王远辉:法治中国与政体改革

————从潘维《法治与未来中国政体》说起
选择字号:   本文共阅读 3780 次 更新时间:2004-10-27 22:01:10

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王远辉  

  

  《法治与未来中国政体》是北京大学国际关系学院潘维博士于1999发表的文章。当时“法治中国”还是一个相对新颖的课题,吸引了一大批研究学者,记得98年好象还专门出版了一本叫做《法治中国》的书,收录了包括王沪宁在内的不少政治研究学者的文章。关于政治体制改革、民主与法治研究,在众多理论联系实工作者的推动下,研究越来越深入,现在已是蔚为大观。学术研究有个前沿性的东西,5年的时间已经很长了,很多5年前比较模糊的观点,现在已是越来越清晰。由于网络上议论时政的文章非常多,我没有一直留意潘维先生的这类相关文章,相信在5年的时间里,潘博士已经有更为深入的研究成果了,不知道他对民主、法治以及政治体制改革有什么新的见解。

  

  我仅谈谈看完这篇文章后非常浅陋的想法。

  

  潘先生的文章太长,一时间很难理出个头绪来,我觉得该文从纲要上来看可以分为相对独立的两部分。即文章的第二和第三部分,一个讲的是政改方案,技术操作的成份多;一个讲的是中国政体的国情,讲究探本清源,理论色彩的成份多。我觉得潘先生文章的第三部分“咨询型法治与中国国情”这一块写得不错,对中西方的政治文明给了一个大概的脉络。它应该与第二部分的前后次序对调,作为其政改方案的论据。

  

  一 、关于民主与法治

  

  潘维先生的“咨询型法治与中国国情”部分写得是蛮有条理的。但我不太赞同把自给自足的小农经济的“自由”看作是民主。当然这一点潘维也清楚,“中国人民并不强烈感到缺少自由,但深感缺少公正条件下的自由。”所以,民主应该在相当的程度上是“具备公正条件下的自由”, 民主与自由并不能等同。

  

  关于民主与法治,我觉得有一个非常基本的常识:民主是法治的民主。在“民主”两字的前面有“法治”作定语,没有法治的民主不是民主,是自由,是无政府主义。因为民主并不是文革时期所谓的“大民主”,也不是无政府主义,更不是毫无约束的自由。“民主”应该是一种生活方式的政治化。民主在其本质上是一种法治框架下的自由。

  

  至于先民主还是先法治的问题,我觉得这是一个伪命题。潘博士认为两者总是有先后的,并且论述得有理有据。民主与法治有无前后,我不大清楚,但我认为民主与法治的先后不是应然的。我认为应该这样理解:没有法治的民主,就不是民主;没有民主的法治,也不是真正意义上的法治。两者不一定是同步进行的,但两者却是相辅相成的,不能脱离一方而奢谈另一方。

  

  可能是鉴于近年来鼓吹民主的人士很多,披着民主外衣的言论日益泛滥,反倒将民主的真相给掩没了。要知,“民主”是自五四运动以来一直是吸引青年人特别是大学生最好的诱饵。只要熟悉我党历史的人都知道,在解放前我党在争取青年人参加革命最招牌的武器便是“民主”。毛泽东与黄炎培关于用“民主”克服权力更替“周期率”的著名谈话对现在的青年人来说不甚了了,但在整个40年代,“民主”一词便如现在的民运人士一样在共产党人中从来都是话不理嘴的,由此也吸引了一大批年轻人前往延安“要民主”和“追求自由”。但老实地说,在当时战争混乱的年代,连一个稳定的政权都没有,更没有一套相对完备的法律体系,这“民主”又从何而来?又哪有人去关心“法治”啊?如果说“文革”期间的大鸣大放、贴大字报也算是民主的话,那是对民主的亵渎。潘维在文中提到“从学理上说,民主制是腐败的原因之一”在某种程度上对这种“民主”进行了定性的注脚。我觉得有必要为“民主”正名,还其本来面目。

  

  时至今日,“法治中国”已是共识,我们毋庸再在“先民主还是先法治”上纠缠不休。我觉得还不如讨论如下二个方面问题更有现实意义。

  

  (一)法究竟怎样“治”?

  

  这是潘维在文中提到的一个问题。法究竟怎样治?这是讲究的是操作性的问题。很多人说起民主、法治时在理论上一套一套,但却很少能提供一个操作性强、又较为符合中国目前现状的政改方案。潘维在提出这个问题时,即为推出自己的一套政改方案打下伏笔,即下面提到的“五大支柱”,且不管其方案合理与否(关于其“五大支柱”,下面再予评述),比之此前不少光说不练,空洞地讲民主要法治的理论人士棋高一着。

  

  法究竟怎样“治”?这实际是在问:我们需要什么样的政治体制?这实在是一个大问题,“三权分立”(立法、行政、司法)是不是个好东西?孙中山提出的“五权宪法”(立法、行政、司法、监察、考试)是不是更适合中国国情?潘先生的“五大支柱”是否为“五权宪法”的变种?在我看来,中国政体的问题不在于存在几种权力制衡,而在于有没有权力制衡。中国历朝历代包括民国、中华人民共和国在内,都是没有彻底的权力制衡的,上面都有一个凌驾于法律之上的最高“统帅”,以前是“皇帝”,现在是“中共中央”。几千年来,中国以儒家文化为主导的治国方式是不需要权力制衡的,有的是“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”;有的是“以德配天”、“德主刑辅”。近现代的情形则是潘先生所说的“autocracy”,委婉一点说是“自主制”,难听一点是“独裁”。总之一句话:中国没有“宪政”的基础,还没有真正实行宪法政治。宪政是什么?宪法是若干制衡的基础,是取代“皇帝”或“党中央”的东西。有了宪政,才能谈法治。但中国的“宪政”和“法治”文化几乎是一片空白的,老百姓没有“唯法是从”的意识,执政阶层似乎也还没有真正“依法行政”的思想预备。在源远流长的“德治”文明与西学东渐的“法治”文明中,到底哪个更适合中国国情?有时真的让人迷惑,使相当部分的执政阶层有所顾忌,还不敢全面实行“法治”。

  

  (二)究竟用怎样的“法”来治?

  

  如果在国人心目中普遍认可了“法治中国”的选择,那么我们究竟需要什么样的“法”来治国?这是我更为关注的一个问题。谁都明白,“法治”不是“法制”,不能仅仅停留在立法,“毕其功于一役”,以为有了法律就一劳永逸了。但静下心来认真想想,这个“法”的确很重要,它决定了我们将长时间按照现成的法律来治理国家。这样的法决不是照搬人家或是按照少数长官意志制定的。因此,有一套完备的、适合中国国情的法律体系是我们实行“法治”的前提。

  

  中国需要什么样的法律?怎样才能获得适合中国国情的法律?

  

  关于这个问题,法学界似乎已经有了比较成熟的研究。就我个人的阅读范围,目前法学理论界有两种较为流行的两派:法律移植论和本土资源论。如何在这两者之间达成平衡,是我们制定法律的关键所在。北京独立学者秋风在其《如何发现中国人的法律?》一文中指出:

  

  “从应然的角度看,中国作为一个具有悠久文明的共同体,已经形成了一整套完善的正当行为体系,它不仅存在于人们的行为、习惯中,也具体地存在于中国传统的法典、案例中。不过,随着中国更深入地卷入全球性合作与交换体系中,中国社会也在发生变化,中国当然也需要接受西方的那些被证明有效、合理、有益的规则体系。”“面对多套正当行为规则体系互相交织、混杂的局面,法律当如何制订,才能够称得上是恰当的、有效的?”“如何最有效地发现能够解决中国人的现实问题的法律规则体系?”

  

  秋风给出答案是:“欲解决法律规则体系的问题,首先需要讨论这套规则体系的发现程序问题。……我倾向于相信,恰当的发现程序是普通法制度。因为,这样的制度将使法官最大限度地探索、发掘蕴涵于中国人的民事、商事行为中的习惯,借助于理性的反思,而将其提炼为具有广泛的约束力的法律规范。……它将整体的法律移植,分解为零碎的引入,因而,它留出了一个消化吸收的时间,让人民在不知不觉中学习、理解、接受并且遵守源起于外部世界的规则。它将使社会在接受新规则的同时,从而实现无缝对接。这样的学习过程是分散的,个别的,因而也是平顺的。”

  

  我很赞同秋风的观点,即是中国的法律,既不能生硬移植西方文本,也不能完全摒弃西方的法治理念,而应该在法律移植和关注中国本土资源中达成一种平衡。理想的情况是一批长期研究、浸淫西方法律的中国法律学者根据自己对西方法律的理解,用中国人自己的语言起草符合中国文字特点和文化习惯的法律。这是一个艰巨的工程,也应该是一个较为理想的过程。

  

  二、关于法治与政治体制改革

  

  潘先生提出的政改“五大支柱”方案,不能说不美,也不能说不具操作性,但我敢肯定,该方案执行起来必然困难重重,甚至不能善终。因为不管是以前国民党政府的“五权宪法”,还是现在潘先生提出的“五大支柱”,都没有解决一个根本的问题:一党专政。这是一个极大的研究瓶颈,几乎任何关于民主、法治或政治体制改革的言论,到最后都得归结到一党专政这个问题的症结上来,因而研究也就偃旗息鼓。这也是我国政治体制改革举步维艰的真正原因。为什么这样说?我们就从前些年呼声甚高的“党政分开”和十六大提出的“改革和完善党的领导方式和执政方式”说起。

  

  (一)党政分开?

  

  潘先生在“公布三个阶段性目标”中的“制度建立”阶段中提到要尽快实现“党政分开”。我不知道这“党政分开”是不是潘先生“制度建立”的必要前提,如果是的话,这个问题有点棘手。因为近年来“党政分开”这个概念好象提得越来越少了。

  

  提出“党政分开”有其历史原因。在改革开放初期,“以党代政”的情况相当普遍,两套机构“双管齐下”,结果导致党政不分,政出多门。后来党和国家领导人感到党委部门将精力放于插手政府工作,不利于党的自身建设工作,党建可是关系党生死存亡的大事啊。于是出现了“党政分开”提法,即是政府做政府的事,党委做党委的事,党委忙什么呢?主要抓党建,研究如何才能使党“永葆生机”。好在“用人”的权力一直控制在党委书中,要不党委权力很容易被政府权力架空。

  

  但现在又遇上这么一个问题:谁来养活这个庞大的党委机构?越来越多的学者开始质疑用纳税人的钱来养执政党的合法性。他们问:你们不是有党费么?为什么还要从纳税人手中领取薪俸?再说了,中国共产党不是号称“执政党”么?那就应该将党的精英全面派用到执政岗位上去啊。看来我们的泱泱大党也不是没有考虑这个问题,前不久召开的中共十六届四中全会的主题议题便是研究如何加强党的“执政”能力。最近,中央又拟推出“减少地方党委副职”,加强“交叉任职”的措施,应该说是加强“党政合一”的信号。我觉得除了“减少地方副职”值得关注外,加强“交叉任职”同样值得关注。个人认为,即使在中央政治局,党的总书记必兼国家主席,其余专职政治局委员的也宜交叉任政府职务,即纪委书记兼任分管监察的国务院副总理(国务委员),组织部长兼任分管人事的副总理(国务委员),宣传部长兼任分管文化教育的副总理(国务委员),政治委书记兼任分管治安的副总理(国务委员)。地方依中央例兼,其中地方如省委书记例兼省长,市委书记例兼市长,县委书记例兼县长。党委机构方面,可以考虑将党委办公厅与政府办公厅合并,纪委与监察部门合并,组织部门与人事部门合并,宣传部门与文化部门合并,政法委与公安部门合并(两院相对独立)。

  

  实际上,即使这样,这种情况还是离政治体制改革的目标相去甚远。因为无论“党政分开”还是“党政合一”,都没有解决中国共产党既是“领导党”又是“执政党”的问题,而怎样“改革”或“完善”党的领导方式和执政方式,这是党最大的困惑。

  

  (二)党的领导方式和执政方式是统一的吗?

  

  以前,中国共产党既然是“党天下”,从来没有怀疑过领导方式和执政方式之间有什么问题。党领导一切是理所当然的,既然领导一切,那么目前中华人民共和国的政治体制便是:党中央、全国人大、国务院、全国政协、最高人民法院和最高人民检察院。其中全国人大、国务院、全国政协、最高检察院、最高法院等等,悉在中国共产党的领导之下。这是中国政治体制的现状,任何关于法治、政体的研究都不能回避这个事实。

  

  近年来,随着政改研究的深入,理论上一般的逻辑是:中国共产党既然打得天下,自然便取得了执政地位,共产党理所当然便“执政党”。这样一来,中国共产党便自然由“领导党”概念逐渐过渡到“执政党”概念上来了,也就是这样,问题出来了:领导党与执政党在概念上能否等同?按照狭义的理解,执政党嘛,可以取得执政地位,在法律赋予的权力范围内执行权力,说白了便是取得国务院的行政能力,但不具有批准立法和司法的权力。

  

  说到这里,明眼人一眼就能看出:号称中华人民共和国最高权力机关的全国人民代表大会其实根本算不上真正的“最高权力机关”,而是中共中央!其中权力的核心在政治局!党是靠政治局常委会和政治局会议或中央委员会议来达到全面领导的目的。形象一点,这种党代会取代人代会的情况就像清朝雍正时期的军机会取代内阁一样,虽然在程序上、法理上未必合理,但在议事的效率上还是满高的。

  

  基于这一点,潘维先生提出的“五大支柱”,如果对每一个“支柱”方案进行细化并期之以具体操作,最后都会归结到“一党专政”这个问题上。你想想,如果政府的公务员系统中立了、司法独立了、新闻自由了,就意味着不要你共产党领导了。要想在共产党的领导下还能保持司法独立、新闻自由,公务员独立,那不是睁着眼睛说梦话吗?!所以,最后的问题归结到一点:中国共产党的领导方式和执政方式是共存亡的,只要失去全面的领导权,那么其执政地位便不再稳固。只要一出现执政地位的竞争,一党专政的局面随即瓦解。如果有保持共产党的领导地位而能进行政治体制改革,套用孔子经常说的一句话:吾未之见也。

  

  政治体制改革难之又难,但社会发展的潮流使得改革势在必行。就目前来看,实行法治对中国政改的最佳选择,实在找不出其他更好的办法了。法治的最高目标是实施宪政,不是简单地维系和约束人与人之间的关系,而是从政治层面将执政主体置于宪法之下。我们姑且乐观地预见:凭借十几年或几十年的法治,或许能使中国的政治体制改革水到渠成,直至建立一套适合中国国情的新型的政治体制。

  

  “法治”必然导致政治体制改革,而改革是有风险的。邓小平说过:改革是一场革命。这话一点没错,革命意味着权力的更迭,自下而上的无产者革命是通过暴动来完成权力的更替;改革则是通过自身官权阶层的调整来达到权力利益的再分配。我们看过太多成功的暴力革命,但有谁看到过处尊养优的上层官僚能主动自上而下改革成功的?改革之难,甚于革命。窃以为,法治或政改的最终目的,是建立新的政治体制,其结果伴随着一党专政的结束。可以肯定的是,一党专政的结束,并不意味着“亡党亡国”,相反,共产党可能会在与其他政党竞争中而益显生命力,国家也因此而更加长治久安。

  

  当然,我等只不过是坐而论道,从理论上探讨政改的可能性。改革一旦进入实质操作性程序,则要求我们的党和国家领导人具备果敢的政治魄力和超人的政治智慧。如有在泱泱中华大国进行改革而成功的,那么领导这场改革的领导人堪称中国有史以来最伟大、最有智慧的政治家。

  

  2004/10/18

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