许耀桐:尽快开展县级政治体制改革

选择字号:   本文共阅读 1710 次 更新时间:2010-02-25 10:37:51

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许耀桐 (进入专栏)  

  

  摘要:政治体制改革,已走过30年的历程。应该说30年来的政治体制改革,取得了很大成效。县级政治体制改革作为地方政治体制改革的一个部分,体现了政治体制改革的战略意义。开展县级政治体制改革,可以更好地贯彻改革的渐进主义策略,走渐进发展的道路;能够保证中央和省、市级政权组织对县级政治体制改革能够进行有力的领导;开展县级政治体制改革,构成地方政治体制改革的重点,将产生整体性、全局性的政治效益;向下延伸到乡镇,对于衔接已经进行了20多年村民委员会的民主政治实践,是十分必要的。

  关键词:政治体制改革、县级政权、地方政治体制改革

  

  “县政改革”属于地方改革。这个题目的提出,表明中国的政治体制改革,可以也必须区分为中央和地方两个层次,即形成中央政治体制改革和地方政治体制改革这样两个重要的认识。但是,改革开放30年来,我国理论界尚未确立“中央政治体制改革”和“地方政治体制改革”的基本分野和范畴。笔者通过对《中国期刊全文数据库》1980年至2008年的检索,尚未发现以“地方政治体制改革”为题的专论。这不能不说是一个重大的忽略和疏漏,以至于成为阻滞政治体制改革向前运作的根源之一。最近,我借《改革内参》第20期,提出了“地方政治体制改革”的概念,并就其中的地方政治体制改革问题作了粗浅的阐述。现在,我们大家对县政改革形成共识,这很好。我认为,应该把“县政改革”明确纳入“地方政治体制改革”的范围。这样,在方向上更加明确,在理论上更加言之成理。下面,我就尽快开展县级政治体制改革的紧迫性、重要性及其实践价值,谈谈个人的看法,就教于大家。

  

  一、县级政治体制改革的紧迫性

  

  政治体制改革,已走过30年的历程。应该说30年来的政治体制改革,取得了很大成效。但随着市场经济的发展和市场经济体制内在要求的日益强烈,政治体制必然需要进一步满足和实现人的自由、民主、平等权利的全面发展,并以健全完善的法治精神和法制秩序保障之,最终要确立起科学、民主、文明、法治、充满活力、能持续发展的政治体制。然而,近期以来,我们却看不到政治体制改革面临的这种转换和发展,导致累积起来的问题逐渐增多。这从县级政治体制的实际情况和存在的问题看,特别明显。

  1.地方政权机构设置过多。从县级政权来看,其政治、行政系统均有五套领导班子,党委、政府、人大、政协、纪检,与省级和中央上层的设置完全相同。在政权机构设置上,本来不应该犯帕金森上下对口对等的“机构病”,而反过来应该是采用“倒金字塔”的结构。目前,在县级的五套领导班子中,主要是党委、政府在忙,其它机构事务不多,清闲度日,或者做一些并不发挥作用和本来不必要做的事情。

  2.权力来源错位。由于现在县级政务官员事实上没有实行民主选举制度,导致地方干部产生政治权力来源上的错位,使他们感到权力不是来源于人民,而主要是来自以下四种途径:一是来自领导的,职务是由上级决定的和某个领导个人赐给,因此,他们只对领导负责,不为人民负责;二是来自“兄弟”,靠民主测评或者推选中讲哥们意气和感情,形成人情圈子,他们自然把哥们情意看的重于泰山;三是来自金钱,靠请客送礼联络感情或暗里活动通过买官卖官得来,掌权后自然想尽办法要捞回来;四是来自暴力,依靠家族势力甚至利用黑恶势力排挤打压竞争对手,“拼杀”出来的,这使政权机关染上黑社会的色彩。由于县级政务官员没有经过民主选举,这使人民群众感到最大的不公。群众形象地说,由自己选举的干部好像“亲生儿”,有“血缘关系”,疼爱得起;不是自己选举的干部好像“抱养儿”,没有“血缘关系”,想疼爱也疼爱不起。

  3.官僚主义猖獗。现在地方主要官员公务繁多,整天随秘书安排的日程转,公务活动全部为日程塞满,完全泡在程式中,过着日程化、程式性的行政生活。在一些政府部门,官僚主义、形式主义、奢侈浪费等政风不正的问题十分突出,主要表现为“五多”,即“文件多、会议多、讲话多、评比多,接待多”。 由于官员过着日程化、程式性的行政生活,使他们完全陷入事务繁忙的泥沼,导致官员的理性思维和创新活力逐渐萎缩,甚至丧失了自我,丧失了个性,最终成为一个空壳子、一种摆设、一种道具、一种为程式所操控的作秀式公共表现。

  4.权力缺乏制约监督。县级政务官员尤其是一把手,权力不受制约、监督,有的人违法乱纪、为所欲为。由于公务繁忙,工资收入不高,而经他办事,手中的权力又能给私营企业家带来丰厚利润,因此,心里普遍失衡,贪污受贿极易发生。有的官员,罔顾法律规定,参与经商,投资入股;官商勾结,称霸一方。这几年,在县委书记位子上出问题的干部不在少数。县级官员有的已无理想、无抱负,甚至无道德底线,形成侵害老百姓利益的既得利益集团。

  5.现行县级政治决策弊端甚多。首先是权力过分集中的问题,不少主管领导仍然是集政策制定权、资源分配权、行政管理权、行业监管权于一身,搞“长官意志”、“独断专行”。其次是决策受部门利益影响较为严重。近年来,部门利益和地方利益有强化发展的趋势。一些政府部门的决策表现出不同程度的部门利益倾向,同公共管理和社会利益的要求不符。这些政府部门的决策论证常带有某种指向性,看似公正公允,实际上隐含着“部门利益优先”的原则,倾向于强化各自的利益。第三,决策尚欠缺专家客观公正的咨询论证,一些地方或部门决策过程中的专家咨询论证,只是为了符合制度规定和程序要求,而在具体操作过程中往往存在着“领导先下结论、然后专家论证”的情况。第四,决策的民主化公开性还存在不少漏洞。以听证制度为例,这一制度的实行还存在不少的问题。一是听证制度的内容与程序还不够规范,二是听证代表择选机制不健全,三是听证信息不对称。第五,决策的信息情报收集还很不系统成熟。第六,决策的监督和责任追究制尚未完全到位。一方面表现为决策、执行与监督既相协调又相互制约的运行机制没有真正建立;另一方面表现在决策反馈纠偏机制和决策后评价机制还是一个空白。决策者的权责不对等,导致其责任心不强。对于决策失误的责任人,更多的把决策失误当作工作上的缺点,难于依法追究决策者的法律责任。

  6.县级政治体制潜藏严重危机。现在,表面上官场运作如常,甚至贯彻执行上级部署的任务雷厉风行,有板有眼,但行政管理已经官僚主义化,做好行政工作,无非就是发文、开会、讲话、评比,以及视察检查和接待来往宾客。反过来说,如果工作还没做好,也表明自己尽了最大的力气,无可挑剔了,经得起领导的检查了。这是极不负责的、陈腐的衙门作风。由于官场人治为主、法制淡薄,百姓疾苦,无人关心,官民矛盾日显尖锐,常常一触即发,酿成突发事件。

  以上对县级政治体制存在问题的分析,凸显了地方政治体制改革的紧迫性。我们惟有通过县级政治体制改革的方式手段,才能革除地方政治体制现存的弊端危害。

  

  二、县级政治体制改革的重要性

  

  县级政治体制改革作为地方政治体制改革的一个部分,体现了政治体制改革的战略意义。今日放眼世界,各国竞争加速;21世纪中国崛起,不在竞争中领先,便在竞争中败落。科技创新、资源控制、经济发展、民生改善、保障国家安全、维持社会稳定……,种种竞争,目不暇接。然在诸多竞争中,以制度体系改革或曰体制改革最为重要。体制改革,涉猎众多,含经济、政治、文化、社会、科技、卫生、教育等方面。在众多体制改革中,政治体制改革扼其要冲。但目前,我国有着明显的忽视、淡化或刻意回避政治体制改革的倾向,这是非常愚蠢的。不改革政治体制,就不能保障经济体制改革的成果,不能使经济体制改革继续前进,就会阻碍生产力的发展。经济、文化、社会、科技、卫生、教育等体制改革遇到深层次问题,依靠本身难以解决,欲寻求根本出路,最终都要归结为政治体制改革。

  改革开放30年,我国已成功地从苏联模式社会主义转向中国特色社会主义,但由于经济文化欠发达,还处于初级阶段,中国的转型尚未结束。尤其是政治体制,从高度集权专断转向高度民主政治仍在进行之中。不要脱离转型期的现实和转型的基本任务,奢谈中国的政治体制改革。执政党和执政者一定要认识到,治国只有两种根本对立的政治制度,一为专制制度,一为民主制度,尚找不出第三种来。彻底告别斯大林搞的高度集权专制模式,走向高度民主政治,乃势所必然,国之大幸,否则后患无穷。不要满足于眼前取得的经济成就,也不要害怕改革会遇到严重的阻力。执政者要有宏大政治抱负和科学价值判断的视域,坚定不移地推进政治体制改革。

  当前,把县级政治体制改革提到议事日程,推向前台,先行一步,不但具有战略意义,而且具有重要的策略意义。毫无疑义,改革开放30年后的新一轮的政治体制改革必须坚持正确的政治导向,要始终坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三项原则,三项原则绝不动摇。政治体制改革的一切成果,都必须有利于坚持党的领导、人民当家作主和依法治国。新一轮的政治体制改革是一个系统工程,涉及到理念变革、体制再造、机制创新、职能转变、方式优化、行为改进等方方面面,要有整体性思维,切忌东一榔头、西一棒子,零敲碎打,毫无章法。新一轮的政治体制改革要有缜密的思考和安排,要从政治制度变迁、政治文化普及、政治社会动员三个层面展开,不能热衷于找一两个突破口,满足于一些短期效应。这就要求我们,深化政治体制改革一定要采取循序渐进、逐步深入的策略,一定要保持国家和社会的稳定,避免动荡,这样才是最佳的路径选择。新一轮的政治体制改革在总体上应继续采取过去30年所实行的渐进策略,但要有一些新的变化和发展,即实施“由易到难、从下至上、规模适度、允许试验”的方针。因此,根据这样的策略方针,就要首先选择进行县政政治体制改革。在我国,只要把县(市)层级的政治体制改革做好了,待今后时机和条件成熟了再推进至中、高层。因此,我国应该走从下至上的改革进路,在有了县级政治体制改革成功的牢固基础后,然后一步步地逐渐发展,达到覆盖全国的目的。

  

  三、县级政治体制改革的实践价值

  

  在肯定了我国新一轮政治体制改革必须选择县级政治体制改革后,还要明晰县级政治体制改革的实践价值。县级政治体制改革的实践价值在于:

  一是开展县级政治体制改革,可以更好地贯彻改革的渐进主义策略,走渐进发展的道路。政治体制改革需要强有力的推进动力,因此,推进我国的政治体制改革首先必须考量改革的动力问题。从本来的意义上说,凡是赞成改革的力量都是动力,推进政治体制改革的动力是多方面的、多层次的。但是,作为核心动力来讲,中国政治体制改革的动力在于中央,主要依靠中央来发动。除此之外,没有别的什么力量可以胜任。要发挥中央推动政治体制改革的首位作用,就必须保持中央的稳定、统一和权威性,以中央的核心动力带动地方各级的力量,形成改革的合力机制。当年苏共搞改革,由于奉行激进主义路线导致改革失败,与先从中央改起,中央上层矛盾公开化、中央先乱了、丧失了改革的根本动力,有很大的关系。中国的政治体制改革应从地方开始,而且应首先选择县级这样的行政层级。

  二是开展县级政治体制改革,能够保证中央和省、市级政权组织对县级政治体制改革能够进行有力的领导。中国的实际情况是,中央和省级上级领导部门具有这样的特点,即对于整个地方政改以及下一级地方的政改,占有支配和起着决定性作用的优势。在开展地方县级政治体制改革后,中央和省、市级领导机构可以供给强劲的、有效的领导。中国政治体制改革的推动力来自中央领导上层,主要依靠中央发动。省、市级领导部门对县域情况熟悉,因此,由中央和省、市级上级领导部门联手对县级政治体制改革进行指导,可以确保县级政治体制改革的成功。

  三是开展县级政治体制改革,构成地方政治体制改革的重点,将产生整体性、全局性的政治效益。县域治理是保持我国大一统局面的重要保证,是国家治理的根本。县级政治体制改革,无疑是地方乃至全国政治体制改革的重点。迄今为止,我国县(市)域面积仍占全国面积的94%左右,县(市)域人口占全国的70%以上,县(市)域GDP总量占全国的30%左右,因而它在我国的经济社会发展中起着不可替代的基础性作用。把县级政治体制改革搞好了,对于这之后的市级和省级的政治体制改革就有借鉴意义和辐射作用。可以说,县级政治体制改革对于整个的地方政治体制改革和中央政治体制改革,都具有基础性的作用和标本性的意义。

  四是开展县级政治体制改革,向下延伸到乡镇,对于衔接已经进行了20多年村民委员会的民主政治实践,是十分必要的。20世纪80年代中后期,我国在农村的村庄开展了直接选举。农村村委会选举的民主活动,往往受到乡镇和县(市)党委、政府的干涉,有的村民选举委员会成员、村委会候选人不是由村民依法推选和直接选举产生,而是由乡镇和县(市)党委、政府指定。这说明,如果不进行县级政治体制改革,并由此解决乡镇领导班子的民主选举问题,农村基层自治组织的民主选举将难以为继。

  为了推进县级政治体制改革,中央和各省应积极作出相关的决策部署。在作出县级政治体制改革的决策部署后,中央和省、市级领导部门还应加强对县级政治体制改革的领导。原载《东南学术》2010年第1期

  

  (作者为国家行政学院科研部主任、北京大学教授、博导)

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