赵树凯:地方政府公司化:体制优势还是劣势?

选择字号:   本文共阅读 1726 次 更新时间:2012-04-30 00:04:33

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赵树凯 (进入专栏)  

  

  如果严格考究,我们难以说明“地方政府公司化”这个概念的具体出处。作为对政府过度追求经济增长行为的通俗概括,本人更相信这种表述最早来自地方干部之口。自上个世纪八九十年代以来,本人在农村调研中,就不断听到基层干部对于自身所从事的政府工作的嘲讽,说“我们县乡政府做的事情,就像公司一样”。实际上,这个概念的起源已经不重要,重要的是,对于这个概念的理解和应用。联系到海内外的相关研究,特别是联系到改革三十余年来中国政治学的发展,这样的概念显然具有鲜明的时代特征和深刻的理论内涵。

  本文对于“地方政府公司化”的理解,主要基于这样的背景:改革开放以来,中国政府将工作重心转移到经济建设中来,创造了经济持续高速增长的“中国奇迹”。在经济发展过程中,地方政府致力于追求经济增长,具有了商业性公司的诸多特征。地方领导班子像公司管理层一样行动,将公司决策中“成本—收益”分析原则纳入到政府决策中,政府运行如同公司运行。我们也注意到,中国的这种经济增长,是在没有根本改变既有的地方党政组织体系的条件下实现的。进一步的问题是,在地方政府公司化的种种表象之下,政府及政治过程的运行是如何展开的?

  “地方政府公司化”基本上是一个比喻。但是,在包括本人在内的许多学者看来,这个比喻相当具有解释力。或者说,以“地方政府公司化”作为分析中国地方政府运行体制、激励机制和权力配置的视角,对于改革以来的地方政权属性具有较强的解释力。这个概念既可以在一定程度上展现对于地方“国家—社会关系”的洞察,也可以成为理解“中央—地方”政权关系的重要着眼点,如地方政权如何接受、选择甚或扭曲自上而下的政策指令。在这个视角下,它不仅能够解释中国的经济起飞,也能解释中国所出现的“治理危机”——地方政权耽于经济发展或者经济利益,自然疏于分内的社会管理和公共服务职能。本文认为,无论是经济转型还是社会公平正义的实现,政策上的调整如果不触及这一政府运行的内在机制,难以真正取得突破。

  

  一、“地方性国家统合主义”

  

  从学术脉络的梳理看,谈“地方政府公司化”概念,不能不从“地方性国家统合主义”(local state corporatism)说起。

  三十多年来中国经济持续高速增长,显著激发和冲击着理论界的讨论。在国际学术界,中国研究成为比较政治经济研究的重要议题:为什么持续的高速增长会出现在中国?是哪些因素促成了这一增长过程?研究者通过对中国经济增长的解释,丰富了既有的研究范式。1989年,美国学者戴慕珍(Jean C. Oi),在论文《当代中国的国家与农民:乡镇政府的政治经济》中首次提出了“地方性国家统合主义”,强调地方政权、金融机构以及企业之间所形成的统合关系。此后,戴慕珍进一步将这个概念延伸到对于中国改革的制度基础的分析。认为,中国乡村经济的改革之所以能够取得成功,原因是将毛泽东时代建立起来的地方政权和地方干部的组织体系与当地工商业结合在一起,形成了“地方性国家统合主义”。

  在戴慕珍的“地方性国家统合主义” 概念中,“统合主义”的涵义并非进行利益聚合或者利益组织的利益集团,而是强调在国家—社会关系中社会中的各种私利(narrow interests)被组织和整合起来、以实现名义上更高层次的目标——如全国或者全社会的稳定和经济增长。她把“国家统合主义”落实到地方层面,将其分析对象限定在县、乡(镇)和村三级政权机构,且将县、乡的党委和政府、村的党支部和村委会等一并纳入其中。这是因为这些基层政权直接参与经济社会管理,卷入到农村工业化的进程。她认为这是解释中国乡村经济起飞的关键之所在。其所针对的问题,即“是什么原因使这种显著增长得以在没有任何政治变革的情况下发生?”综合戴慕珍在有关文献中的分析,她提出了地方性国家统合主义的概念和解释框架。

  与苏东国家同为从计划经济向市场经济转型的国家,中国也面临着农村工业化的起步问题。戴慕珍认为,改革之初的给定条件就是仍然保存完好的政权体系——即地方上的党政组织网络,被她称为“毛泽东的遗产”,是旧的体制遗留下来的资源。无论是党委还是政府,都维持着既有的官方地位。但这些党政组织是如何被动员到发展经济的努力中?戴慕珍提出了两项激励结构(structure of incentives):去集体化(decollectivization)和财政改革。人民公社的解体和农业生产去集体化的进程推进,改变了原来生产队和公社的收入模式。农产品的收成主要留在了农户而不是村社集体组织中,农民只需交够基本的公粮和集体提留即可。这当然提高了农民的收入,但是却使村集体收入和基层政府收入锐减。尤其是在村庄一级,由于它不是政权的合法组成部分,所以财政收入并不能直接到村集体的手中,因而去集体化导致它们的收入形势最为严峻。农业的去集体化使得农业再也不是财政收入的重要来源了。与此同时,1980年代初开始的财政改革,在县乡政府中实行税收责任制,使得地方成为独立的财政实体。这就促使地方政府开始寻找新的收入来源。在各种约束条件下,最有利而且政治上最没有问题的策略就是发展农村集体企业即乡镇企业。因为这既能解决农村劳动力问题——与国家领导的需求一致,又能获得合法的可支配收入。在这两大结构性动因的激励下,地方政权利用正式的官方地位和对资源的调配权力,培育发展地方经济,使得农村工业、集体企业如雨后春笋般出现。由此,国家通过正式的制度变迁,促成了“经济奇迹”。

  在戴慕珍的“地方性国家统合主义”体制结构中,地方政府将企业发展纳入到公共治理中,既为企业提供经济依靠和政治后盾,又对企业施加其影响力和控制权。政府与企业之间是互利关系,各级执政党、政府和企业组成了利益共同体,并以利益最大化为目标。这种利益最大化包括经济利益的最大化,也包括社区内的其他利益——如解决就业等。戴慕珍分析了1980年代政府干预经济的主要方式:一是工厂管理。基层政府把企业承包或租赁给个人而不是私有化,这既有助于政府进行干预和控制、决定企业利润的安排,又能鼓励工厂经理提高效率和增加生产。二是资源分配。地方政府选择性地将资源优先分配或低价提供给企业,包括中央调拨的物资和其他稀缺生产材料。三是行政服务,包括协助取得营业执照、产品合格证和减税机会等。地方政府能够动员政府内的所有机构和组织扶植被选中的乡镇企业,并提供超出常规行政服务外的其他服务。四是投资与贷款。通过控制投资与贷款决定,地方政府有效地引导着经济发展的路径。戴慕珍将1980年代的地方政权比作企业,因为地方政权的领导正是在发挥着类似于企业决策者的功能。

  1990年代开始,中国经济虽然仍维持高速增长的势头,但是乡镇企业风光不再,大量集体企业经由私有化的进程完成改制,或者是在与日益成长的民营经济竞争中倒闭、退出市场。这对“地方性国家统合主义”带来了挑战。戴慕珍认为,“地方性国家统合主义”的基本方式在这一时期出现了进化:一方面,政府通过有选择的私有化,继续对重要的、经营良好的集体企业进行直接控制,同时关停或者改制其他的集体企业,减少负担;另一方面,政府还把扶持的对象和范围延伸到民营企业,地方政府与一些重要的私有企业之间也建立起了利益共同体。“正如他们原先帮助集体企业那样,地方官员通过调动资金、提供技术帮助、寻求市场机会、颁发执照,来支持辖区内私有企业的发展。” 因此,在戴慕珍看来,尽管统合方式有进化,但“地方性国家统合主义”的体制特征并没有随着体制环境的变化而发生根本变化。她认为,1980年代,这一概念侧重地方政权的“公司化”的色彩:地方政府协调其他地区内各经济事业单位的工作运行,似乎就是一个从事多种经营的实业公司;在1990年代,则更多地体现了地方政权的“统合者”的色彩。这一概念对于变革中的中国仍具有解释力。地方政府、尤其是县乡村三级的党委组织和政权机构(及其在村一级的延伸)的角色性质并没有改变,仍然在企业的重组、改制中发挥资源要素的微观配置重要作用,因此,“地方性国家统合主义”仍然适用于理解当前的政治经济关系和政府角色。

  “地方性国家统合主义”概念在1989年提出以来,对海内外的中国研究产生了重要影响,体现了海外学者对于变动中的中国政治的洞察力和想象力。可以说,这个概念通过创造性地使用“统合主义”(corporatism)以及“国家统合主义”(state corporatism)等基本概念,丰富了比较政治经济学的传统解释框架。

  

  二、地方政府公司化

  

  显然,国外学者用统合主义视角来观察中国发展,做出的理论判断既有国际背景,也富有历史厚度,给我们以思想和学术的重要启迪。但是,我们在阅读吸收这些国外研究的时候,也常常有一种不满足感,就是这些分析对于中国经验本身还缺乏更深刻的穿透力。这些分析所观照的,往往局限于对中国政府和政治的外部作用,而对于内在的东西,缺乏应有的透视和解析。因此,本文在这里展开地方政府公司化这个概念,一方面是吸收了“地方性国家统合主义”的理论营养,另一方面也力图在中国政治过程的深刻解剖上做一些努力。进一步说,本文力图从日常运行和内部机制入手,来展开对地方政府公司化的理解。

  

  1. 地方政府公司化的行为特征

  

  最直观地看,地方政府的公司化,其具体表现可以见诸地方政府的日常工作:以招商引资为首要工作,以追求财政收入增加为最高动力。在地方政府领导人的话语中,充满了“土地低价”、“税收优惠”、“劳动力便宜”等宣言和许诺。投资者成为政府的最高客户,公众的要求则被忽略。在工商企业与本地民众发生冲突的时候,地方政府往往不惜违法来保护工商企业。在有些地方的公路两侧,我们可以找到诸如“谁和招商引资过不去,就是和全县人民过不去”之类堂而皇之的大标语。

  地方政府的公司化不仅反映了其行为逻辑,也揭示了其背后的激励机制。这一激励机制起作用,与地方政府碎片化的权力结构、运动化的行动方式联系在一起。这些属性相互强化,共同塑造出当下的中国地方政府形态。

  地方政府的碎片化表现为三个层面的特点:第一是“价值”的碎片化,下级对于上级的服从往往只是象征性的。对于上级的许多部署精神,下级往往从思想上就不认同,只是表现出表面上的认同或者顺从。第二是“体制”的碎片化,不同层级政府之间、不同政府部门之间,根据各自需要执行上级部署。因此出现众多的“文件打架”、执行文件的人员打架。这样,看上去一呼百应的政府体制其实蕴涵着内在的割裂。第三是“职能”的碎片化。职能部门缺乏整合,政策过程相互脱节。政府运行的重要机制演变为非正式规则主导下的“个人运作”,或者说政府部门的运行已经被植根于政府内部的人际关系结构中。讨价还价成为政府部门工作的重要方式,不仅存在于政策制定过程中,也存在于政策执行过程中。不同政策相互间不衔接,政府权力往往被用于谋取私利,而且许多私利介于合法与非法之间的灰色地带。在这样的政府运行过程中,正式的制度规范往往成为摆设,难以建立有效的法律框架,无法形成共同的价值和公认的程序。

  价值的分歧和体制的割裂已成为地方政府运行中的突出特点。这种割裂体现在政府的行为模式中,通过发动“运动”的方式来处理例行的日常工作任务。常规(routine)的行政管理和公共服务被动员式的运动化的工作机制所取代。运动化的运作机制,表现为行政主体为了某一特定目标,在短期内最大限度地动用行政管理资源,集中人力、物力和财力,采取疾风骤雨般的方式执法。政府运行以“运动”为重要特征,但这种运动并不是民间社会力量自动生成的“社会运动”,而是政府通过行政力量来推动营造的“政府运动”。从政府运动的发生过程来看,基本上都是领导要求部署启动,检查考核评比开路,宣传发动的时候轰轰烈烈,检查验收浩浩荡荡。运动的结果,基本上都是表面上皆大欢喜,总结起来成果累累,非常成功,上级领导抓得对,下级领导做得好。但是在实际工作中,或者是形式主义成风,用“文件落实文件”、“会议落实会议”,或者是强迫命令造成种种后遗症,如现在的巨量乡村债务有相当部分就是这些运动的“丰硕成果”。

  地方政府的公司化激励机制、碎片化权力结构、运动化行为模式,揭示了当下地方政府运行的内在机制。这三个因素相互影响和相互强化,成为改革难以撼动的体制症结。

  

  2.地方政府公司化的政治前提

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