任中平:社区主导型发展与农村基层民主建设

——四川嘉陵区CDD项目实施情况的调查与思考
选择字号:   本文共阅读 1873 次 更新时间:2009-02-10 11:08

进入专题: 基层民主  

任中平 (进入专栏)  

内容提要:通过对四川嘉陵区CDD项目实施情况的调查分析,总结了社区主导型发展的经验和成效,阐明了通过村民自治的制度平台为社区主导型发展提供了有利条件,而社区主导型发展又促使村民自治真正落到实处,从而实现了社区主导型发展与基层民主建设的有机结合。在此基础上进一步指出了社区主导型试点实践中还存在的问题,并提出了一些对策性的意见和建议。

关键词: 社区主导 基层民主 对策建议

社区主导型发展(Community-Driven Development,简称CDD)是世界银行项目运营评估部在20世纪90年代初提出的一个新的发展模式。CDD将穷人看作是发展过程中的主体和合作伙伴,他们有自己的制度和资源。外界对社区主导型发展的支持通常包括加强社区群体的参与,为他们提供资金,促进社区获得信息,通过体制和政策改革促成一种社区群体自我赋权的环境。[1] 显然,CDD的核心就是将社区和贫困人口作为目标群体和受益对象,将资源和决策的使用权和控制权完全交给社区,由农民决定实施什么项目、由谁来实施,并由农民掌握、控制项目资金的使用,依靠农民自己推动社区的发展,实现农民的自我组织、自主管理、自我监督和自我服务。近年来,我国政府与世界银行等机构合作,将国际上取得成功经验的社区主导型发展方式引入中国扶贫实践,在广西壮族自治区靖西县、四川省嘉陵区、陕西白水县和内蒙古自治区翁牛特旗等四个县(区、旗)所属的60个重点贫困村开展项目试点,这四个试点县均为国家扶贫开发重点县,分别代表了我国西南喀斯特地区、丘陵地区、黄土高原和农牧区的贫困类型。2006年5月,我国社区主导型发展试点项目在这四个试点县正式启动。在经过两年多的实践之后,不久前,我们通过对四川嘉陵区CDD项目实施情况进行了实地考察和调查研究,通过调研我们深刻体会到,四川嘉陵区在社区主导型项目试点实践中,通过村民自治这个制度平台为社区主导型发展提供了有利条件,而社区主导型发展又促使村民自治真正落到了实处,从而实现了社区主导型发展和基层民主建设的有机结合。这一实践经验对于我们今天大力推进社会主义新农村建设,继续深化和发展村民自治,提供了十分有益的启示和借鉴。

一、四川嘉陵区CDD项目执行情况及实践经验

嘉陵区位于四川省南充市,属于我国丘陵地区的国家级贫困县。嘉陵区CDD项目覆盖7个乡镇、15个扶贫工作重点村,145个社、3954户、14243人。基于社区主导型发展的国际经验并结合中国的国情,该项目的主要做法是:(1)将资金控制权交给社区。为了能够保证社区能够控制资金,项目从以下几个方面进行了设计和规定:一是村民自己讨论和制定资金管理办法,民主选举管理人员;二是成立专门的社区监督小组,随时检查资金使用情况;三是在自然村或村民小组由社区自己开设项目帐户管理项目资金;四是在社区各项程序符合规定的情况下,县项目办必须无条件地一次性将资金拨付到社区帐户上;五是资金帐户、存折及存折密码由三人分别掌握,取款须三人共同完成,以保证资金安全;六是帐户资金使用情况必须及时向社区公示,接受社区的监督。(2)将项目决策权交给社区。一是在自然村通过民主选举成立自然村项目实施小组,具体负责项目的申报,以及中选的项目实施、组织、管理和后续维护等;二是在行政村成立由村两委主要成员和各自然村代表组成的项目管理委员会,具体负责项目的评选和决策;三是社区制定相关制度,重大事项必须经全体村民讨论决定。(3)建立公开透明的公示和投诉机制。在项目设计中,一是规定资金使用情况和重大决策必须在社区公示,确保社区的知情权和决策权;二是建立专门的投诉机制。畅通投诉渠道,保护投诉人的正当权益,投诉处理意见必须向投诉当事人及时反馈。(4)建立健全为社区提供支持的服务体系。(5)探索通过过程提高能力的新机制。

从2006年开始试点,到目前为止,嘉陵区进行社区主导型发展试点实践已经取得了明显的成效。全区共有15个CDD项目村全面开展了第一轮项目实施,已有6个项目村全面完成了第一轮子项目1(小型基础设施与公共服务)和子项目3(自然资源管理与环境改善)的实施工作, 共完成项目投资400万元,其中世行赠款85万元,国内配套 252万元,农户投劳集资63万元。小型基础设施与公共服务子项目的实施,共新建村社道路39条45 公里、新建人畜饮水工程 18处、新建小型水利设施 22处;自然资源管理和环境改善子项目的实施,共完成生态林工程455亩、改房、改厨 224户、修建了沼气池120口;另有4个项目村已通过了第一轮项目实施的阶段性验收,并转入第二轮项目准备阶段,其中有16个自然村完成了第二轮社区优先发展项目清单的选择工作,并完成了25个项目建议书的编制工作;在李家观村中的6个自然村开展了子项目2(社区发展基金)的试点工作,并在其余14个项目村开展了子项目2的宣传动员和社区准备工作。2007年3月,世界银行和国务院扶贫办外资项目管理中心对四川省嘉陵区CDD项目实施情况进行了全面检查,听取了嘉陵区扶贫办的工作汇报,检查了各个项目村的社区工作情况,并与自然村项目实施小组成员、行政村项目管理委员会成员、社区协助员、项目农户等进行了深入访谈,检查团表示非常满意。[2] 2007年11月,国务院扶贫办外资项目管理中心、世界银行在四川省南充市举办了社区主导型发展与新农村建设国际研讨会,嘉陵区政府区长李达帆在会上作了题为《CDD项目的具体做法与经验介绍》,介绍了试点项目取得了显著成效,交流了社区主导型发展的认识与实践,探讨了社区主导型发展在社会主义新农村建设中的作用。

嘉陵区通过两年多来进行社区主导型发展试点的经验充分表明:CDD项目从宣传发动到会议讨论,从项目选择到项目实施,从资金管理到帐务公布,广大村民全程参与,完全获得了参与、竞争、施工、管理的资金控制权和项目决策权,从“要我干”为“我要干”,充分利用了村民自治这个制度平台的有利条件,使社区组织的能力得到了有效提升,充分调动了社区群众参与项目、建设项目、管理项目的积极性,民主管理能力得到显著提高,开始真正成为新农村建设的主人。总的来看,嘉陵区进行社区主导型发展试点的实践经验主要有以下几个方面:

1、建立起农民自主决策的机制,充分调动了农民参与的积极性

社区自主决策是社区主导型发展的核心理念。做什么,怎么做,谁来做?都由社区自主决定。由于将项目决策权交给了社区,做什么、怎么做、谁来做都由农民自己讨论决定,这就提高了农民参与发展的积极性,解决了“等、靠、要”的思想,增强了主人翁责任感。

嘉陵区在CDD项目的试点过程中,充分发挥了村民自治这个制度平台的作用。按照项目设计要求,在行政村成立由两委主要成员和各自然村代表组成的项目管理委员会,具体负责对本村小型基础设施和公共服务以及自然资源管理和环境保护子项目进行评选和决策。在嘉陵区的15个CDD项目村,村委会主任或党支部书记作为行政村项目管理委员成员,有14个村党支部书记和1个村委会主任,经村民民主选举后当选为管理委员会主任,他们从以前的“为民作主”到现在的“由民作主”,在项目未提供任何基本工作经费的情况下,他们完全以新的工作理念和模式开展工作,从而使干群关系显著改善,得到了广大群众的信任与支持。行政村项目管理委员会严格履行职责,在实施CDD项目试点过程中,在确定村里修路、改善饮水条件、种植生态林等重大项目时,一切都由农民说了算,任何外部人员都无权干涉和改变,从而极大地调动了农民参与的积极性,从宣传动员、项目准备到项目实施和验收,广大村民都积极参与,表现出前所未有的热情。他们主动参加各种会议,在会上踊跃发言,表达自己的意见和看法;农民积极选举社区项目实施机构,敢于对不公平的选举说不;农民讨论分析本村发展面临的困难和问题,提出希望开展的项目,并对项目的建设地点、设计方案、施工组织和后续管理等都充分表达自己的意见;农民不仅主动投工投劳开展项目建设,而且主动自筹资金弥补项目资金的不足。在我们调查过程中,嘉陵区石楼乡李家观村的村民在谈到CDD项目的实施时,认为这真正是让农户自己当家作主,自己决策、实施、管理项目,办了群众真正想办的事,所以村民参与的积极性空前高涨。例如,嘉陵区文官沟村在过去每年很难召开一次村民大会,即使召开村民大会,迟到早退和无故缺席的现象也十分严重。但自从CDD项目开始动员以来,仅半年时间就召开了如项目组织选举、讨论优先项目清单、投工投劳、实施方案等各类项目议会达40多次,参会人数达1500人次,上至80多岁的老人,下到十几岁的学生都积极参加,基本没有迟到早退和无故缺席的现象,并且踊跃发言,充分表达自己的意愿。CDD项目的试点实践充分表明,社区农户参与程度提高,从而减少了中间环节,节约了项目的投资成本,大大提高了工作效率。CDD项目村在第一轮小型基础设施及公共服务子项目建设中,由村民自主讨论决定项目工程的预算单价,比国家定额预算的单价低三分之一以上,比过去政府主导的项目节约投资成本在三分之二以上,取得了显著的经济效益。

2、农民的民主管理能力得到显著提高,有效发挥了农民的主体作用

社区主导型发展的一个关键点在于给农民更多的权力,并且创造条件和机会让农民增强实现其权力的能力。社区主导型发展中,各个具体项目的实施和完成是表面的直接目标,在自主实施项目过程中,农民能力的增强是隐含的间接目标,但却是具有更深远影响的目标。在选举产生项目实施小组与检测小组的过程中,在提出项目清单与借贷过程中,农民首先要表达自己的意愿和偏好,表达自己对社区公共事务的看法; 其次要学会思考别人的意见,比较多种不同的意见,并通过民主程序反映自己对不同意见的选择; 还要学会维护个人利益,学会在社区主导型发展中实现个人的利益。在嘉陵区蒲坝山自然村,社区协助员张林拿出蒲坝山自然社CDD项目排序清单,上面列出了农民们要修建的10个小型基础设施项目,最后由村民代表投票决定优先安排的项目,其中的自来水安装工程以72票位居榜首而迅速得到实施,而另一个项目水磨坝村道工程则以61票而被暂时搁浅。村民张长春说:“以前每天要走半公里路到山上挑水吃,现在自来水直接入户,就连每吨0.6元水费也是由大家讨论后定下来的。”

可见,社区主导型发展能够充分发挥农民的主体作用,促使农民在学习中实施项目,在实施项目中锻炼自身能力,能够有效提升农民的管理能力和发展能力。我们在嘉陵区石楼乡李家观村调研时也了解到,通过参与CDD项目实施的全过程,村民们都感觉到自己的能力得到了很大提高,原来开会不敢发言的村民,现在也能在会上踊跃发言,表达他们的愿望,原来不知道如何管理维护工程设施的村民现在也知道如何管理维护了,全体村民都积极投工投劳并参与到项目的实施、工程质量的监督和后续的管理上来。

3、增强了农民的制度意识,有力促进了政府职能的转变

CDD项目通过小组会议和中心会议把农民组织起来,不仅商讨生产和生活中诸如修路、架桥、发展社区基金等事宜,而且还商讨社区“大事”,认为自己的事情主要靠自己动手解决,不再过分依赖政府。而且,农民通过CDD项目的实践还逐渐认识到,社区的很多问题也是可以通过制度来解决的,从而培育了他们的制度意识。当地政府也从这些事当中吸取教训,转变工作方式,在开展工作之前,主动征求村民的意见,争取村民的支持。这充分说明,单个分散的小农户很弱小,难以引起人们的重视;而组织起来的农民则可以做很多事情,完全有能力建设好、管理好自己的美好家园。

同时,CDD项目特别强调社区主导,社区主导的核心就是组织好农户参与,并在农户广泛参与的基础上,根据农户的意愿决策、实施和管理项目,由农民找问题,设计方案,管理资金。在这一过程中,政府的主要任务不再像过去那样包干代替,而是引导、监督和服务,其中最重要的是引导社区进行正确的决策,而不是代替农民进行决策。这样一来,政府的角色转变了,真正地转向为农民服务的角色上来,在项目推进的过程中,把村民作为扶贫的真正主体,政府只为社区提供指导、支持、服务和监督。当然,政府职能的转变也经历了一个认识和发展的过程。嘉陵区在实施项目初期,有的乡镇主要领导还是不大理解CDD项目的理念和方法,认为既然是社区做主,乡镇就无需过问。但通过实施项目,特别是当他们听到了社区群众良好的反映,看到了社区群众的参与热情,从而加深了对社区主导发展理念的认识,转变了观念,树立了在社区发展过程中“指导不决策,服务不包办”的思想。于是,政府根据社区的需求,积极为其提供资金、技术、指导、协调、监督等服务,为社区的发展创造有利的条件,有力地促进了政府职能的转变。在项目实施过程中,乡镇干部通过为项目提供支持服务,密切了同社区和农户的关系,获得了社区成员的普遍尊敬,增强了乡镇政府的服务意识,促进了基层政府的职能转变。在CDD项目试点成效的影响下,嘉陵区交通局和农业局等单位还主动增加了对CDD项目村村道公路和沼气池项目的配套试点工作。这表明政府的服务意识和服务功能得到了强化,政府的职能也发生了很大转变。现在,CDD项目的理念已得到嘉陵区区委、区政府和相关业务部门的认同,CDD项目的部分操作方法已在嘉陵区的其它涉农项目中得到了推广运用。

4、确立了农民的主体地位,使农民真正成为新农村建设的主人

CDD项目的实施,有效地解决了村民“等、靠、要”的思想,提高了村民的主人翁责任感,充分激发了社区自我发展的内在动力,社区和农户通过自我决策、自我管理、自我监督项目实施,从而使可持续发展能力得到了较大地提高。在进行基础设施与公共服务项目建设过程中,农民主动想办法解决项目设计、施工和资金不足等问题,主动寻求政府和技术人员的支持和帮助,主动协商和化解发展过程中出现的各种矛盾和问题。例如,在嘉陵区双桂镇一个村的公路建设中遇到征地问题,以往解决这种棘手问题,即便乡镇政府出面,也不一定能得到农民的理解,有时还会遭到农民的阻挠。而在CDD项目中,农民认为修路是自己的事情,就自发组织,积极协商,互谅互让,很快就解决了征地问题。这也充分表明,村民们完全可以通过民主协商等方式,可以有效地化解社区主导型发展过程中的许多复杂矛盾和问题,但如果由政府出面包办代替的话,恐怕反而难以得到妥善解决。2007年4月,嘉陵区CDD项目社区协助员张林通过学习考察并与村项目管理委员会和农户进行讨论后,给四川省扶贫外资办项目管理中心发了电子邮件,对四川省开展社区发展基金项目的实施工作提出了几点建议,体现了新农村建设主人翁的态度和精神,受到上级领导机关的好评。

二、社区主导型发展促使基层民主建设落到实处

长期以来,在政府对社会公共生活处于绝对主导地位的大背景之下,我国农村工作主要利用行政系统来推动。无论是扶贫动议的产生、政策的制定、制度的建立、资源的筹集,还是具体行动的组织和实施,绝大部分由政府来承担,并通过行政部门组织构架来推动。这种政府主导型扶贫策略虽然有利于动员资源,但是由于行政系统本身的弱点,容易引发效率低下的问题。而CDD项目的实施,推动了农村社会民主化进程,优化了乡村治理结构,为村民自治提供了一个实实在在的手段和平台,促使基层民主得到了具体落实。这主要表现为几个方面:

1、从制度上保障了农民的话语权,提供了农民参与社区公共管理的顺畅渠道

CDD项目为从制度上保证社区的资金控制权和项目决策权的落实,因而做了如下的设计和规定:行政村管理委员会、项目实施小组和项目监督小组等社区组织,全部由社区全体村民大会民主选举产生,程序严格,消除了人为操作的模糊空间。通过选举产生的成员完全服务于村民,通过召开村民大会,来充分讨论、确定优先项目清单,讨论项目评选标准、项目投工投劳和资金自筹标准,编写提交项目协议书,以及最终决策项目等每个步骤,真正做到了民主决策,实现了村民对日常事务的真正控制,从而将CDD项目实施与村民自治紧密地结合起来。并且,CDD项目还通过顺畅和广泛的渠道,发动和依靠村民广泛参与,共同管理项目的财务、采购、实施及后续事务,从而很好地实现了民主管理。从项目准备到实施的全过程,特别是工程招标等项目管理方法和项目决策过程,所有信息一律向所有村民公开,做到“应示尽示”,并将村民知晓率作为评估项目成败的重要指标。通过公示,增加项目操作的公开性和透明度,发挥社区内部的自我监督作用,以公开、透明保障公平、公正。同时还建立了完备的投诉机制,在世界银行、中央项目办、省项目办和县项目办,都指定专人负责处理投诉,将联系地址、电话、传真等信息通过多种形式告知社区,做到人人皆知。通过投诉,将矛盾和问题消除在萌芽状态,防止违规操作,预防腐败。总之,项目实施全过程始终高度重视农民的广泛参与,注意培养农民的自我组织、自我管理、自我发展和自我监督的能力,从制度上保障了农民的话语权。

2、有利于优化乡村治理结构,形成了农村内部的权力制衡机制

以往政府主导的扶贫模式中,传统的农村权力结构在实际运行中可能发生巨大的偏离,乡村中的公共权力有时并没有为广大村民享有,而是被类似的代表们“代表”村民行使了。这种没有制衡的权力很容易走向迷途,导致公共资源的极大浪费。而CDD项目的实施,由于将决策权和资金的控制权都移交给了社区,政府的职能也发生了根本的转变,这样既增强了村民自我发展的能力,也培育了村民的权利意识,从而使权力真正为村民所享有,让村民充分行使“话语权”,这种决策过程的公开、分权和参与则形成了较为完善的制衡机制,实现了权利对权力的制衡。CDD项目通过公告栏、监测和投诉等机制,确保了广泛的民主监督。在社区,项目资金情况定期在公告栏中公布,村民对于项目资金来源和使用情况一清二楚。由村民选举产生的社区独立检测小组以监督者的身份认真履行职责,积极主动参加项目的每个环节,并作出详细记录。同时,还有外部监督机构——国际计划的引入,以及项目实施小组与监督小组的分别设置,村民的知情权的充分保障,工程建设单位及造价的公开招标,以及资金管理中的存折开户人、存折保管人与密码保管人相分离等,形成了有效的制衡机制,避免了少数掌握公共权力或信息优势的人损害其他群众利益的情况。例如,2007年5月,嘉陵区石马垭村、何良村有村民向区项目办等机构进行电话投诉,反映石马垭村四社、何良村三、四、六社实施小组,在对外承包选择施工队伍时,没有进行公示,存在公开、透明程度不够的现象。嘉陵区针对这两个村存在的问题,发出了停工整改的通知。石马垭村项目管委会和四社实施小组进行了为期两个月的整改工作,向全体村民写了公开道歉信,召开了10余次村民大会重新讨论公路项目建设的相关事宜,进行了20多次公示,并主动与投诉人进行联系沟通,搞好整改工作。同时还在全区15个项目村开展了大检查,制定了小型基础设施及公共服务子项目及自然资源与环境改善子项目的项目选择、项目评选、项目对外承包、自建等工作流程图,完善和规范了项目准备、项目实施等各个环节的操作管理办法。

3、改善了干群关系,乡村和谐的政治基础得到了明显增强

在各地农村,以往干群矛盾在一定程度上来源于决策过程的不够透明以及缺乏监督,这导致了两方面的消极后果:一方面使少数农村干部获得特权或侵害群众利益的情况屡屡发生,利益冲突引发了关系紧张; 另一方面,干部在公共管理过程中,即使完全秉持公心,不谋私利,仍然缺乏村民的支持,甚至遭受种种怀疑,从而使干部的进取精神和服务意识也难以充分发挥。而在CDD项目实施过程中,由于项目操作高度公开透明,村委会主任或党支部书记作为行政村项目管理委员成员,大多经选举成为管理委员会主任,从“为民作主”到“由民作主”,以新的工作理念和模式开展工作,从而使干群关系显著改善,得到了广大群众的信任与支持。嘉陵区石楼乡罗家寺村自从CDD项目实施以来,村干部和党员在各个阶段都发挥了示范带头作用,特别是在宣传动员阶段做了大量耐心细致的工作,获得了村民的信任,密切了党群干群关系; 全体村民在共同参与项目的选择、评选、实施、管理的过程中,通过较长时间的交流,加深了相互之间的沟通和理解,也化解了部分村民之间的矛盾,一些扯皮纠纷的现象减少了,团结互助的气氛增加了。2007年8月下旬秋收季节,李家观村的1、2社正在紧张实施村道建设项目,该村党支部书记、村项目管理委员会主任赵荣贵带领群众昼夜奋战在修建村道的工地上,延误了自家收割水稻。村民们眼看村支书家的稻子仍在地里,将造成极大损失,于是自发组织了10多个村民利用晚上时间,将他家的稻子抢收回来,并且分文不取。事后,村民们说,村干部在为大家办实事、做好事,大家也应该帮他解决后顾之忧。嘉陵区政府区长李达帆在总结这项工作时认为:“群众高不高兴、满不满意、是我们工作的出发点和落足点。社区主导发展的理念,有效地瞄准穷人,穷人有效地瞄准自己急需解决的困难,瞄准社区优先发展的项目,项目规划、实施都由群众自己做主,极大地调动了群众参与积极性。社区民主得到充分发扬,社区民意得到充分体现,社区民愿得到最大实现,村民更加团结互助、干群关系更加融洽,社区更加和谐。”[3] 总之,CDD的实践结果,使乡村和谐的政治基础有了明显的增强。

4、促进了“四个民主”落到实处,有利于村民自治的深化和发展

1998年颁布实施的《村民委员会组织法》规定:“以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治,已经成为农村社会建设和管理的主要形式。”然而,在各地农村推行村民自治的实践过程中,由于各方面的原因,要真正实现这四个民主依然有不少困难。但在嘉陵区实施CDD项目的试点村,通过社区主导型发展方式,却有力地促进了村民自治所要求的“四个民主”落到实处:首先,CDD项目中的自然村实施小组、独立监测小组、行政村项目管理委员会等社区组织,都是由社区全体村民大会选举产生,并通过民主讨论,明确社区组织的职责任务,确保社区组织发挥作用,将民主选举落到实处。有的村民说:“过去村里开会不想来,因为选举是走形式,谁当选都无所谓。现在不同了,因为关系到自身利益,也没有人预先定框框,现在的选举很实在。” 其次,CDD项目通过召开村民大会,充分讨论、确定项目优先清单,讨论项目评选标准、项目投工投劳、自筹,编写提交项目建议书,最终决策项目等每个步骤,真正做到了民主决策。再次,CDD项目通过顺畅和广泛的渠道,发动和依靠村民广泛参与,共同管理项目的财务、采购、实施及后续事务,实现了民主管理。例如,嘉陵区临水院村在确定优先项目时,由全村256户农民投票决定选择什么项目,最后该村以全票选择修建从双太路到村委会的村道。在实施这项村道工程项目时,由村民们投票选出了3位最信得过的村民组成项目资金管理小组,以小组的名义到银行开户,项目为这条路投资的9.3万元打到账户后,组长管存折,会计管密码,任何干部都不沾手。村民们对这种项目管理方式普遍感到满意和放心。最后,CDD项目通过公示、成立监督小组和投诉机制等,确保了广泛的民主监督。村民们表示,现在选举产生的项目管委会和项目实施组,又都有大家信得过的监督小组在对他们进行监督,所以普遍感到比较放心。因此,正如有的学者所说:“在村民确立他们认可的、公平的选举机制以后,接下来的决策、管理和监督的实施顺理成章,后选举时代的复杂变局变得易于操作了。例如,按照《村委会组织法》,很多地方的村民会议、村民代表大会和村务公开都事实上存在着不同程度的障碍和困难,而在社区主导型发展项目试点区,由于资金直接下沉到社区,使的村民参与决策和监督的积极性空前提高”。[4] 通过调查我们深切体会到:农村基层民主建设必须要与农民的切身利益紧密地结合起来,这样才能真正调动农民政治参与的内在动力和持久愿望。农民政治参与的根本动力,还在于经济利益的驱动。仅从短时期来看,我们可以通过政治动员方式来启动基层民主建设进程; 但从长时期来看,就必然会出现基层民主发展动力不足的问题。村民自治作为我国农村基层民主的一种基本形式,尽管政府的主导作用非常重要,但经济的原因是始终是基础性的制约因素。因此,村民自治要高质量运行,必须要有足够的经济保证。美国政治学家亨廷顿认为:“对大多数人来说,政治参与只是实现其他目的的手段。”[5] 在中国,广大农民刚刚摆脱温饱,还在为自身和家庭的生存而奋斗,与大多数农民最贴近的还是较低层次的物质利益。因此,用明恩溥的话来说,“中国农民的生活由两部分构成,一个是‘胃’,一个是‘钱’。”[6] 民主政治对贫困地区的广大农民来说还不像阳光、空气一样是人们的生活必需品,它在某种程度上还只是一种超出日常生活必须的奢侈品。贫困低收入的农民群体并不能消化高级的民主政治,从而导致村民自治往往流于形式。这从我们近年来在四川省广大农村进行的两次大范围问卷调查所得到的结果中也可以得到证实。[7] 而嘉陵区通过社区主导型发展与基层民主建设的有机结合和良性互动,实现了农民切身利益与村民自治工作的紧密结合,这就为我们破解村民自治发展中的动力缺乏这一难题,提供了极为有益的经验借鉴。

同时,CDD项目的实施还最大限度地弱化了乡镇对农民的负面影响和党支部一班人“为民作主”的决策管理模式,确保了农民在社区发展中享有充分的话语权,这也在一定意义上为村民自治创造了有利条件。在村民自治实践中,基层自治组织的附属行政化一直是许多地方长期以来都存在着的普遍现象,至今仍然是推进和发展村民自治的一大障碍。其根源在于乡镇政府的第三方偏好,使得自治组织的权力“其实是植根于上级部门,其基本行为逻辑是作为上级权力部门的代理出现。”[8] 长期以来,在农村公共产品供给和公共事务管理过程中,一个比较普遍存在的问题是,在不少地方,许多与农民生产生活紧密相关的事务,比如土地承包、修路修桥、通电通水、农技服务、卫生保健和计划生育等等,几乎都要靠政府来推动。在许多基层干部和农民的心目中,政府就是管农民的。而政府管得越多,农民参与公共事务的积极性就越低; 农民参与的积极性越低,就越要政府来推动。长此以往,最终必然陷入恶性循环。其主要原因在于,基层政府自身定位不准。突出问题是做的事情过多,特别是做了许多不该做的事,做了很多没有实际效果的事。政府花在“做秀”方面的功夫太大,成本太高。许多心思平常就花费在打造典型、包装经验上边,而对于那些为农民所需要,但是就政绩而言难以显山露水的事情,则很少兴趣。汇报工作的时候,往往强调开了多少次、发了多少个文件、成立了什么样的领导小组,应付的主要是“嘴皮上的活儿”、“场面上的活儿”。与此同时,许多应该做的事情却没有兴趣做,或者没有认真做。在公共服务领域,从乡村基础设施建设,到生产信息技术服务,从教育到卫生,农民的服务需求很广泛也很强烈,但是,基层干部的主要兴趣和精力很难集中到这些事情上。方法依然是行政命令,发文件,搞会议,搞了许多考核检查,大搞形式主义,往往把实事办成了虚事,把为农民服务搞成了给农民添乱。[9] 问题的症结在于,这些农村公共事务的重要决策,往往是政府领导者单方面决定的,根本就没有征求农民的意见,大多数农民都没有说话的机会。于是,丧失话语权的农民便不可能真正积极地参与村民自治,农民集体失语的所谓村民自治也将难以取得实质性进展。

再从农村社区内部的决策管理模式来看,基本上实行的是党支部一班人“为民作主”的决策管理模式,这与目前农户经济上的独立自主以及农民主体意识、权利意识的崛起,形成了直接的冲突。这种决策过程中的公开性不足、农民参与不够、程序简单粗糙等,往往造成农民对决策结果的不满,进而对干部公正性的怀疑,于是在一些地方导致了干群关系紧张、上访乃至群体事件的频繁发生。并且,由于在这种管理模式中农民对乡村社区发展各项公共事务的决策、管理与实施过程的参与不足,使得乡村发展面临的突出问题难以得到足够的重视,高度稀缺的资源往往被用于无足轻重或并不紧迫的方面,或者是在缺乏有效监督的情况下被低效率地使用,进而损害了村民对村干部和乡镇公权机构的信任度。正是由于这种传统的农村社区决策管理模式,致使上级政府以及社会各界大力扶持所建设的许多新的项目工程,往往并不符合农民的真正需求,也未真正成为乡村社区的有机组成部分,农民甚至将其视为“上级政府的东西”而不愿维护,结果导致外部资源的注入难以换来乡村社会持续发展能力的提升。[10] 由此看来,乡村社会和谐的主要障碍,是农民权利的丧失; 乡村社会的贫困,实质上是农民权利的贫困。而与过去那种传统的决策管理模式不同,CDD项目的实施则使上述情况发生了很大的改变,因为CDD项目的最大特点就是群众说了才算数。正如有的村民所说:“以往村里的许多事情是干部说了算,而CDD项目是群众说了算。以前上面的钱拨到村里,村干部也不告诉村民,政府层层剥皮,最后所剩无几,但这个项目的钱却一分不少。”[11] 过去在传统项目实施上,农民只是简单地接受或被动地参与,因而他们的创造和发展的激情没有释放出来,导致农村各项事业的发展受到很大的限制。所以,要真正实现CDD项目所倡导的“一切由群众说了算”的理念,就必须充分保证农民在社区发展中享有“四权”,给社区和农民更多的发展空间,实现自我组织、自我管理、自我发展,从而才能有力地促进村民自治的深化和发展。

5、发挥了基层组织的凝聚力、战斗力和号召力,加强了农村基层组织建设

社区基层组织只有在加快社区经济发展,为广大社区群众办实事、谋福利中,才能真正确立它在社区的核心地位,才有凝聚力、战斗力和号召力。社区主导的理念是充分相信群众、发动群众、依靠群众,社区的发展方向、发展方式都由群众做主,这与基层组织实行民主决策、民主管理的方式是完全一致的。社区主导型发展方式有助于提高农民参与民主决策和民主管理的能力。在CDD项目实施过程中,一是村“两委”对村项目管理组织的工作给予了大力支持;二是村“两委”成员积极参与到项目的实施工作中,并发挥了模范带头作用,真心实意为社区群众办实事,得到了群众的拥护;三是在村级的其它内部事务管理中,也采用了让群众参与决策、参与管理的方式,充分发挥了基层组织的凝聚力、战斗力和号召力。正因为如此,所以在实施CDD项目以后,嘉陵区石楼乡罗家寺村的许多村民都认为,今后村里不管是搞项目,还是做其他事情,都应该采用CDD项目的理念和方法,让所有村民来共同讨论、共同参与,发挥大家的智慧来共同决定本村的发展,并要保证所有的过程公开、公正、透明,只有这样,才能调动大家的积极性,才能把村子建设好、发展好。

三、社区主导型发展中存在的问题及对策建议

首先,要投入基本的工作经费,加强农村社区自治与村务管理能力的建设。

嘉陵区在CDD项目试点过程中遇到的一个较为普遍的问题是,在CDD项目的经费预算中,由于没有考虑到基本的工作经费,致使该项目的组织及其运作必然出现一定的困难和问题。对于这方面的问题,目前主要是依靠村两委的支持和配合来解决,但这并非长久之计,而且也不利于项目的组织管理和正常运作。由于这些CDD项目村都是贫困村,基本上没有什么集体经济收入,村干部的工作补贴也靠财政发放而且标准很低(据我们调查的一些村庄,村两委主要负责人每人每月补贴仅200多元)。而在过去相当长时间里,农村社会主要依靠的是国家的外部整合,包括“政权下乡”、“政党下乡”、“政策下乡”、“法律下乡”、“教育下乡”等一系列国家渗透行为,这弱化了农村内部的横向联系和认同感。因此,如果没有较强能力的农村社区自我组织和服务能力,“无人理事,无钱办事,无章理事”的现象仍将成为农村社区主导型发展的难题。[12] 因此,适当投入基本的工作经费,加强对社区自治和村务管理能力的建设,既为CDD项目的顺利发展提供必要的经费支持,也为农村基层治理创造了良好条件。

其次,要培育并留住一批有文化、懂技术、会经营的新型社区工作者,大力加强农村社区工作者队伍建设。

目前,从全国各地农村的实际情况来看,农村社区工作者队伍严重短缺。农民是社区主导型发展的主体力量,农民的民主管理能力、科教文化素质和思想道德修养等将从根本上决定着社区主导型发展的成败。但由于历史的原因,我国农村的大多数农民受教育的年限比较短,文化程度比较低,而近年来大批有文化、有技能的青壮年农民又从农村流向了城市。国务院发展研究中心对全国2749个村庄的调查显示,30岁以下的青壮年劳动力每个村平均拥有299人,东部为323人,中部为260人,西部为298人。从农村青壮年劳动力的就业构成看,常年外出打工或在本地从事非农业的劳动力每个村平均有154人,东部有182人,中部有120人,西部有144人。该项调查还显示,74.3%的村认为能出去的青壮年劳动力都已经外出打工了,只有1/4的村认为还有青壮年劳动力可供转移。而农村的留守人员大都是老人、妇女和儿童,单靠这部分农民,显然难以承担起社区主导型发展的重担。社区工作者是社区发展中各项工作开展的执行者,是社区工作的主要承担者。因此,随着农村社区主导发展的深入,迫切需要发展和壮大农村社区工作者队伍。如何尽快地培育并留住一批有文化、懂技术、会经营的新型社区工作者,使他们成为社区主导型发展的中坚力量,这已经成为进一步推进社区主导型发展的迫切要求。

最后,还要大力培育和发展乡村社区民间组织。

以非政府组织为代表的社会组织,推动是社会主导型发展的有益补充。而我国长期沿袭的自上而下单一行政治理体制的一个重要缺陷是,外部性的整合机制一旦发生变化,乡村便没有相应的组织来承接和应对大量农村内部公共事务,从而陷入“治理真空”。由此需要重新构造农村微观组织体系,大力推动乡村社区民间组织的发育,使之成为社区主导型发展的重要组织载体。但从试点情况来看,在社会主导型发展中发挥作用的社会组织均是国外非政府组织,很少有国内非政府组织参加,这是我国农村社区主导型发展的组织缺失。因此,政府必须高度重视社会组织的培育,尤其是在国家法律政策框架下引导国内非政府组织的发展,从而为社区主导型发展创造良好的社会环境。通过培育和发展社会组织,充分发挥社会组织在社区主导型发展中的专长,弥补政府和社区居民所不及,从而形成政府和民间组织之间的优势互补,共同推动农村社区主导型发展的格局。

总之,从社区主导型发展的角度来进一步思考、研究我国的新农村建设,形成整体思路,对落实中央新农村建设战略和提高实施水平具有重大意义,同时,对于深化和发展村民自治,进一步加强农村基层民主建设也具有重要的现实意义。今后应积极引入社区主导型发展的理念,加强试点实践和理论研究,以界定农民与农村社区、政府、社会在新农村建设中所扮演的角色,明确新农村建设的对象、目标、重点内容,并从政策、机制等层面提出相应的保障措施,进而在广泛凝聚共识的基础上,形成有关新农村建设的原则性指导规范,出台保障农民与农村社区在新农村建设中的主体地位以及全方位参与等方面的政策机制,为全面推进社区主导型的新农村建设工作奠定坚实的基础。这不仅可以有效地推动我国广大农村的经济社会进步,而且也将有力地促进我国基层民主政治建设的蓬勃发展。

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注释:

[1] 《什么是社区主导型发展方式(CDD)?》,摘自《社区主导型发展的基本原理和操作要点》的部分章节,P. Dongier, J. Van Domelen, E. Ostrom, A. Rizvi, W. Waleman, A. Bebbington, A. Alkire, T. Esmail 和M. Polski 著,简小鹰、刘林译,《中国社区主导发展简报》2007年第1期

[2] 国务院扶贫办外资项目管理中心:社区主导型发展试点项目检查团赴四川、广西开展项目检查,《中国社区主导发展简报》2007年第1期。

[3] 嘉陵区人民政府区长李达帆:社区主导新理念,建设新村促和谐,来源:www.cdd.org.cn,2007-11-19

[4] 韩俊魁:社区主导型发展与基层组织建设,来源:www.cdd.org.cn,2007-11-19

[5] [美]塞缪尔.亨廷顿:《难以抉择—发展中国家的政治参与》,华夏出版社1988版,第56页。

[6] [美]明恩溥:《中国人的素质》,京华出版社2003年版,第283页。

[7] 参阅 任中平:当前村民自治面临的困境、归因与出路——后税费时代四川省部分农村村民自治状况的调查报告,《软科学》2007年第6期; 任中平:村干部视域中的村民自治,《天府新论》2008年第3期。

[8] 赵树凯:“农村基层组织:运行机制与内部冲突”,徐勇、徐增阳主编:《乡土民主的成长——村民自治20年研究集萃》,华中师范大学出版社2007年出版,第474页。

[9] 赵树凯:农村发展与新的治理范式,文章来源:支农网,www.zhinong.cn 2007-10-29

[10]王健康:社区主导型发展与和谐社会建设,来源:www.cdd.org.cn,2007-11-19

[11] 笔者于2008年3月19日在嘉陵区石楼乡进行调查时的访谈记录。

[12] 邹进泰:社区主导型发展与服务型政府建设,来源:www.cdd.org.cn,2007-11-19

(文章来源:《政治学研究》2008年6期)

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