王剑波:全面反恐公约视野下“恐怖主义”的概念及其发展

选择字号:   本文共阅读 971 次 更新时间:2012-02-20 12:30

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王剑波  

【摘要】关于恐怖主义犯罪的概念问题,国际社会在对全面反恐公约草案的讨论审议中有过激烈的冲突和对抗。目前,关于该问题的争议实际上只剩下一个难题,即国家行为和民族解放运动应不应当被排除在恐怖主义犯罪概念之外。从恐怖主义犯罪实际情况看,不乏国家和民族解放运动组织支持、资助恐怖组织及恐怖分子,甚至直接参与、实施恐怖活动的情况。总之,不论行为者是谁,在任何情况下针对平民的攻击都应视为恐怖主义罪行。

【关键词】全面反恐公约;国家行为;民族解放运动

进入21世纪,在世界经济全球化的背景下,恐怖主义活动也呈现出全球化的快速发展趋势,恐怖主义这一“瘟疫”已经蔓延到世界各地,其对国际社会的危害也更为深远。鉴于恐怖主义活动的全球化和严重危害性,国际社会认识到预防和惩治恐怖主义绝非一国所能独立完成,纽约世贸中心那令人惊骇的画面和莫斯科多莫杰多沃机场那令人毛骨悚然的场景已经证明,世界上没有任何一个国家可以依靠自身力量完成反恐斗争,即便强大如美俄也是如此。面对全球性恐怖主义袭击的威胁,保证国家安全的一个有效方法就是加强跨国合作,通过国际合作的方式来共同打击恐怖主义,这已经成为国际社会的共识。但是,国际合作反恐首先要解决“恐怖主义”的概念问题,科学地界定“恐怖主义”的内涵和外延是正确认识恐怖主义问题、推进国际反恐合作、制定具体反恐对策的前提和基础。下文将在分析国际社会关于恐怖主义概念问题的分歧的基础上,结合最新的联合国全面反恐公约草案,对恐怖主义犯罪的概念及其发展趋势进行评析。

一、恐怖主义概念应从“政治”走向“法律”

何谓恐怖主义犯罪?近年来,在合作打击恐怖主义的过程中,国际社会面临的最棘手的问题就是对恐怖主义犯罪概念的界定。自上世纪30年代以来,国际社会即开始对恐怖主义犯罪的概念进行界定。虽然一些国际公约、区域条约以及一些国内立法也规定了恐怖主义犯罪的概念,不少学者亦对恐怖主义犯罪概念做了解释。但是,基于政治或其它利益的考虑,国际社会对恐怖主义犯罪概念的认识仍然存在较大差异,迄今为止尚未形成一个为国际社会普遍接受的概念。对此,有学者甚至认为,“一个被普遍接受的全面的恐怖主义概念现在不存在,而且将来也不会存在”;[1]还有学者认为,“为国际恐怖主义下一个客观、中立和一般同意的综合性定义是不现实的,也是没有必要的”。[2]

是否有必要统一界定恐怖主义犯罪?不可否认,由国际恐怖主义自身的复杂特征所决定,给国际恐怖主义犯罪下一个为国际社会所普遍接受的概念难度很大。但是,我们要看到,恐怖主义犯罪概念的不统一已成为当前妨碍国际社会合作打击恐怖主义的关键问题。以致在实践中,国际社会对某些袭击事件是否属于恐怖主义犯罪往往难以达成共识,有时甚至出现尖锐的对立,所谓“一国眼中的恐怖主义往往是另一国眼中的自由战士”就是明证。因此,确定统一的恐怖主义犯罪概念意义重大而深远:第二,有利于国际社会进一步深化反恐合作。确定统一的国际恐怖主义犯罪概念,国际社会在反恐领域将拥有一把普遍性的衡量是非曲直的标尺,用这把“国际标尺”来测量恐怖主义的坐标,所得出的结论才具有权威性和说服力,才能为国际社会在全球范围内打击恐怖主义指明方向,才能推动国际社会制定具体的反恐对策和运作程序。第二,有利于在反恐行动中更好地保障人权。确定统一的国际恐怖主义犯罪概念,国际社会的反恐行动就有了明确的限制,这可进一步降低各国在反恐行动中滥用武力的风险,有助于防止个别国家、机构及其人员以反恐为名侵犯人权,甚至打着反恐的旗帜单方面对它国使用武力侵犯它国主权。总之,“概念界定不仅指引着公权力在反恐怖斗争中的走向,而且能够对其予以规范和限制,因而必须予以明确”。[3]反之,如果没有一个能被国际社会普遍认同的恐怖主义犯罪概念,国际社会在具体的反恐行动中也就无法协调一致,国际合作反恐也将流于形式,反恐行动中的人权保障也将难以尽如人意。

应当如何界定恐怖主义犯罪?对于界定恐怖主义犯罪概念的困难性和复杂性,我们要有清醒地认识,“我们在给恐怖主义下定义时面临的基本问题是,它是一个充满政治性的概念,也是个被利益纠葛搞得混乱不堪的概念。……这么一个看起来只是语义学的问题,在本质上却是不同意识形态的冲突,这也意味着某个事件是否被视为恐怖主义,主要取决于我们的政治观点”。[4]是的,政治性是恐怖主义的一个最本质属性,恐怖主义自产生那刻起,它就是为实现一定的政治目的而使用的暴力行为。由恐怖主义的政治特征所决定,目前,对恐怖主义犯罪概念的界定主要来源于政治和其他利益需求。可以说,当前之所以没有一个为国际社会所认同的恐怖主义概念,就在于不同国家对恐怖主义概念的界定总是会首先从自己的政治立场出发。那么,我们应该如何准确、客观地界定恐怖主义犯罪的概念,使之能为国际社会共同接受呢?本文认为,首先,需要摒弃那种依据意识形态或政治利益界定恐怖主义犯罪的思想,而应当站在中立的立场上,从生命伦理的视角出发,尽量依据行为的手段方式以及行为所指向的对象等恐怖主义所固有的特征予以判断。其次,要进一步明确国际社会之所以要确定统一的国际恐怖主义犯罪概念,主要是服务于当前情势下的联合反恐的需要,所以,这一概念只要能够为各国普遍接受即可,而并不需要达到完美或无懈可击的地步。因此,国际社会只要奉行“求同存异”的方针,逐步扩大对恐怖主义犯罪概念的共性认识,并将其反映在相关的国际法之中即可。

综上所述,通过国际合作的方式来共同打击恐怖主义活动,首先需要一个统一的恐怖主义犯罪概念;排除不同政治观念的影响,确立一个为国际社会普遍认同的涵括恐怖主义本质特征的法律概念,将有助于国际社会就加强反恐合作达成共识,有利于在反恐行动中更好地保障人权,实现反恐与人权保障的协调发展。[5]

二、全面反恐公约对“恐怖主义”概念的界定

从20世纪60年代起至今,联合国先后通过了13项惩治特定恐怖主义犯罪行为的国际公约。但是,由于国际社会在恐怖主义概念问题上存在巨大分歧,为使公约顺利通过,以应反恐之急,这些公约均回避了这一难题,并没有提出一个一般性的恐怖主义犯罪概念,而只是对某一具体领域或某一类恐怖主义犯罪行为做出了规定,如劫机、爆炸、核恐怖主义等。然而,随着恐怖主义行为方式日趋多样化,上述国际公约难以涵盖一切形式的恐怖主义犯罪行为。为加强国际反恐合作,制定一个全面的反恐公约并界定一个为国际社会普遍认同的法律定义,就提上了联合国的议事日程。从1996年开始,联合国大会开始研究如何进一步发展一个对付国际恐怖主义的综合性公约法律框架。至2000年,联合国大会决定着手制定一项关于国际恐怖主义的综合性公约。联合国大会将制定综合性反恐公约的工作委托给反恐特设委员会(简称“反恐特委会”)[6]和联大第六委员会(即“法律委员会”)的一个工作组这两个机构。迄今为止,作为联合国主持制定的第14项国际反恐条约的全面反恐公约,历经10年的谈判协商仍未能最后定稿。但在起草审议该全面反恐公约的10年时间里,联合国共公布过四个版本的草案全文。

2000年9月25日,在工作组第一次会议上印度代表团介绍了题为“关于国际恐怖主义的全面公约草案”的工作文件,这份文件是根据先前印度向大会第五十一届会议提出的案文(A/C.6/51/6)订正而成的,该文件第2条第1款即明确规定了恐怖主义犯罪的概念:本公约所称的犯罪是指任何人以任何手段非法和故意地实施一项行为,其目的是:(a)致人死亡或重伤;或(b)致使国家或政府设施、公共交通系统、通信系统或基础设施遭受严重损毁,希望对这些地方、设施或系统造成广泛破坏,或造成的破坏导致或可能导致重大经济损失,而且根据行为的性质或背景其目的是恐吓某人或迫使某国政府或某一国际组织从事或不从事某种行为。[7]随后,工作组根据印度提出的草案开始拟订关于国际恐怖主义的全面公约。[8]

2002年2月11日,反恐特委会将前述印度文本修正后向联合国大会提交,供各国代表讨论审议,在该文本中,协调员对第2条恐怖主义犯罪的概念作出了修改。协调员拟订的全面反恐公约草案第2条第1款规定:本公约所称的犯罪,是指任何人以任何手段非法和故意致使:(a)任何人死亡或重伤;或(b)公共或私人财产,包括公用场所、国家或政府设施、公共运输系统、基础设施或环境严重受损;或(c)本条第1款(b)所述财产、场所、设施或系统的损坏造成或可能造成重大经济损失,而且根据行为的性质或背景,其目的是恐吓某人,或迫使某国政府或某一国际组织从事或不从事某种行为。[9]

2005年8月3日,第六委员会主席向联合国大会第59届会议提交了协调员编写的“反国际恐怖主义全面公约草案”综合案文讨论稿,供各国代表讨论审议,在该讨论稿中,协调员对第2条恐怖主义犯罪的概念进行了调整。该公约草案第2条第1款规定:本公约所称的犯罪,是指任何人以任何手段非法和故意致使:(1)人员死亡或人体受到严重伤害;或(2)公共或私人财产,包括公用场所、国家或政府设施、公共运输系统、基础设施或环境受到严重损害;或(3)本条第l款第(2)项所述财产、场所、设施或系统受到的损害造成或可能造成重大经济损失;而且根据行为的性质或背景,行为的目的是恐吓某一人口,或迫使某国政府或某国际组织实施或不实施某一行为。[10]

2010年11月2日,在工作组向第六委员会提交的报告中,附件一载有由主席之友编制的全面反恐公约草案的序言和第1、2和4至27条,供各国代表讨论审议,在该报告中,主席之友再次对第2条恐怖主义犯罪的概念进行了微调。泫公约草案第2条第1款规定:本公约所称的犯罪,是指任何人以任何手段非法故意致使:(1)人员死亡或人体受到严重伤害;或(2)包括公用场所、国家或政府设施、公共运输系统、基础设施在内的公共或私人财产或环境受到严重损害;或(3)本条第1款第2项所述财产、场所、设施或系统受到损害,造成或可能造成重大经济损失,而且根据行为的性质或背景,行为的目的是恐吓某地居民,或迫使某国政府或某国际组织实施或不实施某一行为。[11]

由上可知,全面反恐公约草案所拟定的概念从主体、手段、对象、目的等方面概括出了恐怖主义犯罪的本质特征,目前虽未生效,但这是在联合国框架内第一个由国际公约规定的一般性的恐怖主义概念,在国际反恐立法中具有里程碑意义。

三、“恐怖主义”概念在国际法上的发展趋势

如前文所述,从表面上看,在历届会议对公约草案的讨论审议中,各国关于恐怖主义犯罪概念的分歧并不大,因为10年来特委会和工作组也只是在原印度文本的基础上对恐怖主义犯罪概念的具体规定进行了数次微调。但事实并非如此,在这10年间恐怖主义犯罪概念始终是各国争议的焦点,也是妨碍公约草案通过的一个关键问题。具体而言,对全面反恐公约草案第2条恐怖主义犯罪概念的理解,必须结合公约草案其它各条,特别是规定了公约适用范围的第3条来考虑,否则理解将是不全面的。[12]

一方面,从全面反恐公约草案第2条对恐怖主义犯罪概念的规定来看,国际恐怖主义犯罪的行为主体是“任何人”;从字面理解,“任何人”是应该包括一切个人、组织和国家在内的,由此可以推出,如果一国武装部队实施了草案第2条的行为,将构成恐怖主义犯罪(这实质上是认同了国家恐怖主义问题)。但是,另一方面,全面反恐公约草案适用范围条款却明确规定了“一国军队执行公务所进行的活动,可以由国际法其他规则所调整,不受本公约约束”。可见,根据现有的草案,国家行为是被排除在恐怖主义犯罪概念之外的。对此,伊斯兰会议组织成员国极力反对,并与西方国家发生了争执。西方国家坚持要将国家行为排除在恐怖主义犯罪概念之外,理由是:国家对平民实施恐怖主义暴力行为,已经在相关的国际人道主义法或武装冲突法中有所规定,如可以根据《日内瓦四公约》、《国际刑事法院罗马规约》等以灭绝种族罪、危害人类罪、战争罪等加以惩处,因而在全面反恐公约草案中没有必要再予规定。而伊斯兰会议组织成员国坚决要求把民族自决和反对外国占领的斗争行为排除在恐怖主义犯罪概念之外,并主张将国家恐怖主义纳入国际恐怖主义犯罪概念中,理由是:现有国际法并不能全面遏制国家恐怖主义,将国家恐怖主义纳入全面反恐公约草案是非常必要的。[13]至今,这一争议仍在继续。

但我们也要看到,关于恐怖主义犯罪的概念问题,虽然国际社会在对全面反恐公约草案的讨论审议中有过激烈的冲突和对抗,但从总体上讲,国际社会对该概念的界定也正朝着共识日益增多、分歧日渐缩小的方向发展。具体而言,关于该问题的争议实际上只剩下一个难题,即国家行为和民族解放运动应不应当被排除在恐怖主义犯罪概念之外?在本文看来,答案是否定的,不论行为者是谁,“在任何情况下,……针对平民的攻击应视为恐怖主义罪行”。[14]

第一,民族解放组织通过斗争争取民族独立和人民解放,是国际法支持的举动,是一项正义的事业。但是,“动机正当并不说明行为方式正当,一个事业的合法性并不意味着使用某些暴力方式也是合法的,对无辜者使用暴力尤其如此”。[15]为获得民族独立,针对平民实施暴行,这实质上就是一种恐怖主义行为。对此,伊斯兰会议组织成员国也不否认。在公约草案审议期间,伊斯兰会议组织成员国就澄清了一点,即“伊斯兰会议组织的案文不设定豁免,而且不应被解释为可将包括携弹自杀爆炸行为在内的针对平民的行为排除在公约草案的范围之外。无论如何,针对平民的行为都应按照公约草案或国际人道主义法受到起诉”。[16]而且,从恐怖主义犯罪实际情况看,不乏民族解放运动组织支持、资助恐怖组织及恐怖分子,甚至直接参与、实施恐怖活动的情况。

第二,一国武装部队执行职务的活动属国家行为,但是,为国效力也并不意味着使用某些暴力方式也是合法的。为完成国家赋予的任务,针对平民实施暴行,这实质上也是一种恐怖主义行为。对此,即使是西方学者也不否认。有英国学者指出,无论是战争时期还是和平时期,国家一样都可能实施恐怖主义,例如,当国家仅仅为威慑平民投降而以他们为轰炸目标时,……当它旨在恐吓更多的人或特定的群体臣服时,反恐本身也能够成为恐怖主义。[17]从恐怖主义犯罪实际情况看,也不乏国家支持、资助恐怖组织及恐怖分子,甚至公然使用武力攻击大量无辜民众的情况。再者,虽然西方国家认为,国家恐怖主义是一种国家行为,完全可以由国际法的其他规则来调整,没有必要纳入全面公约草案。但这样说是不准确的,因为确实存在一国军事部队的活动目前没有受到国际人道法规范的情况。[18]

综上所述,国家和民族解放运动组织能否作为恐怖主义犯罪主体这一问题,不只是涉及到许多的法律障碍,更多的是国际社会间存在巨大的政治分歧。从目前的立法态势来看,分歧产生的主要原因在于各国在政治利益和意识形态上的差异。但我们要清醒地认识到,关于恐怖主义概念的分歧,已严重影响到国际社会在反恐领域的合作。因此,摒弃那种依据意识形态或政治利益界定恐怖主义的思想,明确恐怖主义的法律定义,是当前反恐立法与合作反恐的当务之急。

四、结语

2010年8月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《关于批准〈制止核恐怖主义行为国际公约〉的决定》,至此,在现有13项反恐国际公约中,有12项已对我国生效。2010年10月5日,王民大使在联大第六委员会讨论“消除国际恐怖主义的措施”时发言指出,中国赞同制定一项全面反恐国际公约,以进一步完善现行国际反恐法律框架。[19]这已充分表明我国在合作反恐问题上的坚定立场和态度。2011年7月,我国新疆境内发生的多起严重暴力恐怖事件警示我们:在“后拉登时代”,恐怖主义并未远离我国,面对国际恐怖主义犯罪的威胁,我国不可能独善其身。综上所述,我国应在修订完善恐怖主义犯罪概念以及推动通过联合国全面反恐公约过程中扮演更加重要的角色。

王剑波,单位为首都经济贸易大学法学院。

【注释】

[1]Walter Laqueur.The Age of Terrorism.Boston:Little Brown and company,1987,p149.

[2]白桂梅:“从国际法角度看国际恐怖主义的界定问题”,载《现代国际关系》2002年第10期。

[3]赵秉志:“海峡两岸反恐立法之比较(下)”,载《法学杂志》2010年第7期。

[4]Beau Grosscup.The Newest Explosions of Terrorism:Latest Sites of Terrorism in the 1990s and Beyond.New York:New Herizon Press,1998,pp.1-3.

[5]对此,有西方学者明确指出,就21世纪的合作反恐而言,英美等大国和第三世界的主要分歧在于:前者不愿意给恐怖主义赋予一个统一、合法的概念,倾向于根据不同的情况来认定恐怖主义;后者则想制定一个统一、合法的恐怖主义概念,以限制霸权主义。而一个统一的法律定义将有助于增加反恐国际联盟的一致性,且可对霸权主义国家的自由裁量权形成一定的限制。See Jorg Friedrichs.Defining the International Public Enemy:The Political Struggle behind the Legal Debate on International Terrorism.Leiden Journal of International Law,vol.19,2006,pp.69-91,

[6]1996年12月17日联合国大会通过决议,决定设立一个对联合国所有会员国或各专门机构或国际原子能机构成员开放的特设委员会,以研究如何进一步发展一个对付国际恐怖主义的综合性公约法律框架。“消除国际恐怖主义的措施·大会决议”,载联合国文件A/RES/51/210(1997)。

[7]“关于国际恐怖主义的全面公约草案”,载联合国文件A/C.6/55/1(2000)。

[8]“消除国际恐怖主义的措施·工作组的报告”,载联合国文件A/C.6/55/L.2(2000)。

[9]“联合国反恐特设委员会的报告”,载联合国文件A/57/37(2002)。

[10]“反国际恐怖主义全面公约草案”,载联合国文件A/59/894(2005)。

[11]“消除国际恐怖主义的措施·工作组的报告”,载联合国文件A/C.6/65/L.10(2010)。

[12]2000年印度文本第18条规定了全面公约的适用范围;2005年协调员编写的“反国际恐怖主义全面公约草案”将之调整至第20条;由于第2条恐怖主义犯罪概念条款与公约的适用范围条款密切相关,2010年的报告又将之调整至第3条。参见“消除国际恐怖主义的措施·工作组的报告”,载联合国文件A/C.6/65/L.10(2010)。

[13]例如,2000年9月25日工作组会议第一次审议了全面公约草案,各国提出了许多修改意见,其中马来西亚代表伊斯兰会议组织集团提交的提案(A/C.6/55/WG.1/CRP.30),提议第2条新增一款:“人民的斗争,包括按照国际法原则,为了获得解放和自决,反对外国占领、侵略、殖民主义和霸权主义的武装斗争,不应视为恐怖主义罪行。”参见“消除国际恐怖主义的措施·工作组的报告”,载联合国文件A/C.6/55/L.2(2000)。

[14]“反国际恐怖主义全面公约草案”,载联合国文件A/59/894(2005)。

[15]田宏杰:“恐怖主义犯罪的界定”,载《法律科学》2003年第6期。

[16]“消除国际恐怖主义的措施·工作组的报告”,载联合国文件A/C.6/60/L.6(2005)。

[17]Richard Jackson.The Study of Terrorism after 11 September 2001:Problems,Challenges and Future Developments.Political Studies Review,Vol.7,No.2,2009,pp.1171-1184.

[18]“联合国反恐特设委员会的报告”,载联合国文件A/60/37(2005)。

[19]“王民大使在第65届联大六委关于‘消除国际恐怖主义的措施’议题的发言”(2010年lo月5日),载中华人民共和国常驻联合国代表团网http://www.china-un.org/chn/hyyfy/t759012.htm。

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文章来源:本文转自《中国刑事杂志》第2011年第11期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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