朱嘉明:中国国情的八个关键问题(三)

选择字号:   本文共阅读 1906 次 更新时间:2013-09-23 13:27

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朱嘉明 (进入专栏)  

编者按:中国新任领导人习近平在2013年两会期间强调,中国改革已经进入攻坚期和深水区,要敢于啃硬骨头。但改革攻坚的前提是对中国国情有基本和清醒的认识。华尔街日报中文版将陆续刊出维也纳大学朱嘉明新书《中国改革的歧路》中第三篇《中国国情的八个关键问题》的内容。本文是第三个“关键问题”──“关于地方政府公司化”。

从1950 年代至1970 年代末期,虽然中国多次调整中央和地方的关系,但是,因为计划经济和中央集权的互补性,中央集权构架大体稳固。在1980 年代,开始计划经济向市场经济过渡,人民公社制度解体,乡镇企业兴起,国有企业下放,试行“分灶吃饭”的财政体制,地方政府的经济资源得到显著扩大。在 1980 年代末期,伴随中央控制经济资源的减少,中央集权弱化,地方权力增强,一种中央和地方分权的模式开始形成。但是,自1990 年代开始,中央和地方分权的模式被否定,集权模式被重新确立。

发生这样的转变,既有1989 年天安门事件的影响,也有国际大环境的影响,包括来自苏联和南斯拉夫解体的冲击。如果说,1989 年重申“党管干部”是再建中央集权的重要政治举措,那么,1994 年的“税制改革”是再建中央集权过程中重要的经济举措。但是,在过去二十多年间,在重建中央集权权威的同时,地方权力不但没有遭到真正抑制,而是以更大的能量崛起。毫无疑义,地方政府的公司化是地方权力崛起的关键。

第一,地方政府公司化是中央政府和地方政府博弈的结果。1994 年,中央政府实施“分税制”,替代“分灶吃饭”的财政体制。根据“分税制”,税收被分成中央税(国税)、地方税(地税)以及共用税三大类。地方税种大都属于比较贫瘠和征收困难的。所以,实行“分税制”之后,中央政府立竿见影地占有了全国大部分收入。中央财政收入跃升,而地方财政普遍紧张,对中央财政依存度增加。

中央政府很快意识到,不论是经济发展,还是维持地方政治稳定,都需要地方政府的积极性。但是,进入中央口袋的钱已经出不来了,只能容忍地方政府另辟财源,创立创收新模式。于是,中央政府被迫对地方政府让步 : 其一,容忍地方政府在维持传统功能的同时,兼有“发展型政府”和“掠夺型政府”的双重功能。其二,容忍地方政府具有独立的经济利益,地方政府可以通过直接控股的公司或者关系公司参与所辖地域的经济活动,并且参与经济活动成果的分配。换句话说,地方政府经济利益的实现是通过公司行为实现的。地方政府的公司化自然不可避免。

第二,地方政府公司化的运作方式。地方政府公司化,意味着公共政策和服务不再是政府行为的唯一目标,GDP 成为政府行为的目标。而 GDP 的增长,则是考核政府官员政绩、决定其升迁的关键指标。完成 GDP 增长的主体是公司。于是,地方经济增长目标也就直接转化成为所控制公司的产值、营业额、销售额等指标。地方政府的经济增长目标与其所控制公司的利润目标重合。在追求增长和利润的动力下,政府以“为企业办实事”为名,不择手段、不计成本地支持它认为有利可图,又能增加“政绩”的企业,甚至直接主导相关企业的经营活动,包括与投资者洽谈项目,承诺各种优惠政策,提供财政担保、土地抵押,影响银行贷款,参与公共项目投资等等。地方政府公司化的资本来源主要有四个:税收、卖地、国有企业利润分红和地方借款。其中,土地收入资本来源是大头。举债则是另一个资本来源。例如,“城投债”就是解决地方政府项目资金缺口的一种重要手段。

值得注意的是,地方政府的财政收入和所控制的公司利润有着不可分割的联系,财政收入因为企业利润增长而“水涨船高”,财政收入增加,则可以补贴关系企业。地方政府和所在区域企业结盟,互惠互利。一方面,政府屈从于大企业(集团)的资本利益,提供源源不断的各种资源支持,从给钱到给政策;另一方面,做大的企业则给地方带来名声和税收。其中,也不乏民营企业家在政府支持下扶摇直上,成为有影响力的企业家领袖,或是进入人大、政协。

第三,地方政府的公司化与科层化。地方政府,包括从省到地级市,到县级市,县,再到乡镇一级政府、街道一级政府或者政府派出机构。中国有北京、上海、广州、深圳四个一线城市,省会及经济发达的非省会城市几十个,被归为五级市场的县级市有数百个。一般说来,“上行下效”,地方政府的公司化和科层化是不可分割的,即使基层政府,也需要独立的经济利益,也有自己相关的公司。所以,中国各级地方政府直接投资和控股的各类公司数目,成千上万,所涉及的经济利益庞大。2009 年县级经济总量已经占全国的 56.31%,地方财政收入超过了 1/4。毫无疑义,各级地方政府的公司化,必然导致垄断的科层化,不了解这一点,就不会明白何以在中国的县一级,甚至乡镇和村一级,都会产生拥有巨额财富的家族和个人。

第四,地方政府公司化与经济联邦制格局。中国是“单一制”国家,始终拒绝联邦制。虽然地方官员拥有很大资源支配权,法律上也有地方自治的规定,但是,地方自治程度普遍低下,地方政府仍然是中央政府的代理人,政治上维持集权结构。近二十年来,这样的情况正悄悄地发生改变。各级地方政府在经济领域实际权力的扩大,地方利益独立化,而且已经尾大不掉。中央政府对于地方政府,上级政府对下级政府的实际权威,呈现衰微趋势。地方政府、地方国有企业、地方银行和其他金融机构结成一体,加速各地形成独立于中央政府的利益结构,其直接后果便是弱化了中央政府的权威,事实上开启了经济联邦制进程。

以内蒙古鄂尔多斯市为例,民间融资支援的大规模房地产开发,最终导致供给过剩,大量开发商破产,众多民众血本无归。在这个过程中,看不到内蒙区政府对鄂尔多斯市的监管权威。这也间接反映了中央政府对内蒙古自治区并没有约束力。在经济联邦制进程中,地区之间的竞争主体与其说是地方性企业,不如说是公司化的地方政府。这种形式的竞争,很可能导致地方市场割据,不是充分竞争,而是垄断竞争。

应该说,中国经济连续二十多年高增长,与地方政府的公司化,以及公司化的地方政府之间的竞争是分不开的。但是,地方政府直接或者间接地参与企业的经营活动,甚至直接公司化,成为具有无限管理职能和利益诉求的经济主体,以 GDP 增长作为政府活动的出发点和落脚点,追求 GDP 背后的经济利益,导致政府迷失公共价值目标,本应承担的公共职能严重缺位,公共产品和服务匮乏,社会保障制度滞后。不仅如此,一旦政府进入公司化的轨道,在权力的驾驭下,无视市场经济秩序,破坏游戏规则,为官商的权力和金钱交换提供制度性条件。特别是,地方政府各级党组织的“一把手”就具有了“董事长”身份,政府的“一把手”也具有了“总经理”身份,这种事实上的双重身份,加速了腐败向各级政府及其各个职能部门的蔓延。

人们对于因为地方政府公司化所付出的历史代价,至今还没有予以充分估计。放任地方政府公司化继续下去,无疑会彻底腐蚀现存的经济和政治体系。但是,如若停止,地方政府回归其履行一般公共职能的角色而不是发展地区经济和维护政治稳定,那将意味着地方政府和官僚体系的独立利益被彻底否定,也意味着改变地方政府参与中国经济增长模式和动摇现存的政治统治架构。对于中央政府而言,这是个两难的选择。

(本文作者朱嘉明现任教于维也纳大学。华尔街日报)

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