贾西津、孙龙:公民社会的测度指数及其本土化探讨

选择字号:   本文共阅读 1982 次 更新时间:2009-03-26 16:22:25

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贾西津、孙龙  

  

  自上世纪80年代以来,与福利国家的反思、政府改革、公共治理兴起相伴,非营利部门的发展和公民社会的活跃成为一种全球性的现象。公民社会的概念再次被激活,受到广泛关注,相应地,描述各国公民社会发展景象的方法引发了很多人的兴趣,特别是在国际比较研究的框架中描绘公民社会图景的努力接续不断。有代表性的例如霍布金斯大学在全球40余个国家开展的全球公民社会的统计测度,全球公民参与联盟(CIVICUS)发起的有60多个国家参与的公民参与指数(CSI)的测度,世行提出的ARVIN框架,美国国际发展组织(USAID)在东欧及欧亚大陆27国测度的NGO可持续发展指数(NGOSI)等。

  公民社会测度的难点在于,它始终不是一个有共识的概念。因而,不同的公民社会测度指标,同时也在从不同角度、不同范围界定了公民社会。对中国而言,公民社会是在社会转型中萌生的新观念,对中国自晚清以来的公民社会(或者市民社会)问题一直存在不同认识,[2]实际上不同判断与对公民社会概念的理解和界定密切相关。本文从公民社会概念的不同层次含义入手,比较介绍上述几种公民社会国际测度指标,继而针对在中国实施的公民社会指数(CSI)阐述其应用中的方法学问题,提出公民社会测度的国际比较与本土化结合的思考,最后介绍从另一个思路拓展CSI指标体系,将之用于中国非营利组织评估的实践。

  

  一、公民社会概念的三层含义

  

  上世纪80年代以来所复兴的“公民社会”的话语,基本上是在“三根支柱”的框架下使用的,即:与第一部门――政府,以及第二部门――企业相对应,公民社会构成了社会发展不可忽视的第三部门,它强调了社会组织、社会事业的重要性。作为“第三部门”的公民社会之兴起,是在现代福利国家失灵、政府绩效受到置疑,人们对政府反思和政府再造的背景下发生的,人们意识到政府也需要借鉴私人部门高效的组织管理方法,引入竞争机制,同时,在公共事务的管理中,仅有官僚制政府是不够的,需要社会组织和多部门的共同治理,在更活跃公民参与的基础上实现公共利益。因而,这时公民社会的理念,被用来强调非营利部门的贡献、公民参与式的治理,与新公共管理、治理的理念相应合,突出了社会事业和社会发展的领域。

  就现代的公民社会而言,其结构性要素主要被概括为四个方面:[3] 私人领域,即个体私权的基础;志愿组织,即公民志愿性的非营利性的组织;公共领域,主要指可供公众进行聚会和表达的场所;社会运动,这是一项有歧意的内容,它并不总是被视为公民社会的一部分。在四项要素中,志愿组织构成核心要素,在很多情况下,人们甚至将它等同于公民社会,这种观念在公民社会测度指标中亦体现明显,下节将分析到。

  因为强调了非营利组织或者志愿部门,这些组织到底包括哪些内容,就直接影响公民社会图景的构成,也是不同观点对公民社会判断分歧的来源。萨拉蒙曾经给出组织性、私有性、非营利性、自治性、志愿性的“五性”定义,[4]另外他在前期研究中还曾经加入过非宗教性和非政治性的限定,后来又将之祛除了。在美国这样从公民自我组织建立起国家的情况下,上述界定的语义比较明确,但是放到全球国家形形色色的政治体系之中,概念的意涵就变得十分困惑。比如在宗教战争频繁的国家,宗教组织与公益事业之间显然是需要进一步区分的;在政府统合资源的转型国家,私有化的进程与国家权力相互嵌合,私有性、自治性、志愿性等词语,均具有一定的可变幅度,这个幅度的宽窄足以影响对整个社会结构的判断。例如在中国,法律上所规定的村民/居民的自治组织,以及公民自愿成立、民间出资的民间组织,实际上是否具有自治性,资产归属如何,自愿的决策由谁做出等,与法条本身可能就是两种概念;众多不断新生的自收自支的事业单位,“脱钩”组织,政府派人组建的民间组织,民间自发主动邀请党政领导兼职的组织,以及组织形式上完全自治而在非正式关系上存在各种依附或者利益相关的组织等等,实在使得上述每个属性都可能模棱两可。

  为了明晰公民社会的概念,我们有必要回溯公民社会在西方历史上的含义,从而了解其内在的逻辑。黑格尔曾明确把公民社会概括为与国家权力相制衡的领域,在他的概念中,公民社会包括三个方面的内容:市场经济、志愿组织、独立的司法。可见,公民社会并不仅是站在非营利性质的社会事业的角度提出的,它在17、18世纪的时候,主要强调的是国家权力的有限性,强调了公民所拥有的自由权利的保障,这种权利包括自由从事经济活动的权利,自由结社的权利,以及与国家相独立的司法体系对公民权利提供的救济。

  如果说黑格尔已经站在国家先于社会的条件下谈论公民社会对公民权利的保障作用,那么公民社会在西方世界渊源最长、意义最深远的,就需要回到社会先于国家的秩序衍生逻辑下,也可以说它是整个自由社会的基本制度基础。公民社会的提法最早源起于公元前4世纪,是亚里士多德用来形容古希腊雅典创立的城邦体制的概念,[5]这种体制的特点以其具有公民资格的成员的民主自治为基础,创立了民主的治理制度。亚里士多德认为城邦在人类历史上开启了政治文明的阶段,区别于自然聚居的群落生活,故而称其为文明社会,后翻译为civil society,在中国译为公民社会或市民社会。

  尽管“公民社会”在历史过程中已经演化出了不同的用法,以至于其内涵变得象“民主”一样,用法多样,令人感到含混不清,但是西方的大思想家仍然最多是在公民社会的原意上使用这一概念,即将它作为一种社会秩序逻辑的概括,而不是一种社会功能的或者组织的概念。在此层次上,公民社会指的是社会自治的、成员自我组织起来的秩序。最有代表性的论述包括:康德对人类社会理想状态的概括即“普遍法治的公民社会”,即每个人都可以按照自己的愿望去追求自己认为好的生活,唯一的前提是在尊重别人同样权利的规则下;洛克认为唯一具有合理性的政治社会是公民志愿联合和授权政府所形成的“公民的社会”;博兰尼用“自发秩序”、“多中心秩序”概括自由社会的逻辑,哈耶克也用自组织性、自生自发性来阐述自由秩序的原理。社会自生自发的秩序必然依赖于个体理性和一系列的共识规则,在这个意义上,公民性、法治就成为公民社会的核心要义。

  所以,尽管公民社会在当代的使用,常常放在非营利组织或者第三部门的层面上,但是其历史渊源和制度内涵不应被忽视,特别是对于将公民社会作为一个外来词汇引入的情况,只有站在其公民自治秩序和私权保障的前提下,才不至于陷于组织界定的困境。

  

  二、公民社会测度指数的比较

  

  “全球公民社会”的兴起激发了人们对不同国家公民社会“画图”,进行国际比较的兴趣。近年发展出多套用于公民社会或第三部门国际比较的指数。约翰·霍布金斯大学较早开始尝试在全球范围内进行非营利部门的国际比较,自1990年开始,前后持续了两个阶段共十余年,在全球五大洲42个国家展开研究,逐渐发展出一套“全球公民社会指数”(GCSI)。[6]GCSI共有三个维度12个指标,分别是:能力维度,由付酬员工、志愿者、人员的领域分布、私人捐赠四个指标构成;可持续性维度,由政府资金、会费、个人志愿、法律环境四个指标构成;影响维度,由GDP贡献、工作职位贡献、人口中非营利部门劳动力比、组织成员四个指标构成。可以看出,GCSI所指的“公民社会”,等同于非营利部门。它没有涉及公民社会更深层次的含义,但是其对非营利部门的统计指标影响颇大,其总结的非营利组织国际分类(ICNPO)得到广泛采用,联合国统计署在各国国民经济统计体系中推行的“非营利统计”计划(NPI),[7]就是与霍布金斯大学萨拉蒙教授共同开发的,目前全球已有20多个国家的统计部门在国民经济统计中纳入NPI统计,另有约10个国家的统计部门承诺开展该项工作。中国的大陆和香港也于2007年参加了联合国统计署、联合国志愿署、霍布金斯大学联合召开的非营利部门统计国际会议,并在国家民间组织管理局范围内开始推动,但是限于技术条件和认知程度,非营利部门统计工作尚未纳入中国国民经济统计工作的计划。

  与GCSI相类似,美国国际发展组织(USAID)于1997年提出的东欧及欧亚大陆NGO可持续发展指数(E&E NGOSI)也是对非营利部门的比较测度,[8]它采取了如下七个维度:法律环境、组织能力、资金生存力、倡导、服务提供、基础建设、公共形象。可见这套指数比GCSI包含的维度广泛,不如后者集中、定量化,但是更突出了这些组织在公民社会中的某些特性,如倡导、法律环境等。例如其法律环境维度包括登记注册、运作、国家困扰、地方法律能力、税收、收益等指标,就涉及了国家与社会的关系。

  更突出公民社会特性的测度指数例如世界银行提出的ARVIN框架。[9]它列出了五个关键要素,包括结社自由、资源、发言权、信息、谈判和公共辩论力,由每个要素的英文字头缩写命名为ARVIN框架;其中,这五个要素可以用于对公民社会的法律和规制框架、政治和管理背景、社会文化特征、经济情况等四个方面状况的评测,在每个方面相应化为若干个具体的指标。这样,每个要素分解为四个方面的若干指标,每个方面又都从五个要素得以评测,构成了一个纵横交错的评测体系。相比上述两套指数,ARVIN突出了使公民社会得以运作的多方面要素,而不仅局限于对组织的测度。

  全球公民参与联盟(CIVICUS)开发的公民社会指数(CSI),也是目前开展较广泛的一套指数体系。[10]2002年以来,陆续有超过60个国家和地区参与,形成一系列公民社会指数库。CSI的特性主要在于两点:其一,它试图从结构、环境、价值、影响四个维度较全面地测度公民社会;其二,它有一套非常详尽的标准操作手册,规范了收集数据的方法和评分的程序,从而将不同国家的公民社会图景放到一个标准化的框架和方法之内来看待,使得共性和差异更容易显现。同时,正是出于将广泛的公民社会图景放诸一个可比的框架来描述,CSI的努力显示出两个弱点:其一,为协调对公民社会各种不同图景的涵纳度与指标可比性之间的张力,CSI采取的是主客观结合的评分方式,即采集的数据不仅是资金分配、人员数量等客观资料,而且包括人们的认知和评价,另外评分的过程也不是直接由数据转换而来,而是由专家委员会在各种数据基础上给出的评判,因而CSI的分值是不具有绝对值意义上的可比性的;其二,CSI涵盖范围广泛,其必然带来的损失是概括力的弱化,它是一个由四个维度、25个亚维度、73个指标构成的体系,尽管创建者安海尔教授发明了四维“钻石图”既浓缩又形象地描绘出公民社会的图景,而且使得各国的结果很容易在“钻石图”库中直观地比较,但是就贴切理解不同形态公民社会的核心特性而言,它显然还只提供了一个初步的描述。当然,CIVICUS本身也是一个国际NGO,它对公民社会的测度目标不仅在于描述各国的公民社会,更在于推动全球公民社会的发展,从而CSI是一个研究――行动导向的计划,就这个目的而言,引起人们对公民社会广泛的思考,大量的各种利益相关者参与到测度过程之中,其目标已经很好地得以了推动。

  中国的大陆、香港和台湾地区均参与了CSI的研究,相关结果在其他的文章和书目中详述。本文主要从方法学的角度进行探讨,思考在中国测度公民社会的指标体系建设问题。本文主要基于大陆的实践,在少数问题上结合了香港、台湾及亚洲其他国家的CSI研究结果。

  

  三、公民社会指数(CSI)在中国大陆应用的方法学问题分析

  

  

  

  

  

  

  

  

  

  在实践中,我们发现应用CSI指标体系描绘中国公民社会图景的问题主要反映在四个层面上。第一个层次是指标在中国遇到的“水土不服”问题,如用语习惯和概念界定的本土化挑战;第二个层次是指标体系的设计本身存在的文化倾向性,在描绘中国公民社会时出现无意义或要素欠缺现象;第三个层次涉及我们如何绘制公民社会的素描,是可以进行国际对话,又对本土化理解具有穿透力的,它是更宏观层面对公民社会比较研究方法学的反思;最后一个方面是数据收集方法学层面的挑战,(点击此处阅读下一页)

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