胡江:区域合作组织与恐怖主义犯罪防控

选择字号:   本文共阅读 932 次 更新时间:2019-04-19 01:11

进入专题: 区域合作组织   恐怖主义   上海合作组织  

胡江  

【摘要】 打击恐怖主义是上海合作组织的重点合作内容,作为由中国主导的重要区域性国际组织,在上海合作组织框架内推进反恐合作有助于为我国营造良好的周边环境,提升我国在全球反恐中的地位,对我国反恐工作具有十分重要的意义。经过十多年的发展,上海合作组织通过制定文件或条约、设立区域反恐机构、开展联合反恐演习等方式,在反恐领域的合作方面取得了明显成效。这种区域合作模式不仅维护了本地区的安全稳定,也为全球反恐行动提供了合作的样本。今后,上海合作组织应当结合本地区恐怖主义犯罪发展的新态势,细化合作的法律规范和行动机制,加强反恐人员和技术领域的合作,积极开展在互联网领域的反恐合作,及时跟进在经贸文化领域的合作,从而进一步发挥区域合作的优势,形成全球反恐行动的合力。

【中文关键词】 上海合作组织;恐怖主义犯罪;区域合作;反恐行动;地区安全


2001年6月,上海合作组织在上海宣告成立,这是第一个以中国城市命名的区域性国际组织,也是由中国发挥主导作用的区域性国际组织。作为全球最大的区域性国际组织,上海合作组织在国际政治格局中居于重要地位,对维护世界政治秩序和安全稳定发挥了独特作用。其中,维护地区安全稳定是其成立的宗旨,在其成立宣言中即明确指出其宗旨之一即为“共同致力于维护和保障地区的和平、安全与稳定”。在这一宗旨的指引下,对恐怖主义犯罪的打击和防范是该组织的重要任务之一。当前,我国防控恐怖主义犯罪的任务较为艰巨,特别是由于上海合作组织成员国覆盖了中亚、南亚等恐怖主义犯罪滋生蔓延的多发地带,在推进“一带一路”建设的大背景下,积极开展上海合作组织框架内的反恐合作,不仅对促进我国恐怖主义犯罪的防控具有积极价值,对促进整个地区乃至全球的安全稳定也具有重要意义。


一、区域合作对我国反恐工作的重要意义


我国是恐怖主义犯罪的受害国,近年来,受国际国内等多方面因素的影响,我国的恐怖主义犯罪呈现出新的态势,已经成为我国安全稳定的极大威胁。[1]由于恐怖主义犯罪的特殊性,其防控任务也非常复杂,因此,在上海合作组织框架内加强与有关国家的反恐合作,对我国反恐工作具有十分重要的现实意义。

(一)营造安全稳定的周边环境

随着我国改革发展任务的进一步推进,我们不仅需要一个稳定的国内环境,也需要一个稳定的周边环境。而环顾我国周边地区,无论是中亚还是南亚都面临着较为严峻的安全形势。虽然近年来这两个地区的政治环境总体上趋稳,但由于民族、宗教、文化等方面的原因,中亚、南亚地区的经济发展水平在整体上并不高,而民族、宗教矛盾却较为激烈,南亚地区印度和巴基斯坦两国间的领土纠纷多年来争执不休,至今悬而未决,两个地区的社会管控能力均较低。特别是中亚地区,由于特殊的地理环境和民族、宗教方面的原因,极易成为恐怖主义犯罪滋生蔓延的土壤。中亚地区的毒品犯罪与恐怖势力、三股势力、疆独分子经常连于一体,对我国的边疆稳定和社会和谐造成极大的威胁,甚至对国家领土和主权的完整性构成严重威胁,是我国所面临的新的非传统安全威胁。[2]曾经在全球范围内产生广泛影响的基地组织就主要是在中亚地区成长壮大和指挥实施恐怖活动,甚至在一定意义上说,中亚地区是世界恐怖主义犯罪的主要策源地之一。

上海合作组织成立的初衷之一就是要合作打击中亚地区的恐怖主义、极端势力和民族分裂势力,其成员国主要聚集于中亚地区,2017年又吸收了印度、巴基斯坦这两个南亚地区的国家为新的成员国,因此,该组织基本上覆盖了我国周边安全态势较为复杂的中亚、南亚地区。作为上海合作组织的主要倡导者之一,我国在这一组织框架内积极开展与有关国家的反恐合作,是合作打击中亚、南亚恐怖主义犯罪的现实需要,能够积极消除中亚、南亚地区的不稳定因素,确保我国周边环境的安全稳定,能够为我国反恐工作的开展营造良好的外部环境,同时也有助于维护本地区的安全,为我国社会稳定和经济发展提供良好的社会环境。[3]

(二)提升在全球反恐中的地位

全球反恐不仅是一个法律问题,更是一个政治问题,背后关涉到大国间的博弈。虽然各国均认识到基于反恐问题的特殊性,任何一个国家都不可能凭借一己之力来应对恐怖主义犯罪,所以几乎无一例外地都强调在反恐领域的合作。但是,在全球反恐合作的过程中,有的国家却基于自身利益的考虑,以政治、宗教、民族等方面的原因人为地制造反恐合作的障碍。

从全球范围来看,美国基于其强大的经济、军事实力,不仅在其国内大力推进反恐,也积极介入各地区的反恐行动,甚至直接动用军事力量在其本土之外对恐怖主义发动战争打击,这样的举动固然有助于摧毁或削弱全球恐怖主义的力量,但不可否认的是,美国在其中往往也掺杂了政治、价值观念等方面的考虑,比如借反恐推行其价值观念、以开展反恐行动为由影响部分国家的政局等等。因此,美国在全球反恐行动中的地位具有两面性,一方面其试图充当全球反恐的领导者,也确实为反恐行动作出了积极努力,但另一方面也伴随着其在政治、文化等方面的霸权思维,试图通过主导或参与全球反恐而维系其在全球的霸主地位,乃至直接向其他地区或国家输送其价值观念、政治制度等。就上海合作组织覆盖的地区而言,在“9·11”事件以前,美国在该地区的影响相对较小,但在“9·11”事件之后,美国以反恐为名,在阿富汗直接发动对塔利班的战争,直接介入了该地区的安全事务。所以,虽然上海合作组织已经成为该地区反恐领域不可或缺的重要组织,但是美国在该地区的影响力不可小觑。在这样的背景下,如何在反恐领域与美国既开展合作,又不至于仅仅成为美国反恐行动的追随者,是中国在大国崛起的路上不得不面对的问题。在反恐问题上,我国与美国担负着共同的任务,但是,唯有不断提升我国自身在全球反恐中的地位,方能不受美国在政治、宗教等方面的牵制。为此,发挥上海合作组织在本地区反恐的积极作用,在上海合作组织框架内积极开展与有关国家的反恐合作,无疑成为提升我国在全球反恐中地位的不二选择。从长远来看,积极开展上海合作组织框架内的反恐合作,有助于改变美国在反恐问题上一国独大的现状,增强我国在区域反恐和全球反恐中的影响力,必将进一步提升中国在区域事务乃至全球事务中的话语权。

(三)增强打击恐怖主义的实效

打击恐怖主义犯罪,既涉及对犯罪分子的发现、抓捕、侦查、起诉、审判,也涉及对涉恐财产的查封、冻结、追缴等。长期以来,一些恐怖分子利用我国西部连绵千里的漫长国境线和边境地区复杂的地理环境特征,对我国公民实施放火、爆炸、投毒、杀人等恐怖犯罪行为,严重侵害了人民群众的生命财产安全。这些恐怖分子往往隐藏于边境地区的隐蔽场所,伺机实施恐怖犯罪行为。在实施犯罪后,往往又利用边境地区复杂的地形地貌轻易地进入到其他国家领域内,为我国司法机关发现和查获犯罪增加了极大的困难。特别是由于我国西部紧邻中亚地区,一些恐怖分子穿梭于这一地区的不同国家,更是让任何一个国家都难以单独应对。因此,在上海合作组织框架内加强反恐合作,有助于提升对恐怖犯罪的打击力度。目前,上海合作组织已经通过制定区域合作条约等形式,就恐怖主义犯罪的引渡、协作等做了约定,此外还积极开展联合军事演习等活动,这对本地区的恐怖主义犯罪将形成极大的震慑力。同时,上海合作组织还通过加大对涉恐金融资产的监管等,从而有助于消除恐怖主义犯罪的经济基础。总之,通过开展反恐合作,为我国的恐怖主义犯罪防控争取到了良好的外部合作机会,能够切实解决在打击恐怖主义犯罪中所面临的一些现实困难,从而增强我国打击恐怖主义犯罪的实际效果。

(四)阻断境外恐怖主义的输入

长期以来,新疆等西部地区是我国恐怖主义犯罪的多发地区,虽然前些年内地也曾经发生了多起恐怖主义犯罪案件,呈现出由边疆渗透至内地的特征[4],而且新疆在反恐方面已经取得了明显成效。据有关方面介绍,截止到2018年底,新疆地区已连续20多个月未发生暴力恐怖案件。[5]但是,也应该理性地看到,新疆作为我国反恐前沿阵地的地位并未在根本上发生改变。而新疆的恐怖主义犯罪防控任务之所以较为严峻,除了国内方面的因素之外,也与毗邻中亚地区,受境外宗教、民族等多方面因素的影响有千丝万缕的关联。从新疆发生的恐怖主义犯罪现实情况来看,绝大多数都有境外因素的影响,以2009年发生在乌鲁木齐的“七五事件”为例,就是受到了潜逃于境外的民族分裂势力的直接指使。因此,在上海合作组织框架内积极开展与有关国家的反恐合作,有助于阻断境外恐怖主义的输入,其中最为重要的意义体现在两个方面:

一是阻断境外恐怖分子的进入。一些恐怖分子利用边境地区独特的地形地貌和边境管控薄弱的机会,非法出境进入中亚等地区接受恐怖主义的培训,之后又非法入境在国内实施恐怖犯罪活动。还有一些境外恐怖分子出于民族、宗教、政治等方面的原因,也伺机进入我国境内实施恐怖活动。因此,上海合作组织成员国之间加强反恐合作,特别是加强对边境地区的安全管控,有助于切断恐怖分子往返境内、境外的通道,从而阻断恐怖分子进入我国境内。

二是阻断境外恐怖诱因的影响。恐怖主义犯罪的发生深受民族、宗教等因素的影响,长期以来新疆等地的恐怖主义犯罪形势之所以较为严峻,其中一个很重要的原因就是由于恐怖分子受宗教极端势力、民族分裂势力的影响,试图将我国的新疆地区分裂出去,试图在这一地区建立起政教合一的国家。在恐怖主义犯罪背后发挥至关重要作用的是宗教、文化等方面的因素,对于这些因素,不仅仅是单纯的用刑法打击犯罪就能解决的,还需要通过长期的文化宣传和影响才能逐步消除。因此,在上海合作组织内加强与相关国家的反恐合作,也能够逐步消除恐怖主义犯罪生发的诱因,阻断境外恐怖主义思想的传入,从而在思想文化层面阻断恐怖主义犯罪的发生。


二、上海合作组织在反恐方面的主要举措


上海合作组织成立的主要任务之一就是为了打击恐怖主义犯罪,经过近20年的发展,其不断探索反恐措施、积极加强反恐合作,取得了明显的成就,已经成为国际反恐领域不可或缺的重要力量。这些进展的取得,一方面得益于上海合作组织坚持以“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”为基本内容的“上海精神”,开展反恐合作是各成员国的共同意愿,另一方面则是因为其在反恐领域提出了诸多富有成效的举措,从而保证了反恐合作的顺利开展。

(一)制定区域反恐条约或文件

关于反恐怖主义的条约既有全球层面的,也有区域层面的,前者如《防止和惩治恐怖主义公约》(1937年)等,后者如《欧洲制止恐怖主义公约》(1976年)、《美洲国家反恐怖主义公约》(2002年)等,这些反恐条约为国际、区际反恐合作提供了法律支持。作为重要的区域性组织,上海合作组织也十分注重反恐领域的规范完善工作,制定了相应的反恐条约或文件。上海合作组织每年召开一次元首会议,通过发布元首会议宣言等文件和缔结区域性反恐条约等形式,逐步形成了较为完善的区域反恐合作规范体系,为开展区域反恐合作奠定了法律基础。其中,除了每年所发布的元首会议宣言之外,在反恐领域的重要条约或文件主要有以下几个:

1.《上海合作组织成立宣言》(2001年)

2001年6月15日,上海合作组织在上海成立,在其成立宣言中,明确宣布其宗旨之一即为“共同致力于维护和保障地区的和平、安全与稳定”。并在其第8条明确指出:“上海合作组织尤其重视并尽一切必要努力保障地区安全”。各成员国将为落实《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》而紧密协作,包括在比什凯克建立“上海合作组织反恐怖中心”等。

2.《上海合作组织宪章》(2002年)

2002年6月通过的《上海合作组织宪章》(以下简称“《宪章》”)是上海合作组织运作的最基本规范和准则,《宪章》共26条,明确了上海合作组织的宗旨和任务、合作方向、机构等内容。《宪章》在其第1条对上海合作组织的宗旨和任务作了规定,明确提出:“共同打击一切形式的恐怖主义、分裂主义和极端主义,打击非法贩卖毒品、武器和其他跨国犯罪活动,以及非法移民”。《宪章》第3条所规定的“合作方向”也将反恐合作作为最主要的内容,明确提出:“研究并采取措施,共同打击恐怖主义、分裂主义和极端主义,打击非法贩卖毒品、武器和其他跨国犯罪活动,以及非法移民”。《宪章》第4条规定了该组织的机构,并在第10条就地区反恐怖机构作了专门规定。

3.《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》(2001年)

2001年6月15日,上海合作组织成立伊始,即缔结了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》。该条约共21条,主要包括以下几个方面的内容:(1)“恐怖主义”的含义。根据该条约第1条的规定,“恐怖主义”是指以下两类行为:第一,为该公约附件所列条约[6]之一所认定并经其定义为犯罪的任何行为;第二,致使平民或武装冲突情况下未积极参与军事行动的任何其他人员死亡或对其造成重大人身伤害、对物质目标造成重大损失的任何其他行为,以及组织、策划、共谋、教唆上述活动的行为,而此类行为因其性质或背景可认定为恐吓居民、破坏公共安全或强制政权机关或国际组织以实施或不实施某种行为,并且是依各方国内法应追究刑事责任的任何行为。(2)进行反恐合作并相互提供协助。根据该条约第6条的规定,各方中央主管机关根据本公约在10个方面进行合作并相互提供协助,具体包括交流信息、执行关于进行快速侦查行动的请求等。(3)情报交换。根据该公约第7条的规定,各方中央主管机关交换共同关心的情报,其内容包括了6个方面,涉及准备实施及已经实施恐怖主义、分裂主义、极端主义所指行为的情报,已经查明及破获的企图实施上述行为的情报等。(4)建立反恐机构。该公约第10条明确规定,在比什凯克市建立各方的地区性反恐怖机构并保障其运行。

4.《上海合作组织反恐怖主义公约》(2009年)

《上海合作组织反恐怖主义公约》于2009年6月16日在叶卡捷琳堡签署,中国全国人民代表大会常务委员会于2014年12月批准。该公约是上海合作组织在反恐领域最基本的专门性规范,其目的在于提高反恐怖主义合作的效率,共37条,主要包括以下几个方面的内容:(1)恐怖主义相关概念的含义。在2001年《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》的基础上,该公约在第1条进一步明确了“恐怖主义”“恐怖主义行为”“恐怖主义组织”等概念的含义。按照该公约的规定,“恐怖主义”指通过实施或威胁实施暴力和(或)其他犯罪活动,危害国家、社会与个人利益,影响政权机关或国际组织决策,使人们产生恐惧的暴力意识形态和实践;“恐怖主义行为”指为影响政权机关或国际组织决策,实现政治、宗教、意识形态及其他目的而实施的恐吓居民、危害人员生命和健康,造成巨大财产损失或生态灾难及其他严重后果等行为,以及为上述目的而威胁实施上述活动的行为;“恐怖主义组织”指:1)为实施本公约所涵盖的犯罪而成立的和(或)实施本公约所涵盖的犯罪的犯罪团伙、非法武装、匪帮和黑社会组织;2)以其名义、按其指示或为其利益策划、组织、准备和实施本公约所涵盖的犯罪的法人。恐怖主义的含义应当如何确定,目前存在非常大的争议,可以说是一个在现有的国际公约、世界各国的刑事立法、刑法学理论或其他社会科学理论中都无法找到统一答案的问题。[7]《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》(2001年)和《上海合作组织反恐怖主义公约》(2009)地区性公约关于恐怖主义含义的规定,无论是对进一步厘清恐怖主义的含义,还是促进各国反恐法律的完善,均具有重要的指导意义。(2)恐怖主义犯罪的司法管辖权。该公约第5条规定了成员国对恐怖主义犯罪的司法管辖权,1)其第1款规定,有关方应采取必要的措施,确定对该公约所涵盖的犯罪的司法管辖权,具体包括3种情形,一是犯罪发生在该方境内;二是犯罪发生在悬挂该方国旗的船舶上,或是发生在根据该方法律注册的航空器上;三是犯罪由该方公民实施。2)其第2款规定,各方可在下列情况下对本公约所涵盖的犯罪确定各自的司法管辖权:一是旨在或导致在该方境内或针对该方公民实施恐怖主义行为的犯罪;二是针对该方境外目标,包括外交和领事机构馆舍而发生的旨在或导致实施恐怖主义行为的犯罪;三是企图强迫该方实施或不实施某种行为而发生的旨在或导致实施恐怖主义行为的犯罪;四是在该方境内常住的无国籍人士实施的犯罪;五是犯罪行为发生在该方经营的船舶上。3)该公约规定,如果犯罪嫌疑人在一方境内且该方不将其引渡给其他方,该方应采取必要措施确定其对本公约所涵盖犯罪的司法管辖权,如果至少两方提出对本公约所涵盖的犯罪拥有司法管辖权,必要时,有关方可协商解决。(3)反对恐怖主义的国内措施。该公约第7条第2款规定,各方按照本国法律体系的基本原则,制定和实施反对恐怖主义的国内措施,具体包括13个方面的内容,如定期评估反对恐怖主义的法律文件及实际措施的有效性;设立机构,协调各方有关机关反对恐怖主义的行动;通过立法规定,实行防范恐怖主义行为的限制措施;对受害者、证人等刑事诉讼参与人以及必要情况下的其他涉及反恐的人员进行保护等。同时,该公约明确规定,各方可采取比本公约更严厉的反对恐怖主义的措施。(4)恐怖主义犯罪的立法确认。该公约第9条规定,各方应采取必要的立法措施,将相应的行为确定为刑事犯罪。这些行为包括了恐怖主义行为等10项以及窝藏、转移、收购、代为销售恐怖主义犯罪财产的行为。此外,公约第9条第3、第4款还规定,无论恐怖主义行为是否已实际发生,或被招募和(或)被训练的个人是否意识到本人行为的恐怖主义性质,都不影响犯罪的成立,且同谋、预备犯罪及犯罪未遂均认定为应受刑事处罚的行为,体现了对恐怖主义犯罪从严打击的精神。(5)惩治法人参与恐怖主义犯罪。该公约第10条规定,禁止本国境内的法人参与本公约所涵盖的任何犯罪。为此,公约要求各国规定法人参与犯罪的法律责任,包括刑事责任、民事责任、行政责任等,具体包括警告、罚款、没收法人财产、暂时中止法人的活动、禁止法人的某些活动、取缔法人等。(6)防范和打击恐怖主义融资活动。该公约第8条规定,为了打击恐怖主义融资活动,各国应当通过必要的立法及其他措施,登记客户情况资料、金融交易数据并予以保存,向其各自授权的机关提供可疑的、经济上缺乏合理性的交易信息,根据执法机关或各方确定的其他机关的指令,暂时中止非法的、可疑的或经济上缺乏合理性的金融交易等。(7)恐怖主义犯罪的刑事司法合作。该公约第11条规定,各方将本公约所涵盖的犯罪视为可适用引渡、移管和司法协助的犯罪。为此,该公约对这些犯罪的引渡以及提供司法协助等具体事宜作了较为详细的规定,主要涉及第13条至第22条等。

(二)设立区域性反恐怖机构

早在上海合作组织成立之时,即在其成立宣言和《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》(2001年)中就明确提出要在比什凯克建立该组织的地区性反恐怖常设机构“上海合作组织反恐怖中心”。2002年6月,各成员国签署了《上海合作组织成员国关于地区反恐怖机构的协定》(2002年),该协定第2条明确规定,各方建立上海合作组织地区反恐怖机构,地区反恐怖机构总部设在吉尔吉斯共和国的比什凯克市。第3条规定,地区反恐怖机构是本组织的常设机构,其目的是促进各方主管机关在打击公约确定的恐怖主义、分裂主义和极端主义行为中进行协调与相互协作。该协定第6条规定了地区反恐怖机构的任务和职能,此外,还就地区反恐怖机构的人员、经费等问题作了规定。2003年,上海合作组织决定将地区反恐怖机构的地点从比什凯克改到塔什干。2004年1月,上海合作组织地区反恐怖机构正式启动。

(三)与有关国际(区域)组织和国家进行反恐合作

1.与有关国际(区域)组织的反恐合作

恐怖主义犯罪是全球共同面临的问题,在应对恐怖主义犯罪方面,上海合作组织积极开展与联合国、独联体、东盟、集安条约组织、经合组织、亚信等国际(区域)组织的合作,取得了明显成效。例如,(1)在与联合国的合作方面,2010年和2012年,《联合国与上海合作组织之间的合作》被列为联大会议议题下的分议题,根据联合国要求,上合组织秘书处会同成员国及地区反恐怖机构执委会,定期准备关于落实联大决议的情况报告。(2)在与独联体的合作方面,双方于2005年4月签署了《上海合作组织秘书处与独联体执行委员会谅解备忘录》,其中确定的优先合作领域就包括安全领域,如保障地区和国际安全;打击恐怖主义、极端主义、分裂主义、非法贩卖毒品和武器、跨国有组织犯罪等。(3)在与东盟的合作方面,双方于2005年4月签署了《上合组织秘书处与东盟秘书处谅解备忘录》,确定的优先合作领域包括反恐、打击毒品和武器走私、反洗钱和打击非法移民等。(4)在与集安条约组织的合作方面,双方于2007年10月签署了《上海合作组织秘书处与集体安全条约组织秘书处谅解备忘录》,明确将保障地区和国际安全与稳定、打击恐怖主义、打击非法贩卖毒品、杜绝非法贩运武器、打击跨国有组织犯罪等问题作为建立并发展平等和建设性合作的“切入点”。(5)在与经合组织的合作方面,双方于2007年12月签署了《上海合作组织秘书处与经济合作组织秘书处谅解备忘录》,双方将通过在经贸、交通、能源、生态、旅游及其他共同关心的领域,交流信息和成功经验来开展相互合作。(6)在与亚信的合作方面,双方于2014年5月签署了《上海合作组织秘书处与亚洲相互协作与信任措施会议秘书处谅解备忘录》,双方在解决地区冲突、巩固不扩散的基本制度、寻找应对重大威胁——恐怖主义、分裂主义、极端主义、毒品贸易、跨国犯罪、非法武器交易等方面的立场一致。

2.与有关国家的反恐合作

截止到2018年,上海合作组织共有8个成员国[8], 4个观察员国[9], 6个对话伙伴[10]。为了更好地应对恐怖主义犯罪,上海合作组织不仅各成员国之间积极开展合作,而且与观察员国、对话伙伴也进行了积极的反恐合作。在与有关国家开展反恐合作方面,同阿富汗的合作最为瞩目。一方面,阿富汗特殊的地理位置决定了其安全稳定直接关系到中亚地区的安全,另一方面,由于受宗教、政治、经济等多方面因素的影响,阿富汗的恐怖主义犯罪、毒品犯罪等形势一直较为严峻。作为该地区具有重要影响的组织,上海合作组织开展与阿富汗的合作,可谓是顺理成章。早在2009年,上海合作组织成员国与阿富汗就打击恐怖主义、毒品走私和有组织犯罪发布了共同声明,并通过了《上海合作组织成员国和阿富汗伊斯兰共和国打击恐怖主义、毒品走私和有组织犯罪行动计划》(2009年)。共同声明中指出:“上海合作组织成员国将在阿富汗政府的协助下,合作应对恐怖主义威胁,维护在阿本国公民和外交机构的安全。”而行动计划则较为详细地列出了双方在禁毒领域、反恐领域和打击跨国有组织犯罪方面的合作事项。在反恐领域,行动计划提出“要加强反恐合作,运用综合措施共同应对恐怖主义威胁”,重点合作方向包括边防监管、对涉嫌恐怖活动人员进行检查、采取联合行动以应对恐怖威胁、逐步吸收阿富汗参与上海合作组织框架内的地区反恐合作等。阿富汗在2012年被上海合作组织接受为观察员国,使双方的合作提升到了一个新层次。

(四)积极开展反恐演习

上海合作组织从其成立之初,就将打击恐怖主义犯罪作为其重要任务。在组织的框架内开展反恐演习,有助于提升成员国之间在反恐领域的协调能力,是共同应对恐怖主义犯罪的重要方式。早在2002年,中国与吉尔吉斯斯坦就在两国边境地区成功举行了联合反恐军事演习,是上海合作组织框架内中吉两国首次举行的双边联合军事演习,也是中国军队第一次与外国军队联合举行实兵演习。此后,反恐演习的规模、人数、影响都逐步得到提升,先后举行了以“天山”“和平使命”等为代号的联合反恐演习。通过多次开展反恐演习,使成员国之间的反恐合作得到了进一步加强,也进一步提高了反恐训练水平和反恐作战能力。


三、进一步加强反恐领域区域合作的建议


在2018年举行的上海合作组织成员国元首青岛峰会上,正式批准了《上海合作组织成员国打击恐怖主义、分裂主义和极端主义2019年至2021年合作纲要》,预示着上海合作组织的反恐合作将继续成为该组织未来合作的重要方向。为了更有效地打击恐怖主义犯罪活动,维护我国的周边稳定和国内安全,应当结合本地区恐怖主义犯罪发展的新态势,进一步发挥上海合作组织在反恐领域的优势,深化上海合作组织在反恐领域的合作,使其成为维护本地区安全稳定的中坚力量。

(一)细化合作的法律规范和行动机制

在近20年的时间里,上海合作组织在反恐合作领域已经取得了诸多进展,成为全球反恐行动中不可或缺的重要力量。但是也要理性地认识到,目前的反恐合作更多地还停留在宏观层面,很大程度上还是在展示反恐合作的意向和决心,其宣示的意义远大于实际的效果。正如有学者所说,目前上海合作组织“安全合作的形式化色彩浓厚,实质性合作较少” [11]。这就意味着在未来的发展进程中,上海合作组织应当在深化合作、增强实效这方面下功夫。一是进一步细化合作的法律规范。如前所述,在反恐合作领域,上海合作组织通过发布文件、制定条约等形式已经初步建立了各方合作的规范基础,下一步需要进一步细化这些合作的法律规范或文件。例如,对于同一犯罪行为或者同一犯罪嫌疑人,各方均享有司法管辖权时,《上海合作组织反恐怖主义公约》第5条只是笼统地规定“有关方可协商解决”,但至于如何进行协商等操作层面的具体问题则尚未明确,这就有待各方在未来制定进一步细化的合作文件。又如,各成员国国内法关于恐怖主义犯罪规定的差异如何解决,是通过修改国内法解决,还是在条约的架构之内解决,也需要进一步的明确。此外,关于反洗钱、打击涉恐资产等领域,目前的规定也都还比较宏观,尚需制定更加细化的规定。二是建立起高效务实的行动机制。目前,上海合作组织虽然通过设立区域反恐机构等方式,为各方开展反恐合作行动提供了便利,但总的来看,目前在反恐合作的行动机制方面主要还是偏重于临时性的合作,缺乏较为稳固的常态化机制,影响了反恐合作的实际效果。例如,在反恐联合演习方面,基本上还是靠各方临时商议后所实施,对此,有学者提出,为了克服联合军事行动的临时性所带来的缺陷,建立“经常性联合反恐军事机制”不但是可能的而且是必要的。[12]此外,在反恐情报合作、犯罪抓捕等方面,虽然有了一定的规定,但往往需要针对具体事项进行临时磋商,这些也都需要在整个组织的架构之内,建立起统一协调而又高效务实的行动机制。

(二)加强反恐人员和技术领域的合作

对于恐怖主义犯罪的防控,人员是基础,技术和财物是保障。为此,加强上海合作组织的反恐合作,也应当积极加强在反恐人员与技术领域的合作,实现人防与物防、技防的统一。首先,就反恐人员合作而言,主要目标是建立起高素质的反恐力量,就人员范围而言,涵盖了各国军事力量、司法机关、海关、边防等各部门的人员。上海合作组织应当积极发挥组织优势,大力开展各方反恐人员的培训、交流和研讨,从而让各方反恐人员在相互交流中了解反恐态势、分享反恐经验、研判反恐任务,起到增进交流、解决问题的作用。其次,就技术合作而言,由于本地区恐怖主义犯罪的特殊性,因而在打击和防控过程中,离不开现代技术的运用。为此,上海合作组织应当积极开展反恐领域的技术合作,加强武器装备和先进技术的更新,同时还可以就重大技术问题进行合作攻关、共同研发,从而提升反恐力量的技术水平。

(三)积极开展互联网领域的反恐合作

得益于互联网的便捷,恐怖分子利用互联网进行恐怖主义、极端主义的思想宣传,在互联网进行恐怖犯罪的沟通联络,形成了“线上交流、线下实施”的新模式,恐怖主义犯罪从无网时代进入到了有网时代。[13]和传统的恐怖犯罪需要在线下进行人与人的面对面交流不同,网络恐怖主义不仅通过互联网空间即可将恐怖宣传、培训、沟通、联络等活动予以实施,而且其影响的范围较传统模式更广。一些恐怖分子正是由于受到互联网不良信息的影响而接受恐怖主义思想并实施恐怖主义犯罪行为,特别是由于不少恐怖分子往往打着宗教、民主等旗号进行鼓动宣传,对不明真相的民众具有极大的蛊惑性。因此,上海合作组织在反恐领域的合作,应当充分注意到当前网络恐怖主义发展的新态势,结合网络恐怖主义的新特征,积极探索在互联网领域的反恐合作。具体而言,上海合作组织各方应当积极开展互联网空间治理的合作交流,一方面完善有关各方的国内法律,另一方面尽快启动组织层面打击网络恐怖主义的条约或文件。特别是对于境外恐怖分子利用互联网进行的鼓动宣传、散布传播暴恐音像视频等行为,亟需有关国家通力合作方能有效防范。

(四)及时跟进在经贸文化领域的合作

目前,上海合作组织成员国各方的合作主要是基于对自身安全和地区安全需要而进行的合作,其中以防务合作、政治合作、安全合作为主,反恐合作也属于其中的内容。但是,经贸、文化等领域的合作却远远不及安全领域的合作,总体上呈现出“安全合作热、经贸文化合作冷”的现状,这对反恐合作的长远发展是极为不利的。

首先,仅重视安全合作而忽视经贸、文化合作会影响组织的生命力。上海合作组织成员国横跨欧亚,各成员国的政治制度、文化传统、民族宗教等均存在较大的差异,其中部分成员国如印度、巴基斯坦还存在着领土争议,如果仅仅强调安全合作,则可能会因为各方对安全的需求发生变化而影响整个组织的凝聚力。从历史的视角考察也不难发现,对于一个国际组织而言,如果仅仅靠安全合作来维系其发展,是难以保持其持久影响力的,“以政治军事安全为主导内容的双边或多边合作基础的不牢稳,极易受突变因素的影响,欲使国与国之间或者国际组织内部成员国之间的合作基础稳定坚实,必须构建以经济合作为基础的多层次合作” [14]。

其次,仅重视安全合作而忽视经贸、文化合作不利于从源头上遏制恐怖主义犯罪的滋生蔓延。从防控恐怖主义犯罪的角度考察,中亚等地区之所以成为恐怖主义犯罪的策源地,其中很重要的原因就是由于该地区经济发展相对落后,而又受宗教等文化观念的影响,各方面因素的聚合使得恐怖主义犯罪极易在这些地区滋生。因此,加强上海合作组织的反恐合作,除了加强对恐怖主义犯罪的打击之外,还必须通过积极开展经贸、文化合作,促进本地区的经济发展,切实改善各成员国的民生,同时积极促进文化交流,消除恐怖主义犯罪生发的思想根源,真正从源头上防控恐怖主义犯罪。

所以,在未来的发展中,上海合作组织一方面应当将反恐合作本身进一步深化,提升反恐合作的实效和水平,另一方面则应当积极开展经贸、文化领域的合作,在安全合作之外寻求各方新的更多的利益交汇点,确保上海合作组织的长远发展,同时也从源头上消除恐怖主义犯罪发生的经济基础和思想文化土壤。

(五)推进组织对外合作的实质性发展

积极开展与其他国家和国际(区域)组织合作是上海合作组织的反恐举措之一,但是,除了与阿富汗已经建立起了机制化、常态化的合作之外,目前与其他国家和国际(区域)组织的合作还不够深入,合作水平还有待提高,特别是与有些组织的合作还仅仅停留在意向或磋商阶段,而与有些国家或组织的合作还未开始,这不利于在反恐问题上与国际社会一道形成合力。对此,早已有学者提出:“上海合作组织必须将其打击三股势力的合作机制,特别是打击恐怖主义势力的合作机制扩展到成员国以外的周边国家”。[15]恐怖主义犯罪是一个全球性问题,即便是本地区的恐怖主义犯罪,也往往与其他地区存在着千丝万缕的联系。因此,应当积极推进上海合作组织的对外合作,深入开展与有关国家或组织的合作,如深化与东盟国家的合作,启动与阿拉伯地区有关国家的合作等等,从而与国际社会一道,形成打击恐怖主义犯罪的合力。


四、结语


上海合作组织在反恐领域的合作已经取得显著的成效,由于其成立的宗旨和任务主要着眼于打击恐怖主义犯罪活动,成员国有限且多地域毗邻,因此合作阻力相对较小、效率较高[16],目前已经成为全球反恐行动中的一枝独秀。特别是作为一个由中国主导的重要区域组织,上海合作组织积极推进的反恐合作更是一个展示中国形象、发出中国声音的良好契机,积极推进上海合作组织的反恐合作,契合了中国的发展之路。当今世界,恐怖主义犯罪等非传统安全威胁日益成为事关全人类命运的安全问题,打击和防范恐怖主义犯罪是全球面临的共同任务,任何一个国家和地区都不可能置身事外,除了合作、别无他途。上海合作组织的反恐合作实践不仅为维护本地区安全稳定作出了有益的探索,也为全球反恐行动提供了合作的样本。从这个意义上而言,上海合作组织的反恐问题不仅仅是个地区性问题,更是一个全球性问题。着眼于未来反恐任务的现实需求,应当通过深化上海合作组织本身的反恐合作,推动其他国家或地区反恐合作的深入发展,使区域合作成为凝聚全球反恐力量的重要途径。相信随着对恐怖主义犯罪认识的更加深入,越来越多的国家或地区会积极开展或参与到区域合作中来,从而形成全球反恐行动的合力。


【注释】 本文系2017年度国家社科基金重点项目“预防性反恐刑法问题研究”阶段性研究成果,项目编号:17AFX017;2017年度司法部国家法治与法学理论研究项目“非传统安全视野下的毒品犯罪治理研究”阶段性研究成果,项目编号:17SFB2022。

[1]参见梅传强、张永强:《我国恐怖活动犯罪的现状、特征及防控对策》,《北京师范大学学报(社会科学版)》2015年第6期。

[2]参见胡江:《合作打击中亚地区毒品犯罪的若干问题分析——基于上海合作组织框架内的考察》,《江西警察学院学报》2010年第1期。

[3]参见莫洪宪:《上海合作组织存在的问题及我国的对策》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2005年第6期。

[4]参见李晓南:《我国反恐怖主义形势与对策初探》,《改革与开放》2014年第10期。

[5]参见《雪克来提·扎克尔就新疆反恐维稳情况及开展职业技能教育培训工作答记者问》,《新疆日报》2018年10月17日。

[6]附件所列条约共10项,包括《关于制止非法劫持航空器的公约》(1970年)、《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》(1971年)、《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》(1973年)、《反对劫持人质国际公约》(1979年)、《制止恐怖主义爆炸事件的国际公约》(1997年)、《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》(1999年)等。

[7]参见陈忠林:《刑法散得集》,法律出版社2003年版,第87页。

[8]分别为中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、印度、巴基斯坦。

[9]分别为阿富汗、白俄罗斯、伊朗、蒙古。

[10]分别为阿塞拜疆、亚美尼亚、柬埔寨、尼泊尔、土耳其、斯里兰卡。

[11]曾向红、李孝天:《上海合作组织的安全合作及发展前景——以反恐合作为中心的考察》,《外交评论》2018年第1期。

[12]参见简基松:《完善上海合作组织反恐法律机制之建言》,《法律科学》2008年第4期。

[13]参见唐志超:《当前国际恐怖主义演变趋势及中国应对策略》,《中国人民公安大学学报(社会科学版)》2018年第1期。

[14]莫洪宪:《上海合作组织存在的问题及我国的对策》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2005年第6期。

[15]简基松:《完善上海合作组织反恐法律机制之建言》,《法律科学》2008年第4期。

[16]参见曾向红:《恐怖主义的全球治理:机制及其评估》,《中国社会科学》2017年第12期。

【期刊名称】《山东大学学报(哲学社会科学院)》【期刊年份】 2019年 【期号】1


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本文责编:陈冬冬
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