任中平 敖翔:困境与出路:城市化浪潮中的西部农村基层民主

——以四川省为例
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进入专题: 城市化   西部农村   基层民主   困境与出路  

任中平 (进入专栏)   敖翔  

内容提要:近些年来,随着城市化浪潮的蓬勃兴起,广大西部农村遭受到强烈的外部冲击,农村人口大量外流,各种农村资源流向城市,传统乡村文化趋于瓦解,与此同时,已经推行20多年的村民自治也正面临着一系列严峻挑战:人口流动导致村民自治主体缺失,资源流失导致村民自治资源稀缺,文化衰落导致农村社会秩序崩溃。本文以西部农业大省四川为例,通过研究城市化浪潮对西部农村以及农村基层民主的影响,进一步探讨西部农村基层民主走出困境的可行路径。

关键词:城市化 西部农村 基层民主 困境与出路

近些年来,我国的城市化浪潮迅速兴起并得到了蓬勃发展。城市化浪潮在市场经济的推波助澜下,深刻地改变了广大农村原有的经济、文化和社会状况,使长期以来自给自足的小农经济结构受到严重破坏,以熟人社会、差序格局为特点的传统农村社会一去不返。在长期实行城乡二元分治的格局之下,由于农业和农村的投入产出率相对较低,广大农村的公共服务与城市相比相去甚远,城乡之间差别巨大,因而自改革以来尤其是上个世纪90年代以来,出现了大规模的农民进城务工潮,进而导致农村的大量劳动力、资本和人才等生产要素,持续单向地流入城市,逐渐造成了传统乡村社会的衰落。2006年,国务院发展研究中心《推进社会主义新农村建设研究》课题组在全国范围内进行了调查,共涉及17个省(市、区)、20个地级市、57个县(市)、166个乡镇、2749个村庄,结果显示:74%的农村已无可以进城打工的“剩余劳动力”,仅有25%的农村还有四十岁以下的劳动力。近年来,这一趋势发展得更为严重。据有关报道,时至今日,中国进城务工的农民已经超2.4亿。[1] 另据《中国统计摘要2010》的最新统计数字显示:全国的村民委员会数目,从2005年至2009年逐年减少,分别为62.9万、62.4万、61.3万、60.4万、60万。[2] 平均计算,全国每年减少7000多个村民委员会,平均每天有20个行政村正在消失。这种情况在中西部地区表现的十分突出。根据最近的第六次全国人口普查数据显示:六个中西部省份的常住人口出现了“负增长”。按负增长的幅度排序分别是:重庆(-6.6%)、湖北(-5.0%)、 四川(-3.4%)、贵州(-1.4%)、安徽(-0.6%)和甘肃(-0.2%)。这六个省份,主要集中在西部地区,而且相连成片。如此规模的省域人口负增长,是中国人口发展和变化的新现象。在这一来势凶猛的城市化过程中,尤其值得注意的是广大西部地区。我国西部地区大多属于山区和丘陵地带,西部各省基本上都是农业省份,工业经济基础比较薄弱,由于这些特殊的经济、地理等因素所致,长期以来绝大部分人口都属于农村人口,常年累月在农村从事农业生产劳动,世世代代生活在乡村之中。然而近些年来,随着城市化浪潮的蓬勃兴起,较之于全国其他区域而言,广大西部农村遭受到更为强烈的外部冲击,开始了一个极其深刻的社会变迁过程。最为直接的表现首先是农村人口大量外流,尤其是青壮年劳动力大量外流。随着大量人口外流,许多农村的“空心化”现象日益加剧,并带来了大量土地撂荒,农村义务教育难以为继,留守老人和留守儿童问题日渐突出,传统乡村文化走向消亡等一系列社会问题。而伴随这一过程的另一个突出问题是,农村的政治生活也开始陷入困境,已经在广大农村普遍推行了20多年的村民自治也正面临着一系列严峻挑战。本文以西部农业大省四川为例,试图通过研究城市化浪潮对西部农村以及农村基层民主的影响,进一步探讨西部农村基层民主走出困境的可行路径。

一.城市化浪潮对西部农村产生巨大冲击

长期以来,我国西部地区的广大省份以农业为主,加之经济、地理环境等方面的影响,整个西部地区的经济建设、文化教育和社会发展都比较落后。近些年来,城市化浪潮的迅速兴起,对西部地区广大农村的冲击更为强烈。具体地说,城市化浪潮对西部广大农村的巨大影响主要表现为以下三个方面:

(一)大量农村人口进城务工

如前所述,城市化浪潮对于农村的直接影响就是大量农村人口流向城镇,这一点在西部农村尤为突出。以本文的研究对象四川省为例,作为全国的劳务输出大省,2004年全省转移和输出的劳动力达到1490万人,占全省农村劳动力人口总数的38.2%,占全国劳务输出总数的16.3%[3]P455,规模十分惊人。值得注意的是,其中举家外出务工的农户达到200万户,占了全省农户总数的10%[3]P455。除了人口流动规模大之外,跨省长距离流动占多数也是西部农村劳动力流动的一个显著特点。清华大学李强教授通过对四川省15个区县农民工流出的数据进行研究后发现,其中出省流动占到了66.4% [4]。

对这种城市化背景下西部农村的劳动力流动现象给出了有力解释的是人口学中“推拉理论”模型。该理论的提出者巴格内认为:人口流动的目的是改善生活条件,流入地的那些有利于改善生活条件的因素就成为拉力,而流出地的不利的生活条件就是推力。人口流动就是由这两股力量前拉后推所导致。在我国,农村劳动力大规模进城务工的“推力”是农民难以通过务农获得满意的收入。西部农村的特点是因耕地资源贫乏、劳动力多导致的人均耕地少。以四川省为例,截止2004年底全省有耕地5856.6万亩,仅占全国的5.4%,人均耕地仅有0.67亩,远低于全国人均水平[5],“种地不赚钱”成了广大农民的共识。而进城务工虽然辛苦,但能够获得的较高且稳定的工资收入,发展的机会更多,加之城市生活相对乡村而言更适合年轻人追逐时尚的口味,这就是显而易见的“拉力”。而城市化浪潮进一步放大了这种“推拉”作用的效果,如此汹涌的农村人口流动浪潮便在这种合力的作用下迅速兴起。

(二)各种农村资源流向城市

农村资源这个概念包含的范围很广,一般认为农村资源是指在农村地域范围内能够为人类所利用的农村自然资源和农村社会资源的总和。[6]在近十多年兴起的城市化浪潮中,无论是农村的自然资源还是社会资源都源源不断地流向城市,使为数不少的西部农村只留下一个空壳。最能体现这一过程的是农村的土地资源、经济资源和智力资源的流失。

土地作为一种不可再生资源,是农民生存的根本,其重要性不言自明。而城市化需要占用大量土地进行基础设施建设,与之相伴的工业化过程也要向农村土地资源伸手,这些都是与保护农村土地资源存在冲突的。在城市化浪潮推动下,一些地方政府由于自身利益驱动,往往违反国家规定滥用征地权,不顾农民生计,强行征用集体土地[7],严重侵犯了农民的经济利益与合法权利,造成了农村土地资源的大量流失,而且这种流失往往是不可逆的。从1978年到2009年,四川省共减少耕地1399.5万亩,年均净减少43.8万亩[8],尽管其中包含了一定的退耕还林面积,但这组数据也是相当触目惊心的。

随着大量农村人口进城务工,农村的经济资源也源源不断地向城镇转移。由于城市化进程的不断加快,农村劳动力流动方式也从过去的“离土不离乡”逐渐转变为现在的“离土又离乡”。这样一来,许多进城务工的农民便不再把农村当做自己的根,也就不会再把自己在城市务工获得的收入大量寄回家中。不仅如此,有的农民甚至还把其在农村的财产变卖后到打工所在的城镇去购买房屋,这样更加剧了农村经济资源向城镇的单向流动。

农村智力资源是农村社会资源的重要组成部分,承载这一资源的是农村的各种人才,这个群体由农村的大中专毕业生、乡村教师、乡村医生、各类工匠、农业技术能手等农村知识精英所组成。这些具有一定的专业知识和一技之长的知识精英,对于城市化浪潮的触觉较普通农民而言更为敏锐,他们进城务工的愿望也更为强烈,并且往往更具备在城镇中站住脚的能力。目前,西部农村的这些知识精英已经基本上进入城市,从而使农村原本就贫乏的智力资源面临枯竭。

时至今日,各种农村资源快速涌入城市的这一发展势头,在许多偏远农村非但没有得到遏制,反而日趋严重。一些有识之士对此感到忧心忡忡。最近新任中国证监会主席郭树清在2011财新峰会上做主旨演讲时就表达了这种忧虑:“‘十二五’规划提出,要让生产要素在城乡之间双向自由流动,但是这一既定方针落实起来非常困难。城乡差距依然巨大,城乡差距还没有出现缩小的拐点,破除城乡要素流动的体制障碍迫在眉睫。”[9]

(三)传统乡村文化趋于瓦解

乡村文化是指乡村生活中产生的思维方式、风土人情、行为规范、价值观念等等。按照费孝通先生的理解,乡村文化是“以乡土为根基,以乡村为纽带”长期形成的,如此产生的乡村文化具有自然、纯朴的品格,是农村社会得以维系的重要条件。然而,在迅猛发展的城市化浪潮之中,这种根植于传统农业文明的乡村文化正在遭受强烈的冲击,城市化作为工业文明的产物正在以强势力量改造和解构着乡村社会的文化价值,冲击着农民的精神世界,带来了深刻的文化冲突[10]。有人就曾深刻指出,经济的繁荣,并没有给农村带来精神世界的充实,反而带来了精神上的沦陷。[11]

近些年来,在城市化浪潮和市场经济大潮的合力冲击下,传统乡村文化逐渐被边缘化,甚至被严重扭曲。本应作为工业文化有益补充的乡村文化被贴上了“愚昧”、“落后”的标签,从而导致原本就弱势的乡村文化更失去了自己的价值和既有的内在聚合力[10]。在丧失了自信与独立自主性后,乡村文化就失去了普遍认同,农民也就不再坚守传统乡村文化,而坐视其逐步瓦解。同时,由于市场经济的深刻影响,今天的农民也已今非昔比,他们在乡村生活中同样也越来越奉行“一切向钱看”的简单功利原则,逐渐打破了原有的“守望相助”、“交换互利”的传统行为模式,这必然导致传统乡村文化日益走向消亡。自古以来,农耕文化是中华传统文化的根基,中华文化的灵魂和精髓与农耕文化和生活形态密不可分。然而,在当前工业化和城市化进程中,广大农村和农耕文化正在趋于消失。由于人口大量外流,在如今的许多村庄,留守的村民除了偶尔看看电视和电影下乡外,传统文化生活基本处于空白,传统的社戏、戏曲、民俗活动已经基本上“曲终人散”,农村的传统文化生活形态将只能成为记忆中的往事。[1] 据笔者在四川农村调研时也经常发现,在不少的偏远农村,由于人口大量流失,加之留守在家的村民居住又非常分散,这些村子里早已没有什么群体性的文化活动,甚至当村里遇到有人生老病死的时候,连个抬得动的人都找不到了。大量事实表明,流传数千年的传统乡村文化土壤已经分崩离析,趋于瓦解。

二.西部农村基层民主陷入治理性困境

在城市化浪潮迅猛冲击并导致广大乡村发生巨大变化的同时,也深刻影响了农村基层民主的发展。从总体上看,城市化推动了城乡一体化进程,打破了乡村社会封闭自足的状态,促进了小农经济向现代农业的转型,解放了农村社会生产力,大大加快了我国现代化建设的历史进程,这对于整个社会的发展进步无疑具有重要的积极作用。然而,正如任何事物都具有两面性一样,伴随城市化浪潮而引发的乡村社会的一系列深刻变迁,诸如大量农村进城务工,农村资源流向城市,传统乡村文化的瓦解等等,却又致使西部农村的基层民主和基层治理,遭遇到一系列现实难题并陷入治理性困境。

(一)人口流动导致村民自治主体缺失

村民自治的根本含义是农村居民根据法律自主管理本村事务[12],其主体显然是村民。但城市化浪潮驱使西部农村大量劳动力外流,而其中大多是具有一定文化知识的青壮年。一项关于四川省的调查表明,在打工大军中,19-45岁的青壮年占95%,有初中以上文化程度的占70%,而且其中男性比例高达79.2%,[13]P176 而正是这些农村中坚力量的大量流失,使这里的村民自治已经难以继续推行。以四川省平昌县为例,全县共有83万农民,其中30万学生儿童,31万外出务工。[14] 在一些偏远村庄,不仅村里的村民大会已经几年都没有举行一次,就连村民代表会议也难以召开。可见,想要靠留守的村民来实行自治显然是不现实的,因为村民自治的主体大多已经缺失了。具体来看,在农村人口流动视阈下,造成村治主体缺失的原因主要有以下两个:

首先是参与困难。“离土不离乡”占了外出务工农民的大多数,这类农民的特点是将自己的户口和家人留在老家,以流动人员的身份外出打工。[15]他们一年中的绝大部分时间都奔波在外,只有过年或者家中出事才会回到农村,这样一来就存在一个参与困难的问题。在参与民主选举方面,当村干部接换届选举时,外出农民一是不能及时的得到候选人名单、选举时间、程序等信息。很多在外打工的农民都不清楚家中有选举这回事,还有很多农民对候选人不了解,也就没有投票的动力。二是就算了解到相关信息也很少会因为选举而特意回家一趟,因为这样会带来误工、路费等经济上的损失,参与选举的热情没有高涨能够到让村民不计成本的地步。可见,外出务工的村民连三年一次的选举都无法参与,那么,他们在村务公开、民主管理方面的民主权利就更难以落实了。

其次是动力消失。除了“离土不离乡”外,还有一种情况就是“离土又离乡”,这类农民事实上已经脱离了农村,举家搬迁进入城镇,尽管他们因为户籍制度的原因无法摆脱农民的身份,但是因为在城镇中工作和生活,实际上已经与农村没什么联系了,往往几年都不回农村一次。对于这些村民来说,关乎他们切身利益的事务都在其工作和居住的城镇,而农村的公共事务和政治生活对他们而言已经没有多大关系。显然,他们也就没有兴趣和动力参与农村的村民自治。正如胡锦涛总书记所指出:“民主是跟着利益走的”,由于村庄公共事务已经与这些村民没有多大关系,他们关注的利益焦点也就不在农村,于是许多村民对村民自治就越来越感到没有多大意思,村民的政治参与也就越来越缺乏动力。[16]

正因为西部农村村民自治主体的缺失,使原已实施二十多年的村民自治,如今已经难以发挥其应有作用。在这些村庄,伴随着村委会选举难以开展,村务公开和民主管理也已陷入停滞之外,由于村民自治的主体缺失还导致了另一种衍生结果,那就是村民自治主体发生异化。本来按照《村组法》的规定,作为权力机关的村民大会召开时,应当有本村18周岁以上的村民过半数参加,或者有本村三分之二以上的户代表参加,所做决定应当经到会人员的过半数通过。[17]P90 但在村民自治主体缺失的情况下,出席村民大会的大多是留守老人和妇女,由于他们自身的能力所限而不能很好地行使自己的民主权利,于是,占有职务便利的村干部就借机填补空白,主导了农村的公共事务和政治生活。这样一来,村民自治的主体实际上就由广大村民而异化为少数村干部,村民自治也就异化为村干部自治。其直接后果是,一些村干部的腐败行为便有了合适的滋生土壤。更为严重的是,想要通过罢免的手段来规范村干部的行为并重置村庄权力安排是非常困难的,因为《村组法》为了保证“罢免”这一硬性监督手段的严肃性,对其作出了比选举更加严格的规定:一是要求有五分之一以上有选举权的村民联名;二是须经由选举权的村民过半数通过。[17]P91 而这在城市化背景下人口大量外流的西部农村显然是无法实现的。

(二)资源流失导致村民自治资源稀缺

村民自治资源指的是村庄治理中可以利用、提取的各种资源,其中包括有形的资源即经济资源、人力资源、文化资源,同时还包括无形的资源即组织资源、伦理道德资源等。西部农村相较于城镇而言,本来就缺乏充足的治理资源,而这些有限的资源在城市化浪潮中还随着农村人口的流动而不断流失,从而加剧了城乡间治理资源的不均衡,结果使不少西部农村的村民自治陷入了“巧妇难为无米之炊”的窘境,徐勇把这种村庄治理资源稀缺的情况称之为农村发展的“空心化”。在日益匮乏的村庄治理资源中,流失最为严重的是经济资源、人才资源和组织资源,最终必将使村民自治陷入治理资源稀缺的困境之中。

首先,经济资源的稀缺迫使村自治组织日趋行政化。维持乡村社会的正常运转,为村民提供公共产品这些都需要一定的财力,也就要求村庄有充足的经济资源来负担治理的成本。在过去人丁兴旺的传统乡村中,通过“一事一议”等方式就可以获得一些用于村庄公共生活的资金,而且在农村实行税费改革之前,村集体扔掌握一些经济资源能够自主行事。但如今的广大西部农村,村里早已没有什么集体经济收入,尤其是取消农业税后的村集体再也没有了过去的经济来源,加之村里的常住人口越来越少,前些年的“一事一议”等筹资方式也很难维持下去。而这种村庄经济资源的空虚匮乏,必将使村庄公共事务难以为继。根据我们前几年对四川省一些农村村干部的调查显示:影响村委会工作成效最主要的因素是“村集体缺乏资金”占54.1%。[18]许多村庄甚至连日常的修路、治安、赡养孤寡老人等公共事务无法进行下去,于是广大农村的荒芜凋敝与城市发展的日新月异便形成了鲜明对照,这就更加剧了人口外流和资源外流,如此便形成一个恶性循环。正是由于西部农村村民自治严重缺乏经济资源的情况下,只能完全依赖于上面乡镇政府的支持,于是便导致这样一个结果:村民自治组织实际上成为乡镇政府的下属机构而日趋行政化,其自治功能根本无法实现,村民自治也就变得面目全非,失去了原本意义。

其次,村庄精英的稀缺使村自治组织难以找到合适的带头人。村庄精英是指农村中因宗族、经济、个人能力等原因而具有突出影响力的个人,他们是广大农民中的佼佼者,是村庄政治生活的弄潮儿,其中有相当一部分是村干部,或者曾任村干部,剩下的也是村干部的热门人选。可以说村庄的政治权力虽然属于村民,但实际上是由他们来行使的。村庄精英不仅是村民自治主体不可或缺的组成部分,同时也作为一种重要的治理资源存在。唯有当作为资源的村庄精英在数量、质量上都有保证时,村级组织才会有充足的后备人才,广大村民才能从中优中选优挑选出德才兼备的村干部。而当前城市化背景下西部农村的现实是:传统型村庄精英因宗族的没落而消失;因经济与人际关系优势而生的新兴精英又倾向于离开村庄,这些新兴精英的眼界、见识、能力远高于一般农民,对于生活质量的要求也就比一般农民高,越来越衰败的农村显然无法满足他们的要求,于是他们便流向城镇。近日,华中师范大学中国农村研究院在京举行的“中国农民状况发展报告”调查成果发布会上,一项“青年农民的政治参与度低于老年人”的调查结果,令人引起关注:青年农民的政治参与度低于其他年龄阶段的农民,甚至比老年人还要低,形成了反常的农村政治参与现象。调查显示:30岁以下、30~39岁、40~49岁、50~59岁、60岁以上的农民参与投票率依次是57.3%、78.3%、80.1%、81.3%、78.9%,参加村民会议的比例依次是50.9%、53.1%、53.8%、55.1%、53.9%,在村民会议上提出过意见或建议的比例依次是22.4%、29.6%、30.7%、31.5%、29.1%,对村务、财务、政务进行过监督的比例依次是19.8%、26.2%、29.5%、29.9%、26.3%。30岁以下的农民参加投票、参加村民会议、提建议、对村务监督的比例均最低,与此相反,60岁以上的老年人有着较高的政治参与度。[19]究其主要原因,还是由于相当一部分青年农民外出务工,高流动性导致低参与率。村庄精英流失的严重后果是村干部基础弱化,由于没有充足的后备人才,村民们难以通过选举找到满意的“带头人”,村委会成员的选择面越来越窄,有时实在没有办法只好“矮子里挑大个”勉为其难选出一个充数,这样不仅让村庄政治陷入混乱,也伤害了农民参与民主选举的热情。以四川遂宁市为例,常年外出务工经商农民有100多万人,占全市劳动力70%以上。留在农村的主要是两类人员:一类是基层干部,另一类是老人、妇女和儿童。通过2010年对全市20个乡镇、30个村抽样调查的结果显示:村干部中,46岁以上占61%,初中文化程度占50%;党员队伍中,35岁以下仅占13%,初中文化程度及以下占到65%。这一现象带来的直接后果就是优秀农村干部的缺失,基层普遍存在着“矮子当中选高个”的现象。同时也造成了一些村子里村干部无人可换的情况,选来选去都是那几个“万年青”,部分村干部及其朋党长期把持村庄权力,为贪腐、黑恶势力等黑暗现象的滋生创造了便利条件,让村民自治离“善治”的目标越来越远。

再次,组织资源的稀缺使村自治组织逐渐丧失凝聚力。组织资源是指各个治理主体展开活动的组织平台,是将各行为主体整合起来的组织机构。[20]村庄的有效治理离不开充足的组织资源,当农民通过各类组织被统合在一起时才会作为一支力量主导村庄的政治生活,否则很容易被个别群体或强势人物把持村庄政治。过去很长时期里,农村的组织资源是很丰富的,传统农村社会里有宗族组织,还有各种村庄次级组织如青苗会、治安会等等。新中国建立之后,又在人民公社体制下村庄建立了党支部、大队(生产队)、团支部、妇联、民兵连等组织。直到上个世纪80年代改革以来,随着人民公社制度解体、大队(生产队)随之取消,取而代之的便是村民委员会。总之,在过去的各个不同时期,尤其是建立人民公社和推行村民自治以来,村庄总是通过各种组织渠道,将所有村民有效地组织起来,整个农村社会曾经具有很强的凝聚力和向心力。但在城市化浪潮中,随着农村大量人口进城,原来的一些村级组织如团支部、民兵连早已不见踪影,村民委员会也难以为继,而作为村庄组织资源中的核心部分即基层党组织亦面临困境。随着大量农民党员进城务工,农村党员队伍日益老龄化,导致村级党组织处于瘫痪状态,有的甚至已经名存实亡。笔者在四川省安县农村调研时,一位老支书特意强调了基层党组织弱化与发展党员困难的问题,他所在的村庄就连平日的组织生活都过不了,更不要提去领导农民、组织农民了。

(三)文化衰落导致农村社会秩序崩溃

科恩指出:民主最基本的前提是要有一个社会,它可以在这个社会的范围内进行活动[21]P44 。村民自治的前提也必须有一个联系紧密的农村社会作为基础,而这样一个农村社会很大程度上是靠传统乡村文化来维系的。文化可以说是社会认同的支柱[22]。正是依靠这种长期形成的传统乡村文化将分散的农民联系起来,于是才组成一个有着高度认同感和共同体意识的农村社会。但正如上文所述,近些年来在城市化浪潮的强烈冲击之下,传统的乡村文化已经逐步瓦解。乡村文化是中华传统文化的根基,中华文化的灵魂和精髓可以说与乡村文化和乡村生活形态密不可分。随着传统的乡村文化正在消失,其后果就是农村社会的疏离甚至解体。于是,这种因城市化而引发的传统乡村文化乃至整个农村社会的危机,致使村民自治的社会基础即村庄社会关联被削弱。村庄社会关联是在农村社会关系基础上,人与人之间关系所构成的行动能力[23]。只有当社会关联度高时,村庄作为一个整体才具备集体行动能力,才能为村民提供公共产品与公共服务。而当农村社会疏离时,村庄社会关联也随之被削弱,在遇到修路、治安、办学等公共事务时,村庄就没用可供调用的资源,这样一来村民自治也就无从谈起。除此之外,传统乡村文化的瓦解也必然导致农村社会秩序的崩溃。村庄社会秩序的结构性要素之一就是由农村社会内生的传统秩序,这种传统秩序靠的并非是国家法律的强制性力量,而是传统农村社会强大的舆论约束力。在传统农村这样一个“熟人社会”中,每个人都需要赢得他人的认同,一旦做出违背大家普遍认同的道德准则的行为就会被众人唾弃,以至于无法在村庄中生活下去。这样村民就自觉地注意检点自己的行为,如此便使村庄秩序稳固。而如今的农村社会已经逐渐演变为“半熟人社会”甚至“生人社会”,原有的舆论约束力就不复存在了。生活在这种市场经济时代的村民逐渐受到“一切向钱看”的片面价值观驱使,便不再尊重原有的村庄社会秩序,于是便致使一些村庄黑恶势力横行,刑事案件频发,村委会选举中的贿选、暴力胁迫时有发生,村务管理中的腐败现象也屡见不鲜。徐勇教授在四川省东部的大巴山区农村进行调研时发现,一部分流动人口离开家乡后,家乡的乡土文明规则和习惯被遗失了,城市的现代文明规则没有接受到,反而接受了许多反文明反社会的观念和行为:一是不愿再像他们的祖祖辈辈那样艰苦奋斗,恪守有劳才有获的理念;二是不愿再坚守他们祖辈遵循的“集体本位”传统,而为“自我中心”的观念所支配;三是不再如其祖辈那样具有强烈的权威意识,而是蔑视一切秩序和权威、迷信暴力。当他们重新回到乡里时,也会以这样一套规则支配自己的行为。这正是一些地方乡村的宁静生活受到破坏的重要原因。在乡村,事实上已出现了一个在城市找不到工作或者为城市所清退,但又不愿意从事农业劳动的游民阶层,他们中的一部分也变为为害或称霸一方的“地痞”或具有黑社会性质的犯罪团伙。并且,由于农村人口的流动产生了新的不安定因素,乡村原有的家庭和睦、邻里互助、秩序井然的景象少了,原来少见的拦路抢劫、团伙犯罪等反社会行为增多了,以至于笔者深入到该地区调查时,不能不时刻提防人身安全。据当地人讲,这在大规模出现农村流动人口之前,是很少有的现象,并引起乡民的忧虑。可见,这在一定程度上使乡村陷入了一种“治理性困境”。[24]

三.西部农村基层民主走出困境的可行路径

发达国家19、20世纪的历史已经告诉我们:城市化是一个国家走向现代化的必经之路,中国的现代化也必然经历一个城市化的历史过程。然而,正如秋风先生所言,大国不能没有乡村。乡村如果消失,中国文明也就必将毁灭[25] 。事实上,城市都离不开乡村,离开乡村的城市将无法生存下去。何况,中国的城市化进程也绝非一蹴而就,而必将是经历一个漫长的发展过程。尤其是那些西部地区的偏远农村,在相当长的时期内仍将继续存在。即便将来中国基本上实现了城市化,仍然还会一些乡村存在下去(当然不会是过去传统的乡村,而是现代意义上的新农村),这些乡村依然需要进行治理。因此,在这一城市化进程中,对目前农村遭遇的诸多困难和问题,我们绝不能任其衰败或让它自生自灭,而必须寻找和探索一条适合中国国情的城市化进程中实现农村“善治”的现实路径。这显然没有任何现成的答案可寻,而只能诉诸于各地政府和农民群众的实践探索与不断创新。根据四川省乃至全国各地在这方面进行的大量探索和实践经验,要摆脱目前西部农村基层民主发展的困境,可以提供以下一些基本思路和对策:

第一,推动村民自治转型,由行政村自治转向农村社区自治。

自上个世纪80年代后期以来,在国家主导下的强制性制度变迁过程中,代表着国家行政权力的政权机关设在基层乡镇,而乡镇以下则实行以村民为主体的自治体制,即实行以行政村为单位的村民自治。但是,这种行政村自治模式是建立在集体土地所有基础上,具有明显的封闭性和排他性。只有拥有村集体产权的人才是“村民”,也只有“村民”才有权参与村民自治活动,享受相应的服务,外来居民无权参与村务也难以享受服务,而村委会也无权和无力对其实行有效地管理。同时,这种以行政村为单位的村民自治,极容易导致自治组织行政化。徐勇曾指出:“行政村天然的具有协助政府工作的义务,不可避免地有行政化倾向” [26],尤其在自身财力不足的情况下更是如此。并且,随着改革的深化及土地流转,城乡之间及农村内部人口和资源开始大规模流动,农村从单一、静止和封闭的组织向多元、开放和流动的社会转变,迫切需要构建新型农村基层组织、管理和服务体制。[27] 特别是近几年来,随着新农村建设和城乡一体化进程的加快,以行政村为单位的村民自治已经难以为继,而新型农村社区如雨后春笋般地迅速涌现,在这样一种新的发展背景之下,原有的村级治理模式必须尽快转变的迫切性也日益显著。[18]

于是,面对这一困境,就迫切需要开发村民自治的新的组织资源,实现村民自治模式的转型。各地在实践中探索出来的最主要的途径,便是按共同居住、相互联系、有共同的认同感和归属感的标准建设乡村社区,进行社区重建。就是要充分利用农村现有的组织资源、财政资源、文化资源、社会资源,按照共同居住、相互联系、有着共同认同感与归属感的标准合将行政村整合在一起,进行农村社区建设。湖北省秭归县按“地域接近、产业趋同、利益共享、规模适度”的原则设立社区[26]的经验就具有一定的普遍意义。这种新型农村社区较之于过去的行政村而言具有明显的优势:一方面,适当地让农民集中居住,可以节约大量耕地,缓解我国人多地少的矛盾,也有利于农业的规模经营,提高农业的经济效益;另一方面,实行农村社区自治减少了村干部人数,相应减少了给付村干部工资的支出,同时也由于村干部人数的减少,使得现有村干部的收入有所增加,提高现任村干部的工作积极性,有利于整个农村的发展,提高整个农村的发展水平。[28] 成都市近几年在统筹城乡建设过程中,以县城和区域中心镇为重点,按照城市社区标准建设新型社区,解决征地农民和进城务工农村劳动者居住问题,推动农民向城镇居民转变。在农村地区,按照“宜聚则聚、宜散则散”的原则,因地制宜建设农民新居,引导农民集中居住和转变生产生活方式。近年来,新建城乡新型社区602个,总面积2503万平方米,入住38.5万人,城镇化率提高到63%。经验表明,在国家大力推进城乡一体化和新农村建设的大背景下,推动村民自治转型,由行政村自治转向农村社区自治,已成为村民自治发展的必然趋向,将使村民自治焕发出更加蓬勃的生机与活力。

第二,加大农村公共服务投入,调动农民参与农村公共事务的积极性。

长期以来,我国公共财政覆盖范围的局限使得广大农村居民的基本公共服务和社会管理得不到有效保障,其主要表现为:一是公共财政没有覆盖到广大农村,造成基层公共服务供血不足。现行公共财政体制对农村投入较少;而随着农业税和各种提留的取消,村级公共服务和社会管理经费投入缺少了一个重要来源,导致村级公共服务和社会管理更为不足。二是应该由政府提供的公共产品供给责任不清。从村级来看,涉及公共服务和社会管理的产品和服务,既有应由政府提供的项目,又有应由村级自治组织和市场主体提供的项目。由于没有明晰各自责任,造成缺位、错位、越位现象非常严重,往往是“上面千条线、下面一针穿”,导致村组承担的任务繁重但又无经费保障。三是基层民主机制不完善,民生保障和民主管理没有有机结合。农村居民公共服务和社会管理的主体地位长期被忽视,实施的一些项目要么由各级政府部门确定,要么由村组干部决定。其结果,一方面导致所实施的项目脱离实际,没有真正解决农民最直接、最现实、最迫切的需求;另一方面,由于农民的主体作用没有得到充分保障和发挥,农民的民主决策、民主监督、民主评议机制缺失,导致项目成本高、效果差,农村群众意见不少、参与度不高。针对上述问题,2008年11月,成都市出台了《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见(试行)》,2009年开始启动村级公共服务和社会管理改革,其目的在于通过一系列的制度改革和设计,加大公共财政对村级公共服务和社会管理的长效、可持续投入,实现城乡协调发展,充分调动广大农民参与村级公共服务和社会管理改革的积极性,提高农村公共服务和社会管理水平,促进城乡基本公共服务均等化。

此项改革从2009年启动至今,经过了试点、全面推开到进入常态化的阶段,所有项目完全交由群众民主议定,群众最急需、最迫切、最直接的公共服务和社会管理需求得到有效解决,初步实现了民生与民主的有机结合,形成了“民生带动民主,民主保障民生”的常态化机制。截止目前,这一改革已经取得了可喜的成效,主要体现在以下几个方面:一是解决了民生和民主相分离的问题,构建了“民生带动民主,民主保障民生”的长效机制。通过民主议定项目、民主监督项目、民主评议项目等方式,健全村(社区)民主议事规则,建立村民广泛参与的民主决策制度,保障农民群众的合法权益,充分调动广大农民群众参与村级公共服务和社会管理改革的积极性和创造性。二是解决了村级公共服务和社会管理“无米下锅”的问题,建立了持续的财政投入机制。从2009 年开始,成都市各级政府将公共服务和公共管理村级专项资金纳入财政预算,并且还明确规定:以2008年为基数,各级政府每年新增的公共事业和公共设施建设政府性投资,主要用于农村公共事业和公共设施建设。2009、2010年,市县两级财政每年投入每个村(涉农社区)至少20万元,2011年提高到至少25万元,三年总投入22亿多元,每年确定的专项资金项目近20000项。三是解决了政府职能转变的问题,党群、干群关系大为改善。改革较好地界定了政府、市场与社会的边界,厘清了村民自治组织架构的权力关系,明确了不同主体的责任,形成了基层公共服务和社会管理多中心的治理框架。[29] 成都市的经验从根本上解决了村级治理资源稀缺的问题,同时极大地调动了农民参与村级公共事务的积极性和创造性。

第三,鼓励实践创新,探索新形势下新的村庄治理机制。

我国地域辽阔,情况复杂,各地区农村的具体情形千差万别,所以在农村基层民主制度建设方面,切忌一概而论,犯教条主义的错误,一定要因地制宜、因势利导,根据实际情况不断进行制度创新,才能实现农村的“善治”。例如近年来,成都市以设立“村民议事会”为突破点,构建村级治理框架,逐渐走出了一条村级治理的新路子。其基本思路是:坚持加强党的领导,巩固党的执政基础,以保障群众主体地位为核心,以建立村民议事会制度为突破,积极推行村级自治事务决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与村民自治职能分离,完善农村服务和社会管理体系、集体资产经营管理机制,拓宽民主参与渠道,强化权力监督约束,着力构建党组织领导下,以村民自治为核心、社会组织广泛参与的新型村级治理机制。作为一个新型的农村日常事务决策机构,村民(小组)议事会在村民会议授权范围内行使决策权,由村民议事会做出的决定,交由村委会执行。村民小组议事会成员,由村民以户为单位直接选举产生;村民议事会成员,由村民从小组议事会成员中推选产生。议事会每次做出的决议,都要形成书面材料,改变了过去由于村民流动性大、村级组织与村民直接利益联系不紧密等原因造成的村民大会不容易召集,民主决策和管理难以实现的局面,解决了农村许多关系老百姓切身利益的事情。更为重要的是,实现了决策权和执行权的分离,有助于实现决策的科学化和民主化,也有利于对决策过程进行监督。成都在实践中探索和建立的这种以议事会为特色的新型村级公共治理模式,适应了市场化、民主化为主要特征的统筹城乡经济社会发展的要求,不仅构成了改革推进的重要的组织基础,而且在村庄包括产业发展、基础设施建设、产权制度改革等方面,均发挥了重要作用。在村级公共服务和社会管理中,党组织的作用发挥从直接领导转变为支持群众自我管理、自我服务,突出村民的主体地位,建立健全村级公共服务和社会管理议事规则,充分调动了群众参与的热情和积极性,改善了党群关系,实现了干群之间的互动和交流,尊重农民意愿、尊重农民自主决策的风气正在逐步形成。

第四,建立激励政策导向, 吸引农村精英回乡建设新农村。

鉴于城市化进程致使农村精英流失严重和村干部素质能力下降,那就必须想办法通过各种途径吸引农村精英返回乡村,从而使农村社会的自治能力得到提升。在这方面,四川省遂宁市近几年来进行了大胆探索和实践,结合村党组织换届,积极吸引外出务工的优秀人才回乡建设家乡。遂宁是典型的西部丘陵地区,农民工在全市经济、政治和社会生活中占有重要地位,全市109万人常年外出务工,占全市总人口的1/4强。今年7月,遂宁市委组织部发出通知,要求全市结合今年村党组织换届,在外出务工优秀人才中,通过公推直选回引选拔1000名以上村党组织书记或村主任。自2007年开始,遂宁市便已经开始实施“农村优秀人才回引”工程。在当年村级党组织换届中,遂宁市通过这一改革创新举措,吸引了2000多名优秀人才回乡参与村“两委”选举,有200多人成功当选为村支书、村主任和村“两委”成员。由于大量外出优秀人才回乡参与本村的村干部选举工作,从而打破了村干部选拔的原有格局。遂宁市通过这一改革探索,引导和鼓励外出优秀人才回乡创业,并把部分优秀人才选拔到村党组织带头人岗位上,在创新基层党组织建设和深入推进农村改革发展上,取得了双重实效。正如遂宁市委组织部副部长向道泉指出:“通过实施回引工程,为选优配强村党支部书记找到了新途径,增强了基层党组织推动科学发展的能力。同时,返乡创业人员通过创业吸收了一定数量的农村剩余劳动力,推进了现代农业发展,增加了农民收入,加快了新农村建设步伐。”遂宁市安居区分水镇党委书记谭友林则认为:通过这一举措,“选择村干部余地大了,无所事事、不思作为的村干部没了生存的土壤。”在这一改革探索过程中,遂宁市特别注重将回乡创业的小老板确定为培养对象,至今已有1万余名优秀人才回乡创业,有1384人递交了入党申请书,1297人被列为入党积极分子,396人发展为党员,先后有360多人通过公推直选走上了村干部岗位,一大批优秀人才进入了村干部后备人才库,提升了基层干部队伍整体素质。[30]

第五,培育农村民间组织,增强留守村民的自治能力。

此外,为了在城市化背景下继续推进农村基层民主发展,还必须加强对农村民间组织的培育,以此来锻炼和提高留守村民的自治能力。公民的自我组织是自治的重要条件。通过培育农村民间组织不仅可以让农民掌握依法自治的能力,还可以丰富农村的组织资源,为有效的村民自治输送营养。通过参与农村民间组织的活动,可以使农民走出一家一户的小圈子,逐渐学会站在共同体的角度思考问题,有益于拓展农民的智慧,培育他们的公共精神;还可以从中发育出符合现代政治文明要求的理性化的公民社会,可以使农民以此为基础组织起来自觉抵制乡镇政府的不当行政干预;而且,在有些地方由于村委会没有资源和能力履行提供公共产品与公共服务的责任,致使农村公共生活陷入瘫痪,而通过培育民间组织也可以暂时缓解这一状况。正如温家宝总理所指出,我们坚信:群众通过基层的直接民主形式管理好一个村,将来就可能管好一个乡,管好一个乡以后,将来就可以管好一个县、一个省,真正体现国家是人民当家作主。因此,要使农村基层民主能够持续发展下去,从根本上说,还是要不断加强广大农民的主人翁意识和自治能力的培育,这不仅是西部农村而且也是整个中国基层民主发展的希望所在。

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(发表于《探索》2012年2期)

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