薛澜 朱旭峰:中国思想库的社会职能——以政策过程为中心的改革之路

选择字号:   本文共阅读 3509 次 更新时间:2010-01-24 12:58

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薛澜   朱旭峰  

摘要:为制定出符合国家长远利益的可操作的公共政策,我们需要寻找一条以政策过程为中心的改革之路。中国思想库作为其重要机制之一,在现阶段具有三大社会职能,即理性决策外脑、边缘利益代言和社会监督。然而,随着政策系统逐渐向体制外精英开放,中国的政策过程存在着从原来的行政体制对政策过程的垄断演变为强势精英联盟对政策思想的垄断的可能。在此演变过程中,思想库可能失去独立性而发展成为强势精英联盟的附属工具。为此,本文提出以完善的“政策分析市场”为核心的保障思想库发挥其社会职能的一套制度安排。在实证上,文章结合2004年全国301家思想库负责人的调查数据,对当前思想库在政策过程中发挥作用的情况进行了分析,指出当前保障中国思想库发挥社会职能的“政策分析市场”虽然已经得到了很大发展,但总体上讲还存在相当程度的发展空间。

关键词:中国思想库;政策过程;社会职能;政策分析市场;政策思想垄断

*基金资助:“国家杰出青年科学基金”(70125005)、教育部“新世纪优秀人才支持计划”(NCET-08-0303)。

一、引言

以提高效率为基本目标,以建立激励机制为关键的经济体制改革,创造了30年的中国奇迹。但是,进入20世纪90年代中期以后,中国社会的进一步转型和市场经济改革的深化所引起的失业人群的扩大、地区之间和内部收入差距的扩大、资源紧缺和生态环境的恶化,以及加入WTO 所面临的国际竞争等问题,都在向中国的发展战略、决策机制和政策执行的模式提出挑战——中国进入了一个新的历史发展阶段。

在这样复杂的环境下,为了制定出符合国家发展长远利益的可操作的公共政策,我们需要寻找一条适合中国政治体制的改革之路。而这一改革道路的选择迫切需要从基本的政策过程理论出发,来探讨这些操作性机制和相关政策机构设计背后所蕴涵的价值理性。有一些学者建议,在保证现行基本政治制度稳定的前提下,政府可以一方面通过加强治理能力来应对各种挑战(Yang,2006),另一方面可以通过对政策过程和行政体制的改革,加强现行制度的延续性和合法性(Angle,2005)①,并最终实现公共决策的民主参与和科学理性②。按照这样的思路,中国各地的基层民主选举、信息公开与政府绩效评估、重大问题公开听证会等这些看似比较温和的、局部的改革措施就具有重要的全局意义。但是我们不得不承认,基于政策过程的各种机制和方案的研究还仅仅处于起步阶段,除个别深入的研究外,更多的还是一些零散的写实性的描述和评估。令人欣慰的是,中国的政策科学与政策过程研究已经起步。一些中国学者已经开始就基本的政策过程的理论问题进行思考。这些思考有的是基于对政府运作模式的回顾和总结(朱光磊,1997;胡伟,1998),还有的是基于对国外学者窥视中国政策过程所得结论的理解和批判(薛澜等,2005;彭志国2005),另一些则是致力于在理论上构建中国特色的政策过程模型,如“摸着石头过河”(盛宇华,1998;徐湘林,2002):“一体化民主决策模型”(胡向明,1997):“上下互动”模型(卢迈,2000)和“上下来去”模型(宁骚,2003):“中国政策议程设置的六种模式”(王绍光,2006):“学习适应模型”(王绍光,2008)等等。

就具体的机制选择而言,作为公共政策过程重要机制之一的“思想库”已经得到了广泛重视。特别是,党的十七大报告首次提出了“鼓励哲学社会科学界为党和人民事业发挥思想库作用”。但是,思想库在中国的政策过程体系中到底能够发挥什么样的社会职能?实现这些职能需要哪些制度条件?中国在这些具体的制度条件的建设过程中的现状如何?目前还存在哪些制度缺陷?这些都是摆在我们每一位政府决策者和哲学社会科学学者面前的重要问题。本研究就是在政策科学的理论框架下,对思想库在中国的发展进行实证考察,并系统地探讨思想库这类组织的社会职能及实现这些社会职能所需的制度条件等若干问题。

二、思想库定义及其相关文献梳理

思想库(这个词来自英语Think Tanks ,包括“智囊团”、“脑库”、“智库”等翻译版本)在西方已成为对政策产生重要影响和对社会发展起巨大推动作用的社会组织。在西方,思想库参与政策过程的研究已经在最近10年中成为越来越热门的研究话题。概括地说,关于思想库的研究遵循着如下几条路径:第一,从历史角度观察思想库发展过程,分析思想库兴起的政治背景,诸如政府态度或社会思潮等;第二,以专家知识的形成和输出过程分析思想库中专家的作用及他们为了向政府输送政策理念而进行的努力;第三,选择某个政策领域(如外交政策)的决策过程为案例,梳理思想库与政府、媒体间的关系;第四,思想库行为与影响力评价;第五,国别思想库研究以及国际比较研究(朱旭峰,2007)。

西方学者定义思想库主要从它们的社会功能及其组织地位入手。一般来说学者们对于思想库作为从事政策研究机构的社会功能是有高度共识的。

如迪克逊(Dickson )较早提出:“思想库是一种稳定的相对独立的政策研究机构,其研究人员运用科学的研究方法对广泛的政策问题进行跨学科的研究。

在与政府、企业及大众密切相关的政策问题上提出咨询“(Dickson ,1971)。之后,英国学者詹姆士(James )对思想库进行了相似的较为简洁的定义:”思想库是从事于力图影响公共政策的多学科研究的独立组织“(James ,1993)。但不同学者之间对思想库应具有的组织地位的看法存在较大分歧。迪克逊和詹姆士的上述定义是一个广域的概念,并未对其组织地位提出任何具体限制。而以卫斯(Weiss )、斯通(Stone )和瑞奇(Rich)等为代表的英美学者一般把思想库限定为独立于政府部门、党派和利益集团之外的非营利组织(Weiss ,1990;Stone ,1996;Rich,2004)。但具体到一些特定的研究组织,如高校研究机构、承担研究合同的研究机构是否应该纳入思想库的范畴仍持不同看法。

关于中国思想库的中西方文献以介绍性的工作居多,过去的文献对中国思想库的概念界定也不够清晰。本文作者发表的《“中国思想库”:涵义、分类与研究展望》一文对中国思想库的概念进行了比较系统的阐述。我们将中国思想库的一般涵义界定为“相对稳定且独立运作的政策研究和咨询机构”(薛澜等,2006)。根据中国法律的规定,我们将中国思想库分为两大类,(1)半官方思想库:这些政策研究机构的组织地位是事业单位法人,包括国务院发展研究中心、社科院下属从事相关政策的各研究所、各中央部委的研究所及地方省市的发展研究中心等;(2)民间思想库:这类政策研究机构由3种组织身份组成,包括民办非企业法人(如国民经济研究所)、企业(如中国(海南)改革发展研究院)以及高校下属的研究机构(如北京大学经济研究中心)③。

需要进一步指出的是,上述对于中国思想库的定义是在调整了西方思想库概念中有关“独立性”和“非营利性”限定的基础上提出的。虽然很多专门研究西方思想库的学者强调思想库的“独立性”和“非营利性”,但随着思想库在全球的迅速发展,跨国界的比较研究也逐渐增多,在全球范围内看,过度强调思想库的“独立性”和“非营利性”就有失偏颇。就“独立性”而言,一方面它的概念本身和判断标准都很含糊,另一方面由于各国政治文化的不同,各国思想库与政府间的关系千差万别。正如威佛和麦甘(Weaver McGann )所批评的那样,“所谓思想库必须独立于政府和私人利益之外以保证其思想自由的观念是一种典型的英美(Anglo-American)思维模式的偏袒,与世界上其他许多文化不符“(McGann et al.,2000)。也只有美国这样具有繁荣的基金会文化的国家才真正能够形成完全独立于政府的非营利思想库④。但事实上,即便在美国,那些声称自己是独立的思想库者其实有很多也有浓厚的政府和党派背景⑤。正因为如此,威佛和麦甘建议采用一个比较务实的办法,即把思想库定义为”相对于政府和其他社会利益集团(如企业、利益集团或政党)具有较大自主性的政策研究机构“。他们同时特别指出”自主性(autonomy)是一个相对的而不是绝对的含义,其具体应用必须根据不同地区的情况相应调整“(McGann,2000)。

我们的定义将“独立性”调整为“独立运作”。这是因为中国的思想库大多有政府背景,我们很少能找到完全符合美国“独立性”价值观的中国思想库。

正因为中国思想库或多或少都有政府背景,因而是否将非独立的政府内部的官方研究机构,如政府内部的政策研究室,纳入思想库范畴就成为设定中国思想库边界的最大难点。曾有研究把中国政府内部的政策研究机构定义为官方思想库(Shai et al.,2004),这就意味着研究者完全放弃了对思想库独立组织的追求。我们的观点是,如果将政府内部的政策研究机构也纳入到思想库范畴的话,我们其实抛弃了思想库的最基本属性:政府的“外脑”。中国政策内部的政策研究部门与上述我们定义的两大类中国思想库的本质不同之处就在于,前者是政府决策过程的直接参与者,这些机构的最重要职能就是研究并起草具有政策文件性质的政府报告或领导讲话,这些职能属于政府的“内脑”。进一步比较官方政策研究机构与半官方思想库在组织运作方面的特点,半官方思想库已具有相当大的自主性,它们可以接受来自其他私人部门甚至是海外基金的研究项目,而政府政策研究室是不会这么做的。

因此我们强调机构的“独立运作”以取代“独立性”的限定既符合威佛和麦甘对宽泛意义上思想库概念的理解,又符合当前的中国国情,同时也避免了在“独立性”这一含糊标准上的纠缠。

我们在中国思想库的定义中还放弃了“非营利”这一限定。很多美国学者之所以强调思想库的非营利性标准,是因为美国法律对非营利性研究机构的界定非常明确,因此西方学者如此定义思想库体现了可操作性原则。美国501(c )3条款对非营利性的权利和义务有明确的规定,为了享受此条款规定的优惠,登记在案的非营利研究机构的行为受到很大限制⑥。但在中国,非营利机构制度尚不健全,有一些名义上是非营利的机构却开展着诸多营利事业。相反,一些政策研究机构虽然注册的是营利性的企业,但从事着和非营利研究机构一样的工作。它们成立时之所以注册为企业,只是因为登记为非营利机构的手续过于繁琐。另外,在中国关于社会捐助的法律激励不强,很多研究机构均存在经费短缺问题。在中国普遍存在着“一套班子两块牌子”的研究组织,就是指同一单位分别注册了非营利性和营利性的两种组织形式,从而通过部分营利业务的收入补贴非营利的事业。所以,我们认为,将非营利性作为中国思想库的界定标准也是不合时宜的。

三、转型期中国思想库的社会职能

(一)行政体制对政策过程的垄断

尽管在改革开放过程中有了很大的改进,在中国的政策过程中,行政体制内的政治精英仍然垄断着主要政策的决策资源和权力。王锡锌和章永乐在概括中国政策过程的现实图景时指出:“行政权在很长一段时间内呈高度集中的强势,渗透到社会与个体生活的每个角落,而与此相应的规则制定或者更准确地说‘政策制定’不仅带有很强的‘行政导向’甚至成为行政权运行中的‘应有之义’……在中国行政过程中,实际上存在专家理性和大众参与的双重缺位”(王锡锌等,2003)。而西方学者在针对中国20世纪90年代初以前的政策过程研究文献中,也一般不考虑行政体系外的社会参与者。进入新世纪后,学者们在研究中发现从20世纪90年代中后期开始,社会精英中的一些成员开始进入政策过程。但是,有能力真正影响政策的也只有几类被体制内化的社会精英,如特殊的经济精英(得到认可并有一定社会影响的私营企业主)、科技精英(科学家特别是院士)(Dickson ,2003;Kennedy ,2005;Cao ,2004)等。并不是所有的社会精英都能够公平地进入有限开放的政策过程,而普通大众试图影响政策的难度则更大。因此,总的来说,政策过程虽然正在逐步开放,但行政体制对政策过程垄断的现状并未得到根本改变。

行政体制对政策过程的垄断,从而使政策过程缺乏大众与社会精英广泛参与,其危害主要表现在:首先,公共政策过程的决策产出往往受到合法性挑战。王锡锌等总结道,一方面,在应该进行集体选择的价值领域,决策权力被完全交给行政官员,最终由少数人做出的价值选择扭曲了问题的本质,政策目标从而难以获得大众接受;另一方面,由于行政职权混乱造成专业化无法深入发展,使得政策理性在各部门内部难以实现,公共利益被自觉不自觉地由本部门利益所代替。过于集中的官员权力可能导致官员无能或权力滥用,并使大众知识得不到有效利用,大众参与沦为象征符号,甚至成为行政官僚推行非理性政策的盾牌(王锡锌等,2003)。再者,由于缺乏监督与社会力量制衡,政策制定者通过对政策过程的垄断进行设租(rent setting),为方便少数利益相关人或自己进行寻租提供便利和制度保障。我们在今天经常看到的现象是,政府虽然也经常邀请专家们参加“政策咨询会”,但政府对这些专家的选择和对专家意见的采纳往往带有较明显的偏向性,很多不同的政策思想通过专家的选择和意见的选择就被屏蔽掉了。再如,为听取各方意见的吸收专家和公众参与所建立的“价格听证会”制度在很多情况下被变成了涨价“新闻发布会”(佚名,2004)。这些都是政府试图为不具合法性的政策披上专家理性的外衣而进行的巧妙安排。

其次,部门利益的割据导致政府各层级重大决策的低效率。依附于行政部门的技术官僚对部门利益的关注是他们担负的使命。部门官员总是试图从上级那里获得更多的资源。这种资源可能不仅指物质资源,主管领导对自己部门工作注意力的分配、升迁的机会等等都是资源的表现形式。在向上级争取资源的说服过程中,将具有部门利益分配内涵的政治问题表述得更客观更技术化通常是他们选择的策略。其另一个策略是尽可能提高本部门在该政策制定和执行过程中的地位和排名,使部门在这项政策中获得更大的发言权。前苏联的衰落很大程度上就是由于在这种部门技术官僚竞争下,高层领导对专业认知的缺乏与政治策略把握的能力不足。阿尔巴托夫的观察是,部门利益割据下的前苏联,政治局很少提出最重要的、根本性的经济问题。话题基本上只涉及相当细小的下属部门之间的相互抱怨(阿尔巴托夫,1998)。在中国也出现过在一些技术性较强的政策背后,技术官僚或管理精英均在试图影响最终政策而进行着旷日持久的努力,直到他们被调离岗位、政策最终出台或部门被撤销(如朱旭峰,2003)。

第三,政策制定对领导负责而不向公众负责导致专业化的理性决策受到政治权威的牵制。高层领导由于时间和专业知识的局限很难就具体的政策问题做出权威性的判断。虽然行政体制改革中,许多具体的政策制定的职能日益转移到行政部门中层,但上级领导经常亲自过问一些政策中的技术细节。中国的政府干部制度促使官僚体制内的政治精英更倾向于虚心听取上级领导的指示,这使作为下级部门的官员在进行战略技术选择等重大决策时,处于政策理性与领导权威的两难境地,以至于再详细周密的政策设计和计算往往都比不上领导的一个暗示或批示来得对政策选择更有决定性意义。因此,封闭体系内上下级官员互动的结果促使政治权威代替理性决策成为政策决策的主导机制。

(二)中国思想库的社会职能

思想库作为政府的“外脑”,其最重要的目标就是实现其在政策过程中的影响力。和企业追求利润一样,思想库的所有行为都围绕着推广它们的知识产品从而实现影响力的最大化而展开(Abelson ,2002)。无论思想库的大小和兴趣,思想库的研究者总是寻求机会向官员、记者、资助人和其他公共组织的负责人尽可能宣传自己的观点,或者借助媒体影响公众(Anonymous ,2002)。通过这些行为,思想库得以有能力直接或间接地影响政策的产出。思想库内的专家本身处于社会知识精英阶层,面对社会结构中处于不同地位的政策参与者,思想库将采用截然不同的策略。根据不同的策略与行为,我们可以将思想库影响力分为3个层次:决策影响力、精英影响力和大众影响力(朱旭峰等,2004)。从实现影响力这一行为的动机来看,中西方思想库的专家们并没有本质区别;而从行为的表现来看,区别仅仅在于不同国家思想库在追求影响力时对不同政策过程制度安排的一种适应。在这种驱使下,思想库的专家们经常扮演着不同的社会身份:除了担当通常意义上的思想库的研究者、学者、决策咨询专家等身份以外,他们还在“思想中介人”(idea brokers)(Smith ,1991)、“公共知识分子”(publicintellectuals )(Posner,2001)或“政策企业家”(policy entrepreneurs)(Kingdon ,1995;Mintrom ,2000)等身份之间进行着角色转换。

为解决上述中国现阶段行政体系对政策过程垄断所引起的各种问题,思想库的决策参与作为一种政府建设机制的引入,为实现政策过程的理性与表达公众利益提供了可能。具体来讲,在为其3个层次的影响力而作的努力的同时,中国思想库具有政府的理性决策外脑、边缘利益代言以及社会监督的三大社会职能。首先,思想库作为独立于政府外的政策研究与咨询机构,其地位就是其运用专家知识和超然身份为官员提供决策方案以供决策者采纳。由于政策问题的模糊性(Cohenet al.,1972)、复杂性和微弱的选择压力(Simon ,1985),时间和信息成为了最大的稀缺资源,政府官员最需要的能力是如何有效地管理时间而不是管理任务(Drucker ,1967;Mackenzie ,1972),政策制定者希望了解问题的各种信息并需要知道过去政策的成本和收益(Kingdon ,1995;Krehbiel,1992),所以思想库的政策分析活动有了对口的市场。相比较而言,思想库对决策方案的利弊分析更能体现专家理性的特质。虽然出于政治等方面的考虑,理性的思想并不一定被官员完全接受,但对那些无论从时间还是兴趣上都不太有条件追求政策理性的官员来说,思想库的咨询建议就成为具有理性和正当性的可供挑剔的政策备选方案。

其次,在目前处于社会边缘的弱势群体有待寻找到合适的利益表达方式的情况下,思想库的出现有助于将社会边缘阶层的声音通过自己的渠道向决策官员输送或者通过公开的研究报告向社会各界表达。近些年在诸如三农问题、城市流浪乞讨人员管理、医疗和社会保障等问题上,思想库已经表现出卓越的“政策企业家”的职能,成为社会边缘层利益的代言人(Zhu ,2008)。在这一过程中,媒体可以成为思想库边缘利益代言的合作伙伴。和思想库相比,媒体缺乏的是专家理性但更具有把握公众注意的资源和能力。充分意识到自身优势和缺陷的媒体和思想库自发地形成一种相互依赖的关系(朱旭峰,2002)。在这一关系中,媒体获得了思想库所提供的公正的专家理性观点而更具有说服力,思想库则获得研究成果的媒体发布渠道而更具有大众影响力。思想库与媒体这种自发的相互依赖关系将成为一股强大力量进入政策决策者的视野,推动社会边缘利益的政策表达。

第三,思想库影响力还包括它们能够公开辩论、宣扬观点、监控政府行为和批评政策。就思想库而言,对政府的监督并提出批评是提升自己决策影响力和大众影响力的方式:一方面能够引起政府的注意,使政府内的官员根据思想库提供的线索审视自己的过去而不盲目自我乐观。当政府官员的价值判断出现偏差或言行妨碍公共利益时,思想库的专家身份运用其专业知识指出谬误,从而构成一种具有说服力的监督。另一方面,这样能够在公众心目中树立起良好的正义形象,不管最后立法和政策是否因他们的言论而改变,它们至少能够获得普通大众更多的关注和支持。

中国思想库的社会职能对当前构建和谐社会具有特别重要的意义。在社会转型过程中,社会不和谐因素主要来自于2个方面。第一是社会边缘层的利益无法通过正式渠道表达,因而以利益表达为目的的群体性事件频繁出现;第二是社会贫富分化加大增加了社会边缘层民众的相对挫折感,并且他们看不到通过正常途径能够实现向上社会流动的希望,因而有人愿意为通过个人犯罪行为的致富捷径铤而走险。思想库的理性决策外脑、边缘利益代言以及社会监督的三大职能有利于促进政府对这部分弱势群体的关注,从而在相关政策的制定过程中,能够认真地考虑到他们的利益和价值选择,减少社会不和谐因素。

四、保障思想库实现社会职能的制度条件

思想库的崛起与发展并不能自动对政策过程产生积极的影响。思想库的健康发展还需要相应的社会环境与制度条件作为保障。思想库要想实现上述社会职能首先必须具备的2个内在的必要条件,就是高水平的专业能力及客观独立的立场。思想库必须具备高水平的专业能力是显而易见的,正是在其选择领域中所具备的专业水平使得这些机构的分析得到决策者和社会各个方面的尊重和认可。而保持客观独立的公众形象既是思想库在追求影响力的过程中实现其社会职能的基本条件,也是评价思想库行为的准则⑦。然而,在转型期的中国,思想库的独立性可能遭到政策过程中相关利益的扭曲。

(一)“政策思想垄断”与思想库独立性丧失的可能性

中国的政策过程存在着从原来的行政体制对政策过程的垄断演变为强势精英联盟对政策思想垄断的可能。在20世纪90年代各级官僚体系完成精英转换的同时,中国全社会领域内的精英转换也正在发生。以政权延续性和较严格地限制私吞公产为核心制度特征的中国市场转型过程,使中国的社会阶层结构变迁中的精英机会和前苏东等转型国家不尽相同(Walder,2003)。孙立平认为在90年代中期以来,中国体制外的商业精英逐步获得了从政治上被压制到政治经济双重认可的胜利;体制内和体制外精英、政治和商业精英的强势精英联盟的形成以及知识、技术阶层和新闻界等的加入,使得唯一一支对中国政策选择产生强大影响力的强势精英群体的联盟已经形成(孙立平,2004)。已有的实证研究表明,在中国一些思想库专家倾向于同政治/行政精英结成联盟的地区中,无论是政治/行政精英还是知识精英,他们在社会结构中相对于普通人群的收入优势正在被拉大(朱旭峰,2008)。随着体制外知识精英得以有机会逐渐进入政策系统,如果没有适当的制度设计,中国的政策过程有可能从原来的行政体制的“政策过程垄断”演变为强势精英联盟的“政策思想垄断”,从而加剧社会不平衡。

那些具有利益一元化特征的强势精英联盟衍生而成的“特殊利益集团”对国家决策具有实质性的影响并且垄断了政策观点。根据“倡议联合框架”

(Advocacy Coalition)(Sabatier et al.,1993)的理论和实证,政策子系统中存在若干个以影响政策为目标自发的社会联合体是宪政规则和社会结构发展的必然结果,而国家以裁判的身份掌握着政策的主导地位。中国的这种强势精英联盟也具有“倡议联合”的基本特征。但问题是如果只存在唯一一个强势的倡议联合有能力进入政策子系统,国家因此再也找不到可以和代表该联合的政策信仰相制衡的其他政策选择了——政策观点因而被垄断了。

“政策观点垄断”⑧是一种比经济和资源垄断更高层次的垄断形式,它不仅导致传统垄断所造成的经济层面的社会资源配置的市场失灵并使垄断者获得超额垄断租金,而且在政治层面还有可能导致国家自主性的逐渐丧失。奥斯特罗姆指出,在政策制定时国家提供了政策的利益相关者平衡相互间关系的行动舞台,在行动舞台的社会空间中,个体间进行着相互作用、交换商品和服务、解决问题、相互支配或斗争(Ostrom,1999)。当各方利益代表都能够有效地进入该舞台时,不同的利益得到了表达。但当具有唯一性的社会强势精英通过各种合法途径和非法手段垄断政策观点时,在政策过程中国家利益将被社会强势精英的群体利益所代替,国家自主性因而受到挑战。如果不对类似现象加以遏制的话,国家将不仅失去政策过程的实际控制权,而且将难以有能力通过对政策过程本身的优化而对民主发展方向有效把握。这样,国家在政策过程中自主性的丧失将更加成为不可逆转的趋势。

必须清醒地认识到,中国思想库作为政府外的社会知识精英阶层,存在被强势精英联盟吸收为其代言人的可能。当前存在2种促成中国思想库加入强势精英联盟的动机。一种情况和利益相关:思想库为了得到财政上的资助而依附于强势的“特殊利益集团”。在这种情况下,与思想库不直接相关的利益通过资助过程被内部化了。思想库将在保持独立的公众形象和获得利益集团资助问题上的权衡过程中选择后者,并愿意扭曲自己的独立价值为利益服务:运用专家话语向公众或政府布道,从而努力将集团利益提升为社会利益或国家利益。另一种情况与利益无关:思想库出于自身政策信仰的驱使,认为根据该精英联盟提出的政策主张制定政策就是符合社会价值的,或者由于缺乏有效的影响力渠道,认为借助该精英联盟能够更加方便地向政府表达意见。这两种情况的存在不仅可能阻碍上述思想库三大社会职能的实现,而且还可能促使思想库成为政策思想垄断的工具。

(二)“政策分析市场”作为制度条件

当我们提出中国思想库的社会职能的同时,我们必须在制度上建立防止思想库变成政策思想垄断工具的有效措施。党的十七大报告中提出“推进决策科学化民主化,完善决策信息和智力支持系统”的要求,就是要求在加强决策机构与决策机制建设的同时,必须系统地考虑决策过程的外部制度环境建设的问题。为此,本文提出以完善的“政策分析市场”(Policy Market )⑨为核心的保障思想库发挥其社会职能的一套制度安排。

政策分析市场的需求与供给。在政策分析市场中,思想库提供的产品是政策思想、专家知识、建议甚至是批评,而政府、媒体和公众等都是市场中这些产品的需求者和消费者。在需求方面,政府对思想库的认同以及对待政策分析的需求是决定着思想库能否发挥社会职能的前提条件之一。而在供给方面,具有不同背景的各种思想库是否能在一种政治环境下共存,并提供代表多种价值和利益的政策思想,是完善的政策分析市场的前提条件之二。

思想库经费的多元化输入。在比较发达的政策分析市场中,研究经费不仅来自于思想库产品的最终需求和消费者——政府,而且还来自于公益的研究基金、个人捐助者或企业等政策思想的非直接消费者。有了多渠道的充足的研究资金来源,研究机构不再会为生计而到处寻求经费,因而其受到少数别有用心的资助者的利益诱导而丧失独立性的可能性大大减少。在美国,思想库的经费来源大多来自于无偿的各类社会组织或个人捐助,经费资助和研究课题相对没有联系。捐助者已根据有关法律通过捐助获得了其他方面的实际政策优惠的回报,所以他们在思想库靠捐助经费进行的研究成果是否和捐助者的利益相关方面更加宽容。因此,在中国设立政府的政策研究基金;通过法律或政策鼓励社会公益捐助;在政府引导的基础上通过法律制度鼓励民间资本作为研究基金的有益补充;鼓励思想库专家的公益探索行为并自由申请政策研究公益基金等等,都是保障思想库获得多元化的财政来源的有效制度基础。

研究成果的多层次输出。思想库的研究成果不仅向政府部门输出,还以各种形式向其他任何关心政策问题的群体输出,因此,思想库实现影响力的行为是丰富多样的。在政策过程中,思想库不同层次的政策参与者会通过各种渠道将自己的思想传递到政府。因此,在一个完善的政策分析市场中,作为政策思想最终消费者的政府应该建立起广泛的政策思想搜集和筛选的机制。

政策思想优劣鉴别机制。这是政策分析市场的最重要特征,也是与其他物质市场的本质区别。这是因为,政策分析市场的特点之一就是信息不对称。政策制定者(也就是政策研究的消费者)往往对政策建议的科学性很难判断(否则就不用再请人做政策研究了)。因此需要建立一个政策思想同行评审和同行竞争的机制。在辩论过程中,当一个政策方案优于另一个方案时,提出或者支持这一方案的学者在辩论中就会获得更高的政府声誉和公众知名度,从而也提高了该学者及其所在的思想库的声誉。而一个能够让多种政策主张公开辩论的平台,是政府和社会其他政策参与者有能力更加平等地鉴别不同观点优劣的有效机制。在这样的平台上,任何一项政策问题均会有许多思想库关注并提出相关政策观点和建议。这样,政府宛如进入了一家摆满了可供选择的政策方案的“超市”⑩。

政策分析市场的监督机制。在信息高度不对称的政策分析市场中,政府和公众的有效监管是政策分析市场发展的重要前提条件。在确保思想库的基本立场观点符合政府相关法律法规的同时,政府可以与行业协会合作,建立基本的准入门槛、职业标准、财务监管制度等。这样既保证了思想库的研究能力和职业操守,同时能监督思想库的公开研究成果与经费来源的利益相关性。

五、中国思想库的发展及制度条件的实证考察

为了进一步考证中国思想库的发展状况和中国政策分析市场的发育程度,我们于2004年9~11月对全国政策研究机构负责人进行了调查[11].我们以2003年国家软科学调查统计时登记的1634家软科学研究机构为基础,同时并入我们从各种渠道搜集到的数十家未进入2003年统计的思想库(主要是一些民间思想库)。原始底册共有1655个机构。然后,我们根据中国思想库的定义对其进行筛选,剔除了531个机构(主要是《全国软科学调查统计报告》中国家机关、党政机关和社会团体三类组织)。最后的底册数为1124家机构。本次调查就是向这些机构的负责人的全样本发放问卷。来自全国25个省(直辖市、自治区)不同专业领域的301家机构回复了有效问卷,其中半官方思想库160家,民间思想库141家。样本回收率为26.78%[12].

(一)中国思想库逐步走向背景多元化

首先,我们根据本文提出的中国思想库的分类体系,考察中国思想库的发展历程。从实证研究中可以发现,中华人民共和国成立以后,经过半个多世纪的发展,具有多种背景的思想库共存的局面已经在中国的政治生活中初步形成。这是政策分析市场建立的基本条件。

中华人民共和国成立以来,中国思想库的发展也可以依次分为3个发展阶段。

第一阶段1978年以前是政府依附型政策研究机构发展时期,政府外的思想库在这一时期基本不存在。当时的政策研究机构以前苏联研究机构为模式(Ueno,2000),紧紧地被部门和机构任务束缚着(Tanner,2002)。中国当时确实成立了少数独立的国有政策研究机构,这些研究机构经历了长期的体制结构演变与发展,其中有一些已经成为现在中国事业单位型思想库的一部分。

第二阶段1978年前后到20世纪80年代末,中国领导人已经认识到政府外政策研究机构对经济改革的重要意义,相继建立了许多事业单位型的半官方思想库,如1977年成立社科院、80年代初国务院先后成立的4个研究中心(国务院经济研究中心、国务院技术经济研究中心、国务院价格研究中心和国务院农村发展研究中心)以及后来组建的国务院发展研究中心、中国农村发展问题研究组等等都是这一时期成立的。这些机构为中国的经济体制改革发挥了重要作用[13].而在此期间民间思想库也在萌芽。

第三阶段从1992年邓小平南巡讲话开始直到现在。南巡讲话带来了中国改革开放新的发展时期,而新的一代思想库也开始兴起。这一时期的最大特点是民间思想库的蓬勃兴起。此阶段民间思想库不仅生存现状得到改善,而且已经有能力参与到中国政策的决策过程,为政府献计献策。这些机构的发起人有的是原事业单位型思想库中已经获得了一定成功和声誉的专家,有的则是具有海外学术背景的归国学者。这段时期半官方和民间思想库共同存在于中国的政治生活中,成为政府决策的重要参与力量。民间专家也经常被邀请走进中南海与人民大会堂。在所有的政策子系统中,表现最突出的要属国际关系领域,民间学者不仅和官方专家一样经常被中央决策者邀请参加小型会议直接参与中国外交决策的讨论,他们还经常出现在大众媒体发表对国际热点问题的评论(Shambaugh ,2002;Glaseret al.,2002)。图1清楚地反映了中国思想库的三阶段发展历程中,两种不同类型思想库的发展状况。

(二)不同类型思想库的研究资源与人员能力

表1报告的是中国思想库的研究资源状况(包括获得研究经费的渠道、经费收支、机构研究人力投入)和研究人员的学术水平和社会交往能力等情况。

其中,研究人力投入用“机构综合人员规模”表示,我们用一个简单的方法计算得到:综合人员规模=全职研究人员+0.5×兼职研究人员。研究人员的学术水平和社会交往能力对思想库在政策过程中发挥作用是内生的重要变量。本研究的简化处理是以负责人的个人情况表征该思想库的总体研究人员情况,其中用负责人的知识背景,包括学历和是否有海外学历代表其学术水平,而用负责人拥有多少个社会或学术兼职及是其他社会团体的成员数作为表征其交往能力的指标。

实证数据表明,中国目前的“政策分析市场”中多元化的财政输入渠道已经开始形成,来自政府外的资金在思想库的财政来源中已占一定比例。在表1中,为分析思想库研究经费的获得渠道,我们在问卷中设计了上级行政拨款、政府研究项目、企业资助、基金会等NGO 组织、个人捐助、发行出版物收入和其他共7种经费来源。数据表明:(1)一方面,作为政策分析市场的最终需求方,政府已经拥有了较为积极的态度去资助思想库进行研究,但另一方面中国目前的研究经费来源远没有达到多样化,绝大部分经费都只是来自于政府。表1中,分别有58.21%和77.61%的思想库将政府提供政策研究经费的两种形式(上级行政拨款和政府研究项目)列为经费来源的主要渠道。将企业资助列为获得经费主要渠道的思想库有26.49%;然而,在西方思想库经费来源中占重要比例的基金会、个人捐助等,在中国非常少,只有寥寥数家机构的经费主要来自于这些渠道。(2)不同类型思想库研究经费的输入机制的结构性差异显著。虽然政府在两大类思想库中都是最主要的研究经费来源,但民间思想库更多地是以争取政府研究项目为主要经费获得途径(两种形式的政府经费来源相差2.4倍),而半官方思想库从政府获得经费的两种形式的比例差不多。企业资助和基金会等NGO 组织资助在民间思想库中是相当重要的经费获得途径,42.86%的民间思想库将企业列为最主要的两个经费来源之一,基金会NGO 在这一指标上是16.81%.相比半官方思想库,这两个经费来源就少了许多,但不是完全没有。中国的部分半官方思想库已经可以从企业中获得经费作为机构的主要经费来源,这一现象值得关注。

但是,不同类型思想库的研究经费收支分布存在较大不平衡。从研究经费的收支情况分析,全国思想库2003年获得经费平均为387.73万元,用于研究的经费支出平均为192.45万元。比较两大类思想库的各自情况,161家半官方思想库年均经费收入为611.72万元,约为民间思想库的5倍;专门用于研究的经费支出为283.83万元,这一指标约为民间思想库的3倍;两类机构研究经费支出占总收入的平均比例分别是46.40%和68.16%。从此可以看出,半官方思想库用于研究以外的行政管理等支出上比民间思想库要高。另外,不同类型研究机构内部资源分布不公平的差异也比较明显,半官方研究机构获得经费的标准差为2101.19万元,而民间思想库获得经费的标准差只有302.65万元。这说明不同半官方研究机构之间获得经费的不平衡程度更大一些。从机构综合人员平均规模情况分析,全国思想库平均规模为36.58人,其中半官方思想库规模比民间思想库人员规模大许多,分别是42.38和29.90人。如果我们用思想库财务状况中获得经费和研究支出两项对研究人员进行平均,就可以得到全国思想库研究经费的人均收支状况。表1中显示,全国思想库的研究人员人均获得经费10.61万元,人均使用研究经费5.27万元。再者,比较中国两大类思想库的人均财务指标可以看出,民间思想库获得经费和使用研究经费的机会都比半官方思想库少很多,两个指标的差异分别是:民间思想库的人均获得经费不到半官方思想库的1/3、民间思想库的人均研究经费使用不到半官方思想库的1/2.这表明中国政策研究资源的分布存在非常严重的不平衡现象。

可以看出,半官方思想库在经费和人员方面的投入比民间思想库均具有显著的优势,而我们发现中国政策研究资源分布的不平衡与人员能力的差异在结构上是倒置的。就思想库负责人的学术研究能力而言,301家机构中共有94人获得了博士学位,其中约有2/3属于民间思想库负责人,类似的学历差异从获得硕士学位和获得海外学位归国的思想库负责人指标方面也都有反映,即民间思想库的研究人员从学位和海外经历来看平均要强于半官方思想库的同行们。再者,我们考察社会交往情况发现,思想库负责人不仅是研究人员,而且还是代表思想库传播政策思想的重要的社会活动家。本次调查表明,全国思想库负责人平均拥有3.76个社会或学术兼职,同时还参加的其他社会团体平均数量为2.99个。而数据表明民间思想库的负责人更有意愿也投入了更多的精力于社会交往,此两项指标都比半官方思想库负责人的要高。

(三)中国思想库影响政策的研究成果输出机制

表2报告的是中国思想库研究成果的输出机制,而我们通过对当前中国思想库研究成果输出机制分布情况的分析,可以了解政策分析市场的发育状况。不同国家政策过程的制度安排特点是不同的,而思想库将自己的研究成果用何种方式向外输出是其对本国制度安排的适应。在一个发育成熟的政策分析市场中,思想库不仅应该有向政府直接输送政策主张的渠道,还应该有广泛的向公众和其他政策参与者倡导其政策观点的平台。而在大众媒体等平台上进行的政策观点的公开辩论,也有助于政府鉴别政策思想的优劣,从而挑选更有价值的政策建议。

为分析中国思想库研究成果的输出机制,本文作者在多家思想库深度案例访谈的基础上(Zhu et al.,2007),总结了中国思想库对外输出研究成果的主要行为,包括:政府内部报告/内参、学术期刊论文、著作、报纸或网络署名文章和其他五种成果产出形式。然而表2的数据表明,中国当前政策分析市场的发育还不够完善,尤其是通过媒体向公众输出政策观点的影响力形式在中国的政策分析市场中还有待进一步开发。从思想库整体的分布情况来看,中国思想库对外输出研究成果的最主要形式是政府内部研究报告/内参和学术期刊论文,出版著作是辅助形式,以报纸网络等媒体署名文章为主要思想输出形式的思想库非常少见。这一情况与西方思想库差别较大。此外,半官方思想库更倾向于以王绍光提出的“内参模式”(王绍光,2006)向政府提供政策建议。一半以上的半官方思想库的研究成果最主要输出形式是政府内部报告,而这一指标在民间思想库只有24.46%;相反,一半以上的民间思想库以学术期刊论文为最主要研究成果输出形式,而这一指标在半官方思想库只有30.43%.值得关注的是,以报纸网络文章为最主要研究成果输出渠道的3家思想库全部是民间机构。从此数据看出,王绍光所认为的以“借力模式”影响公共政策的方式,对于当前的半官方思想库来说都只是一种辅助。在所有调研的半官方思想库中,没有一家机构将借助媒体来试图影响政策的方式作为首选的研究成果输出机制。

当然,这里也不排除各种思想库可能对大众媒体能否比较理性地报道其研究成果尚存有一定的怀疑。

(四)小结

从上述实证分析可以看出,一方面中国的政策分析市场确实得到了很大发展。尤其令人感到欣慰的是,具有不同背景的思想库都得到了长足的发展;同时,政府在政策研究上提供了大量资金,这些资金成为了目前大部分思想库生存和发展的最主要支柱。这说明政府已经逐步意识到思想库作为“外脑”的价值所在。但另一方面,从总体上讲中国的政策分析市场还存在相当程度的发展空间。比如,作为中国最大的研究资源提供者,诸如政府如何进一步增加研究经费,从而更加有效地在不同类型的研究机构中配置资源等问题,还需要进一步研究;而在中国目前的政策分析市场中,研究经费的多元化输入机制、研究成果的多层次输出机制和政策思想优劣的鉴别机制有待进一步建立和完善。因此,我们要加快当前中国的政策分析市场的建设,以追赶中国经济社会发展对理性扎实的政策分析快速增长的需求的步伐。

六、结论

本研究提出了一个以政策过程为中心的改革之路,这一思路提供了一个在不改变宏观政治体制格局的条件下进行政策系统的渐进调整的行动框架。

促进中国思想库的发展并构建发挥其社会职能的制度环境为这一改革之路提供了一个可供考虑的重要机制。为了能够更加充分地认识思想库在完善公共政策体制中的作用,我们有必要比较完整地梳理思想库社会职能的内在逻辑并探讨使其发挥作用的各种途径。虽然思想库的存在及其政策参与对决策科学化、民主化的作用也经常被中国官员和学者提及,但从本文的研究可以看出,思想库真正发挥社会职能还需要政府及全社会去建设一套有效的保障机制。我们的实证研究表明,这套保障机制在中国虽然取得了很大的发展,但仍然存在相当程度的发展空间。随着中国思想库的发展,其组织定位、运作形式、关注焦点也在逐渐走向多元。政策市场的完善将为更多思想库的发展提供条件,从而为政府在制定公共政策的过程中提供更加丰富的选择。

在过去的许多年里,中国政策过程的研究受到当时政府信息保密传统和学者在多次政治运动后形成的自我保护意识的束缚。在这样的状态下研究政策过程的变革和优化是困难的。幸运的是,中国正在进入一个更加开放的发展阶段。可以预计,随着社会利益的进一步分化,人们价值观念的进一步多元,中国的政策过程也将变得越来越复杂,也越需要我们对其进行更加深入的研究。通过对思想库在中国政策过程中作用的分析将有益于我们更好地认识政策过程及寻找改善途径。我们希望,本研究能够吸引更多的学者来致力于思想库及其他以政策过程为中心的研究工作,为中国公共政策的科学化与民主化提供更加坚实的理论基础和行动指南。

(作者单位:薛澜,清华大学公共管理学院;朱旭峰,南开大学周恩来政府管理学院)

  注释

  ①安格尔为中国的政治发展提出了“适宜的民主集中制”构想,指出:“与自由主义民主不同,合宜的民主集中制的连续性和合法性,更多的是建立在受到尊重的程序的基础上的:它们依赖领导层圆满地实现全社会的共同目标”(Angle,2005)。

  ②党和政府始终将公共决策的民主参与和科学理性摆在重要位置。1986年万里作了题为《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的讲话。而最近的中国共产党的十七大报告针对推进决策科学化民主化问题提出了新的要求:“完善决策信息和智力支持系统,增强决策透明度和公众参与度,制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。

  ③关于中国大学下属的政策研究机构是否属于思想库范畴,学术界也有争论。因为一方面它们一般不是独立的法人,另一方面前文提到的卫斯对大学的政策研究分析组织是否应该列入思想库曾有阐述:大学的政策分析组织应该着眼于基础理论的建构与探讨,它不适合开创政策。但是由于中国的大学附设的研究机构的研究成果和政策建议职能已经越来越受到重视,而且其观点也都是服务于社会的,因此,在对中国思想库的界定中,我们认为中国的大学附属研究机构具备思想库职能。另一方面,对大学下属型政策研究机构的行政属性的界定,考虑到它们之所以不具备独立的法人地位,主要是因为上级大学为了便于统一的管理(因为此类研究所还有教学等职能),但作为事业单位的上级大学一般不会对研究机构的观点施加过多影响。因此,我们将它们作为一类民间思想库的雏形来看待(薛澜等,2006)。

  ④史密斯将美国思想库在20世纪70年代以来繁荣的原因之一归功于美国发达的基金会(Smith ,1991)。

  ⑤其中最著名的当然要属兰德公司(RAND Corp.),但它一直被称为“影子政府”(Guttman ,1976)。其他有政府背景、党派背景的思想库在美国也不胜枚举。

  ⑥如条款规定这些组织不得进行任何替个别利益说话的行为,如游说活动。见美国1986年法典:A.1F.I.,pp.5320~5323.

  ⑦有必要对“独立性”的概念进行再认识。虽然“独立性”作为中国思想库组织身份的判断标准时可以忽略,但它仍然是每个思想库追求的共同价值。首先,独立性并不意味着思想库对各类政策就没有各自的倾向性态度,因为政策倾向往往是思想库中相关专家因其教育背景、信息来源和对客观社会价值的独立评判的结果。而从整个政策过程角度看,支持不同倾向性政策观点的思想库的存在正是开放的决策过程的体现。其次,思想库支持倾向性政策,也不能排除个别思想库被某些利益集团收买,成为该集团的代言工具而进行公开倡导倾向性政策思想。这种情况就属于思想库失去了“独立性”。从长远的角度看,一旦这样的倾向为政策制定者和社会所识别,这些思想库的政策分析价值就大大降低,从而使其很难取得社会信任,最终只能出局。最后,思想库可以通过接受研究合同并将政策分析结果以内部报告的方式作为决策咨询和参考意见提供给委托方。这种行为只是思想库业务范围中客户导向的咨询服务行为,与思想库客观独立的公众形象无关。

  ⑧为了避免与经济学中“政策垄断”概念加以区别,这里采用“政策观点垄断”的概念。而前者是指经济组织借助产业政策而获得对资源、技术或市场独占的垄断。

  ⑨西方学者也认识到存在政策思想自由交换的市场的重要性。他们有时称之为“思想市场”(marketplace of ideas)(Smith ,1991),有时称之为“智力市场”(intellectual market )(Easterbrook ,1986),本文特别强调这种市场在中国是可以由政府主导而建立起来的一套制度安排,因此这里采用“政策分析市场”的概念以区别于上述类似的西方政策市场的概念。

  ⑩20世纪90年代初期,美国当时的科技政策顾问John Gibbons在访问作者之一所在的一所大学的思想库时,了解到该机构的各种科技政策研究后曾经感言,他就像一头饿狗进入到肉类市场一样,发现了太多可供选择的诱惑。

  [11]本次调查得到了中国科学技术部的帮助和支持。

  [12]由于本次调查属于自愿反馈型抽样,因此样本的代表性分析是验证本次调查是否科学的重点。由于篇幅所限,详细的样本代表性分析(参见朱旭峰,2006:附录A )。

  [13]如国务院技术经济研究中心成立后不久,就根据邓小平提出的到本世纪末国民经济翻两番的设想,组织了500多名专家,从战略的角度对“2000年的中国”进行了研究(刘雪明,2001)。

  [14]至于为什么2001年以后新成立的思想库反而下降了,合理的解释是,由于发放问卷的底样主要基于2003年的机构列表,部分新成立的机构还来不及反映在统计结果中。

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来源:《管理世界》2009年第4期

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