徐湘林:论美国公共政策制定与实施中的中央地方关系

选择字号:   本文共阅读 9532 次 更新时间:2008-07-16 16:34

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徐湘林 (进入专栏)  

美国是一个幅员辽阔的联邦制国家,除联邦政府之外,还有五十个州级政府、三千多个郡级政府、一万九千多个都市级政府和一万六千多个城镇级政府。中央(联邦)政府与地方政府之间并没有直接的隶属关系。在公共事务管理以及公共政策的制定和实施方面,中央政府与各级地方政府按其管辖权扮演着不同的角色。中央与地方政府之间在公共政策领域的冲突与合作一直是美国国内政治研究的一个重要的议题。对于这样一个重要的领域,我国学术界的研究目前尚不多见。加强这一领域的研究不仅有助于我们深入了解美国公共政策制定与实施中的许多具体问题,也可以为我们本国的中央与地方关系问题的研究提供有益的对比与参照。

本文以美国联邦主义发展的三个阶段为线索探讨美国中央与地方在公共政策领域的冲突与合作,并就其宪政基础、社会经济环境与中央地方关系的互动以及中央地方合作方式等方面研究总结美国中央地方关系的主要特点。本文分四部分。第一部分探讨地方主义传统与中央地方二元制的宪政冲突,着重讨论美国二元联邦制时期中央地方就宪政中规定的各自权限解释与运用方面的争论和冲突。第二部分讨论合作联邦主义时期在面临大量社会经济问题时中央的政策集中化以及中央地方的政策合作方式。在第三部分,我将讨论新联邦主义时期政策分散化和中央地方政策合作方式的调整。最后在结论部分总结美国中央地方关系定位的几个因素和中央地方关系调整的机制与条件。

一、地方主义传统与中央地方二元制的宪政冲突

美国历史上存在着根深蒂固的地方主义传统。这种传统一直成为中央与地方政治冲突的主要原因。这种冲突不但涉及到联邦与地方政府间管辖权的如何划分,同时也涉及到美国公共政策制定和实施中联邦与地方政府各自所应承担的角色和责任。

美国联邦制起始于1787年美国宪法的制定。在此之前,独立后的北美十三州曾经历了11年短暂的邦联制时期。由于软弱的邦联体制不能应付独立后所面临的社会动荡和外敌威胁的内外危机,在汉密尔顿、麦迪逊等联邦党人的鼓吹和推动下,美国于1787年制定了联邦宪法,开始实施联邦制。不过,成立后的联邦制仍带有明显的二元制的特征。首先,根深蒂固的地方主义传统使得竭力主张建立联邦制的“联邦党人”也不愿权力过于集中在联邦政府的手中。例如,麦迪逊主张联邦政府与各州政府的权力划分应该是前者“少而且有明确的规定”而后者“多但没有明确的规定”,一般涉及人民的生命、自由和财产事务的管辖权归州政府所有。[1] 其次,这一特征也反映到了联邦宪法对联邦与各州政府之间权力划分的规定上。美国联邦与地方政府之间的关系的主要法律依据是美国宪法。1787年制定的宪法规定联邦政府拥有的权力仅限于发行货币、规制国外和州际商务、建立邮政、宣战、提供国防和国家福趾。而1804年通过的第十条宪法修正案则规定:“凡是宪法没有授予联邦政府的权力和没有禁止各州政府享有的权力都保留给各州的政府和人民行使”。这种将主权一分为二,把外交、国防和州际间事务交给中央政府负责而把各州内部的经济与政治事务留给各州全权负责的制度安排,在美国历史上被称之为“二元联邦制”。

可以看到,二元联邦制受当时历史条件的影响颇深。它即是“联邦党人”为能建立联邦政府与“反联邦党人”妥协的结果,也反映了当时南方各州奴隶制存在的现实。为打消“反联邦党人”对联邦制会侵害州政府权限的疑虑以争取宪法在北美十三州的通过,“联邦党人”反复解释到,实行联邦制后联邦与地方政府各自有着自己特定的权威资源和责任领域,相互之间不得干涉由它方所管辖的事务。这一观点后来一直主导着美国联邦制的实施直到1937年。在这一漫长的时期,中央政府的权力一直受到很大的限制。此外,在1791年通过重要的“权利法案”时,联邦党人也保证,宪法在规定联邦政府必须保护公民的言论、人身自由的同时不会影响各州实行的奴隶制。与“权利法案”的条款一起通过的第十条修正案正是这一保证的体现。

“二元联邦制”在一开始就陷入了联邦和州政府之间的权限之争。争论的焦点在于宪法授予联邦政府的权力应该仅限于被“阐明的”(enumerated)还是应该同时包括被“默许的”(implied)。在联邦党人与反联邦党人关于第十条修正案条款的争论中主张明确授权的人(strict constructionists)认为联邦政府可行使的权力必须是宪法明确规定的权力。凡没有明确授予联邦政府的权力均归州政府行使。而主张默许授权的人(loose constructionlists)坚决反对前者的立场,认为使联邦政府仅限于行使阐明的权力是不可能的。何况宪法第一章第八节在阐明国会所具有的权力时有一项专门的条款,规定国会有权“制定对行使授予权力是必要的和适当的法律”。该条款实际上已经授予联邦政府默许的权力。结果,在联邦党人的坚持下第十条修正案的行文中没有使用明显限制联邦政府权力的“阐明的”修饰词。

随后,争论在华盛顿总统的内阁成员中再次发生。财政部长汉密尔顿向国会要求成立国家银行,当时的国务卿杰弗逊反对这项提议,认为宪法没有授予国会建立银行的权力。汉米尔顿则坚持其理由,认为建立国家银行有利于促进国家的总体福趾,因此是符合宪法的。这一提议后来因为汉密尔顿所占有的政治优势而得以实施。国家银行建立后首先遇到了马里兰州的抵制,使得联邦政府与州政府之间的权限之争再次兴起。1811年联邦政府在马里兰州建立了国家银行的分行。马里兰州政府向其境内的联邦银行课以高额营业税,想把联邦银行挤出马里兰州,由此引发了美国历史上著名的联邦政府对马里兰州政府的“麦克洛克对马里兰州诉讼案”(McCulloch v. Maryland)。麦克洛克是美国国家银行马里兰州分行的出纳员。因该行拒交营业税而被马里兰州政府起诉。州法院判州政府胜诉后,联邦政府通过麦克洛克向联邦法院起诉马里兰政府。双方争论的焦点在于联邦政府是否有权颁发银行特许证和州政府是否有权向联邦政府的机构征税。1819年联邦最高法院首席大法官约翰  马歇尔(John Marshall)在受理此案时就上述两个问题作出判决。他首先认为按照宪法联邦政府拥有征税、发行货币和贷款等“阐明的”权力,而建立国家银行是联邦政府为履行其职责所必须享有“默许的”权力,因此国会颁发银行特许证建立国家银行是合法的。他还认为联邦政府是由全体人民而不是由州政府建立的,因此与州政府相比具有“至高无上”的地位,联邦法高于州法。马里兰州对联邦银行的高额课税是对联邦政府权力的挑战和诋毁,违反了宪法中“国家至上条款”(the national-supremacy clause),是不合法的。[2] 马歇尔的判决在美国历史上有着重要的意义。它不但否定了州政府向联邦政府课税的权利,更重要的是在中央与地方关系中扩大了联邦政府的权限。在马歇尔担任联邦首席大法官期间(1801-1835),他曾在受理数起涉及中央与地方权限之争的案件时作出有利于联邦政府的判决。例如1816年否定了弗吉尼亚州法院关于联邦法院无权审议州法院决定的判决;以州际商业活动归联邦政府管制为由否定了纽约州颁发给蒸汽机船发明者罗伯特  福尔顿(Robert Fulton)垄断经营蒸汽机船航运特许权的决定。这些判决为确定联邦政府的“国家至上”权力和扩大其权限奠定法律基础。

然而,中央对地方的主导权并没有因此确立。二元联邦主义仍然是困扰中央与地方关系的症结。在某种意义上讲,1861年因南方宣布独立而爆发的南北战争正是二元联邦主义产生的符合情理的政治苦果。联邦政府通过历时五年的战争所取得的重要成果是在政治上确定了中央政府的主导地位。这一成果不但体现在维护了联邦的统一(各州无权自行脱离联邦),而且也体现在战后不久通过的宪法第十四条修正案。

1868年通过的第十四条修正案实际上是把联邦宪法中“权利法案”的适用范围扩充到南方实行奴隶制的各州。它规定:任何州不得制定和实施限制合众国公民权利的法律,不得拒绝给管辖范围内的所有人的平等的法律保护。可以看出,第十四条修正案具有明显的针对性,亦即防止南方各州奴隶制的复辟。然而,它的深远的历史意义和作用远非如此。由于该修正案规定各州必须遵守联邦政府的“权利法案”,从而在相当程度上限制了各州保留的权力,同时也为联邦政府干预地方事务确定了法律依据。因此,有的学者认为第十四条修正案标志着“二元联邦制”的终结的开始。[3]

但是,第十四条修正案的制定并不是“二元联邦主义”的真正终结。在此之后联邦政府制定的禁止使用童工的法案、有关劳动保护的立法和集体谈判的立法仍然难以实施。一些顽固坚持“二元联邦制”的大法官利用“宪法解释权”在宪法的个别文字上做文章,使得联邦政府的这些法案因被“解释”为违宪而不得实施。这种情况一直延续到1936年。这一年罗斯福总统利用任命权将一批具有自由倾向的人士任命为联邦法院大法官,从而改变了联邦法院由保守倾向大法官统治的局面。由于自由倾向的法官所占的比例优势,“全国劳动关系法”终于在1937年的最高法院审理时被判定符合宪法。[4] 最高法院对“全国劳动关系法”的这一判决标志着“二元联邦主义”的最后消亡。从此,联邦政府的权力开始渗透到州政府的许多传统管辖领域,并发挥着积极的作用。中央地方关系进入以联邦政府为主导的“合作联邦制”时期。

二、政策集中化和中央地方合作

合作联邦制的主要标志在于政策的制定向联邦政府集中(policy centralization)以及地方政府开始与联邦政府在公共事务和社会政策领域实行直接的合作。

在二元联邦制时期,除了国防、外交和州际商业贸易外,其他大部分公共政策的制定和实施是由州和其他地方政府来管辖的。联邦和地方政府之间的政策合作仅限于象“教育赠地”和修建跨州铁路等十分有限的领域。随着二元联邦制的式微和终结,尤其是经历了第一次、第二次世界大战和1929-33年的经济大萧条,中央政府制定公共政策的范围开始急剧地扩展。一战期间联邦政府在全国范围内实行了前所未有的战时计划经济,在短短的16个月内控制了全国主要的人力物力资源。在联邦政府战时工业局的集中指导下全国的生产力迅速上升,为赢得战争提供了足够的物资。战时计划经济的经验和成绩为政策集中化奠定了基础。

经济大萧条时期罗斯福总统推行的新政是政策集中化的一个重要的起点。为摆脱严重的经济危机和危机带来的种种社会问题,罗斯福总统在凯恩斯主义刺激社会总需求经济思想影响下制定了一系列经济和社会政策。这些政策包括实行失业救济金、老年保险、医疗照顾制度和其他社会福利政策,为保障工人和中小农场主收入的劳工政策和农业补贴政策,政府在交通、电力、水利等基础设施方面大量投资的计划,为促进科学技术的发展和培养有技艺的劳动者的教育政策和计划,等等。通过这些政策和社会计划的制定和推行,联邦政府在许多经济和社会政策领域中占据了主导地位。

公共政策的制定向中央集中是与美国经济和社会的发展进程分不开的。随着经济规模的日益扩大和工业化、都市化的发展,许多经济问题和社会问题的解决已是州与地方政府力所不能及的。社会和经济团体的许多政策需求开始由州与地方政府转向联邦政府。例如,30年代初美国石油行业出现了严重的生产过剩。石油业先是想自愿达成协议分配产量,后又想通过州立法限制生产,但都没有成功。1933年初他们开始要求联邦政府实行干预和计划调节。同样的事情也发生在有组织的工会和其它行业(如服装业),为减少过度竞争所带来的灾难,工会和一些行业也要求联邦政府制定有关政策解决他们面临的问题。[5] 工业化与都市化带来的普遍的社会问题,如贫困、失业、住房和教育等问题,也使得国会议员和总统倍受社会各方面的政治压力,从而承担起州与地方政府日益难以胜任的社会责任。许多法案和社会政策由中央政府制定和监督设施。从罗斯福总统的新政、杜鲁门总统签署的“就业法案”,联邦儿童保护法案,到60年代肯尼迪总统和约翰逊总统的“伟大社会”时期实施的一系列社会福利政策,如老年人医疗照顾、从小学到大学的教育补助、地区发展、食物券和幼儿营养计划、城市复兴计划、住宅补贴以及职业训练等等,联邦政府的政策已经在全国经济宏观调控和社会财富再分配等许多方面发挥着重要作用。

政策的集中化也带来联邦政府机构的改组扩充。由于联邦政府的权限伸展到许多新的政策领域,这就需要建立一些新的机构来负责相关政策的制定和执行。例如,罗斯福总统任职时期内阁一级的部只有10个。自从1953年开始,内阁一级的部不断增加,如1953年建立卫生、教育和福利部,1965年建立城市发展部,1966年建立交通部,1978年为应付世界能源危机建立了能源部,1979年建立了教育部。与此同时为提高政策制定与执行效率和减少费用,联邦政府还建立了一批职业性要求很强而隶属上相对独立的联邦规制机构。

然而,政策的集中化仅仅是指中央政府涉足传统上归地方政府管辖的一些经济的和服务的政策领域,这并不意味着地方管辖权向中央的集中。在美国的联邦体制下,州、郡和其它地方政府享有高度的自主权,与中央政府并没有直接的隶属关系。各级地方政府在自己管辖的区域内选举行政首脑和立法或议事机构议员,设置政府机构和任命政府部门官员以及制定财政预算。州与地方在官员的就职与任命和财政支出等方面不受中央政府的指导和限制。除非是地方政府的行为违反了联邦法律,联邦政府一般无权干涉地方政府的内部事务。此外,由于地方主义的传统,联邦政府很少在州与地方设立自己的执行机构。因此,中央政策的实施在很大程度上要依靠地方政府的合作。

联邦政府影响和控制州与地方政府的手段主要有两种。第一种是制定具有约束力的指令和法规。具有约束力的指令和法规主要涉及公民权利和环境保护等领域。有关公民权利和环境保护的法律法规从条文上看较为笼统,但在具体运用中所涉及的范围很广,因此对州和地方政府的许多行为都可以有约束力。早年的公民权利法案规定公民享有法律上的平等地位,各州与地方政府机构不得因肤色、性别、年龄和种族的不同予以歧视。随着二元联邦主义的消亡和社会经济的发展,公民权利法案的适用范围不断扩大。公民权利不但包括享受平等的普通教育和就业的机会而且包括平等享受联邦政府规定的社会福利和保障。环境保护法规则要求各州遵守联邦政府制定的有关净化空气和水资源的标准以及排污设施的条件。由于环境保护涉及的问题较为复杂具体而法规不可能面面具到,这使得联邦政府机构在法规的实际运作过程中拥有较大的权力来约束州与地方政府的行为。

联邦政府影响和控制州与地方政府的第二种手段是提供有附加条件的联邦资助。随着财政收入的不断增强,联邦政府开始积极参与和制定许多社会服务计划和社会福利政策,并通过为地方政府传统的服务领域提供有附加条件的财政支持换得地方政府对联邦政府政策实施的合作。从1961年开始,联邦资助迅速成为联邦政府对地方政府发挥影响力的最重要的一种方式。首先,联邦政府资助州与地方政府的项目和资金数目大幅增长。如六十年代初联邦给地方的资助只有一百个左右的项目,资金数目为70亿美元;但到了六十年代末项目已经增加到五百多个,资金达240亿美元;而到1980年联邦资助资金数已达915亿美元。(见表一)

表一、美国联邦政府资助州与地方政府的金额和比例(1955-1983)

联邦资助资 联邦资助占 联邦资助占

年度 金总数(亿) 联邦政府总 州和地方政府总

支出中的比例 支出中的比例

1955 32亿美元 4.7% 10.1%

1960 70 7.6 14.7

1965 109 9.2 15.3

1970 240 12.3 19.2

1975 498 15.4 23.0

1980 915 15.9 26.3

资料来源:Budget of the U.S. Government, Fiscal Year 1985: Special Analysis, Table

H-7。转引自James Q. Wilson, American Government: Institutions and Policies, Third Edition, (D.C. Heath and Company, 1986) p. 60.

其二,联邦政府对联邦资助的立项和使用管理开始采取积极的干预态度。六十年代之前,多数联邦资助是由州政府提出设想并以各州的需要和目的来设计方案。受地方利益团体和重要的选民群压力的影响,资助项目较多集中在对农场主的补贴、修建高速公路网和职业教育等方面。六十年代开始,情况发生根本变化。联邦政府在资助问题上开始强调国家的需要。联邦资助的项目选择和方案设计多由联邦政府官员主导并不再是以各州的需要和目的为主。资助项目也转向社会福利、控制犯罪和环境保护等公共问题领域。许多资助项目甚至不通过州级政府而直接与中心城市(郡)或中小城镇合作。

其三,联邦政府大幅度增加联邦资助附加条件,以此加强对资助项目的管理和对州与地方政府的控制。从六十年代开始,联邦资助附加条件明显增多。到了70年代,附加条件则急剧地增加。联邦政府的一项调查报告揭示,从1951年至1978年间美国五个大州所接受的联邦拨款中就有一千多个附加条件,其中将近90%的条件是附加在1971年以后的资助项目中的。[6]联邦资助中的附加条件分为具体条件和一般条件。前者是与资助项目直接有关的,规定项目的实施必须达到什么标准和满足什么条件。例如州政府在修建高速公路时如果没有搞路旁绿化,联邦政府就会扣除其10%的资助所得。一般条件指大部分资助项目都带有的与项目本身无直接关系的条件。这些条件一般都是要求接受资助的州与地方政府必须遵守联邦的某些具体法规和执行联邦的某些具体政策。

从理论上讲,州与地方政府接受这些条件是自愿的。与联邦的指令和法规不同,联邦资助附加的条件对州与地方政府不具有普遍的强制性。只有接受资助才受附加条件的约束。如果认为条件苛刻,地方政府可以不申请或不接受资助,从而不受其附件条件的约束。但事实上,联邦资助在以中央为主导的政策合作中发挥了比联邦指令和法规更积极也是更重要的作用。首先,由于社会经济的急速发展,社会对公共服务的需求急剧增加,地方的公共事务管理也变的越来越复杂而且需要越来越多的资金。这使州与地方政府在财政收入有限的情况下很难满足社会的需求。因此各州尤其是地方政府的财政对联邦资助有相当程度的依赖(见表二)。其二,在附加条件问题上地方政府没有多大的讨价余地,因为不接受或部分接受附加条件就不能获得或少获得联邦拨款。在这种情况下,州与地方政府往往采取与联邦政府合作的态度,尤其是那些财政上过于依赖联邦资助的穷州和衰退的老城市更是如此。其三,联邦政府的资助多数是为增强州与地方政府为其公民和社区提供服务的能力。这也是州与地方政府愿意接受附加条件而与联邦政府合作的重要原因。其四,多数联邦资助的项目都要求州或地方政府投入一定比例的资金,因此联邦政府可以通过提供有附加条件的资助引导州和地方政府公共财政支出的流向,并使之配合联邦政府政策的优先顺序和选择来分配地方财政的使用。其结果是许多政策制定的实际权力由州和地方级政府手中转到联邦政府手中,而州与地方政府在联邦资助的吸引下自愿或不自愿地承担政策具体落实及其连带责任。

表二 美国州与地方政府开支中资助资助所占比例的情况 (1950-1990)*

年度 联邦资助在州与地方 联邦与州资助在地方

政府支出中所占比例 政府支出中所占比例

1950 10.4% 31.6%

1960 14.7 30.6

1970 19.2 36.5

1980 26.2 44.1

1985 21.0 39.0

1988 37.5

1990 17。9

*表中数字是将实际资金扣除通货膨胀部分后计算出来的。

资料来源:从Harvey S. Rosen, Public Finance, Third Edition, Richard D. Irwin, Inc. 1992, p.557, Table 21.3, Table 21.4中选出。

三、新联邦主义和政策分散化

合作的联邦主义和政策集中化不但产生了一系列全国统一的社会政策,而且也在很大程度上扩大了联邦政府的权力。自六十年代初以来美国出现了历史上最为积极的联邦政府。然而,以积极的联邦政府为特征的合作联邦主义也产生了许多的问题并引起了许多的不满和受到不少的批评。首先,不满和批评来自工商界。从60年代中到70年代末,联邦政府在推行一系列社会改革过程中出台了大量的规制性政策。这些政策包括国会的立法,行政部门的行政法规和联邦法院的司法裁决等,所涉及的问题主要包括环境保护,公民权利和反歧视,职工健康和安全保障,医疗保险等许多方面。苛刻和过量的规制性政策首先使美国的企业和商业界深表不满,因为这不但使他们的经济活动受到种种约束,而且使工商业的生产和经营成本大大增加,并最终制约了经济的发展。

其次,联邦政府对州与地方政府的资助方式也受到多方面的批评。联邦政府给州和地方政府的资助的绝大部分是采取类目资助(Categorical grants)的方式。类目资助用于特殊的项目,必须是在严格的审计中专款专用,并且附有许多详细的有关项目实施的要求。接受资助的州与地方政府还需为项目拿出一定比例的资金。类目资助是联邦影响和控制州与地方政府最重要的一类资助,占联邦对州与地方政府资助资金总数的80%以上。根据其使用特点,类目资助又可分为三种。第一种是项目资助(project grants),如贫困社区改造和公共住宅建设项目等。这种拨款需要州或地方政府向联邦政府有关机构提出项目申请,再由联邦机构审批是否给予或拨给谁。第二种是方案性资助(formula grants),如建筑州际高速公路计划所需款项。该资助是根据国会制定的方案由联邦机构自动拨给州或地方政府的款项。第三种是无限度补贴(open-ending reimbursement),如失业救济金和贫困家庭儿童生活补贴等。这类款项的数目较难预先确定,所以往往是根据实际需要而定。类目资助是联邦政府最愿意实行的资助方式,用这种方式联邦政府不但对资助资金的使用可以保留最大的控制权,而且还可以利用它主导州与地方政府的预算和计划。一些特殊的利益团体也欢迎联邦的类目资助,因为他们往往是这些资助项目的承包人或直接获利者。

然而,州与地方政府往往对类目资助的方式持反对的态度。类目资助不但使州与地方政府承担了许多使用该资助的责任和义务,而且失去了自己在制定和实施社会政策方面的主动权,成为联邦政府政策的具体实施者和附加条件的受害者。其次,类目资助主要是专项申请专项审批,容易造成资金分配上的地区不平衡。一些政治资源雄厚,善于作项目申请计划和游说的州与地方政府往往得到比其他地方较多的资助。各州与地方政府也因为各自的利益和衡量标准不同而抱怨联邦资助分配的不合理。另外,联邦政府机构直接参与资助项目的具体管理也常常造成项目资金使用上的低效率。联邦资助的大幅度增长业使联邦政府预算出现大量的财政赤字,增加了联邦政府的财政负担。

面对合作联邦主义产生的诸多的问题和政治压力,约翰逊之后的各届政府都对约翰逊的合作联邦主义作过或多或少的调整。然而这些调整都收效不大。八十年代初里根当选总统后提出了“新联邦主义”方案并积极推行一系列政策分散化措施。[7] 里根的“新联邦主义”的核心是将联邦政府的权力和其承担的社会责任部分地下放给州与地方政府,让州与地方政府在分享社会政策制定权和在宽松条件下使用联邦资助的同时承担更多的社会责任。具体措施主要有调整合作联邦主义时期业已形成的联邦资助体系和将联邦政府的部分规制政策制定权下放给州与地方政府。

规制政策制定权的下放包括终止一些过时的和不合时宜的管制法规(如石油、天然气价格管制、航空工业的若干管制等),解除一些主要的联邦规制权限(如制定环境保护法规等),将其权力下放到州政府一级,让州政府承担制定这些方面的法规的责任,同时限制联邦政府机构制定和实施规制政策。

调整联邦资助体系的内容包括三个方面:第一,扩大一览子资助(block grants)计划的范围。一览子资助是用于较广泛的目的(如教育、保健、就业等)联邦资助形式。它的附加条件较少而且较为宽松,州与地方政府可以有一定的自主权来决定资金的具体使用。这种资助方式开始于70年代初但数目和资金额都十分有限。里根上任后,决定大幅度调整联邦资助的方式,扩大州与地方政府的自主权。他在1981年的方案中将83个联邦类目资助项目编入六个大的一览子资助计划中,这六个计划对州与地方政府使用资助资金的要求和条件都十分的宽松。第二,在联邦预算中将联邦向州与地方政府提供的资助削减一半,并敦促各州承担更多的社会服务的责任。第三,以互惠为原则,与州政府划分各自应负的向公民提供社会福利的责任。根据里根的方案,花钱最多而且增长很快的老年医疗保障计划完全由联邦政府来负担,作为交换,州政府必须从联邦政府手中接管包括食品券和贫困家庭儿童生活补贴等43个社会福利的类目资助计划。

里根的新联邦主义方案和政策分散化的措施不可避免地要受到来自国会和地方的反对。国会不愿意失去对联邦资助的控制权,州与地方政府则不愿意承担更多的社会服务和社会福利方面的责任。里根的新联邦主义方案在还没有实施时就打了折扣。但不可否认,新联邦主义在减少联邦财政负担和增加州政府的权力和责任等方面获得了一定的成果。如联邦资助项目和资金额的急剧增长的势头得到了暂时的抑制,1982年的联邦资助从1980年的915亿美元降低到882亿美元,九个新的一览子资助计划得到通过并被实施。到1985年类目资助项目已由以前的500多个减少到400个,1986年里根还以削减联邦财政赤字为由取消了联邦资助地方政府财政的普通岁入分摊(General revenue sharing)项目。[8] 此外,由于联邦资助的削减,州政府不得不自己筹集资金和确定自己的社会服务方案和计划。一项以14个州实施联邦一览子资助计划的情况为题的研究发现,这些州不但很快自己弥补了因联邦资助削减而给社会服务计划带来的空白,而且还有效地利用联邦的一览子资助计划增强了州政府对联邦政府和地方政府的影响力。[9] 然而,联邦政府与州和地方政府的矛盾并没有根本解决。新联邦主义之后,中央与地方之间围绕联邦资助的问题进行的长期争论仍然在继续,而且新的争论已围绕着规制权限和税收制度而展开。[10] 这些新的争论反映了联邦与州政府在规制权限划分以及税收制度和其他财政政策方面的利益冲突。中央与地方关系依然是美国公共政策制定与实施中需要认真对待的长期问题。

四、结论

综上所述,美国中央与地方的关系具有三个相互关联的特点。首先是中央地方关系长期以来处于不断变化的状态,其二是中央和地方之间并不存在某个绝对的权威,其三是中央与地方在公共政策的制定与实施方面既有冲突又有合作。美国中央与地方关系的这些特点有着其深远的历史根源和复杂的现实原因。根深蒂固的地方主义传统是阻碍中央权威建立的重要的政治与意识形态的因素,它不但使中央政府权威的建立经历了漫长的过程,而且仍然是州与地方政府挑战中央权威的重要思想和理论依据。另外,由于美国政治和社会的多元性,中央与地方关系的冲突和协调显得错综复杂。冲突和协调的结果往往是不同政府之间、政府不同部门之间以及利益团体和其游说对象之间交叉互动的结果。

美国中央地方关系在其演进的不同时期经历了数次大的调整和重新定位。概括起来,这些调整和定位取决于几个方面的因素。其一是宪政因素。中央地方关系基于宪法所授予各自的权限。由于宪法制定时对中央和地方各自的权限规定不明而且具有的明显的“二元”性,使得中央地方关系经历了长期的冲突和协调的过程,并为之付出过惨重的代价。通过漫长的宪政冲突和协调最终达成以中央为主导的中央地方合作关系。其二是社会经济环境的变迁。由于经济规模的日益扩大和工业化的发展,统一的全国性政策显得越来越重要,中央政府在解决许多复杂的经济问题和社会问题方面的能力日益突出,并在这些领域取代州与地方政府。其三是中央 与地方政府之间实力消长的因素。实力主要指财政能力,指一级政府为实现其目标所能投入的财力。三十年代以来由于国际贸易的急剧扩大和个人所得税的大量增加使联邦政府的财政收入大幅度增加,财政能力大大提高,而同时地方政府的财政能力则相对减弱。从统计上看,1910年联邦政府财政支出占各级政府支出总额的30.1%,州政府为9%,地方政府为60.9%。但到了1950年联邦政府财政支出已占59.3%,州政府为15.2%,而地方政府则降低到26.5%。这一比例一直保持至今。[11] 政府财政能力的集中化在中央地方关系的重新定位中发挥着重要的作用。

注释:

[1] 汉密尔顿、杰伊和麦迪逊,《联邦党人文集》,商务印书馆1982,第238页。

[2] McCulloch v. Maryland, 4 Wheaton 316 (1819), in Robert Harmel, American Government: Readings on Continuity and Change, (St. Martin’ Press, 1988), pp. 86-92.

[3] 崔之元,“`二元联邦主义’的消亡:关于美国第十四修正案“,《读书》1997年第二期,第59页。

[4] 同上。

[5] 陈宝森,《美国经济与政府政策--从罗斯福到里根》,世界知识出版社,1991年,第77页。

[6] 见Congressional Budget Office, Federal Constraints on State and Local Government Actions (Washington, D.C.; Government Printing Office, 1979)

[7] “新联邦主义”的概念最早由尼克松总统提出。里根沿用这一概念但其具体内容有所不同。尼克松的新联邦主义主要是放宽联邦资助的附加条件,而里根的新联邦主义还包括联邦政府承担的社会责任。

[8] 普通岁入分摊是联邦政府按照地区人口数量和贫富差别拨给州与地方政府的财政补贴。普通岁入分摊的资助方式起始于1972年,目的是帮助平衡州与地方政府的财政收入。1980年联邦政府停止向州一级政府提供普通岁入分摊的资助,但仍然为地方政府提供每年46亿美元的财政补贴。

[9] 见Richard P. Nathan and Fred C. Doolittle, “The Untold Story of Reagan’s ‘New Federalism’,” Public Interest no. 77 (Fall 1984): 96-105.

[10] 有关新联邦主义之后的中央与地方的争论,可参见David R. Beam, “After the New Federalism, What?”, in Robert Harmel ed. American Government: Readings on Continuity and Change, pp. 103-108

[11] 见Harvey S. Rosen, Public Finance Third Edition, Richard D. Irwin, Inc. 1992, p. 526, Table 21.1.

(本文发表在《经济社会体制比较》1997年第6期,发表时有删减)

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文章来源:《经济社会体制比较》1997年第6期,第26-40页

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