内容提要 构建服务型政府是中国新一轮政府改革的目标，也是近年来中国政治学、行政学和公共管理学研究讨论的热点问题。本文收集整理近十年来国内发表的相关研究文献，对服务型政府研究进行理论概括，从六个方面———服务型政府概念的演绎、服务型政府提出的背景、服务型政府与政府改革的关系、服务型政府的理论基础、服务型政府的内涵、构建服务型政府的路径———梳理总结了学界关于服务型政府的研究进展。
关键词 政府模式 服务型政府 研究综述
中国共产党第十六大以来，以构建服务型政府为目标的政府改革思路逐渐明晰。2002年召开的中共十六大第一次把政府职能归结为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项内容。2003年突发的“非典事件”，使中央和各级领导深刻地认识到，推动经济发展，绝不能以忽略社会发展、牺牲人民群众的利益为代价，从而坚定了改革“以人为本”、科学发展的决心。2004年2月21日，温家宝总理在中央党校省部级领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出“建设服务型政府”的口号。2004年3月8日温家宝总理在十届人大二次会议期间听取陕西代表团意见时提出：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终为人民服务”。2006年10月，中国共产党第十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步明确要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。自此，服务型政府第一次被写入执政党的指导性文件当中。2007年10月15日胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会的报告中再次把“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作为发展社会主义民主政治的重要内容而予以强调。与此同时，学术界关于服务型政府的研究也在不断深入。为了展现服务型政府学术研究的进展情况，我们收集整理最近十年发表的学术成果，并从以下六个方面作出概括和总结。
从服务行政到服务型政府：研究的深化与概念的形成
服务型政府概念是在学术界多年讨论的基础上形成的①。追根溯源，服务型政府的说法是由“服务行政”推演而来的。据考证，“服务行政”一词最早见之于德国行政法学家厄斯特·福斯多夫(Ernst Forsthoff)1938年发表的题为“作为服务主体的行政”一文中〗②。后来，台湾学者陈新民在《公法学札记》③一书及其他相关文章中予以介绍和解读，使“服务行政”的观念在大陆理论界逐渐得到引述和阐发。
有研究认为，1995年到1997年，大陆理论界引入和推广这一概念；1998年到2000年，开始从理论上深入探讨“服务行政”模式如何构建的问题。那时候，一些行政学者最先使用服务行政的概念，试图寻找一种不同于计划经济条件下管制行政模式的理论概念。在他们看来，随着经济体制改革，计划经济转变为市场经济，需要有一种新的行政模式与之相匹配，这就是“服务行政”模式④。这种服务行政模式“既不同于传统的统治行政模式，也不同于近代的管理行政模式，而是一个全新的服务行政模式”，它应该具有如下特点：第一，“服务行政”是公正的行政；第二，“服务行政”是为人民服务的行政；第三，“服务行政”是能力本位的行政；第四，“服务行政”是社会本位的行政；第五，“服务行政”是超越了民主和集权的行政；第六，“服务行政”是自律和道德的行政。而且，服务行政还具有以下功能：第一，限制政府规模的功能；第二，培育成熟社会的功能；第三，促进人的全面发展的功能；第四，促进独立人格生成的功能⑤。
借着1998年政府机构改革的东风，理论界开始深入探讨中国政府机构改革的目的、方向和途径等问题，构建服务型政府的理论开始逐步成熟。有研究指出，中国学者对于服务型政府的研究大体可以归纳为四种维度⑥：第一，政府与公民关系转变的维度。国家行政学院刘熙瑞教授将服务型政府定义为“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府”。⑦这一研究视角明确指出服务型政府与以往的管理型政府的主要区别在于民本位和官本位、社会本位和政府本位、权利本位和权力本位之间的取向偏差。
第二，政府职能历史演进的维度。这种研究维度从宏观的人类历史进化过程出发，认为历史是一个有规律的进化过程，与之相伴的是，政府的行政模式也从近代以前的“统治行政”向近代的“管理行政”再向现代的“服务行政”转变，这是统治和管理、管理和服务此消彼长的动态变化过程。
第三，政府职能调整的维度。这种研究视角强调政府职能在于提供公共服务，从经济层面上来说就是要纠正市场失灵，提供公共产品；从政治层面上来说就是要提供安全、民主、平等的制度环境；从社会层面上来说就是要处理社会面临的公共问题，促进社会健康发展。第四，行政机构建设维度。即通过设立“政务超市”、“阳光大厅”、“一站式服务”等措施，对具体行政机构的设置进行调整，在空间维度上拉近政府和民众之间的距离，从而培养政府机关工作人员的服务态度和服务精神，从实践层面上向服务型政府的目标靠拢。以上四种维度展示了中国学者对于服务型政府的四种研究和定义的角度，也在一定程度上说明构建服务型政府的是一项综合的系统工程，需要纳入国家改革与发展战略。
从经济改革到政府改革：服务型政府提出的背景
中国改革发展研究院院长迟福林认为，改革开放以来，中国逐步形成了一个“经济建设型政府”模式。政府长期主导资源配置，并将掌握的资源主要运用在经济领域，这使政府充当了经济建设主体和投资主体的角色。经济建设型政府有几个严重的误区：一是政府长期作为经济发展的主体力量，起主导作用；二是解决不了政府、国有企业与国有商业银行的结构性矛盾，致使政企分开一直成为改革的难点；三是重视经济建设的投入回报，严重忽视社会事业投入的巨大经济、社会效益；四是不恰当地把一些本应由政府提供的公共物品和公共服务推向市场、推向社会。实践证明，经济与社会发展失衡、经济发展和生态环境的失衡等，都与这种政府模式有直接、内在的联系⑧。
所以，迟福林院长认为，从“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”，是中国市场化改革的必然选择。中国经济要实现持续快速发展，必须实现经济增长方式由政府主导向市场主导转变。那么，提倡“公共服务型政府”，是不是就否定了“以经济建设为中心”？迟福林院长认为，公共服务型政府并没有否定“以经济建设为中心”，而是抛弃了政府把主要精力用来直接搞投资建设的做法，主张政府主要为作为微观经济主体的企业创造良好的经济社会环境，以实现经济社会协调发展⑨。
北京大学政府管理学院谢庆奎教授指出，服务型政府的提出适应三大需要：一是经济体制改革的需要，二是社会转型的需要，三是政府改革的需要。官僚型政府发展的下一步就是服务型政府，“服务型政府要求行政体制和机制转变，也就是结构功能和运行方式的转变，强调政府为所有人服务，为一切对象服务”⑩。
根据学者们的阐述，建设服务型政府的迫切性体现在：第一，建设服务型政府是实践社会主义政治文明本质要求的迫切需要○11。第二，建设服务型政府是防治腐败的迫切需要○12；第三，建设服务型政府是增强政府权威的迫切需要○13。
从机构改革到政府转型：政府改革的理路和走向
上个世纪80年代以来，随着经济改革的深入，中国政府自身也经历了一个不断改革的过程。80年代，政府改革主要围绕“集权与分权”的话题而展开；基于对传统集权模式的深切反思，“分权让利”被设定为政府改革的主题。90年代，国家与社会、政府与市场关系的讨论，将政府改革的话题引向有关“大政府与小政府”的讨论，“小政府”模式被一度看好，精简机构成为政府改革的主要内容。2000年以后，政府改革的主题进一步深化，此时人们达成了新的共识：政府权力的集中或分散、政府规模的大或小，未必是一个好政府的主要标志，一个良好的政府，应该是有效履行公共管理和公共服务职能的“强政府”。基于这样的认识，“转变政府职能”就成为政府改革的核心议题，而改变政府管理模式，构建服务型政府，便理所当然成为政府改革的目标。
为了说明服务型政府的大势所趋，有人提出了三种政府模式的比较分析框架○14。透过这种比较分析，可以了解政府模式的发展趋势，明辨政府改革的方向。
关于三种政府范型的比较分析
图一
上述比较框架显示，服务型政府的相对概念是“政治统治型政府”和“经济建设型政府”；它所针对的是以往的政府角色定位、行为模式和发展战略；它所倡导的是以公共服务为导向的政府角色定位。不言而喻，构建服务型政府就意味着实现政府模式的转型，即，从前两种形态向后一种形态的转变。
还有学者依据治理模式的变化，提出了统治型、管理型和服务型政府的比较分析框架。中国人民大学张康之教授提出了政府管理模式的三阶段论：即盛行于前资本主义社会的统治行政模式，这与统治型政府相对应；以马克斯·韦伯设计的官僚制为特征的管理行政模式，这与管理型政府相对应；随着公共管理实践领域的扩大以及治理理念日益被人们所接受，正在兴起的服务行政模式，与之相对应的是服务型政府○15。
有人比较分析上述三种模式的特征，将其差异概括如下○16： 北京大学王浦劬教授等人对于治理模式的研究也为上述分析提供了论证。他们认为，古代社会行政模式的核心理念是统治，与之对应的统治型政府治理具有如下特征○17：
图二
第一，政治色彩浓厚。在古代社会，政治、行政二者合一，以统治为核心理念的政治管理行为是作为政治的附属行为，公共性尚未得到充分自觉。此时的治理基本上是为统治阶级的利益服务，很少具有公共利益的色彩，政治性就是这一相当长的历史阶段中行政属性的基本规定性。
第二，治理权力来源于最高统治者。在奴隶社会和封建社会，神权论大行其道，最高统治者———君主或教皇被认为是神在人间的代表，政府权力来源于神，来源于最高统治者。权力的拥有者和行使者在欺压愚弄人民的同时，居高临下地统治着人民，防止人民起来反抗。行政活动过程的统治、压迫的作用较为直接且不加掩饰。第三，政府职能包罗万象。在古代社会，国家与社会的界限模糊，国家与社会高度融合。国家可以随时侵入社会，但社会力量对于政府的参与也往往缺乏制度化的渠道。国家与社会的界限不明导致国家权力的分化程度也比较低，立法、司法、行政权统揽于政府；行政事务是直接由权力机构行使的，这就充分显示出行政的政治统治性质。政府职能一方面非常广泛，另一方面专业化程度低，这使得治理的效率非常低下。
第四，治理方法单一。在古代社会，以统治为核心理念的治理主要运用酷刑和宣传教化的手段。统治者一方面用残酷的刑罚威慑民众，另一方面用教化的手段、用宗教或宗教化的思想禁锢民众。治理方法的单一从根本上说是古代治理中缺乏平等协商精神的结果。
管理型社会治理以韦伯的“官僚制”为模型，它所建立起来的政府机关的特点是：层次结构分明、规章制度严格、职权职责明确○18。这样的政府机关“能够取得最高的效率，在这个意义上说，它是已知的对人类进行必要的管理的最合理的方法。它优于其他形式之点是其准确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性。……完全可以正式地应用于各种行政管理任务”○19。但新的因素构成了对韦伯官僚制模型的冲击，这些因素包括：一是公众对政府的批评，特别是对政府不断膨胀的规模、不断扩张的职能以及由于官僚主义而产生的政府服务效率低下与服务垄断的批评；二是新理论的影响，尤其是公共选择理论与新公共管理理论对传统“韦伯模式”的挑战，从而表现出对政府改造的理论引导；三是全球化的作用，尤其是在提高国家竞争力和公共服务的质量上，政府的效能变得非常重要；四是技术变革的影响，特别是信息技术与计算机等办公自动化设备的应用，改变了传统的科层等级的管理模式○20。
中国人民大学的李传军博士在其学位论文《管理主义政府模式的终结——从管理型政到服务行政》中重点考察了管理型政府的模式特征及其在理论和实践方面的缺陷。他指出，管理型政府也就是管理主义的政府模式，韦伯的官僚制模型是这种政府模型构建的模板。他把“管理主义”政府模式定义为基于威尔逊、古德诺所确立的政治行政二分原则，而由马克斯·韦伯所建构的官僚制而加以具体化的政府类型。这种政府类型的主导价值观是“价值中立，效率中心，技术至上”。在“管理主义”政府模式中，权力集中，层级分明；官员照章办事、循规而行；官员行为标准化、非人格化；运用相对固定的行政程序来实现既定目标。官僚制模型像是一部受到严格控制的机器，公务员只是机器齿轮的齿，他们的工作分工细致，行为必须依照明确的规则和程序。从这种管理模式在社会总体中的位置以及运行过程来看，它的基本特征是：(1)政府是公共管理的主体；(2)政府的公共管理无所不在；(3)政府公共管理的职能迅速分化为许多专门的领域；(4)政府机构膨胀的趋势不可遏制；(5)在担负公共管理职能时往往有着公共预算总额最大化倾向，造成高成本、低效率○21。
在现代国家，政府实施管理通常根据社会事务和社会资源的不同性质采用不同的手段和方式。现代国家治理所遵循的原则包括：“治官”更重于“治民”；“公域”与“私域”分而治之；“主权”与“治权”统分结合○22，它所形成的治理模式具有如下特征○23：
第一，治理模式的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现；
第二，强调国家与社会的合作，模糊了公共领域与私人的明确界限，并且更加强调国家与社会的依赖关系；
第三，把治理看成是一个上下互动的过程，强调管理对象的参与；
第四，强调管理方式和管理手段的多元化。
中国政府改革的方向是构建服务型政府，它意味着治理方式的根本变革。这种变革体现在政府范式的三个不同层面：一是观念范式，即在政府与社会的价值关系中，恪守社会作为价值主体与价值评价主体的信念，政府相对于社会只具有工具性价值；二是规则范式，这是在“服务”这一观念范式基础上生发出来的一整套概念、定理与规则，比如：按照市场———企业化来改革政府的举措，由此所形成的一些定理，如私有化、公共服务的付费制、竞争与合同制、内部市场、分权与权力下放、自由化与放松管制等；以及在此基础上形成的一些概念，如顾客导向、竞争战略、公众主权、结果导向等；三是操作范式，这是观念范式与规则范式的具体化，本质上它们只是实现观念范式与规则范式的手段与工具而已○24。
从管理走向治理：服务型政府的理论基础
服务型政府的理论渊源来自有关政府职能的理论。政府职能是指政府在社会中所承担的职责和功能，它反映了政府的实质和活动内容。相关研究表明，对政府职能的理论探索始于民族国家的诞生，但在近代资本主义开始发展之前，缺乏对国家应承担的职能进行充分探讨的需要。在市民社会日益成熟，国家和社会的分野日益明晰的条件下，围绕国家所要解决的主要经济和社会问题，政府职能基本理论的产生和发展经历了以下发展阶段○25：
第一阶段，从18世纪开始到20世纪30年代。这一阶段政府的职能定位是一个“守夜人”的政府，其理论成果是自由主义思想家提出的“有限政府理论”，认为市场经济是最有效的经济制度，通过市场这只“看不见的手”，个人利益与公共利益可以实现自然和谐；而且市场也是最公平的制度，因此政府应对经济事务持自由放任立场。“政府要想管理得好一些，就必须管理得少一些”，政府承担三项职能：一是保卫个人的安全，使其不受他人的侵害；二是保卫国家安全，使其不受外敌的侵犯；三是建设、维护某些私人无力经办或不愿经办的公共设施与公共事业，除此之外的其他事务都属于政府不该管的事情。
第二阶段，20世纪30年代到60年代。此时出现了资本的集中和生产的垄断，仅靠市场机制已经不太可能实现充分就业和发展经济的目标，这被人们称之为“市场失灵”。为解决这一问题，凯恩斯提出了著名的“政府干预理论”，认为“看不见的手”本身存在收入水平悬殊、经济外部性以及垄断现象等诸多弊端，而这些弊端从市场内部又不可能得到克服，只有通过政府干预才能予以解决。因此，政府必须灵活运用财政政策和货币政策对市场进行积极干预，必要时候实施赤字财政，以刺激经济发展，提高人民福利。在这种理论的引导下，“福利国家”的政府政策大行其道。
第三阶段，20世纪70年代到80年代。政府的积极干预直接导致政府职能的过度扩张和机构膨胀，并且扭曲了市场对资源配置的调节作用，产生了所谓“政府失灵”的现象。为解决这一难题，政府职能理论中的公共选择理论应运而生。这一理论破除了“国家神话”，根据理性经济人的假设，指出国家同样具有人类的弱点，体现在两个方面：第一，国家干预可能像人一样犯错误；第二，国家机器的执行者可能追求自身的利益而不是公共利益○26。因此，公共选择理论重新强调市场的价值，认为市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分理由。既然政府内部问题重重且无法完全根除，那么最好的出路就在于打破政府的垄断地位，让政府将其不该做和做不好的事交给市场来完成，在能够引入竞争的领域，允许私人机构进入并与政府机构形成竞争，从而改善公共部门的产出以及公众的福利状况。因此，政府职能应该定位在维护市场秩序和正常运转上。对于政府职能的反思，引发了古典自由主义的复归。
经历过“市场失灵”和“政府失灵”的双重洗礼之后，政府职能被确定为是为市场发挥基础性作用创造各种有利条件：通过有效的公共政策来支持市场的运转，只有在单靠市场机制无法解决的社会资源配置问题上，才存在政府干预的必要性。20世纪90年代，在应对全球性“政府失灵”的危机中，有关政府职能的新的理论终于形成。这种理论包括主张以企业家精神重塑政府的“新公共管理理论”、主张以公民服务为核心的“新公共服务理论”和主张加强公共部门和私人部门合作的“治理理论”，这两种理论成为当今社会构建新型政府的理论基础。
1.主张“重塑政府”的新公共管理理论
新公共管理理论实质上是公共行政的传统规范和工商企业管理方法的融合，其中不乏新泰勒主义、民主行政理论以及管理科学的相关观点。新公共管理的主要观点是：公共部门和私人部门在管理方面不存在本质区别，它们有着共同的管理理念；私营企业的管理在绩效和顾客满意程度方面比政府部门优越得多，把私人部门的管理理念和具体管理方法应用于政府公共部门是重塑政府的必要途径；因此，新公共管理理论的思路可以概括为公共服务方式的市场化，包含：第一，将决策和执行分开，即政府主要的任务是“掌舵”(决策)，而不是“划桨”(执行)；第二，应该打破公共服务的垄断性，实现公共服务供给者多元并存，竞争发展；第三，公共服务的消费者有在多元供给者之间做出选择的权力和用以选择的资源○27。简而言之，新公共管理理论主张，在公共服务的提供方式上以市场为基础，通过合同出租、公私合作、用者付费和凭单制等具体形式，逐步实现公共部门私有化的目标，并把顾客至上的理念引入到公共服务的过程当中，以便根据市场需求对公共服务部门的产出状况实施有效控制。
新公共管理理论要求变革政府，其锋芒所指正是公共服务部门的官僚制结构。针对传统官僚制下官员严格照章办事、循规蹈矩从而导致行事僵化、妨碍行政效率提高的问题，新公共管理理论提倡，通过废除公共部门众多的冗余规章制度，简化行政审批手续以提高行政人员的办事效率；针对官僚机构内无进取动力、外无有效监督主体的问题，新公共管理理论提出一方面在政府部门中引入“企业家精神”，改变官僚机构自身的内部环境，另一方面通过设立其他监督主体以使政府能够得到来自外部的监督和指导；针对官僚制的金字塔式结构过于强调组织结构和管理方式上的权力集中而影响行政效率的问题，新公共管理理论重视对基层行政机构的充分授权，主张使基层组织机构具有适应社会需要而独立决策的权力。美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒明确提出政府改革的目标是建立“企业家政府”。具体而言，就是要把政府“再造”成为：(1)起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；(2)社区拥有的政府：授权而不是服务；(3)竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；(4)有使命的政府：改变照章办事的组织；(5)讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；(6)受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；(7)有事业心的政府：有收益而不浪费；(8)有预见的政府：预防而不是治疗；(9)分权的政府：从等级制到参与和协作；(10)以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革○28。
中国人民大学张成福教授也指出，政府再造(Reengi-neering Government)是对政府治理的理念、原则、结构、行为等进行大规模的改革，以提高政府的绩效和服务的品质，其中最核心的主张就是要构建一个企业型的政府(En-trepreneurial Government)。与官僚政府(Bureaucratic Govern-ment)相比，企业型政府的特质主要表现为：(1)导航者政府；(2)社区主义和公民参与；(3)公共服务的市场竞争机制；(4)政府运作以目标和任务为导向；(5)以结果为导向；(6)顾客导向；(7)政府财政在强调节流的同时，也应强调如何开源；(8)前瞻性政府；(9)分权化的政府；(10)市场取向○29。
2.重申“公民本位”的新公共服务理论
新公共管理理论在20世纪90年代曾风行一时，并在英、美、澳大利亚等国家掀起了一波改革政府的高潮，但理论上的缺陷也同样明显。把公民视为顾客，把顾客满意度视为政府服务应该追求的目标，这虽然有助于约束政府行为，但市场竞争机制的引入，主张价值中立、效率至上的管理主义的盛行，将会削弱公共精神与公共服务观念，甚至对公民的主人地位构成负面影响。
上述问题引起了政府改革理论家们的深入讨论○30。
以美国著名公共行政学家罗伯特·B.登哈特为代表的公共行政学者在对新公共管理理论反思的基础上，提出了“新公共服务”理论。“新公共服务”理论强调“公民优先”，主张区分“顾客满意”原则和“公民满意”原则，是“建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意为他们服务之上的”○31。在新公共服务理论看来，政府的职能既不是“掌舵”也不是“划桨”，而是“服务”；公共利益是目标而不是副产品；公务员要为公民服务，而不是为顾客服务；公务员的责任在于关注宪法法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益，而不仅仅是关注市场；公民权和公共服务比企业家精神更重要○32。
国内学者对新公共服务精神作了解读。李瑞和郑娟指出，所谓“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中扮演角色的一套理念，包括：(1)服务于公民，而不是服务于顾客；(2)追求公共利益；(3)重视公民权胜过重视企业家精神；(4)思考要有战略性，行动要有民主性。(5)承认责任并不简单，公务员应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益；(6)服务而不是掌舵，公务员应该利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，而不是试图控制社会发展方向；(7)重视人而不只是重视生产率○33。
总而言之，正是在对新公共管理理论忽视政府服务的公共性和服务性的基础上，新公共服务理论重新回归到关注民主价值和公共利益的轨道上来，为服务型政府的构建提供了重要的思想资源。
3.强调公私合作、共管共治的治理理论
正是由于新公共管理模糊了政府与公民、政府与社会之间的关系，损害了现代民主制度所倡导的宪政主义与公共精神，治理理论应运而生，重新强调政府职能的有限性，力图构建起政府与民众、社会其他组织共同治理国家的模式。
英语中的治理(governance)一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治(govern-ment)一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。1989年世界银行黑非洲发展报告首先采用了“治理危机”的说法以后，政治学和经济学家赋予治理以新的含义○34。
在关于治理的各种定义中，全球治理委员会(theCommission on Global Governance)的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1996年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》(Our Global Neighborhood)的研究报告，并在该报告中对治理做出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。综合学者的观点，治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动○35。
荷兰学者基斯·冯·克斯伯根(Kees Van Kersbergen)和佛朗斯·冯·瓦尔登(Frans Van Warden)在2004年3月出版的《欧洲政治研究杂志》上发表了题为“作为学科间桥梁的‘治理’”的文章，总结了治理的九种用法：(1)善治；(2)国际关系领域中没有政府的治理；(3)作为社区和社区自组织的治理；(4)市场制度和经济治理；(5)私人部门的“善治”；(6)公共部门的“善治”；(7)网络治理；(8)多层次治理；(9)作为网络治理的私域治理○36。
在理论层面上，治理理论的主张可以概括为以下要点○37：第一，治理主体的多元化。这意味着政府并不是一国范围内唯一的权力中心，各种机构(包括社会的和私人的机构)只要得到公众认可，就可以成为社会权力的中心；第二，治理过程的互动性。在国家与社会合作的过程中，不再强调区分公私机构之间的界限和责任，不再坚持国家职能的专属性和排他性，而是强调国家与社会组织间的相互依赖关系；第三，治理对象的参与性。强调管理对象的参与，力图在管理系统内构建一个自组织网络，以加强系统内部的组织性和自主性；第四，治理手段的多样化。政府在完成社会职能时，除了采用原来的手段之外，应提倡采用新的方法和措施，以不断地提高管理的效率。
那么，治理理论为服务型政府提供了什么理论资源？治理理论的思路可以概括为公共服务社会化，即拓展公共服务的主体，把政府无力承担的公共事务转化为非政府公共事务，由非政府公共组织来承担和处理，从而优化社会公共产品的产出状况。在实践方面，作为一种行政范式，政府治理的基本含义既可以被认为是一种适应市民社会要求的行政理念，也可以被看作是一种新时代条件下政府行政的方式和方法。作为一种行政理念，治理要求政府必须适应市民社会运行主体多元化的要求，改变传统模式下以管制为特征、以命令为内核的管理观念，逐步树立以分担为特征、以协同为内核的治理理念。而作为一种行政的方式和方法，治理主要包含这样几项内容：治理主体的多元化，治理客体的扩展，治理机制的合作化○38。治理主体的多元化，指的是治理的实施或参与主体不只是政府部门，还包括国家层面和地方性的各种非政府非营利组织、政府间和非政府间国际组织、各种社会团体甚至私人部门在内的多元主体。所谓治理客体的扩展，指的是治理涉及的领域的扩大，范围包括国家政权统治、公共事务管理与服务、公共部门自身的管理、各种社会组织和团体的管理等在内。所谓治理机制的合作化，指的是治理要以市场原则、公共利益和相互认同为基础，积极寻求合作的可能和途径○39。
作为对传统公共行政范式的替代，治理范式的出现被一部分学者认为决不仅仅是“新瓶装旧酒”式的更新或对传统行政管理手段枝节上的修正，而是体现了人们对公共部门管理的全新的认识，构成了一种新的范式、新的理念。治理与传统公共行政范式的区别可以用下表表示：
图三
不过，也有一些学者认为，尽管治理理论的一些主张为服务型政府提供了精神养料，但它对中国的适应性值得关注。张健指出，西方政府治理的生成过程大体如下：市民社会发展，私人领域壮大，私人自主性要求增强；公共领域崛起，私人与国家的紧张关系日渐舒缓；社会中间部门(非政府组织)的出现，使社会组织活动走向分权的道路，政府回归公共物品的提供。在这一过程中，治理这一范式生成的一般性是，社会运行主体多元化是其内在驱动；市场领域、政府领域以及公共领域的划分是其直接依据；技术手段是其现实载体。这就决定了我们在借鉴治理理论成果的时候必须参照中国实际情况，不能照抄照搬○41。
李风华指出，治理理论在中国存在一定的适用性问题，因为：第一，从政治倾向上看，治理理论虽然主要是一种公共管理理论，但具有强烈的极端自由主义的意识形态倾向，这就决定了我们不能全盘照搬。第二，从经济发展来看，治理理论从西方发达国家的经验出发，主张限制政府的职能和作用，这种相对否定的理论倾向往往不能适用于发展中国家的现实需求。第三，从文化接受性来看，治理理论的真正精神是以个人主义为基础的契约合作观念，这意味着对于处于不同文化传统的中国社会来说，不可也不能直接照搬照抄治理理论的理论观点和政策主张○42。
鲍勃·杰索普分析了治理理论与实践的内在困境，他把这种困境概括为四种两难选择：(1)合作与竞争的矛盾；(2)开放与封闭的矛盾；(3)可治理性与灵活性的矛盾；(4)责任和效率的矛盾○43。为了克服治理失效，不少学者和国际组织又纷纷提出了“健全的治理”、“有效的治理”等概念，其中“善治”理论影响最大。“善治”理论实际上主张国家的权力向社会复归，善治的过程是一个还政于民的过程。这种理论的产生与发展得益于公民社会或民间社会的日益壮大。许多非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织(NGO)、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益集团和公民自发组织起来的运动等，被统称为“第三部门”。善治的思想支持诸如此类的非政府公共组织参加到公共服务的提供中来。
以公共服务凸显政府职能：服务型政府的内涵
关于服务型政府的内涵，中国学者的看法不尽相同。迟福林院长认为，服务型政府的基本内涵是：为社会提供基本有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排。总的来说，政府需要提供三种基本性的公共服务：一是为企业、社会提供的经济性公共服务，即通过有效的宏观经济调控和管理、严格规范的市场监管、及时公开地向全社会提供经济信息、提供最基本的基础设施等，为经济发展创造良好的市场环境。二是着眼于最突出的社会矛盾，提供最紧迫的社会性公共产品和公共服务，比如，建立和完善从中央到地方的就业工作服务体系，提供基本的公共教育、公共医疗和社会保障等实现人的全面发展。三是在经济转轨的过程中，为社会直接提供制度性的公共服务(而不是直接投资)，比如建立健全现代产权制度、加快农村土地制度改革、建设一个良好有效的金融制度、建设有利于公平竞争的法律制度环境等，为人们对经济社会的发展带来长远的预期○44。
中国人民大学张康之教授从以下八个方面界定服务型政府的内涵：第一，不是控制导向，而是服务导向的政府；第二，不是效率导向，而是公正导向的政府；第三，是把工具效用与价值观照有机结合起来的政府；第四，是包含着合作和信任整合机制的政府；第五，是德治与法治有机结合的政府；第六，是行政程序的灵活性与合理性相统一的政府；第七，在行政人员的行为层面上，是行政自由裁量权得到道德制约的政府；第八，是超越了回应性的前瞻性政府。在政府与社会的关系方面，它既不是近代早期的自由放任性政府职能模式，也不是20世纪的干预型政府职能模式，而是一种引导型的政府职能模式○45。
国家行政学院刘熙瑞教授认为，要弄清服务型政府的内涵，首先要明确两点：第一，服务型政府的目的是为了公民利益的实现，而不是自身利益的实现。也就是说政府要将公民利益作为自己一切工作的出发点和归宿，体现公民本位的行政理念。第二，在政府向公民提供服务过程中，处于基础性地位的是公民意志，而不是政府意志。这就是说，要有广大公民来决定要不要政府服务，服务多少，以及服务什么。而不是政府提供什么，人民就接受什么。据此，服务型政府就是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以公共服务为宗旨并承担服务责任的政府○46。
综合学者的观点，服务型政府从根本上来说是以公民为本位的政府，公民的利益和意志将是政府工作首要关注的价值追求。为了确保公民的利益和意志在整个公共管理中具有决定性地位，需要做到公共政策反映公民的意志、公民参与公共政策的执行并且把公民是否满意作为评估政府绩效的最终标准。
著名经济学家吴敬琏指出，人们对好政府有两个要求：一是有限，二是有效。所谓有限，是说它是提供公共产品的，而不是“全能”的，政府应当给市场提供秩序，提供条件，而不应当去处理微观经济事务，更不应当在市场上有自己的利益。所谓有效，是说它应当廉洁奉公，办事有效率，能够低成本地提供公共产品○47。因此，政府的行政理念是服务而不是管制，服务将是政府最核心的价值理念，也是政府行为的最重要的依据。这主要表现为：第一，是否为公民提供了他们所需要的服务，这是衡量政府责任的依据；第二，为公民提供他们所需要的服务也是政府存在的合法性依据；第三，为公民服务也是公务员职业伦理的核心内容；第四，服务质量是判断一个政府工作绩效的最主要的标准；第五，公民在服务关系中要居于支配性地位，即政府提供什么样的服务、怎样提供服务等应由公民来决定，而不是政府判断的结果，公民对政府服务应是自愿消费，而不是强制的，公民消费政府服务的感觉是惬意和受用的，而不是无可奈何的○48。
根据中央党校政法部井敏的观点，服务型政府首先以服务为宗旨，因为：第一，为公民服务是政府存在的合法性基础；第二，服务是服务型政府的首要职责；第三，为公民服务也是公务员职业伦理的核心内容；第四，服务质量是判断政府绩效的最主要标准。其次，服务型政府是以公民为本位的政府，政府首先考虑公民利益的实现，保证公民需求在公共管理中的支配性地位，具体体现在以下环节：第一，公民需求是政府工作的起点；第二，公共政策是公民需求的反映；第三，公民有权参与政府公共政策的执行；第四，公民是否满意是评估政府绩效的主要标准。再次，服务型政府是法治的政府。这就意味着，第一，服务型政府是权力受到限制的政府；第二，服务型政府是违法必究的政府；第三，服务型政府的法律是真实保护公民权利的正义之法。最后，服务型政府是责任政府，即能够迅速对公民的服务需求作出回应，并能采取有效措施，公正、高效地满足这种服务需求的政府○49。
有学者进一步明确，给服务型政府下定义必须首先搞清楚服务与政府的关系(政府和服务是不矛盾的，而且，服务就是政府的本质所在，也是政府最基本的职能)，再搞清楚服务在政府的目的和任务中的作用(不是政府服不服务的问题，而是政府为谁服务和服务的内容的问题)，最后再把服务和政府结合起来考虑。所谓服务型政府就是指政府遵从民意的要求，在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助，为民兴利、促进社会稳定发展。因此，服务型政府的服务主体是各级政府，服务对象是公民、社会组织和社会，服务的宗旨是为民兴利，促进社会的稳定发展，服务的内容是由民意决定，服务的方式是公开透明的方式○50。
那么，服务型政府的“服务”指的是什么？概括学界观点，服务型政府的所谓服务应该包括以下几种类型：第一，制度供给服务；第二，公共政策服务；第三，公共产品服务；第四，公共管理服务；第五，社会保障服务。
政府再造的系统工程：构建服务型政府的基本路径
中国是否能够顺利构建服务型政府，不仅与政府自身建设相关，而且也与现代公民的培养、政治体制改革的深化以及执政党能力的提升有着十分密切的关系。因此，在探讨中国服务型政府构建过程中，公民、政治体制与政党体制等，都是必须考察的因素。
有研究认为，服务型政府改革关涉政府与社会的关系，属于政治改革范畴，应当把建设服务型政府提到政治发展战略的高度来考虑；服务型政府建设是一个系统工程，应当从政府理念、政府制度和政府行为三个层面进行检讨和反思，并以公民本位的精神实现政府再造；良好的治理要求政府与社会的互助合作、双向互动、共管共治，因此，服务型政府构建应该从建立公民参与的制度平台，鼓励作为“第三部门”的民间组织的发展入手○51。
也有研究指出，建设公共服务型政府必须处理好五个重大战略关系，分别是：(1)经济发展与公共服务的关系，提供充足优质的公共服务是政府的首要责任；(2)市场服务与公共服务的关系，政府公共服务必须在服务于市场经济的前提下弥补市场失灵；(3)经济性公共服务与社会性公共服务的关系，使政府的公共服务逐步过渡到以社会性公共服务为主；(4)科教型公共服务与转移支付型公共服务的关系，优先完善科教型公共服务；(5)公共服务水平与公共服务覆盖面的关系，以完善广泛覆盖的基本公共服务为基本目标○52。
韩国金东炫教授认为，成功的政府改革的新方向应该是：(1)重新思考公共服务的作用；(2)重新思考服务用户；(3)重新思考行政结构；(4)重新思考人员；(5)改变价值和态度；(6)利用信息技术；(7)发挥公营部门和私营部门之间的协同作用；(8)回应腐败；(9)利用各种组织选择○53。
吉林大学的傅耕石博士在其学位论文《服务型政府的构建：中国语境下的审视》中指出：(1)现代公民的培养是中国服务型政府构建的基础。培养现代公民，就是要培养公民的公民精神，即培养公民的公共精神、爱国精神、宽容精神以及批判与怀疑精神；就是要培养公民的公民意识，即培养公民的权利意识、参与意识、公正意识、责任意识；就是要培养公民的公民能力，即培养公民关于政治决策的认知能力、发现政治决策程序的发现能力以及将政治知识转变为政治行动的转换能力；(2)政治的民主化与法治化是中国服务型政府构建的前提。为此要加强基层民主建设；建构市民社会；健全民主制度、丰富民主形式与扩大公民有序的政治参与。(3)执政党执政能力的提升是中国服务型政府构建的关键环节。(4)政府转型与政府自身的建设是中国服务型政府构建的主题○54。厦门大学陈振明教授特别强调政府工具的运用，尤其是市场工具、工商管理技术和社会化手段，认为政府管理方式的创新，特别是市场化工具、工商管理技术和社会化手段的引入，是21世纪行政管理发展的一个基本趋势○55。要实现政府体制创新，一要政企分开，理顺政府与企业(市场)的关系。错位的解决措施是“让位”，在缺位的地方要“补位”，从越位的地方“退位”；二要还权于民，建立政府与社会的伙伴关系○56。
苏州大学的沈荣华教授认为，要使政府职能向提供公共服务职能方向转变，以促进经济社会全面协调发展，应该：(1)以公众为服务导向，主要途径一是扩大政府决策的公众参与；二是政府公共服务应当以社会的评价为主，以服务对象的评价为主，加大公众影响比重。(2)引入市场竞争机制。(3)营造政府与社会的协作机制。(4)推行绩效管理评估。(5)发展政府间协作。(6)强化政府责任○57。
迟福林、方栓喜认为，建设公共服务型政府要：(1)以人为本，为社会提供最基本的公共产品和公共服务，着眼于解决当前最突出的经济社会矛盾。这意味着，在市场经济条件下，政府的主要任务是为全社会提供基本的公共产品和公共服务；从关注弱势群体的角度出发，集中解决最突出的社会经济问题，要特别重视农民的利益，为农民提供基本而有保障的公共产品；注重并建立不同利益主体的利益表达机制；建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系和科学的行政问责机制；要建立完善的信息公开制度。(2)建设公共服务型政府要统筹规划，加快解决政府转型中事关全局的重大体制问题。这些问题包括：第一，加快由投资型财政向公共服务型财政的转变；第二，深化投融资体制改革，为各类市场主体提供平等、高效的投资和融资环境；第三，根据社会经济发展需要，重新界定中央和地方的财权和事权；第四，要关注和解决地方政府的债务问题；第五，加快公共事务的相关立法。(3)建设公共服务型政府，需要进行现代政府理念的宣传和教育，首要的前提是树立以人为本的新发展观，需要深刻理解政府管理的本质，需要构建新的政府文化○58。
学者们专注于构建服务型政府的路径研究，他们的表述各不相同，但表达的内容基本一致○59。比较具有代表性的研究借用库恩有关观念范式、规则范式和操作范式的分析思路，指出，建设服务型政府的过程也应该包含由三个层级要素组成的范式系统的整体变革过程，所以，服务型政府构建应从以下方面着手：(1)从培育文化与理念层面建设服务型政府，这包括：首先，从管制型政府的行政理念转变到服务型政府的行政理念；其次，明晰政府角色；最后，树立顾客导向的服务理念。(2)从重塑制度与规则层面建设服务型政府，这就要求确立：民众对政府及其领导人的选择制度；民众对政府绩效的评价制度；问责制度等。(3)从完善操作和具体措施层面建设服务型政府，这要求：建设和完善电子化政府；建立市场化机制；建立和完善“一站式”服务大厅○60。
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①④参见程倩《“服务行政”：从概念到模式———考察当代中国“服务行政”理论的源头》，载《南京社会科学》2005年第5期。
②参阅北大法律信息网：“‘服务行政’理论批判”，网址：http：//article.chinalawinfo.com/article/user/article-display.asp？ Arti-cleID=24716。
③陈新民：《公法学札记》，台湾省三民书局，1993年。
⑤上述观点散见于张康之《行政道德的制度保障》，载《浙江社会科学》1998年第4期；《公正行政是公共行政的新视点》，载《南京社会科学》1998年第9期；《限制政府规模的理念》，载《行政论坛》2000年第4期；《论公共领域中的能力本位》，载《甘肃行政学院学报》2000年第3期；《政府的责任在于培育
成熟的社会》，载《浙江学刊》2000年第1期；《公共行政：朝着追求公正的方向》，载《中州学刊》2000年第3期。
⑥对于四个研究维度的概括主要参考井敏《国内服务型政府研究的四种角度》，载《新视野》2006年第3期。
⑦刘熙瑞：《服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，载《中国行政管理》2002年第7期。
⑧迟福林：《论“公共服务型政府”》，载《理论参考》2006年第6期。
⑨迟福林：《全面理解“公共服务型政府”的基本涵义》，载《人民论坛》2006年5月。
⑩魏爱云：《服务型政府：政府改革的目标选择——专访北京大学政治发展与政府管理研究所所长、教授谢庆奎》，载《人民论坛》2006年5期。
○11参阅权茹《对构建服务型政府的思考》，载《理论学刊》2006年第2期。
○12参阅颜玉华《建设服务型政府是反腐败的必然要求》，载《公民与法治》2008年第6期。
○13参阅张勤《提高执政能力与推进政府公共服务创新》，载《重庆社会科学》2005年第12期。
○14参阅刘厚金《我国政府转型中的公共服务》，中央编译出版社，2008年，第32页。
○15参阅张康之《寻找公共行政的伦理视角》，中国人民大学出版社，2002年。
○16表格引自刘祖云《历史与逻辑视野中的“服务型政府”——基于张康之教授社会治理模式分析框架的思考》，载《南京社会科学》2004年第9期。
○17王浦劬、燕继荣主编：《政治学原理》，中央广播电视大学出版社，2004年，第164页。
○18○24刘祖云：《历史与逻辑视野中的“服务型政府”——基于张康之教授社会治理模式分析框架的思考》，见《南京社会科学》2004年第9期。
○19杜学中：《政府的市场化》，载《江西行政学院学报》2001年第4期；刘祖云：《生态型政府：形式与内容的三众统合》，《江苏行政学院学报》2008年第5期。
○20顾建光：《公共行政转型及其动因分析》，载《决策借鉴》2001年第5期。
○21李传军：《管理主义政府模式的终结》，2003年4月，第61页。
○22参阅燕继荣《文明社会的文明治理：公共管理的制度选择》，载《学习与探索》2005年第2期。
○23王浦劬、燕继荣主编：《政治学原理》，中央广播电视大学出版社，2004年，第164-165页。
○25参阅何炜《西方政府职能论的源流分析》，载《南京社会科学》1999年第7期。
○26李强：《自由主义》，中国社会科学出版社，1998年，第133页。
○27吴群芳：《公共选择理论与“公共服务市场化”——西方行政改革的理论背景》，载《北京科技大学学报》(社会科学版)2002年第1期。
○28参阅戴维·奥斯本、特德·盖布勒《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》，周敦仁等译，上海译文出版社，2006年。
○29张成福：《当代西方政府再造的核心理念———企业型政府》，见《中国改革》1998年第9期。
○30参见张成福《公共行政的管理主义：反思与批判》，载《中国人民大学学报》2001年第1期；雷志宇《“新公共管理”模式的内在冲突与矛盾》，载《东南学术》2002年第5期；韩成颂：《论服务型政府的伦理品格》，《南京政治学院学报》2008年第4期。
○31[美]罗伯特·B.登哈特：《公共组织理论》(第三版)，中国人民大学出版社，2003年，第207页。
○32珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特著：《新公共服务：服务而不是掌舵》，丁煌译，中国人民大学出版社，2004年，第7-9页。
○33李瑞、郑娟：《刍论服务型政府的理论基础》，见《公共管理》2006年第10期。
○34俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年，第55页。
○35Report of the Commission on Global Governance： Our Global Neigh-borhood (From eco-logic， January/ February， 1996)， http：//www.sovereignty.net/p/gov/gganalysis.htm。
○36转引自杨雪冬《“治理”的九种用法》，载《经济社会体制比较》2005年第2期。
○37参阅李瑞、郑娟《刍论服务型政府的理论基础》，《公共管理》2006年第10期。
○38滕世华：《公共治理理论及其引发的变革》，《国家行政学院学报》2003年第1期。
○39张健：《从管理走向治理：当代中国行政范式转换问题研究》，载《浙江社会科学》2006年第4期。
○40S. Linder， and B. Guy Peters，“The Study of Public Policy Instru-ment”， Policy Current， 1992， 2-2。转引自王伟昌《统治、管理、治理——政府工具的新治理范式变迁》，载《四川行政学院学报》2005年第2期。
○41参见张健《从管理走向治理：当代中国行政范式转换问题研究》，载《浙江社会科学》2006年第4期。
○42参阅李风华《治理理论：渊源、精神及适用性》，载《湖南师范大学社会科学学报》2003年第5期。
○43鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，载《国际社会科学》1998年第3期。
○44参阅迟福林：《全面理解“公共服务型政府”的基本涵义》，载《人民论坛》2006年5月。
○45张康之：《把握服务型政府研究的理论方向》，载《人民论坛》2006年5月。
○46刘熙瑞：《服务型政府三种观点的澄清》，载《人民论坛》2006年5月。
○47参阅吴敬琏《寻租腐败造成贫富悬殊改革要过大关》，载《商务周刊》2008-08-08。
○48井敏：《构建服务型政府——理论与实践》，第三章，北京大学出版社，2006年。
○49井敏：《试析服务型政府的内涵》，载《兰州学刊》2006年第7期。
○50吴玉宗：《服务型政府：概念、内涵与特点》，载《西南民族大学学报》(人文社科版)2004年第2期。
○51参阅燕继荣《对服务型政府改革的思考》，载《国家行政学院学报》2006年第2期。
○52参见李军鹏《关于建设公共服务型政府的思考》，载《中共天津市委党校学报》2004年第2期。
○53参见金东炫：《进一步改善公共服务的改革方向》，载《北京行政学院学报》2001年第2期。
○54参阅傅耕石《服务型政府的构建：中国语境下的审视》，吉林大学博士论文，2007年6月。
○55参阅陈振明：《政府工具研究与政府管理方式改进》，载《中国行政管理》2004年第6期。
○56参阅陈振明：《深化行政体制改革构建公共服务型政府》，载《中国行政管理》2004年第1期。
○57参见沈荣华：《提高政府公共服务能力的思路选择》，载《中国行政管理》2004年第1期。
○58参见迟福林、方栓喜：《加快建设公共服务型政府的若干建议》，载《发展月刊》2004年第3期。
○59参见彭向刚、王郅强《服务型政府：当代中国政府改革的目标模式》，载《吉林大学社会科学学报》2004年7月第4期；孟祥君《构建服务型政府的路径选择》，载《学术交流》2007年第2期。
○60参见彭正波《服务型政府建设的实践困境和及其改进》，载《黑河学刊》2007年第3期。
来源：学海2009.1
