贾西津:民办思想库: 角色、发展及其管理

选择字号:   本文共阅读 2096 次 更新时间:2007-11-02 10:28

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贾西津  

2006年, 中央有关部门提出对民办社会科学研究机构统一业务主管单位、属地化管理的方针, 北京市社会科学界联合会和北京市民政局联合颁发了《北京市民办社会科学研究机构管理暂行办法》。民办社会科学研究机构,主要指公民志愿组建的、非营利性质的社会科学方面的研究机构, 将之特别列出单独管理, 主要源于对其在公共政策和政治发展中作用的关注。在国际上, 20世纪以来也迅速兴起一类非营利性质的独立的公共政策研究机构, 它们被称为“思想库”。思想库在现代国家的战略发展中扮演了重要角色,特别在美国, 思想库已成为美国二战后崛起的重要政策发源地、国家决策的“外脑”、学界与政界交流的“凯旋门”、公共政策的增效器。如何看待中国民间思想库的发展? 如何有利于中国公共政策的质量和国家的长远发展?我们希望从中国的现实和国际的经验中寻找到一定借鉴。

一、何为“思想库”?

“思想库”或者“智库”, 英文称作Think Tank,顾名思义, 它是智者或者思想汇集之“库”, 是由他们组成的一个专门的机构。由学者或者思想家组成专门的机构,参与到公共政策之中, 是现代社会的产物, 它代表了政治决策专业化和科学化的发展趋势。

“思想库”则源自于一种不同的传统。有人追溯思想库的理念渊源,认为比较有代表意义的事件是1865年美国内战结束之后, 在美国社会科学促进协会的支持下, 马萨诸塞州约100名知识界的人士聚集在一起, 共同商讨如何尽快从战争废墟中重建经济社会秩序, 并由此开始意识到共享知识带来的好处, 进而组建起各种专业的机构,如历史学会、经济学会等。1916年政府研究所( 布鲁金斯学会的前身) 的成立标志着第一个专门从事公共政策研究的独立组织, 即现代思想库的诞生。二战以后, 特别是20世纪70- 80年代以来,“思想库”作为一类独立的机构, 乃至一种产业,迅速发展起来[1]。目前, 美国的思想库就有1600多个, 与华盛顿大街交汇的“K街”上便座落着100多个思想库, 成为著名的“智库一条街”。K街与华盛顿大街的交汇象征了美国思想库在国家政策中的地位, 它们不仅以强大的专家队伍和精湛的专业优势为美国的长远战略提供了重要的政策理念,而且成为向政界储备和提供人才的“凯旋门”。思想库的繁兴, 成为美国提升政治决策效力的一大法宝。

为什么思想库具有这样的效能呢? 因为它作为独立的专业性公共政策研究机构,实际上创造了一种独特的机制--专业优势汇聚的思想市场。思想库具有四个重要特征:

第一, 组织性。思想库首先是一个独立的组织,是以政策研究等为组织宗旨或目标的专门机构,从而区别于政策咨询专家、政府顾问, 以及古代的谋士。

第二, 独立性。如果说组织性是思想库的前提,独立性便应该说是思想库的核心属性。思想库的生命力和独特的社会作用,根植于它的独立性。正是因为独立于政府、政党、利益集团, 乃至大学, 思想库的研究才可能是超越部门或小群体利益的, 从而更具有中立性和前瞻性。何为“独立”, 可以从组织属性、资金、观点等方面分别看待。独立必须是组织属性的前提,思想库首先是一个独立的研究机构,政府内部的研究室或者大学本身的院系, 都应被排除在思想库之外; 资金的独立性是相对的, 思想库可以接受政府的资金, 有些甚至以政府资金为主体经济来源,但是它们接受政府资金的方式是项目合同, 类似买卖关系, 并且是一个双向选择的过程, 并不是如同政府内部研究室般的雇佣关系; 观点的独立性对于思想库的生存至关重要,虽然受到资金来源和核心人员身份等的影响, 有些思想库会显示出自己的党派色彩或者价值倾向, 但是它们的底线必须是保持观点独立, 必须避免自身成为某个决策者或者政治集团的决策工具,如果它们的研究有违公正, 甚至出现为迎合政治宣传提供虚假伪证, 其名誉和公信力就很难再存了。

第三, 非营利性。营利性的私人咨询机构一般也不被视为思想库,这仍然是基于对思想库研究独立性的强调。不过, 在公私伙伴关系、企业公民、社会经济兴起的今天, 这种边界有时并不清晰, 比如机构开展企业咨询营利, 同时在内部支持部分公共政策研究,或者通过出售高质量的公共政策研究产品获得利润的私人研究机构等, 在某些情况下, 它们的观点独立性和中立性甚至比依靠政府项目或基金会支持的非营利机构更加完善。

第四, 对于公共政策研究的专业性。与大学的另一个差别是,思想库是随着重大社会发展阶段兴起的专门研究机构, 它们的关注点更具体, 更贴近公共政策的应用研究领域, 比如国家安全、国内政策等。它们不是纯粹地从事哲学、人文研究的组织。从这个意义上可以理解,为什么思想库能构成一种“产业”。同时, 与政府内部的政策研究部门不同, 思想库站在比决策者更高的--而不是更低的--层面上说话, 所以越是具有理想色彩的思想库, 它在给出政治主张的时候, 越是带有对于现行政策的批判性, 对批判性的接纳力也体现了制度自我更新维护的能力。

综合来看, 一个独立的、可以对自己观点负终极责任的组织形式,专业性地从事公共政策或者更广义的政治经济社会研究, 以促进当前或更长远政治决策的科学性与公正性, 是现代思想库的主要含义。

思想库的核心属性--独立性, 决定了思想库不可替代的社会角色。首先, 从世界上思想库最发达的美国经验看, 为什么思想库对美国的公共政策提供了重要支持?主要在于它构建起了一种独立、客观、专业、中立的研究机制。最著名的兰德公司是思想库的先例。该构想正是在1945年二战结束时,陆军航空队司令亨利·阿诺德上将从战争经验中得出结论:“我们还没有在军队、其他政府部门、工业部门和大学之间建立必要的协同工作机制,科学计划必须走在实际的研究和应用工作之前。”从而, 他建议成立一个“独立的、介于官民之间进行客观分析的研究机构, 以避免未来的国家灾难, 并赢得下次大战的胜利。”这件事委托道格拉斯飞机公司进行,并于三年后独立成为非营利公司--兰德公司。可以说, 建立独立的客观分析机构, 跳出政治集团的视野与政策执行的实务,才使得美国有了更长远的战略观, 使得它在二战后迅速恢复和崛起。如果只是有一些政策推行机构或者政治宣传工具, 美国如何可能获得高远的见识, 引领它的国家战略呢?

其次, 如何理解思想库与政府资助的关系及其价值倾向?独立性是思想库生命力的根源。早期建立的思想库大多保持着资金独立性、价值中立性,但是1970年代以后, 思想库与政府的联结愈加密切,其党派色彩和商业色彩也都更明显。[2] 不过, 思想库与党派利益、政府政策等, 仍然有着明晰的界线。简而言之,二者是买卖关系, 不是雇佣关系。它们均是平等独立的主体, 思想库为自己的研究和观点负最高责任, 而不是为其他决策提供观点依据。

一个思想库可能具有保守派的价值倾向, 在人员组成上也有所侧重,但它们的角色仍然是对政策做出批判式的前瞻研究, 不是为共和党的政策提供解释或者决策执行方案。例如一个思想库的研究议题可能是“伊拉克战争是否具有合理性”, 然后站在美国的国家利益,甚至维护保守派价值理念的基础上,进行事实研究, 最后给出自己的结论; 但如果它将“为什么伊拉克战争具有合理性”作为研究议题, 就会构成政治阴谋的丑闻了。下面关于兰德公司--美国军方出资为主、为军方提供政策建议的思想库--的故事, 较好地解释了思想库的独立性和所谓的“官方背景”、“影子内阁”之间的关系:

1950年, 美军越过“三八”线后, 面对中国政府的警告, 迫切希望了解中国的真实态度。于是军方委托兰德公司就中国参战问题进行考察。兰德公司经过详细研究和评估,提交了380页报告和六个字的结论--China will dispatch troops to Korea(中国将出兵朝鲜), 开价580万美元。或许是由于要价过高,美国军方嗤之以鼻, 置之不理。只是在美军败局已定, 撤出朝鲜之际, 美国当局才又想起这份报告,以280万美元买回。[3]

二、中国民间思想库的发展与角色

2006年11月7日, 由中国太平洋学会、中国社科院和上海国际问题研究所主办的中国首届智库论坛在北京召开。会议评出“中国十大智库”,包括: 中国社会科学院、国务院发展研究中心、中国科学院、中国军事科学院、中国国际问题研究所、中国现代国际关系研究院、中国太平洋经济合作全国委员会、中国科学技术协会、中国国际战略学会、上海国际问题研究所。它们大部分是在改革开放以来组建起来的,在中共中央、国务院及有关部门, 以及军方的决策咨询中扮演了重要角色。不过, 它们是否能代表中国的“思想库”, 是需要进一步探讨的。中国本土的“思想库”是应社会转型时期的巨大需求和政府自身改革的需要渐次发展起来的。本文开头所言的“民办社会科学研究机构”,泛指民间举办的各种属于社会科学类的研究机构; 思想库则更狭义指直接关注政府或者公共政策的研究机构,也是民办社科研究机构的主要构成。

改革开放以来主要可以看到三种类型的思想库:第一类是政府基于政策需求专门设立的研究机构, 如国务院发展研究中心、中国社会科学院等, 它们大多数表现为事业单位的形式。1998年《民办非企业单位管理暂行条例》颁布之后,也有很多注册为民办非企业单位。第二类是挂靠在大学但是独立运作的研究机构, 如福特基金会出资做种子基金的北京大学经济研究中心。对于高校内部挂靠的大量一级、二级研究所,尽管可能具有较多政策研究功能, 如果不具备独立的法人资格, 还是应被排除在独立研究机构之外。第三类是民间自发成立的研究机构, 一般表现为民办非企业单位的形式,也有些以工商企业的形式存在。

在这三类公共政策研究机构中, 第一类可以称为“官办”政策研究机构。它们在中国的地位与西方所言政府背景的思想库是不一样的,后者在性质上与民办思想库一样是独立的专业研究机构, 只是主要将产品售卖给军政部门; 前者更类似于政府雇佣的研究班子, 完成党政交给的任务, 并承担相当的政策执行层面以及政治宣传层面的责任。这样,中国的官办研究机构尚不能扮演公共政策“思想库”或者超于政治层次的专业政策研究组织的角色。实证研究表明, 官办政策研究机构在人力财力等方面的使用效率比民间思想库低很多,且其影响力随着远离决策核心逐渐减弱。[ 4] 可见, 今年评选出来的“中国十大智库”, 全部是官办政策研究机构,它们尚不能包含中国思想库的全部。

第二类和第三类从性质上可以统视为民办思想库。世界各国的经验均表明,在社会重大发展时期, 最需要独立的民间智慧的贡献。中国目前的社会变革, 对独立思想库提出了巨大的需求, 它也是民办思想库兴起的重要动因。

在中国, 基于对民间结社警惕的传统, 以及颜色革命中形成的对民间组织的敏感,政府对民办社科研究机构, 特别是思想库有着较多担忧。目前, 社会科学界联合会被赋予民办社会社科研究机构的业务主管单位职能, 其直接政策背景是继21世纪初期独联体国家的“颜色革命”后, 政权安全性在中国被提到了更强的高度; 社会科学研究类民间组织,进而被作为民间组织中监管的重点,提上日程。但是, 全面地看待国际社会和政治发展趋势, 应当注意到以下四个方面的战略环境:

第一, 20世纪90年代以来全球的治理变革和公民社会兴起的趋势。自20世纪60- 70年代之后, 以行政改革、重塑政府为目标的新公共管理运动在全球范围蔓延开来, 无论欧美各国, 还是亚洲新兴现代化国家,均在大力推进政府的治道变革。它甚至影响到延续了100多年的政府行政管理理论模式,“公共管理”成为新的理念基础。90年代世界银行明确提出“治理”问题, 包括个人、企业、非营利组织等在内的民间活跃性, 不可否认地成为良好公共治理的重要因素。越来越多国家的政府主动发起的公民参与、公民介入、活跃公民、“伙伴关系”等运动,显示了现代治理环境中政府与社会之间彼此依存性的不断提高。在这个全球性的大背景中, 中国也必须意识到, 只有将国家建设构建在公民价值的基础上, 才能在国际舞台上展现自己的优势。在国际视野中,民间活跃性与国家发展力成为了一体。

第二, 对颜色革命前提的考量。颜色革命是一种“街头政治”的政权更替模式,是一种非常态的政权更替, 是值得防鉴的。但是, 我们还需要进一步比较两个前提: 其一, 颜色革命是否可能在制度化的民主国家发生? 答案是否定的。因为在制度化民主的前提下,合法性的政治渠道通畅, 不存在强烈的“法外”政治需求。其二, 颜色革命是否可能在非民主的国家发生? 答案也是否定的。因为在非民主的情况下, 没有民主的形式可以依托,但是政治诉求可能累积到更激烈的方式发生, 即中外历史上的流血革命、改朝换代。对发生颜色革命的国家进行研究后, 我们发现这些国家的民主政治有形无实, 其对社会秩序的冲击则大于制度化民主政治中的冲突,而小于非民主政治中的革命。全面来看, 中国应该从中借鉴的, 是在目前国家效力较强的时期, 尽快进行民主制度的建设, 形成有序的公民政治参与机制, 避免政治制度的实质与形式之间长期存在过大差距。对公民政治参与的消极姿态,甚至压抑社会力量发展, 均不是避免社会矛盾的有效途径, 可能带来较高的社会风险性。

第三, 信息化时代对社会秩序提出的新要求。

信息化对社会秩序带来的影响是它提供了更加开放、多元、个体参与的平台。它要求政府的治理手段有相应的变化,否则可能出现较多制度外运作与表达的情况, 不利于社会整合。

第四, 中国处在一个社会变化较剧烈的时期,无论经济的快速发展,社会制度的变革, 政府自身的改革, 还是社会结构的变动、社会问题的呈现、社会矛盾的累积等, 均显示了中国所处的转型时期。事实上, 决策者也越来越意识到从社会获得知识、思想和政策建议的迫切需求。官办研究机构和大学院校虽然是社科研究的重要途径,但是它们分别的“政策支持”和“教书育人”的核心角色, 决定在这两种机制之内, 不可能脱离部门利益和教学主导。所以, 国家实际上非常需要一种社会机制, 汇集来自各方面专家学者的独立客观的声音。多元的专业化、独立的研究机构,体现了政治决策过程中专家参与的制度化, 以及公共决策的民主化、科学化进程。从各国情况看, 社会变化较大的时期, 都是思想库兴起和大发展的时期, 独立思想库的发展是时代的需要。

有研究显示, 政府职能的转变和执政理念转变对思想库提供了空间。中国的“思想库”在改革开放到80年代末之前达到高峰, 90年代中期以来, 随着政府机构改革形成平稳发展势态。其中,官办思想库在2000年后发展明显, 而民办思想库始终生长比较平缓。至今全国的思想库中属于民办性质的不到5%,最大的也不过20余人, 年运营资金200万元。相比而言,美国布鲁金斯学会作为较早的思想库, 现有专职研究人员400多人, 年运营资金15亿美元。独立思想库对国家、社会政策的贡献,是不可忽视的。

三、对民办思想库管理模式的探析

基于上述社会发展需求和大的环境背景, 可以认为,民间思想库对一个社会的长远健康发展具有重要意义。它们是表达社会声音, 规避部门利益, 改善公共政策的有效机制, 政府应当将之作为公共决策的“伙伴”, 而不是压制它们的发展,加重社会矛盾的累积。

首先, 在指导思想上, 应当认知民办思想库是社会健康发展的建设性力量,政府应当积极对待“思想市场”, 使得独立性、多元性、专业性的观点能够平等、充分地表达, 从而为公共决策提供更全面和前瞻性的研究支持。在现有管理体制下, 社科联作为统一的业务主管单位,监管的唯一目的只能是有利于民办思想库的健康发展。

其次, 在管理体制上, 根据现有管理条例,对民办思想库的管理内容包括三个方面:

其一, 公益资产监管。对于享受税收优惠或者接受公共财政资助或委托项目的组织,应防止公共资源的滥用。具体方式包括捐赠章程机制健全、财务的公开透明、公共资产的专业审计、年度报告和社会监督等。

其二, 组织独立性监管。民办思想库作为民办非企业单位,应当是独立的责任主体, 防止其成为政府部门或者经济组织的办事机构。因而, 有必要在章程中明确组织的实体性, 对组织的资产所属、专职人员、权责范围做出明确规定,避免一套人马两块牌子造成的权责不清; 同时, 对于民办思想库的注册资产民间性、理事层民间化、执行领导人专职化, 应做出规定, 以保证民办思想库的民间性。

其三, 政治安全监管。在中国, 对民办思想库比较特殊的监管涉及政治安全。但政治安全的监管如果成为不许活动、压抑活力,实际会对更广泛的政治安全和社会秩序造成危害。因而, 政治安全监管必须区分一个界线, 即政策倡导与政治主张。所谓政治主张, 这里指直接的有关行动性的政治诉求,在一定阶段,因政权安全的原因, 可能需要限制政治主张。但是政策倡导, 是指民间机构在对公共政策和社会现实研究的基础上, 提出自己的政策建议, 并通过各种方式积极影响决策。民间的政策倡导是政策过程不可忽视的积极因素,也是民间社科研究机构最重要的价值和存在意义。否定民间的政策倡导, 拒绝不同声音, 只可能形成利益集团的固化和虚假的决策信息, 最终使体制丧失自我完善的能力。真正从国家安全、政治安全,而不是部门利益或者决策者形象的角度出发, 必然会积极对待政策倡导, 包括批评性、尖锐的、不同的主张。对民间政策倡导的接纳性体现了政治制度自我完善更新的能力。因而,政治安全监管应该局限在政治主张方面, 而不应该限制政策倡导。

上述三方面涵盖了对民办思想库应该具有和目前需要具有的监管内容。那么,业务主管单位的监管就应当紧扣监管内容进行监管; 在上述内容之外, 不设置更多的监管内容和监管程序。这样, 才能达到针对性、有效性。如果通过方方面面的了解和批准进行监管,不仅会对民办思想库的发展带来障碍, 也使得业务主管部门自身的监管无的放矢, 变得看似复杂而实际无效。因而, 在上述监管内容的基础上, 有必要进一步确立对民办思想库的监管原则。显然,公平、简洁、有效的监管才是可取的。为此, 需要遵循六个程序原则:

其一, 法治原则, 即公平、公开、事先、可预期、明确的监管,而不是随意的、临时性的、人为的进行管理。所谓法治原则, 就是指依据规章进行监管, 没有另外设置的管理因素; 对所有主体都是平等的,没有因人而异的情况; 对于什么是“违法”只能依据法律规章中禁止的情况,双方是事前均清楚的, 不是事后依事做的裁决, 换言之, 被监管方在一开始就明确什么是“违法”, 什么是“合法”的; 当然, 规制本身的制定是合理的、有法律依据的,从而才可能是有效力的。

其二, 底线原则, 即明确“禁止”的底线,只监管组织行为是否违反底线, 其他一概不管。底线原则也是法治监管所遵循的。规制或者限制只能依据是否“合法”的底线, 而不能依据是否做得“好”、是否“合理”、“合适”。超出底线原则的监管,不仅是多余的, 而且会侵犯行为者正常的权益。

其三, 激励原则, 即将责任建立在权利的基础之上,通过资金的或者其他激励机制的引导而不是行政指令达到规范目的。比如政府可以通过政府购买服务的资金导向引导组织研究方向, 而不是限制组织研究的内容。注册本身也构成一种激励,可以通过注册时对于规制制度的明确, 达成共识。

其四, 追惩原则, 即主要通过建立共识, 在违反共识时采取惩处措施来进行监管,而不是采取事前审批的方式进行监管。追惩制也是法律规制的一个原则, 在《行政许可法》颁布后, 审批许可被更加规范了。当然,“备案”是一个法律尚不严格的空间, 但是对于缺乏法律依据的备案,可能会侵犯法人的独立性, 过多依靠备案不是一个有效的管理制度, 建立在共识、激励和追惩制度基础上的管理, 在效力上也优于备案。

其五, 分类原则, 即按照规模区分不同监管层级,进行不同程度的监管。分类管理是被比较普遍采取的管理原则, 依据组织规模的不同, 有针对性地进行监管。如果对小组织和庞大的机构全部投以相同的监管力度, 必然使得小组织不堪重负,而大组织疏于管理。

其六, 参与原则, 即管理方式中尽可能地吸收民办思想库自身的参与,听取其意见。参与式管理是现代社会愈加重视的模式, 特别在“思想市场”管理方面, 听取机构意见, 和更多由机构自我管理, 有利于促进民间思想库建设性力量的发挥。

最后, 上述目标和原则能否实现, 除了对民办思想库的认知和社科联作为业务主管单位的管理能力之外,还有一个重要的前提, 即政府自身决策的公共性。事实上, 只要政府决策目标确实取向于公共利益, 就一定能在总体上与民间思想库达成协同关系; 在很多情况下, 政府对于思想库的担忧,是基于领导个人利益或者部门利益、小群体利益的考虑。政府和政策的公共性, 是思想库管理的前提, 也是中国社会健康发展特别有待形成的共识。

参考文献

[1] 中国现代国际关系研究所,《美国思想库及其对话倾向》, 时事出版社, 2003: Pp10- 20。

[2] 中国现代国际关系研究所,《美国思想库及其对话倾向》, 时事出版社, 2003: 14- 25。书中指出, 美国1970年代以前的思想库3/ 4在观点上都是中立的, 但到了1996年, 300余家主要的思想库只有46% 具有中立属性。该书还概括了美国思想库的四个发展阶段, 从中可以看出这种变化与商业化和资金导向、理想主义色彩淡化有关。美国思想库的四个阶段是: 20世纪初第一批思想库诞生, 大多带有大企业家和知识界的理想主义色彩, 是“没有大学生的大学”, 以布鲁金斯学会为代表;二战以后, 以兰德公司为代表, 思想库更多与政府签约获得资金来源, 从事战后政策研究; 20世纪60- 80年代, 思想库迅速发展, 商业性更明显, 售卖政治主张, 政治倾向和党派色彩比较明显, 例如保守派的传统基金会; 20世纪80年代至今, 日渐形成国际和地方两大体系。

[3] 张颖, 决定美国对华政策的“大脑”, http:/ /www.southcn.com/weekend/ top/ 200412090028.htm

[4] 朱旭峰,《网络和知识运用: 中国思想库的政策影响力》, 清华大学博士论文, 2005: Pp146, Pp218

来源:学会 2007年第7期

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