朱旭峰:中国智库:避免跌入依附陷阱

选择字号:   本文共阅读 1760 次 更新时间:2010-10-23 22:33

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朱旭峰  

要保证中国智库的观点独立性,外部制度环境尤为重要。必须在一种宽松的政治环境下平等共存,智库们才能提供多元的政策思想

公共政策体系可能是下一步中国改革的重点。政策决策和执行过程是一个整体,曾有舆论批评地方政府政策执行不力,指“政令不出中南海”。但这也可能是因为政策制定者在作决策时没有充分考虑到地方的多样性。因此,主要从事决策研究的中国思想库(或称为 “智库”、think tanks)群体,其影响将延伸至公共政策体系的每个角落。

中国最高决策者已经充分认识到思想库的重要作用。从十六大开始,中共中央政治局每隔40天左右就会邀请不同研究机构的著名学者去中南海讲课。诸多政策领域,如中国医疗体系改革,从议程启动到具体方案的选择,每个阶段都能看到智库专家们的身影。近日,被媒体称为“中国最高级别”智库的“中国国际经济交流中心”首次大型学术活动“2009全球智库峰会”在北京召开,再一次让中国智库的定位与作用成为热点。

  中国有2000多家智库

2009年初,美国宾夕法尼亚大学的 James McGann在《对外政策》杂志上发布了《2008年全球智库报告》。他调查了中国74家智库,这个数字被许多国内媒体曲解了,说被“认可的中国智库只有74家”。我和McGann对彼此的研究成果都十分熟悉。我理解McGann其实是在说,他知道中国所有智库中的74家。

智库一词最早出现在美国,本义是政府的“外脑”。美国学者逐渐形成了智库应“独立”于政府、党派和利益集团的观念。但事实上,美国众多“独立”智库的政治背景早已是公开的秘密。随着智库在世界各地蓬勃兴起,很多学者意识到,过分强调智库的组织独立性是一种典型的英美思维模式。因此,McGann等学者建议将智库的“独立性”放松为“独立运作”。

从这一标准出发,中国智库应该被界定为“相对稳定且独立运作的政策研究和咨询机构”。从具体组织划分标准上,可以将政府内部的政策研究室排除在智库范畴之外,这些机构不是政府的“外脑”而是“内脑”。中国现有软科学研究机构3000多家,能被称为“政府外脑”的智库,包括事业单位、民办非企业单位、高校下属的研究所和一些注册成企业的民间研究机构,应该有2000家左右。

  政府外脑与民众利益代言人

中国智库在推动社会发展的过程中,扮演的角色包括:

政府外脑。政策制定者希望了解问题的各种信息及政策的成本和收益,智库要为决策者提供理性政策的备选方案库。

启迪公众,监督政府权力运用。智库应敢于公开辩论、宣扬观点、监控政府行为和批评政策。专家们在政策出台前的大讨论,有助于引起社会的关注,并能让公众了解复杂政策文件和条款背后的利益分配格局。当政府官员的价值判断出现偏差,或言行妨碍公共利益时,智库专家用专业知识公开指出谬误,构成一种有说服力的批评和监督。

边缘群体利益代言。社会边缘阶层尚没有找到合适的利益表达方式,智库的出现有助于将社会边缘阶层的声音向决策官员输送,通过公开的研究报告向社会各界表达。近年来,专家通过媒体向政府提建议并最终启动政策的例子越来越多。

  智库陷阱:被权或钱俘获

虽然在判断智库组织身份时,可以不过分考虑机构的政治背景,但观点的独立性仍应成为每个智库追求的共同价值。保持观点独立性,就是智库必须脱离任何一个群体(或组织)的利益倾向,站在客观正义的立场去倡导政策。然而,当前中国智库有丧失其观点独立性的可能。

首先,智库在某些情况下可以被利用,成为政策合法化工具。目前,行政体制仍然掌控着主要的政策决策权力。这种既缺乏公众参与又缺乏专家理性的决策过程,制定出来的政策往往受到挑战。为解决政策的合法性问题,决策部门有时并不是在决策前邀请专家们参加“政策咨询会”,而是在“决策后”挑选专家参加“专家论证会”;专家和公众参与的“价格听证会”也多变成上调物价的“新闻发布会”。而有些智库专家为了保持和政府的良好关系,往往乐于为政府不当决策背书。最近,“专家”一词已被披上了一层社会污名,网络上戏称“专家教授”为“砖家叫兽”,就是指那些打着专家旗号鼓吹荒谬言论的学者。

智库还有可能依附于特殊利益集团,成为其代言人。《瞭望东方周刊》曾发表报道,细数中国高校或智库十大著名学者与国内利益集团的依附关系。另外,一些国际势力或跨国公司,有时也通过国际组织或基金会企图操纵国内智库发表观点。当然,智库的国际合作是必要的,但中国智库在接受海外基金资助时,务必注意资金来源的公益性。

  宽松政治才有多元方案

中国智库在最近30年有了非常大的发展,成为中国改革和制度变迁中的一支有生力量。但应该警惕,在一个存在缺陷的政策决策体系里,智库的社会价值可能被扭曲。要保证中国智库的观点独立性,智库的外部制度环境尤为重要。我们可以将这一整套制度安排统称为“政策分析市场”。

在政策分析市场中,智库提供的产品是政策思想、专家知识、建议甚至批评,而政府、媒体和公众等都是这些产品的需求者和消费者。在需求方面,政府对智库的认同及对待政策分析的需求,是决定智库能否发挥作用的主要因素,而在供给方面,具有不同背景的各种智库,包括半官方和民间智库,必须在一种宽松的政治环境下平等共存,才能提供多元的政策思想。

  多元化输入智库经费

为了维持生计,智库“求钱若渴”,把主要精力用在“拉项目”上。很容易造成智库专家为了保持与项目资助机构的良好关系,看他们的脸色行事的局面。政府作为智库产品的最终需求和消费者,首当其冲应加大对智库研究资源的投入。同时,公益基金会、个人捐助者或企业等机构也可以捐助——不是以资助研究课题的方式——支持智库运作。捐助和资助的区别在于,捐助的对象是机构,资助的对象是研究项目。研究项目资助更容易与某些利益集团扯上关系。因此,建议建立有效的制度基础保障智库获得多元化的财政来源,包括:设立政府的政策研究基金;通过法律或政策鼓励社会公益捐助;通过法律鼓励民间资本作为研究基金的补充;鼓励智库专家自由申请政策研究公益基金等。有了多渠道的研究资金来源,智库就大大减少了迫于生计而依附于少数别有用心的资助者,从而丧失独立性的可能。

  多层次输出研究成果

智库实现影响力的行为是丰富多样的。智库的研究成果不仅向政府部门输出,还以各种形式向其他任何关心政策问题的群体输出。因此,在一个完善的政策分析市场中,作为政策思想最终消费者的政府,应该建立起政策思想搜集和筛选机制,更包容地对待一些新兴媒体上的观点乃至批评意见。

  政策思想优劣的鉴别机制

政策分析市场的特点之一就是信息不对称。政策制定者往往对政策建议的科学性很难判断。因此需要建立一个政策思想同行评审和同行竞争的机制。而一个能够让多种政策主张公开辩论的平台,就能有效鉴别不同观点优劣。这样,政府决策者宛如进入了一家摆满了可供选择的政策方案的“超市”。

  政策分析市场的监管

应该监督智库的公开研究成果和经费来源的利益相关性。政府可以与行业协会合作,建立基本的准入门槛、职业道德准则、财务监管制度等,以保证智库的研究能力和观点独立性。

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