一

河南A市北郊乡民政办主任介绍，2010年北郊乡2.8万人，有1196户、1356人享受了低保，享受低保的人数约占总人口的4。5%。从民政办主任介绍的情况来看，北郊乡低保户，基本上是以人而 不是以户为单位享受低保，具体来讲，按一户一个人享受低保，则有1356-1196=160人在已有一名家人享受低保的情况下，享受了低保，以2人为一户计算，全乡享受低保人中，只有 160/1196=14%左右为低保户，低保人的比例远高于低保户。

这很有趣，为什么低保户会变成低保人？

二

按政策规定，低保应是全村中最为贫困户，以户为单位享受低保，作为贫困户的标准，政策文件规定，农村低保户一般不得“住楼、有手机、有彩电、冰箱、空调等物件”。低保评选的程序 ，应由贫困户申请、村民代表会议评议，民政办批准和在全村公示等环节。低保户应一年一评，已经脱离贫困标准的不应再享受低保，等等。且低保应依据实际情况，有多少评多少，没有贫 困户就不评低保户等等。

三

以上政策规定中，有多项难以操作。首先是贫困户的标准。在农村，农民收入和支出数额很难计算，尤其是不同村庄内的贫困户更加难以统计和比较，比如有的村庄总体经济条件更好，却完 全可能有更多贫困户，因为经济条件好的农村，往往收入差距大，且相对被剥夺感更强。而几乎所有村都倾向争取更多低保指标。因此，北郊乡的办法是将低保户指标按总人数的比例下达到 村，2010年是按总人口的4.5%下达指标到各行政村，采取了一刀切的办法。行政村一般又是以4%的人口比例，一刀切地将低保指标下达到村民组，而留0.5%的机动指标在村里掌握。一个2000 人的行政村，可以留大约10个机动指标。

二是关于低保户条件也很难严格套用。比如不能有手机。在手机已经普及的情况下，几乎没有农户家庭没有手机，也几乎没有农户家没有彩电，且北郊乡靠近城区的村，因为征地，几乎家家 都建了楼房。从硬件条件来讲，这些村几乎没有符合低保户标准的农户，而上级总不可能一个低保指标都不分到这些村吧。

三是关于低保户的户。当低保指标很少时，一个村庄中，总有那么几户特别不幸，比如家里有长期患病的病人，尤其是主要劳力患病，家庭因此长期陷于贫困；比如残疾人家庭；比如单亲家 庭等等。这样的全村公认特别贫困家庭，一般会占到农户户数的1—2%，只有很少的低保指标，将这些低保指标给到这些特别贫困户，村民往往容易达成共识。当低保户名额很少时，按户的低 保比率应该相对更高些。

而随着一个村的低保人数由十多人上升到几十人，甚至上升到上百人时，村庄最贫困人群以外也有村民可能享受到低保时，这些可以享受低保的村民，其经济条件与其他村民差距不大。经济 收入差距不大，而全家享受低保，就显得不公平，用农民的话来讲，这么多低保指标，挨得着的户应不少，凭什么有人一家几口子全都吃低保，而经济条件最多只是稍好的农户却一个低保也 吃不着？因此，在评低保户时，村庄内倾向按公平原则，让尽可能多挨得着低保的农户吃上低保，低保指标的分配因此由户到人，一户一个人。

四

一旦按人，则低保评选标准就不是按户均收入情况，而是按个人生活水平高低来评。个人生活水平高低？对，因为当前农村中，户的构成十分复杂，其中主要是父母与已成家子女究竟可以算 几家。一般情况下，只有一个儿子的父母，儿子成家后，并不与父母分家，却往往分开开伙，经济上也是相对独立的。而有几个儿子的家庭，儿子成家后，父母一般单过，父母却很少会单独 作为一户，其户属关系是附在儿子家庭上的，大多是附在最小的儿子家庭上。赡养则是由多个儿子分别摊钱摊物。

在当前的农村，不只是A市市郊农村，而且几乎是全国绝大多数农村地区，子女赡养父母的标准都非常低，往往是一年几百斤谷子或小麦，每月10—20元零花钱，这点零花钱，还不够买盐和打 酱油。因此，若按生活水平来计，农村中最为困难的人群往往是年龄比较大的老年人，尤其是多个儿子的老年人，他们基本处境可谓“有饭吃，无钱花”，少数儿子媳妇不孝顺的，吃饭都有 困难。

因此，在农村低保指标稍多时，除极少贫困家庭主要劳力病残家庭以外，最困难群体是村中没有独立立户的老年人，将老年人评为低保户，让老年人享受到低保的阳光雨露，有合理性。我们 因此在农村调研中，常听到农民抱怨，我家父母多么困难啊，凭什么不让他吃低保？

按老年人生活水平高低来评低保也存在问题，因为这些生活困难的老年人完全可能是子女家庭条件相当好的农户，只是因为子女不孝，而让老年人生活困难。若子女不孝引起的生活困难可以 享受低保，那国家是不是要鼓励子女不孝？凭什么子女孝顺的家庭中老年人就不可以享受到低保的好处？

这样一来，合理的标准是按年龄来评低保，谁年龄大，谁可以吃低保。因此，A市市郊农村，村民认为挨得着低保的标准有三个，一是贫困，二是病残，三是年龄，且唯有年龄最为客观，好操 作，因此，在有些村民组，低保完全按年龄来分，有老人抱怨说，我已经80多岁了还没有吃到低保。

五

老年人中，也有条件特别好的，比如儿子在外工作，年收入10万元以上，且十分孝顺，家里经济收入也很高，完全不愁吃不愁穿。这样的老年人，既不符合低保的条件，低保的那点钱也完全 没有什么作用。但是，这样家庭的老年人看到其他年龄大的人都吃了低保，而自己没吃上，心中不满。凭什么比我年龄小的都吃上低保了而不让我吃？这不是欺负人吗？这样一来，吃低保就 成为在村中有无地位，有无面子的标准。我吃低保，所以我“光棍”（有面子的意思）。这样一来，低保就已完全背离了低保的本来之意。

六

比按年龄来分配低保指标更公平的办法是轮流吃低保，每户都有份，每人都有份。这样做，既公平，又客观，就是不公正，且完全离开了低保政策的宗旨。

七

低保评选标准难以量化操作，评选低保的意见总有分歧，评低保后总会有不同意见，这就为低保评选的暗箱操作提供了空间。在A市市郊农村，虽然上级规定低保指标必须公开，但实际上，只 有极少数村对每年评出的低保进行了公示，更重要的是，大多数村根本就没有经过村民代表来评选，而是由村民组长指定低保人的。

村民组长一般都是村庄中的精英，其背景往往是门子比较大兄弟比较多。村民组长完全有能力掌握国家低保政策的政策界限，他又完全知道本村民组村民的经济和收入条件，若组长十分公正 地按政策标准来分配低保指标，一个村民组200口人。大致有上十个低保指标，这上十个低保指标恰当地甚至是精确地分配下去，是并不困难的。

假定村民组长十分公正、正直且严格按国家低保政策操作，组长私自确定低保人，然后将名单报行政村，行政村再报到上级批准，组长这个私自确定本身就会造成困扰，这种困扰的要点是， 由组长确定的并且上级不可能不同意的（因为上级无法掌握比组长更全面的信息）名单中，上了低保名单的低保户，其所吃低保都是因为组长的选定，他们吃的是国家的低保，却要感激组长 的人情，因此就有了事事支持组长的义务。这样就形成了农村最基层的庇护与被庇护关系。而没有上名单的农户认为自己之所以未上名单，也大多是组长不讲感情不够朋友，因此会对组长以 后的工作予以抵制。

村民组长是一个公正的且愿意为村民组办事的人，他要办成事情，却离不开村民支持。村民是分层的，并非所有村民都具有同样的力量，及其有同等的号召力。村庄中的“光棍”，是一些有 号召力，说话有人听，自己也敢于说话的人。村民组的低保指标掌握在组长手上，组长将低保指标都给了村民组内最贫困农户，这些贫困农户也很感激组长，但他们的感激没有力度，而没有 吃上低保的“光棍”却是有足够能力抵制组长的厉害角色。

因此，组长为了搞好村民组的工作，在安排低保指标时，就会有意识地让那些强势村民也挨着一点，比如让他们年老的母亲吃一个低保。一个村民组，真正光棍的就那么几个人，一个低保指 标收买一个强势人物的支持，几个低保指标就使得村民组内反对的声音消失了：虽然这样低保分配更不公平了。

也就是说，低保指标被村民组长作为治理资源，组长不是作为一个政策执行人员，而是作为一个村民组的事业经营人员来落实低保政策，这一点，村干部也是心知肚明，村干部必须要尊重村 民组长所提交的低保名单，而不能再去改变，否则，组长今后也没有支持村干部工作的积极性。

八

一旦组长有私心，他以对村干部的忠诚来换取自己在低保指标分配及其他利益分配中的利益，这个组长往往可以得逞，因此，村民组低保指标的确是照顾到了最贫困户，照顾到了最强势群体 的亲友，而相当部分却照顾到了自己的亲友上面。这样的低保名单当然是万不可公开的。

不公开，但低保本来就是需要公开的事务，越是神秘不公开，村民越是议论纷纷，这种议论足以吞噬村民组长的合法性。时间长了，这个习惯于暗箱操作的村民组长也就失去了民意基础。甚 至吃上低保的贫困户也有意见：本来公开评我也可以吃上低保，现在组长给我低保指标，好象他私人给了我好处，凭什么？

九

低保制度这一惠民政策在乡村治理中所起作用，显然不如我们想当然认为的那样，只有正面作用。一方面是低保的瞄准率问题，一方面是低保成为乡村治理资源的正负影响，都有待更加细致 的评估与考量。

十

其中核心是，在村庄失去政治的情况下，任何好的自上而下的政策，都可能在实践中走向反面。