朱旭峰:“司长策国论”:中国政策决策过程的科层结构与政策专家参与

选择字号:   本文共阅读 4288 次 更新时间:2010-11-14 17:43

进入专题: 司长策国论  

朱旭峰  

摘要:本文提出了"司长策国论"用以概括中国政策决策过程的科层结构特征。"司长策国论"指出,在中国,并不是官员的行政级别越高,其动员决策资源的能力就越强,相反,动员决策资源能力最强的是那些处于中国政府科层结构中的司局级的官员。由于"司长策国"现象的存在,中国思想库内的政策专家与不同行政级别政府官员的网络关系对思想库实现政策影响力的贡献是不同的,其中司级官员网络对政策专家的帮助最大。本研究调查了来自全国25个省(市、自治区)的301家思想库的情况及其负责人与不同行政级别的政府官员的网络关系情况。附录中与官方数据的对比分析可以看出,本次调查具有相当高的代表性。

关键词:"司长策国论";政策决策过程;中国思想库;政策专家;政策网络

基金与课题:本研究得到国家自然科学基金项目资助,项目号:70673042

一、引言

中国政策决策的正式制度安排的官方定义是"民主集中制"(democratic centralism)。这一被写入《中华人民共和国宪法》与《中国共产党党章》的组织原则是中国共产党领导下的政府组织一贯坚持的[①]."民主集中制"简单的讲是列宁所说的"自由讨论、统一行动"[②].中国对此组织原则的具体化就是"集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定"(中共十六大报告,2002)。这一原则贯彻到中国的政策决策过程中,就表现为三个特点:1)在政策问题的讨论阶段,各政策参与者都可以发表建议,2)在最终决策时,实行少数服从多数,并且权力向上级集中,实行下级服从上级。3)一旦政策通过决策,各级组织严格遵守个人服从组织,少数服从多数,下级服从上级,地方服从中央的纪律。根据"民主集中制"原则,我们可以推算出在中国政府的科层结构中各级官员所拥有的政策决策资源的分布情况。这里的决策资源指的是那些能够调动的使自己政策观点最终成为政策的政治权力,或者其它各种能够影响政策决策的间接资源。社会学家林南(Nan Lin )的社会资源理论认为社会资源呈金字塔型分布,在网络中地位越高的人,拥有的社会资源越丰富[③].根据社会资源理论,我们有理由相信,在中国的政府科层网络结构中,政府官员的行政地位越高,其就拥有越多的政策决策资源。另一个引申出来的似乎已经成为共识的结论是,那些和最高层政治领导人有私人关系(guanxi,personal ties)的政策参与者,具有更多使自己的政策观点转化成最终政策产出的政策决策资源[④].

但是,上述理论推理存在一个隐含着的"完全理性假设",即,每个具有一定政策决策权的政府官员都有充分的时间和精力参与决策过程,并有能力对掌握的信息进行思考、计算与分析。这样,所有政策参与者都能从既定的政策偏好函数出发,计算出他认为最优的政策决策,最后通过政策过程中的意见交换和说服过程以及各自影响力的使用,实现最终政策的出台。然而,已有的决策理论告诉我们,由于政策问题的模糊性[⑤]和微弱的选择压力[⑥],时间和信息成为了最大的稀缺资源。政府官员最缺乏的能力是如何有效的管理时间而不是管理任务[⑦],越高级政策决策者面临的问题更加广泛和复杂,这无疑对他们是非常大的负担。另外,我们确实相信,与高层政治领导的私人关系在中国的政策过程中发挥着重要的作用,但必须承认,那些政策参与者利用与高层政治领袖的关系成功地影响政策的案例只是小概率的偶发事件而已。我们不能指望有关政策参与者就每项政策问题都去打扰最高领导。

因此,如果我们希望估计在一般情况下(也就是具有统计意义的)中国决策过程的结构和机制的话,我们就应该修正上述根据传统理论推断出的观点。本文的目的就是对中国政策决策过程中的科层结构的资源分布进行重新估计。本文在考察中国政策决策过程中的结构特征的过程中提出"司长策国论"假说,并通过经验数据对该假说进行了实证检验。

二、"司长策国论"

随着上世纪90年代中国各类社会精英在政策决策过程中作用的突显,学者们讨论社会精英阶层的政策参与的兴趣越来越浓厚。这些研究超越了改革开放初期流行的对中国政策决策过程的官僚部门间利益分割的分析框架的传统[⑧],将中国的政策决策模式纳入政策参与者之间阶层互动的分析框架[⑨].这里所说的"阶层互动"有两层涵义。其一是政府决策者和社会参与者,特别是他们和社会精英之间的阶层互动关系。其二是政府机构内部不同级别官员之间在决策过程中的阶层互动关系。考察决策参与者的阶层互动,就意味着我们应该将考察那些具有不同阶层特征的参与者在政策网络中所拥有的动员公共或私人领域内政策决策资源的能力作为研究的重点[⑩].过去关于中国政策过程的理论研究一般着眼于那些最高领导人或部门负责人的作用,而本文的研究重点是那些处于中国政策决策过程中相对中层位置的司局级官员。在本文中,我们提出"司长策国论"来概括当前中国政策过程中的结构特征。

"司长策国论"强调司长在中国政策决策过程中的核心地位:并不是官员的行政级别越高,其动员决策资源的能力就越强,相反,动员决策资源能力最强的是那些处于中国政府科层结构中的司局级的官员。"司长",包括司、局、厅、地等相应行政级别的政府官员。在中国的行政体系中,他们比部长低一级,比处长高一级。这些干部被统称为"司局级干部"或"厅局级干部".

这一结论是基于以下三个方面的理论分析得出的。第一,政府官员时间和注意力的分配问题。省部级以上官员主管着整个部门和领域的各项事务。在他们主管的经济和社会领域中,政策的出台是非常频繁的。最高级领导阶层没有足够多的时间和精力去直接操作政策决策方面的事务。他们更加关心的是敏感的政治、意识形态或国家安全问题[11].而司局级干部则不同,他们将更多的时间用于考虑"政策决策"问题。司级干部的主要职责就是集中精力思考他所主管领域中的各项政策问题,他们在政策问题上分配的时间和精力最多,掌握的信息也最全面。相比较而言,处级干部将更多的精力用于政策执行和行政事务处理等方面问题,当前所流传"处长治国论"就是针对这一处级干部权力特点的概括。

第二,在中国的政府中,特别是中央部委,司级官员在中国政府的政策决策科层网络中处于上下和内外沟通的"结构洞"位置[12].在中国政府内的科层组织结构中,并不是所有人都有行政联系,部级官员与处级官员之间存在着结构洞。而司级干部则是处于政府科层网络中,上下级之间都能取得联系的特殊地位,因此从决策资源中最重要的信息的获得角度来看,司级干部具有最有利的地位[13].另外,司级干部也是主要的政府内官员与政府外专家的内外联系人。他们指定邀请政府外专家的人选,主持各种国家政策的研讨会。很多政策思想的决定都是在研讨会上提出的,甚至都是主持研讨会的司长拍板的。因此处于中国政策决策网络最有利位置的司级干部拥有最多的政策决策资源。

第三,从中国政府运作程序的特点的角度来讲,由主管领导参加的政策工作汇报会是政策决策的阶段性成果或最终出台的最主要标志。而中国政府的司级干部是这些政策会议的实际操作者。省部级领导虽然在名义上是主持部委或地方政策起草的主管领导,但他们一般不参与政策制定的研讨会,而只接受司级干部的单独工作汇报或参加阶段性工作汇报会。一般情况下,部级以上官员参加的政策工作汇报会,都是在下级司级官员认为已经取得阶段性成果或已经基本酝酿成熟,并已由司级干部单独向部长汇报完毕的情况下召开的。因此,政策工作汇报会上,作为主管该政策制定的部级领导一般只会对前期的工作进行总结,而且以褒奖为主,不直接针对具体政策条文提出自己的看法。司级干部直接参与各种政策制定过程,最后司级官员将政策文件成文稿交给部级官员和部务会审议。如果是相对重要的政策,需要上报给国务院,由国务院转发。[14]

综上所述,本文提出的"司长策国论"就意味着,在中国政府的决策过程中,司级政府官员是最重要的政策决策角色,他们能够动员最多的政策决策资源。

三、一个理论应用:政策专家的官员网络及其政策影响

我们发现,"司长策国论"可以与目前社会上流传的"处长治国论"相互对应。"处长治国论"的涵义是,真正掌握政策执行权和行政操作权的政府官员是那些处级官员。基于"处长治国"现象,媒体有时引用企业家们的抱怨:中国严格意义上是"处长治国",在行政服务过程中,经常出现按规定可以批准或办理,中间管理人员因故拖着不办,由此出现了"上下热中间冷"、"上下通中间阻"等"中梗阻"现象[15].反过来说,能否与处级干部保持良好的关系网络成为了企业家们能否成功牟取利益的关键因素[16].基于"处长治国论"相似的逻辑,由于中国所存在的"司长策国"现象,我们也能够推算出中国政策决策过程中的政策参与精英们的行为,以及他们的政府官员网络联系对其政策影响力的相关关系。

在本文中,我们可以重点考察中国思想库的政策专家们的官员网络与他们实现政策影响力之间的关系。思想库是相对稳定的且独立运作的政策研究和咨询机构[17].上文已经指出,政策制定者并没有充分的时间和精力去处理复杂的政策决策问题。当他们希望了解问题的各种信息并需要知道过去政策的成本和收益时,思想库的研究与咨询有了需求和市场[18].思想库内的政策专家们能否与政府官员保持良好的网络联系,是专家们能否向政府传递研究成果和政策思想,从而实现影响力的关键[19].但是,在过去的研究中,人们一般将政策专家的官员网络视为一个整体来对待,或在个案分析中将政策专家所结识官员的作用进行孤立分析。因此,过去的研究没有涉及到政策专家的官员网络的作用的结构性特征。"司长策国论"为我们探讨中国的政策专家们通过与哪一级别的政府官员交往能够获得最有效的政策影响力的问题提供了理论基础。根据"司长策国论",我们有理由提出本文的假设,政策专家所拥有的司级官员网络对其所在研究机构的直接政策影响力的贡献最大,而专家们所拥有的更高级别的政府官员网络可能对其直接政策影响力贡献并不十分显著。

表1介绍的是"司长策国"和"处长治国"两个现象的研究思路的类比。可以看出,我们讨论"司长策国论"的思路与"处长治国论"的呈现出精确的对仗关系。

我们需要对相关概念进行辨析。这里指的"专家"是在中国政策决策过程中相对于"部门"的一种"行政身份".在中国的政策过程中,"专家"其实意味着政府在面对他们的建议时,可以采取相对自由的态度决定是否采纳,但如果面对其它"部门"的建议时,本部门则必须根据组织程序采纳、反馈或答复[20].此为广义的"专家"的含义,包括学者、科学家、工程师、"老领导"等。而本文所称的"专家"的界定更狭义一些,专指那些身处政府外的政策研究和咨询机构(思想库)的专业研究人员。身处知识精英层的政策专家的专业身份多为经济学家、政治学家、政策分析家、法学家或公共管理学家等。他们同科学家或工程师等其他类型的专家的区别在于,政策专家们是以研究政策并力图以自己的研究成果影响政策为己任的人[21].相比较而言,虽然科学家或工程师们的建议有时也能影响政策(特别是中国的两院院士们[22]),但影响政策并不是他们本职工作。而专作学术研究的人文和社会科学家也不属于政策专家范畴。

鉴于本研究所采用的策略,我们需要对中国的政策专家以及他们的政府官员网络进行调查。为此,作者于2004年9-11月对全国政策研究机构负责人的大规模机构调查。在本次调查中,作者获得中国科技部的帮助。科技部软科学组织处向我们提供了2003年软科学调查统计时登记的所有1634家软科学研究机构名录与地址。我们再将过去从各种渠道搜集到的数十家未进入2003年统计的思想库(主要是一些民间思想库)名录和上述1634家软科学研究机构作了并集。原始底册共有1655个机构名录和地址。然后,我们再根据中国思想库的定义对它们进行筛选,剔除了531个机构(主要是"软科学研究机构统计报告"中国家机关、党政机关和社会团体三类组织)。这样,最后的底册数为1124家机构。本次调查就是向这些机构的负责人的全样本发放问卷。本次调查共有来自全国25个省(市、自治区)的301家思想库的负责人回复了有效问卷,获得了相当珍贵的一手数据。样本回收率为26.78%.而且受访者填写问卷非常认真,所有回收问卷中数据缺失的很少。回收到的样本与官方样本"全国软科学统计报告2001-2002"的比较表明,本次抽样虽然不是随机抽样调查,但样本的代表性是非常强的(详细的样本代表性分析参见本文附录)。

四、变量

(一)被解释变量:中国思想库的直接影响力

不同国家在处理政策决策问题和面对专家建议时的情况不尽相同。在美国,政府主要邀请思想库专家作顾问、参与讨论和听证会辩论。因此美国学者普遍采用的衡量思想库影响力的标准之一是机构的媒体引用率和专家出席听证会的次数[23].而在别的国家,如英国,思想库被政府机关认为总是指出政府政策缺点的"刺头"(irritants )而不是给出正面建设性意见的后援[24];有些国家则是多采用政府委托研究报告的形式,如日本[25];有些国家政府只是资助思想库研究,让他们在媒体上发表言论,如德国[26];而有些国家的思想库与政府处于冲突的关系,如法国[27].因此,我们必须根据本国实际情况对思想库的直接政策影响力的指标进行特别设计。

另外,思想库影响政策的途径有直接影响力和间接影响力之分[28].在政策过程中的各种参与者,包括政府官员、政治家、议员、媒体、学术界、企业界、利益集团等以及思想库本身,都在为政策决策的结果做着努力[29].思想库倡导政策主张的行为有些能够直接影响政府的决策者,而有些则是影响其他政策参与者,利用他们影响政策的能力间接地去影响政策。我们的研究希望考察中国思想库的直接政策影响力,是因为我们希望了解政策专家通过结交政府官员是否得到了倡导其政策思想的直接好处。因此,我们将中国思想库的"直接影响力"作为被解释变量,而把"间接影响力"作为控制变量之一(将在下文中介绍)。

我们在发放问卷前的调研中发现,领导对研究报告的"批示"在中国决策过程中的独特地位。在领导的繁忙的工作之余,领导从大量信息、文件、报告中愿意花时间阅读通过政府的筛选机制呈送上来的某研究机构的研究成果,并觉得其政策建议有价值,他就会在报告中进行"批示".在中国,"批示"也就意味着"重视"、"采纳"、"处理"等政策行为的发生。所以,在中国,思想库的内部研究报告获得"领导批示"是最直接表征其影响力的标志。因此我们采用"研究报告获得领导批示"作为以文字为载体的政策影响力指标。既然"批示"本身具有非常重要的意义,每个研究机构对自己的研究报告得到过多少次领导批示都有记录。有的思想库甚至会在考核研究人员工作绩效的年终工作汇报表中专门列有统计获得领导批示的考察内容。因此,在问卷中,我们让思想库的负责人回答本研究机构在2003年间得到过多少次领导批示也就不是非常困难的事,而且出现回忆上的差错的可能性较小。[30]

(二)自变量:政策专家的政府官员网络

我们在这里对研究进行了两处简化。一是我们只调查思想库的负责人而不对全体研究人员进行调查。这一方面是因为调查问卷去向的可控性,另一方面是因为思想库的负责人往往承担着最重要的开拓机构关系网络的任务。二是我们只调查思想库负责人的政府官员网络的网络规模,而不去调查描述网络结构的其它参数[31].

本研究将整个政府官员网络分解为3个子网络:部级(或以上)官员网、司(局)级官员网和普通官员网的网络规模。我们设计了4个问题:"认识省部级以上官员人数"、"认识司局地级官员人数"和"认识其他政府机构人员和其它单位负责人人数".这里的"认识",我们在问卷中规定:"最低条件是第一次见面后,第二次见面时可以交谈".我们将网络中认识人数分成五档:10人以下、10-50人、50-100人、100-200人和200人以上。回收数据中分别取每一档的中位值,分别定义为5、30、75、150、200.

(三)间接影响力控制变量

研究网络对思想库影响力的贡献另一个难点是设计控制变量。我们必须控制住那些对思想库的直接政策影响力可能产生作用的各种因素,再研究自变量与因变量之间的关系。

最重要的控制变量是思想库的"间接影响力".上文中指出,间接影响力有助于思想库实现对政府的直接影响。而思想库在面对不同政策参与者时,他们采用各种方式去施加影响。在这里,我们选取两个主要的间接影响力维度:学术影响力和大众媒体影响力。1)学术影响力。本研究将思想库在"中文核心期刊"(the Chinese Core Journal)中发表论文数作为其学术影响力的指标[32].笔者通过"学术期刊网"数据库检索了所有301家思想库2002年和2003年两年间发表论文的数量。2)大众媒体影响力。本研究在问卷中让思想库负责人估计2003年间媒体报道本机构观点的总次数。

(四)政策专家的个人控制变量

1.知识运用能力。关于政策过程中知识运用的研究已经表明,知识运用有助于专家开发政策网络中与官员的连接与网络[33],并且政策研究者的知识运用能力也对架起研究与政策间的桥梁具有直接贡献[34],因此,政策专家的知识运用能力是本研究中最重要的个人层面的控制变量。我们用思想库负责人的"学历"作为评价该政策专家的知识运用能力的指标。我们假设学历越高,专家的知识运用能力就越高。对于学历指标,我们将虚拟变量"博士"作为控制变量,以所有不具有博士学位者作为参考项。[35]

2.社会精英网络。政策专家的社会网络中,除了政府官员网络外,还有一个重要的社会精英网络。由于本研究主要考察政策专家的政府官员网络对其政策影响力的贡献,因此我们把社会精英网络作为控制变量。我们用思想库负责人所参加的学术或社会组织的个数来表征其社会精英网络的状况。研究者在问卷中让受访者回答"除了在本机构任职外,您参加的其它社会组织有多少个?"的问题。

(五)机构的控制变量

1.机构规模。我们考察机构的资金规模和人员规模。研究经费支出:2003年思想库和政策研究相关的支出,单位为万元。人员规模:我们用该机构的研究人员数量测量思想库的人力投入。其中研究人员分为全职研究人员和兼职研究人员。在这里,我们不妨设兼职研究人员是半劳力,从而我们有下列公式:研究人员综合数量=全职研究人员数量+0.5*兼职人员数量

2.机构行政级别。我们在问卷中共设计了离散的4类级别:"部级或以上"、"司/局/地"、"处"、"处级以下或无".作为模型中控制变量,我们仅将行政级别设定为一个虚拟变量,即该机构"是否高于或等于处级",而将其它较低行政级别的机构作为参考项。

3.机构历史。机构成立的年限越长,影响力越大,但年限与影响力的关系是否是线性,我们暂且存疑。因此,我们仍然采取保守一些的分段控制变量的方法。中国思想库按照发展历程可以分为三个阶段,解放后到70年代末、70年代末到80年代末、90年代初到现在[36].因此,我们将最年轻在第三阶段成立的思想库作为参考项,将在前两阶段成立的思想库作为两个虚拟变量:"1978年以前"和"1978-1989".

4.机构类型。思想库主要可以分为两大类:半官方思想库和民间思想库(薛澜、朱旭峰,2006)。社会上有这样的认识,即政府对中国民间思想库歧视[37].也就是说,政府官员对民间思想库所提交的研究报告的重视程度没有半官方机构高。问卷中,我们询问政策专家所在机构的体制类型是什么。事业单位(半官方机构)=1、民间机构(包括民办非企业、企业、高校下属机构)=0.

5.机构所在地。考虑到中国政策过程的中央与地方差异,我们首先将北京地区思想库作为一个虚拟控制变量引入全样本模型中,再抽取所有所在地为北京地区的样本,单独做一组回归分析。

五、数据与发现

我们首先观察因变量领导批示的情况。图1中分别提供了三类样本2003年获得领导批示数量分布,分别是半官方思想库、民间思想库和北京地区思想库。其中半官方思想库和民间思想库的合集即为全部样本的全集。全部样本中,半官方思想库有160家,民间思想库有141家,北京地区思想库有51家。可以看出,思想库获得领导批示的难度很大。在所有样本中2003年平均获得领导批示的平均数只有1.11次,其中202家思想库2003年一年中一次领导批示也没有得到。从全国范围来看,半官方思想库获领导批示的能力高于民间思想库,北京地区思想库获得领导批示的能力明显高于全国平均水平。

一个重要的技术问题不得不被关注,即本次研究的因变量并不呈正态分布,而近似于"左截断"(Left-censored at minimum)的正态分布,截断界限是0.而常用的最小二乘法(OLS )多元线性回归模型要求因变量近似于正态分布,不然结果可能造成略微的偏差。针对这种情况,我们采用更精确的基于极大似然估计的Tobit 回归分析对假设进行检验。

表2报告的是自变量各机构政策专家所拥有的"政府官员网"的分布状况。一个有意义的发现是,半官方思想库与民间思想库的负责人在政府官员网的数量上并不占太多优势。部级官员网和局级官员网在两类思想库中的分布大体相当,而普通官员网中,民间思想库的负责人表现出更大的网络规模。当然,北京地区的思想库负责人所结识的政府官员无可争议地比全国平均水平高。

表3报告的是"全体样本"、"半官方"、"民间"和"北京地区"思想库的所有控制变量的统计量分析。在间接影响力控制变量中,民间思想库在发表学术论文方面表现得比半官方思想库更积极,而半官方思想库的观点更容易被媒体所报道。北京地区思想库无论在学术论文还是在媒体报道方面都远超过全国平均水平。

在负责人控制变量中,半官方思想库与民间思想库之间的能力对比发生了颠倒。半官方思想库在知识运用能力所包含的两个指标,拥有博士学位和硕士学位方面均处于劣势;而就社会精英网络反映的思想库负责人的社会活动能力方面,也是半官方思想库处于劣势。相比较机构控制变量而言,北京地区思想库负责人在学历和社会精英网络方面,并不比全国样本有非常明显的优势。

在机构控制变量中,无论从资金规模、人员规模、行政级别和机构的历史来讲,民间思想库处于明显的劣势。半官方研究机构的平均资金规模是民间思想库的3.3倍;平均人员规模是民间思想库的2倍左右;拥有较高行政级别机构的比例较民间思想库的高出12个百分点;而机构成立年代普遍比民间思想库要早。同样,北京地区思想库的各项机构指标都比全国样本的平均水平高出许多。

表4反映的是全体样本的Tobit 回归分析结果。模型一我们仅自变量政府官员网代入模型,我们发现,只有司长网络对思想库的直接影响力是有显著性贡献的[38].接下来,从模型二到模型五,我们逐步代入各类控制变量。从几个模型中我们可以看出,由于"司长策国"现象的存在,司长网络始终是对思想库直接影响力最具显著性贡献的政府官员网络,而部长(或以上)官员网和普通干部网络的贡献均不显著。模型四是在全国样本的模型中,我将所有变量同时进入模型后的结果。在这些自变量和控制变量中,只有司长官员网、机构行政级别和机构历史几个因素对思想库直接政策影响力具有显著性作用。模型五中,我们增加了北京地区这一控制变量,以比较中国思想库获得直接影响力的地区差异。结果一方面表明,机构所在地为北京的思想库在获得直接政策影响力方面具有明显优势,这一发现和前面的统计量分析的结果一致,而更重要的发现是,即便引入的地区控制变量,其它自变量对因变量贡献的显著性基本保持不变,这验证了前文中提到的中央和地方思想库在获得领导批示的机制并不存在地区上本质差异的观点。

表5反映的是所有北京地区样本的Tobit 回归分析结果。抽取北京地区样本主要是为了考察主要参与中央政策制定的北京地区思想库的行为和全国样本是否存在不同。由于样本规模较少,只有51家,所以表5中的所有变量对因变量的贡献的显著性都较低。模型一是我们仅将自变量官员网络的数据代于模型。我们发现,司长仍然是唯一对北京地区思想库直接影响力具有显著性贡献的自变量[39].然后,我们在模型二到模型四逐步引入不同类型的控制变量。回归结果显示,司长官员网始终是唯一对北京地区思想库直接政策影响力具有显著性贡献的网络要素。在模型四中,对北京地区直接政策影响力具有贡献的其它因素有发表核心期刊论文、机构历史和研究经费支出[40].

表4和表5中有一个有趣的发现值得关注。通常认为研究机构太弱小是阻碍他们发挥作用的瓶颈,因此各地政府相继出台过一些政策,鼓励研究机构"做大"从而能够"做强"[41].但是,我们关于全国样本和北京地区思想库的影响力决定因素的回归模型现实,机构规模(表现为机构的人力和财力)并不是思想库获得直接政府影响的决定性因素。我们的研究发现有助于提示政府在制定鼓励决策科学化民主化的相关政策时,在思路上应考虑作相应的调整。

六、结论

本研究提出了"司长策国论",以反映中国政策决策过程中政策决策资源分布的结构性特征。"司长策国论"指出,并不是官员的行政级别越高,其动员决策资源的能力就越强,相反,动员决策资源能力最强的是那些处于中国政府科层结构中的司局级的官员。根据"司长策国论",我们可以推算出那些参与中国政策决策过程的社会精英们通过与不同级别政府官员的网络联系来获得政策影响力的效率差异。在本文中,我们集中探讨了中国思想库内的政策专家实现直接政策影响力的情况。由于司级官员在中国政府的科层结构中掌握最多政策决策资源,政府外的政策专家们如果能够更多地与司级官员保持良好关系,那他们在影响政策方面的努力就会得到更大的收获。而对于更高或更低行政级别的官员来说,政策专家与那些官员的网络关系并不能带来比司长网络对影响力方面的更多收获。实证研究表明,在以领导批示为因变量,政府官员子网络为自变量的Tobit 多元回归模型中,司级官员子网在所有行政级别的网络连接中对政策专家实现政策影响力的贡献确实最大。这一发现充分表明了"司长策国论"的现实价值。

本研究所发现的结论对中国现阶段政策决策科学化民主化具有重要的政策涵义。首先,思想库一直以来作为中国决策科学化民主化的工具而受到关注。所有那些阐述思想库重要性的学术论文和政府文件都倡导中国政府决策"应该"广泛听取政策专家的意见和建议。但是,真正实现思想库的政策决策参与不仅需要政府的决策者转变思路,更需要政策专家们自身的努力。本研究的发现向中国思想库的政策专家们提供了一条捷径,即由于中国政府决策体系中司级官员处于最重要地位,政策专家们如果能够广泛结交那些司局级干部对其向政府传播研究成果倡导政策主张具有最强的促进作用。其次,本研究发现,反映研究机构规模的人员和经费在引入其它相关变量后,其对思想库的政策影响力方面并无多大影响。这表明,政府曾经出台的一些鼓励研究机构扩大规模(或规定最小规模)以促进其增强实力的政策是武断的。我们建议政府鼓励和扶持小型政策研究机构,因为小型政策研究机构在经费和人力条件处于劣势的情况下对决策科学化民主化的作用其实效率更高。第三,政府希望更大程度地获取专家知识,仅从转变思路是不够的。政府可以通过建立与政策专家的交流平台和网络体系,"走出去、请进来",建立与政策专家的广泛联系。我们这里特别强调司局级官员参加学者举办的政策相关会议的重要意义,因为中国的司局级官员肩负着制定政策的最重要使命。中国的政策决策能否最终实现科学化民主化,其关键要看政府中的司局级官员是否有意愿、有机会、有能力、广泛地、有效地听取专家意见。第四,对于处于事业发展期的年轻学者,考虑到直接于司级官员保持网络联系往往难度较大,一个有意义的长期策略是在自己年轻时重点交往那些处级官员,以期望这些官员在若干年后晋升为司局级官员。

附录:反馈样本的代表性分析

为了考察我们的调查是否能够代表中国政策专家的整体情况,我们比较官方数据和调研数据之间,所在地的机构总数、研究人员总数以及各地研究机构的平均规模三个指标的分布来检验调查数据的代表性。见下表A-1.根据表A-1,我们做出各地区机构数占全国比例、各地区研究人员数占全国比例和各地研究机构平均规模的分布,见图A-1、图A-2和图A-3.

首先,我们考察回收数据在机构个数分布上是否能够代表各地区的实际分布。从下表A-1可以看出,在我们回收的共25个省(市、自治区)的样本,其中北京地区的机构个数回收率相对较高,这是因为北京的底样信息比较完整,我们和被调研机构间的沟通也相对容易;有个别偏远省份没有回收(甘肃、海南、内蒙古和宁夏);有一个非偏远省份没有回收数据(吉林)。从图A-1中官方数据和调研数据所占全部份额的分布比较来看,两个分布显示出相当高的一致性。这说明我们的回收样本从全国各地区的机构个数分布上来说具有相当高的代表性。

其次,考虑到不同地区研究人员总体结构上可能造成反馈的偏差,我们考察回收数据在不同地区研究人员总数的分布上是否能够代表各地区的官方分布。各地区研究人员总数的官方数据和调研数据见表A-1.在图A-2中,我们比较了两个来源的数据占全国的比例分布。图A-2显示,北京地区不仅在机构数量和全部研究人员数量上都在全国占有优势。我们的调研数据和官方数据匹配程度也相当的高。说明在各地研究人员分布这一指标来看,我们的调研具有相当高的代表性。

再次,考虑到机构规模可能对机构负责人对问卷的重视程度造成影响,我们再考察不同地区回收样本的机构人员规模的状况。首先,我们比较不同地区的样本平均人员规模的分布,见图A-3.图中显示,平均规模在官方数据和调查数据的差异是随机的:福建、河南、青海三个地区机构样本平均规模低于官方水平较明显,广西、陕西两省机构样本平均规模高于官方数据较明显。但大部分地区回收样本的调研数据和官方数据匹配度较高。再者,从表A-1中可以看出,全国官方平均机构人员规模是29.74人,而我们的调研数据为29.89人,两个数字相当接近。同时,全国机构个数的官方数据为1634家,我们一共调研了301家机构,机构个数抽样率为18.4%;而全国研究人员的官方数据为48589人,我们的调研数据为8996人,抽样中所涉及的研究人员的抽样率为18.5%,两个指标的抽样率非常接近。这说明,从全国回收调查数据结果的总体分析上看,反馈数据的机构能够代表全国机构的平均研究人员规模。这一方法验证了本次调研在总体上来讲,机构规模并没有对样本回收造成明显的反馈偏差(Response Bias )。

最后,我们考察是否存在由于政策专家对本次调查的抵触情绪而造成的数据系统性偏差。我们随机抽样了62家没有反馈问卷的机构负责人,电话询问没有反馈问卷的原因。结果是,没有反馈问卷的机构都是因为地址不对(10家)、电话号码更改因而没有找到人(10家)、电话一直无人接听(17家)、工作调动或退休(8家)、因故没有收到信(13家)、未找到收信人(2家)、收到但转给其他人处理(1家)、早已寄出但因故我们没有收到(1家)。说明几乎没有人故意拒绝此次调查,那些没有反馈数据的政策专家大多是由于不可抗拒力或无意识行为引起的。

综上所述,本次大规模的问卷调查能够反映中国政策专家的整体和各地特征,数据是可信的有效的。

The author suggests a theory of "decision by bureau chiefs"to summarizethe characteristics of hierarchical structure of the decision-making processin contemporary China.The theory of "decision by bureau chiefs"pointsout that it is bureau chiefs who possess the most policy decision-makingresources among all Chinese officials in hierarchical bureaucracy.Furthermore,the author argues that guanxi with bureau chiefs,not with officialsat higher or lower level,is the most important informal ties policyexperts have with officials in influencing policy.The empirical studyis based on data from a 2004survey of China's policy experts conductedby the author ,involving 301heads of China's think tanks from 25Provinces.Comparison between official data and survey data in the Appendix showshigh representativeness of sampling.

Key Words :"Decision by Bureau Chiefs";Policy Decision-makingProcess ;China's Think Tanks;Policy Experts ;Policy Networks

注释:

  [①]自从中国共产党在1927年修改的党章中将"民主集中制"界定为党的"指导性原则"(Anthony Saich (ed.),The Rise to Power of the ChineseCommunist Party :Documents and Analysis.Armonk ,NY :M.E.Sharpe,1996,p.259),至今这一原则一直没有改变过。

  [②]Vladimir I.Lenin ,"Report on the Unity Congress of the R.S.D.L.P.:A Letter to the St.Petersburg Workers."1906.

  [③]Nan Lin ,"Social Resources and Strength of Ties :StructuralFactors in Occupational Status Attainment."American Sociological ReviewVol.46,(1981),pp.393-405.

  [④]如:Kenneth Lieberthal and Michel Oksenberg ,Policy Makingin China Leaders,Structures ,and Processes.New Jersey:PrincetonUniversity Press,1988.

  [⑤]Martha S.Feldman ,Order without Design :Information Productionand Policy Making.Stanford :Stanford University Press,1989.

  [⑥]Herbert Simon ,"Human Nature in Politics:The Dialogue ofPsychology with Political Science."American Political Science ReviewVol.79,No.June (1985),pp.293-304.

  [⑦]Peter Drucker ,The Effective Executive.New York:RandomHouse ,1967;Alec R.Mackenzie,The Time Trap.New York:AMACOM ,1972.

  [⑧]Lampton ,David(ed.),Policy Implementation in Post-MaoChina.Berkeley :Univ of California Press ,1987;Lieberthal andOksenberg ,Policy Making in China Leaders ,Structures ,and Processes;Kenneth Lieberthal and David M.Lampton,Bureaucracy,Politics ,and Decision Making in Post-Mao China.Berkeley :University of CaliforniaPress ,1992;Susan Shirk,The Political Logic of Economic Reformin China.Berkeley:University of California Press ,1993;KennethLieberthal,Governing China:From Revolution through Reform.New York:Norton ,1995.

  [⑨]Joseph Fewsmith ,Elite Politics in Contemporary China.Armonk,NY:M.E.Sharp ,2001;Joseph Fewsmith,"The New Shape of Elite Politics."The China Journal 45(2001):53-67;David Shambaugh,"The Dynamicsof Elite Politics During the Jiang Era."The China Journal 45(2001):101-11;Unger Jonathan (ed.),The Nature of Chinese Politics:From Mao to Jiang.New York:M.E.Sharpe,2002;Bruce J Dickson,Red Capitalists in China:The Party,Private Entrepreneurs,and Prospectsfor Political Change.Cambridge ,England:Cambridge University Press,2003;Cong Cao ,China's Scientific Elite.New York :Routledge,2004;Scott Kennedy,The Business of Lobbying in China.Cambridge and London:Harvard University Press ,2005.

  [⑩]Tanja A.B??rzel,"Organizing Babylon——on the DifferentConceptions of Policy Networks."Public Administration Vol.76(1998),pp.253-73.

  [11]Suisheng Zhao,"The Structure of Authority and Decision-Making:A Theoretical Framework."in Carol L.Hamrin ,Suisheng Zhao,andA.Doak Barnett (eds.),Decision-Making in Deng's China:Perspectivesfrom Insiders (Studies on Contemporary China ),New York :M.E.Sharpe,1995,pp.233-45.

  [12]博特认为,由于网络联系存在相对缺乏(即"结构洞"),导致占据了结构洞位置的人在职业的流动、信息的获得和资源的摄取方面存在优势。(RonaldS.Burt ,Structural Holes :The Social Structure of Competition.Cambridge,MA:Harvard University Press ,1992.)

  [13]结构洞理论认为,占据网络结构洞位置的人为了保持优势,会尽量避免联系相对缺乏的两个人见面(Burt,Structural Holes :The Social Structureof Competition)。这种情况在商业行为中非常常见,如中间商会尽量避免货物的供需双方直接见面。而在中国的政府机关里,跃级上报与跃级指令也是非常忌讳的反常程序,这会让处于中间一级的官员感到不安。

  [14]笔者经常参与中央各部委和地方政府政策决策研究与研讨,本段的讨论有些来自于实践工作中的观察,有些来自于官员非正式访谈。

  [15]如:《民营企业家:"处长治国"现象让我们心惊》,http://news.xinhuanet.com/focus/2003-12/22/content_1240132.htm.

  [16]如:《一个落马福福布斯豪行贿术:主攻县处级实权干部》,《第一财经时报》,http://cn.news.yahoo.com/060922/1294/2htps.html.

  [17]由于"思想库"一词本身是个昵称,每个学者在研究之前,都会对思想库的概念加以阐述,所以,西方学术界对思想库的概念从来没有统一过。如斯通将思想库定义为"致力于研究公共政策问题、独立于政府、政党和利益集团的非营利组织".(Diane Stone ,Capturing the Political Imagination:ThinkTanks and the Policy Process.London:Frank Cass ,1996,p.16)。瑞奇将思想库定义为"产出并主要依靠专家观点获得支持并影响政策过程的独立的、不基于利益的和非营利的组织".(Andrew Rich ,Think Tanks,PublicPolicy,and the Politics of Expertise.New York:Cambridge UniversityPress ,2004,p.11)。笔者的观点是,研究中国的思想库不能照搬西方的定义,而要对中国特点进行细致分析。关于中国思想库的概念界定的详细讨论,参见(薛澜,朱旭峰。"中国思想库":涵义、分类与研究展望。科学学研究,2006,3:321)。

  [18]Keith Krehbiel ,Information and Legislative Organization.AnnArbor :University of Michigan Press ,1992;John Kingdon ,Agendas,Alternatives,and Public Polices.2nd ed.New York :Harper Collins ,1995.

  [19]Murray S.Tanner ,"Changing Windows on a Changing China:TheEvolving "Think Tank"System and the Case of the Public Security Sector."The China Quarterly Vol.171(2002),pp.559-574;Bonnie S.Glaserand Phillip C.Saunders ,"Chinese Civilian Foreign Policy Research Institutes:Evolving Roles and Increasing Influence."The China Quarterly Vol.171(2002),pp.597-616;Ming-Chen Shai and Diane Stone."The ChineseTradition of Policy Research Institutes."In Diane Stone and Andrew Denham(ed.),Think Tank Traditions:Policy Research and the Politics ofIdeas ,Manchester and New York:Manchester University Press,2004,pp.141-62.

  [20]"专家"的概念还有另一种理解,既政府内部掌握专业知识的政策制定者(王锡锌,章永乐。专家、大众与知识的运用——行政规则制定过程中的一个分析框架,中国社会科学。2003,3),也就是"专家治国"中的"专家".但这一层含义不适用本文。

  [21]与此相近的概念是"公共知识分子"(Richard A.Posner ,PublicIntellectuals :A Study of Decline.Cambridge,Massachusetts:HarvardUniversity Press,2001;谁是公共知识分子。南方人物周刊,2004年9月8日),相关概念辨析参见(朱旭峰。中国政策精英群体的社会资本:基于结构主义视角的分析。社会学研究》,2006,4)。

  [22]中国的院士给中央领导写信已经是一种经常性的影响政策的方式(Cao.China's Scientific Elite.)。院士们关心的政策领域也不仅限于科技政策,如1989年两位院士联名向中央提交的《按照商品经济的规律改革我国通信管理体制的建议》的报告建议打破原邮电部对中国基础电信业的垄断。(朱旭峰。制度的预期与结果:中国电信业市场改革历程分析。管理世界,2003,10)

  [23]Donald.E.Abelson ,Do Think Tanks Matter?Assessing the Impactof Public Policy Institutes.Montreal :McGill-Queen's University Press,2002;Rich ,Think Tanks,Public Policy,and the Politics of Expertise.

  [24]Diane Stone,"The British Think Tank Tradition."NIRA Review(JP,Quarterly),No.Summer (1997)。

  [25]Takahiro Suzuki,"Raising the Bar :Redefining Relations betweenthe Individual and the State in Japan."NIRA Review (jp,Quarterly),No.Winter(1997)。

  [26]Martin Thunert ,"Think Tanks in Germany."Society Vol.41(2004),pp.61-69.

  [27]Catherine Fieschi and John Gaffney ,"French Think Tanks inComparative Perspective."In Diane Stone and Andrew Denham(eds.),ThinkTank Traditions :Policy Research and the Politics of Ideas,Manchesterand New York:Manchester University Press,2004.

  [28]朱旭峰,苏钰。西方思想库对公共政策的影响力——基于社会结构的影响力分析框架构建。世界经济与政治,2004,12.

  [29]Anonymous,"The Political Activity of Think Tanks :The Casefor Mandatory Contributor Disclosure."Harvard Law Review Vol.115(2002),pp.1502-24.

  [30]这里需要说明的是,由于本研究的调查对象相对特殊,为尽量避免影响被调查者的正常工作,问卷设计得尽量简洁,希望被调查者能在2分钟之内回答完所有问题。因此,一些问题的设计是比较粗略的。比如针对"领导批示"指标,我们并没有对"领导"进行细致的分类,如哪个级别的领导或中央还是地方的领导等等。因为细分后问题回答起来难度过大,容易使受访者放弃填写。但即便如此粗略地进行测量,最后的实证分析可以看出各变量之间相关性的趋势已足以说明问题。另一个原因是属地非北京的地方性研究机构并不是只为当地政府服务的,它们也经常向中央递交研究报告。中央各类信息过滤机制,如各类"内参","情况清样"等同样会刊登来自地方研究机构的研究报告,供领导审阅。而全国各地的思想库就领导批示这一指标而言,地区差别仅仅体现在北京地区获得中央领导批示的机会比较大而已,而并没有本质差别。(已在下文的实证中得到研究证明,见表4中模型四和模型五的对比)。同时,我们在实证分析中还特地抽取北京地区的思想库进行单独分析,以表明我们对此差别的重视。

  [31]描述网络结构的参与,除了网络规模外,还有网络密度、连接强度、网络异质性、网络范围等,但网络规模是所有网络结构参数的基础。(参见Nan Lin,Social Capital:A Theory of Social Structure and Action.New York:CambridgeUniversity Press,2001;Ronald S.Burt ,"The Network Structure ofSocial Capital."in Robert Sutton and Barry Staw(eds.),Research inOrganizational Behavior ,Greenwich,CT :JAI Press,2000.)

  [32]决定一个中文学术期刊是否被列入"中文核心期刊"是根据该期刊的被索量、被摘量、被引量、它引量、被摘率、影响因子、获国家奖或被国内外重要检索工具收录等7个影响力评价指标的综合评定结果,在国内比较权威,并被广泛采用。所以,在我们以"在中文核心期刊上发表的论文数"为指标既有量的成分,又具有国内认可的影响力的成分。(http://localsev.lib.pku.edu.cn/cjc/)。

  [33]James L.Garrett and Yassir Islam."Policy Research and the PolicyProcess :Do the Twain Ever Meet ?"In Gatekeeper Series no.74:InternationalInstitute for Environment and Development ,1998;朱旭峰。中国政策精英群体的社会资本。

  [34]Diane Stone,Simon Maxwell and Michael Keating."Bridging Researchand Policy."Paper presented at the An International Workshop Funded bythe UK Department for International Development Radcliffe House ,WarwickUniversity,16-17July 2001.

  [35]"职称"也可以作为知识运用的指标。中国的研究人员职称分为教授系列、研究员系列和工程师系列等等,从高到低分为高级、副高级、中级等。但是由于在中国,职称是根据组织规模和级别按"编制"进行分配的,所以"职称"是机构的规模和级别,研究人员的学历和工作年限的比较严格的函数,而不能作为专家个人的独立变量。因此,在我们反映知识运用能力的变量中,没有采用职称作为描述知识运用能力的指标。

  [36]Xufeng Zhu and Lan Xue."Think Tanks in Transitional China."Public Administration and Development Vol.27(2007),pp.452-64.

  [37]如《南方周末》和《南风窗》等对中国民间思想库的问题有过报道,参见(社会自治的萌芽:民间思想库的崛起。南风窗,2004年2月2日;孙亚菲。民间脑库的掌门人。南方周末,2004年1月16日;孙亚菲。民间脑库的弱势生存。南方周末,2004年1月17日;张曙光。民间非营利研究机构的成长与21世纪的中国。http://new.china-review.com/,2000)

  [38]同时,我们检验了模型一中政策专家的三个层次官员网络的方差膨胀因子(VIF ),分别是1.544,1.810,和1.306,都远小于5.说明三个自变量之间不存在多重共线性问题。

  [39]我们同样检验了模型一中政策专家的三个层次官员网络的方差膨胀因子,分别是2.365,2.631,和1.518,都远小于5.说明三个自变量之间不存在多重共线性问题。

  [40]模型四中,在引进机构控制变量后,"发表核心期刊论文"的显著性突然变得显著了,而新引进的"研究经费支出"变量的显著性为负值,这是因为两个变量间存在一定程度的相关性。但由于两个变量都是相对次要的控制变量,因此这一多重共线问题不影响我们对"司长策国论"的验证。

  [41]如1995年原国家科委发布的《关于推动我国科技咨询业发展的若干意见》中,明确指出为"促进各级各类决策的民主化、科学化和制度化""大力发展科技咨询业".提出要"因势利导催生和扶植一批大型的、综合性的科技咨询机构";1995年和2002年上海市和湖南省颁发的技咨询机构信誉评审评估办法中,将机构年咨询收入作为考察机构信誉的重要指标。《上海市信誉咨询企业(机构)评审实施办法》要求机构"上年度咨询收入10万元以上(工程咨询类在20万元以上)或年人均咨询收在1.5万元以上",《湖南省科技咨询机构信誉评估实施办法》要求机构"咨询专职人员5人(含5人)以上,年咨询收入30万(含30万)以上".

  [42]科学技术部办公厅,2003,《全国软科学调查统计报告(2001-2002)》,内部报告。

    进入专题: 司长策国论  

本文责编:frank
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 政治学 > 中国政治
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/37216.html

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统