蔡高强:论全球化时代国际法在国内适用的新情况

选择字号:   本文共阅读 3692 次 更新时间:2008-11-27 18:37

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蔡高强  

【摘要】在全球化进程中,国际法与国内法相互渗透、日益融合。特别是国际人权法、WTO法和欧盟法的形成与发展为现代国际法注入了新的生机与活力。它们各具特色的条约体系及在成员国的执行方式,反映出国际法在国内适用的新特征,并对国际法在国内实施的传统方式和实践有新的突破:国际法国内适用的监督机制日益完善;国家更趋向于在国内自动、灵活地适用国际法;国际组织在国际法国内适用方面发挥重要作用。

【关键词】全球化;国际法;国际条约;国内实施

全球化是当今最具魅力的社会现象之一。随着国际贸易、跨国投资和国际金融的迅速发展,整个世界经济空前紧密地联系在一起,从而导致经济全球化进程不断加快。这种由于生产力的发展和科学技术进步而产生的经济全球化是不可抗拒的历史潮流。

经济全球化是指全球范围内各国和各地区的经济融合为一个有机整体,使生产要素在全球范围内自由流动和合理配置的历史进程。它在本质上是跨越国界的经济发展过程,是生产社会化和国际分工不断发展的结果。由于经济全球化的最终目标是使资本、人力和资源等生产要素通过市场的作用在全球达到优化配置。这就意味着世界各个国家与民族的生产方式的趋同,说明各个国家和民族必须相互依存、相互协调、相互合作以及一定程度的相互妥协。因此,经济全球化需要有全球性的法律框架与之相适应,建立一种符合人类发展要求的国际法律秩序。在经济全球化的进程中,各主权国家的法律,乃至区域性经济联盟的法律也在不断的交叉融合中,调整和规范着不断变化的全球政治经济新秩序。于是,为规范经济全球化并分配全球化利益而产生的国际法律规则,不断进入主权国家的法律体系,使国际法在国内适用的理论与实践日益发展和完善。

国际法与国内法的关系问题,归根到底,是国家如何在国内执行国际法的问题,也就是国家履行依国际法承担的义务问题[1]。但国际法对国家如何在国内执行国际法并没有作出明确的规定。在国际实践中,一般形成了两条基本的原则:一是约定或条约必须遵守原则。《维也纳条约法公约》第27 条明文规定:“各国不得援引国内法规定为理由而不履行条约”。二是不干涉内政原则。国家在国内执行国际法是一个国家的主权内事务,享有自主权,不容它国干涉。但国家在国内不履行国际义务必须承担国际责任[2]。然而,随着国际关系的发展和全球化的不断深入,国际法日益向纵深发展,不仅主体日益增加,而且内容和范围不断扩展。国际人权法、WTO法和欧盟法的形成与发展为现代国际法注入了新的生机与活力。它们各具特色的条约体系及在成员国的执行方式,反映出国际法在国内适用的新特征,并对国际法在国内实施的传统方式和实践有新的突破。

一、国际人权法在国内的适用

(一)人权条约是国际人权法的主要渊源

国际人权法(International Human Rights Law ),是指国家间或国家与国际组织之间缔结的,或通过长期国际实践形成的并得到公认的关于促进和保护人的基本权利与自由的国际法律原则、规则和制度的总和。国际人权法的渊源主要是有关人权的国际条约[3]。

国际人权条约是在国际层次上确立国家在人权方面的权利与义务的基本法律依据,它们不仅提供了绝大部分的国际人权法律规范,而且构筑了国际人权法律体系的基本框架,成为对人权进行国际保护的最有效方法[4]。正如美国国际法学家享金所说:“国际人权法大部分是由条约建立的——《联合国宪章》以及国际人权盟约和公约,而没有任何习惯的基础或背景。”[5]

纵观整个国际人权条约体系,在当今国际社会最有影响的国际人权条约主要有《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会、文化权利国际公约》、《消除种族歧视国际公约》、《消除对妇女歧视的国际公约》、《禁止酷刑国际公约》和《儿童权利国际公约》,以及《欧洲人权公约》、《美洲人权公约》[6],它们构成国际人权条约体系的核心[7]。

(二)人权条约国内适用的特点

由于人权条约规定的权利义务关系不同于其他国际条约,它们在国内的适用就具有相当的特殊性,“期望人权条约和其他国际条约完全一样的适用方式是不现实的。”[8]

由于国际人权条约绝大部分都是在联合国主持或组织下通过或签署的具有普遍性的多边条约,缔约国根据条约承担的义务指向的对象即条约规定的权利享有者既包括本国公民又包括外国公民,并且条约注重的并不是缔约国相互之间的权利义务关系,而主要是每一缔约国与其本国公民之间的关系,所以缔约国之间的相互制约在很大程度上并不能保证人权条约的有效实施。于是,国际人权条约规定了对国家国内实施和执行条约的国际监督机制,以尽可能地保证缔约国对条约所涉内容的忠实履行。因此,与一般条约的国内适用相比,人权条约严格的国内实施监督机制是其显著的特征。

1.报告制度提高了国家适用条约的自觉性

报告制度是国际人权条约规定的最普遍的国内实施监督机制。国际人权条约一般都把提交有关报告规定为缔约国的一项重要义务。缔约国应按照条约规定的时间和程序向有关机构提交报告,说明本国在履行条约确认的人权义务方面所采取的措施、取得的进展或面临的问题,该机构有权对报告进行审议,还可以依据报告对缔约国实施条约的情况进行评论或提出建议。尽管这样的评论和建议没有法律约束力,但相关机构可以将其评论和建议公开,这是一种强大的舆论压力,从而使缔约国自觉适用国际人权条约。

2.国家控诉制度增加了国家适用条约的外在压力

《公民权利和政治权利国际公约》、《消除种族歧视国际公约》、《禁止酷刑国际公约》以及《欧洲人权公约》、《美洲人权公约》,都规定了国家指控制度,即条约机构可以接受并审议某一缔约国指控另一缔约国未履行该条约义务的来文。同时,如果一国认为他国未实施条约的有关条款,则可以将这一事件提交相关的人权事务委员会,该委员会有权对此进行调查,并在查明用尽可以采取的国内救济办法之后,可就此事进行斡旋、调解以至提交仲裁或司法解决。国家控诉制度是国际人权实施机制的重要组成部分,对促进缔约国就条约义务的履行情况进行相互监督具有重要作用,从而保证人权条约在国内的有效适用。

3.个人申诉制度开创了个人对国家适用条约的监督

个人申诉制度是指有关个人通过国际机构维护自身权利,促使有关国家尤其是其本国履行国际人权义务的重要方式。有关的国际人权机构接受个人申诉后,有权对相关情况进行调查和作出裁决。尤其是欧洲人权委员会和美洲人权委员会在处理个人申诉时拥有广泛而真实的权力,可以对有关缔约国采取强有力的措施,以保证人权条约的规定切实在国内得到实施。于是,个人对国家是否履行或适用国际人权条约起到了监督作用。

此外,人权法院制度加强了对国家适用条约的司法监督。《欧洲人权公约》第19条和《美洲人权公约》第33条分别规定设立欧洲人权法院和美洲人权法院,作为保证本公约缔约国履行公约义务的专门司法机关,他们拥有广泛的管辖权,对保证人权条约在国内的履行发挥了积极作用。

(三)人权条约国内适用的实践

在现代国际社会,越来越多的国家积极主动的适用国际人权条约,但人权条约在国内适用的方式主要还是取决于国内法的规定,缔约国有关人权条约国内适用的实践大致可以分为以下两种情况:

第一种情况是规定人权条约以并入方式在其国内具有法律效力,如日本、德国、意大利、法国、智利等国家。智利1972年就已批准《公民权利与政治权利国际公约》,1989年对其宪法作了修改,将其所参加的条约并入国内法律秩序,并且公布了本公约,完成了国内程序。尤其重要的是,许多美洲国家的宪法规定人权条约在国内具有直接的、优先的效力。秘鲁1978年宪法第105条规定:“人权条约包含的条款具有宪法地位。其中的权利非经宪法修正程序不得更改。”危地马拉1985年宪法第46条规定:“危地马拉接受和批准的人权条约和公约优于国内法之基本原则从此确立。”哥伦比亚1991年宪法第93条规定:“国会批准的承认人权、禁止在紧急状态下予以克减的条约和国际盟约,优于国内秩序。”尼加拉瓜1987年宪法第46条在承诺保护和促进人权的同时,特别赋予《世界人权宣言》和《美洲人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》和《美洲人权公约》优先地位。这些美洲国家宪法的相关规定,在其他洲的一些国家宪法中也不断出现。

第二种情况是要求人权条约经过立法转化或立法实施。在某些国家,如丹麦、奥地利、英国和英国的前殖民地国家等,人权条约必须由立法机关颁行特别法或实施令后才能由国内机关适用;而有些国家(如我国)则对人权条约的效力、地位等不作规定。对于国内法规定需经转化的条约或者虽取得国内效力却被甄别为“非自动执行”的条约或条款,必须经过国内的立法措施才能够在国内适用。

除此以外,一些国家的法院直接依据人权条约对一些案件作出判决。例如,八十年代以来,荷兰法院适用《公民权利和政治权利国际公约》作出了100多个判决[9]。但是,仍然有不少国家的立法实践距人权条约的要求相去甚远。有些国家虽然批准了某些人权条约,却迟迟没有通过立法措施在国内执行。例如,以色列签批的大部分国际人权条约都没有立法实施,法院只能适用公约中含有习惯法的条款;美国在1977年签署了《公民权利和政治权利国际公约》,布什政府1992年批准时却发表声明,宣布它为“非自动执行”条约,但国会至今没有通过旨在实施该公约的法律。

二、WTO协议在成员国的适用

(一)WTO协议及其特点

WTO协议是一个规定WTO成员方在制定与实施国际贸易立法和规章方面的具体权利与义务关系的国际条约体系。这一体系的核心是《乌拉圭回合多边贸易谈判的最后文件》,它是由一系列协议组成的条约群,其具体的条约是:(1)在货物贸易方面,有《货物贸易总协定》即《1994年关税与贸易总协定》和12个专门协定。其中有10个是关于限制非关税壁垒贸易政策问题的,包括《贸易技术壁垒协议》、《与贸易有关的投资措施协定》、《反倾销协定》(关于实施1994年关贸总协定第六条的协议)、《海关估价协定》(关于实施1994年关贸总协定第七条的协议)、《装船前检验协定》、《原产地规则协定》、《进口许可证程序协定》、《补贴与反补贴措施协定》、《保障措施协定》和《卫生与动植物检疫协定》;有两个是多边贸易特殊部门的《农产品协定》和《纺织品与服装协定》;(2)在服务贸易方面,有《服务贸易总协定》和10附件及专门协定;(3)在知识产权方面,有作为总协定的《与贸易有关的知识产权协定》;(4)在贸易争端解决方面,有作为《最后文件》附件二和附件三的《关于争端解决规则和程序的谅解书》及《贸易政策审查机制》。目前,世界上有140多个国家或经济实体批准或加入了WTO协议,从而使WTO协议在国内的适用成为一个普遍性的国际法问题。

WTO协议作为国际条约,由于其规则内容的特殊以及构成体系的不同而具有自身的特殊性。

第一,WTO协议具有明显的“契约”性。整个WTO协议,就是一种“合同”关系。在这种“合同”中,各成员政府交换贸易权利与义务。也就是说,每一个WTO成员在贸易政策制度和措施方面作出了并接受了许多具体承诺。任何一个WTO成员所作出的每一承诺,均构成其贸易伙伴的一项权利。

第二,WTO协议有一套完整统一的强制实施和争端解决制度。尽管各成员国达成的贸易协议各不相同,但都可以通过争端解决机制无歧视的得到强制实施。如果某个成员不遵守WTO协议的规则,其他成员就可以通过争端解决机制获得有关补偿并取消应对其承担的义务。[10]

WTO争端解决机制是融政治方法、外交方法和司法方法于一身的综合机制,它将各种解决争端的方法通过协议的形式结合为一种独特的国际争端解决机制。各种方法和程序既彼此独立又相互连接。同时,WTO争端解决机制具有高度的统一性和排他性,凡涉及WTO各个协议的争端和一些诸边贸易协议的争端,都只能在WTO争端解决机制下寻求解决,而不能诉诸其他方法或程序。并且,WTO争端解决机制确立的反向协商一致的裁决方法和交叉报复授权裁决,是WTO增强其强制性的特殊措施,从而为维护WTO的权威和保护WTO成员国之间的贸易利益平衡开辟了新的途径。

第三,国际责任的独特性。按照国际法,国际责任的产生主要是国际不法行为或从事了国际法不加禁止的行为而给其他国际法主体造成了损害。但是,从WTO的规定来看,利益的损失或减损是WTO成员承担国际责任的关键性依据。按照WTO的规定,一成员的行为即使没有违反WTO协议的有关义务,甚至与WTO各协议不产生冲突,但如果使其他成员依WTO有关协议而享有的利益正在损失或减损,或者使WTO及其有关协议的目标的实现正在受到障碍,均有可能被其他成员要求并经WTO争端解决机构裁定承担相应的国际责任。

第四,WTO协议接受方式的“一揽子”特征。在GATT时期,协议的接受是可以选择的。WTO为保障其目标的顺利实现,改变了这一传统的作法,规定乌拉圭回合达成的各项协议(除四项外)包括《建立WTO协议》必须采用一揽子接受的方式予以缔结。这种把国际组织的成员资格同该组织下一系列协议的缔结“捆绑”在一起的作法,是国际组织法和条约法实践的新发展。这既保证了条约适用的空间,又加强了国际组织对条约实施的影响。[11]

(二)WTO协议在成员国适用的实践

WTO协议虽然要求成员国的国内立法必须与其规定相一致,《建立世界贸易组织协议》第16条规定,“各成员国都要保证使其法律、规章和管理办法符合附件中规定的要求”。但是,WTO协议本身并没有就国内如何适用WTO协议作出明确具体的规定。在国际实践当中,各主权国家考虑到WTO协议的具体特征,对该协议在国内的适用采取了不同于一般国际条约的适用方式。但由于各国的具体情况不一样,适用方式也各不相同。现就美国、欧盟、加拿大等国家适用WTO协议的不同实践进行分析。

1.美国

美国1787年宪法第6条第2款规定:“本宪法与依本宪法制定之合众国法律,以及在合众国权力之下已缔结及将缔结之国际条约,均为美国之最高法律,即使任何州的宪法或法律与之相抵触,每一州之法律仍受其约束。”可见,美国采取的是条约地位等同于宪法,当条约与宪法相冲突时,其缔结的条约地位高于宪法的立法地位。实践中,根据美国的法律和判例,条约的接受与适用又分为“自动执行条约”和“非自动执行条约”,但鉴于GATT/WTO之类贸易协定属于非自动执行条约,必须由国内法加以补充。美国国会在这方面谨慎地维护着其独自享有的管制对外贸易的特权,并通过制定成文法明确排除WTO规则的直接适用效力。1994年美国国会通过的《乌拉圭回合协议法》(1994Uruguay Round Agreement Act)明确指出:乌拉圭回合协议与联邦法律冲突的,联邦法律优先,任何与美国联邦法律不一致的乌拉圭协议的规定,都不具有法律效力。近期美国联邦法院依照这一规定审理了一些案子,比如第六巡回法院在2000年7月25日审理的一件反倾销案Wheeling—PittsburghSteel Corp.v.Mistsui&Co.,Inc.中,法院承认虽然《1916年反倾销法》违反了包括GATT1994在内的国际协定,但依照《乌拉圭回合协议法》仍应适用《1916年反倾销法》。在法院看来,如果国会立法的规定与有关GATT/WTO规则不一致,这是国会决定和补救的问题,而法院因按照国内法作出的裁决违反GATT/WTO规则,应由作为国际法主体的美国承担一定的国家责任。

不过,认识到不适用GATT/WTO规则可能导致的困境和应承担的国际责任,美国法院在国际条约与国内法不一致同时又必须适用国内法时,若国内法可以有多种解释,且某种解释不会与国际条约的规定冲突,则法院一般会采用这种不会与国际条约发生冲突的解释方法并适用国内法。美国的《对外关系法重述(第三辑)》也建议:在可能时,美国法的解释应不与国际法或美国参加的国际协定冲突。

2.欧洲联盟

欧洲法院在司法实践中对于不同的国际经贸条约适用不同的规则:对于欧共体与周边邻国以及土耳其签订的自由贸易协定,由于这些条文规定的义务十分详尽、精确,法院可以直接适用;对于GATT/WTO规则,法院认为由于其主要是一个贸易外交政策的工具,不够具体详细,而且作为贸易大国的许多WTO成员方并没有直接适用这些规则的实践,直接适用将缺乏互惠基础,因此拒绝直接适用这些规则。WTO成立之后,欧洲法院审理的涉及WTO规则适用的案件主要包括1998年的德国诉欧盟理事会案以及1999年的葡萄牙诉欧盟理事会案,法院的最终裁判决均是以上述理由拒绝直接适用WTO规则。但是,欧洲法院在Fediol案和Nakajima案中,却肯定了WTO协议的直接适用。按照欧洲法院的判决,这是例外情形:只有在被审查的欧共体法令旨在实施一项特定的WTO义务,或者欧共体法律明确提及WTO协议的特定条款时,才能在欧共体法院援引WTO协议主张欧共体法律无效。

与美国法院一样,欧洲法院也十分重视“一致解释原则”,并且多次将这一原则用于涉及WTO的案件之中。在Fritz Wemer Industrie-Ausrustungen Gmbh v.Germany案、Peter Leifer and Others案以及Commission v. Germany案中,法院指出委员会签署的国际条约的基本目的是欧盟法必须或者至少尽可能地按照与国际条约一致的方式加以解释;在Hermes International v. FHT Marketing Choice B.V.案中,荷兰法院向欧洲法院咨询关于荷兰一项临时行政措施是否与《TRIPS协定》相符的问题,最后欧洲法院明确指出这一措施只要能作出与《TRIPS协定》一致的解释,则按照这些解释就可以解决这一问题。可以肯定的是,欧洲法院的这一思路将会越来越频繁地被用于解决涉及WTO的争议之中。

3.加拿大

加拿大1994年通过了《WTO协议实施法》(World Trade Organization Agreement Implementation Act),该法第6条规定,未经加拿大司法部长(Attomey General)同意,任何人都无诉讼理由,也不得提起任何形式诉讼,要求行使或确定任何根据WTO协议产生的权利或义务。根据这一原则,在加拿大近期的Pfizer Inc.v. Canada案中,法院认定WTO协议在加拿大没有直接适用效力,既然国会没有通过立法使WTO规则成为联邦的法律,因此法院无法援用这些规则。

三、欧盟法在成员国的适用

(一)欧盟法及其特征

在现代国际法看来,欧盟是一个既不同于一般国际组织又不同于主权国家的区域一体化组织。欧盟法主要由欧盟与成员国签订的基础性条约(包括《欧洲煤钢共同体条约》、《欧洲经济共同体条约》、《欧洲原子能共同体条约》、《单一欧洲法令》和《欧洲联盟条约》等)、欧盟与第三国或国际组织签订的条约和欧盟通过的条例、指令和决定组成。在欧盟内部,并存着两个相互独立的法律体系——根深蒂固的成员国法律体系和比较完整的欧盟法律体系,两个法律体系各有自己的存在基础和运作方式。同时,在极为广泛的领域内,两者共同规范、调整着各国国内和成员国之间的各种关系。这种独立性和互补性决定了欧盟法与成员国法相比,具有独特性:一方面,欧盟法律直接进入成员国法律体系,在一定条件下,欧盟法律规范在成员国直接适用、产生直接效力,并具有优先于成员国法的地位,可使与之冲突的成员国法无效;另一方面,欧盟法又在本质上不同于联邦法,欧盟与成员国的关系并非联邦与成员之间的关系。欧洲法院以其司法实践表明,处理欧盟法与成员国法之间的关系,既不能完全用国际法和国内法关系的理论和原则,也不能用联邦法与成员邦法的理论和原则,而应该在尊重基础条约的精神实质,反映欧洲联盟的特殊性的基础上,以欧洲统一运动的目标为最高准则。

1.欧盟法的直接适用与直接效力

欧盟法独立于成员国法律秩序之外,它能否在成员国直接适用,并在成员国具有直接效力,直接关系到欧洲统一运动的命运。关于欧盟法的直接适用性的规定,见于《欧洲经济共同体条约》第189条,即“规则的各个组成部分都具有约束力并直接适用于所有成员国”。但基础条约赋予规则直接适用性,并未赋予指令和决定这种法律属性。而且,基础条约没有解释“直接适用”的含义,欧洲法院也回避这一问题。

欧洲法院在考察了条约的精神、体系及具体规定后,在范杰恩德鲁斯案中,第一次确立了欧共体法的直接效力原则。欧洲法院在判决中指出:欧共体条约的目标是建立一个共同市场,这一共同市场的运行与共同体内当事各方直接相关,条约的目标表明,条约不只是一个在缔约国间创设相互权利义务的协议。《罗马条约》第177条赋予了欧洲法院的权利是为了确保各国法院对条约的一致解释,这也证实了各国承认共同体法有被国民在国内法院直接援引的权利。由此可见,共同体法的主体不但包括成员国,也包括成员国的国民,共同体法不但给个人规定了义务,也赋予他们权利,这些权利不仅源于条约的明文规定,也源于条约给个人及成员国和共同机构规定的义务。换言之,欧洲法院认为,欧共体的特殊性质为欧共体法直接效力提供了基础,欧共体的内在逻辑意味着欧共体法可以直接适用于欧共体成员国公民。

欧洲法院认为,《罗马条约》第169条、第170条的规定不能阻止个人在一定条件下向国内法院请求保护,相反,允许个人行使这种权利,可以弥补执行诉讼的不足,更有效地监督成员国执行欧共体法的情况。这构成对欧共体法律秩序的“双重保护”。

因此,欧洲法院通过一系列判决全面阐述了直接效力原则,并确认欧共体法的有关规定具有直接效力。

2.欧盟法的优先地位

在欧共体的实践中,多数情况下欧共体法与成员国法是互相补充的,但两种法律制度也可能同时规范相同情况。此时,如果有直接效力的欧共体法与成员国法规定不一致而发生冲突,则哪种法律制度优先?对此,基础条约未做明确规定,欧洲法院在司法实践中确立了共同体法优先原则。

欧洲法院在有关煤钢共同体条约的汉布勒特诉比利时案中首次确立了欧共体法优先于成员国法原则,欧洲法院在判决中指出:“如果法院在其判决中认为,一成员国当局的立法或行政行为违反共同体法,根据欧洲煤钢共同体条约第86条,该国有义务撤销这一立法,并修正其造成的不法影响。成员国的这一义务源于条约和换文,条约和换文经成员国批准后,即在成员国内产生法律效力并优于国内法。”

综观欧洲法院的司法实践,欧共体法优先原则的理论基础包括以下三方面:(1)欧共体的特殊性。成员国建立欧共体就承认将一部分权力移交共同体并限制自己的主权。如果成员国的法律使共同体根据所授权力制定的法律无效,则意味着成员国否定它们缔结和批准的条约以及由此而建立起来的共同体。(2)共同体的统一性。如果共同体法在各国的效力不同,如有的成员国承认它优于本国法,有的不承认,势必破坏共同体法的统一性。(3)共同体条约的具体规定。欧洲法院认为,基础条约的某些具体规定要求或隐含着共同体法优先原则,如果否认共同体法优先,则这些规定无法实施。

欧洲法院的上述主张已得到成员国法院的尊重。许多成员国或制定专门法令(如英国1972年《欧洲共同体法案》),或修改宪法(如荷兰、法国、德国、意大利),赋予欧共体法优先地位,成员国法院在司法实践中也大都承认欧共体法优先原则,并依此原则解决本国法与欧共体法冲突问题。但是,欧共体法是否并在何时优先于成员国宪法,仍是一个有很大争议的问题,因为“宪法至上”在欧共体许多国家深入人心。这一矛盾因欧洲法院采取了一个明智的做法而被回避了:欧洲法院将基本权力概念纳入欧共体法律秩序中,如此,既保证了欧共体法优先原则,又解决了矛盾。[12]

(二)欧盟法在成员国适用的实践

1.英国的实践

英国是通过议会制定《1972年欧洲共同体法案(The European Communities Act of 1972)》加入欧洲共同体的。为了最大限度地减少政治上的争论,这部法案接受了一项原则:直接有效的欧洲共同体法律高于英国法律。对于英国法律传统来说,这是一项重大的变化。因为,在1972年以前,英国宪法的基本原则就是“议会至上(parliamentary sovereignty)”,这就是说:英国议会有制定或不制定任何法律的权力;并且,英国法律不承认任何人或者实体具有高于或者废除议会所做的立法的权力。然而,在1972年的这部法案中,第2(1)节把英国法律的效力给了直接有效的欧洲共同体法律。在第2(4)节规定:“任何已经通过的或者将要通过的法律……的解释和效力都应当服从前述条文的规定。”

显然,这项条文自然的解释是:所有制定的英国法律法规,无论是在《1972年欧洲共同体法案》之前或者之后通过的,具有的效力都要服从欧洲共同体法的直接效力,无论这个欧洲共同体法是在1972年法案之前或者之后通过的。欧洲共同体法具有如此效力,都是由1972年法案第2(1)节所赋予的。这就意味着,英国法律的任何条文冲突,都必须服从具有直接效力的欧洲共同体法。英国上议院接受了具有直接效力的欧洲共同体法对于英国议会后来通过的法律的明确条文,具有优先的效力。因此,英国上议院在Factortame案中试图从欧洲法院寻求一项初步裁决来解决以下问题:第一,根据欧洲共同体法,英国法院是否有义务为申请人颁发临时补救措施;第二,在欧洲法院对欧洲共同体法的实体问题作出裁决之前,英国法院是否已经被授权可以颁发这种临时补救措施。

欧洲法院在回答这些问题时,间接地指出:在成员国法院正在审理涉及欧洲共同体法的案件时,如果该法院无法给予根据欧洲共同体法(应当给予的)临时补救措施的惟一障碍是国内法的一项规定,那么,该法院必须不适用后面这项规定。上议院对于欧洲共同体法的最高效力没有明确表态,但是承认了欧洲法院判决的效力。

英国上议院废除了英国法中这样的规定:不得发出一项对抗女王的临时禁令;同时排除了这样的概念:议会至上是不能被基于“必要的不确定”的欧洲共同体法的权利所推翻的。在这个过程中,上议院默认了推定的也是公认的欧洲共同体法的效力高于英国普通法的效力。更为重要的是,默认了其高于后来的英国基本立法中的明确规定的效力。

2.德国的实践

《德国基本法》第24条允许把主权权力转让给政府间机构。因此,从总体上说,德国法院在接受欧洲共同体法的最高效力时,是不会有困难的。然而,关于欧洲共同体法是否优先于德国基本法中不可让与的基本权利的问题,却会产生理论上的困难。在国际贸易组织一案中,德国宪法法院认为,在欧洲共同体目前发展的状况下,宪法法院不能放弃自己支持德国基本权利的权力,甚至不惜与欧洲共同体法发生冲突。因此,德国宪法法院在这个案件之前,并没有接受欧洲法院关于欧洲共同体法必须优先于德国基本权利的判决。虽然在事实上,德国宪法法院在那个案件中认为,欧洲共同体的立法并没有违反德国基本权利。德国宪法法院在自己的保留中包含了这样的事实:当时的欧洲议会并不是直接选举产生的,同时,欧洲共同体法并没有包括精确地列举基本权利。

随后不久,德国宪法法院就放弃了对欧洲共同体法在基本权利部分的保留。在Wuensche Handelegesellschaft 一案中,德国法院决定,在欧洲法院对基本权利做出适当保护期间,将不再审查欧洲共同体法律是否与德国基本权利的一致性。换句话说,德国宪法法院是愿意相信欧洲法院会推翻与基本权利相违背的欧洲共同体的立法的。毫无疑问,德国法院在国际贸易组织一案和1979年开始的欧洲议会的直接选举以来,受到了欧洲法院在基本权利的欧洲共同体概念相当发展的影响。

1993年10月12日,德国宪法法院作出了一个判决,确认德国批准《欧洲联盟条约》的合法性。德国宪法法院认为,欧洲法院在保护基本权利方面负有首要责任,但是,它还暗示说,如果欧洲法院不能适当地完成这项任务的话,那么,德国宪法法院就将承担这项责任。德国宪法法院还主张审查欧洲共同体的各个机构和办事处的法律文件的权利,以了解它们是否在授予它们的主权范围内工作。这项关于一般权利的主张,要限制欧洲联盟各个机构的权限,破坏了欧洲共同体法院最高权力,并且破坏了欧洲法院在欧洲共同体的框架中享有的能够决定各个机构行为合法性的唯一地位。德国宪法法院特别警告:它将仔细审查使用《欧洲共同体条约》第235条作为立法的法律基础的适用情况,如果该项法律被用作《欧洲共同体条约》第126条至第129条规定范围内的权限进行协调的基础,或者如果这项法律构成了对欧洲共同体条约的实际修订,那么,这个以第235条为根据通过的法律在德国就没有约束力。

3.法国的实践

法国是一个划分公法、私法的国家。行政法院是最高的公法法院,而最高法院则是最高的处理私人之间的争议以及刑事案件的法院。

法国最高法院一直承认欧洲共同体法高于法国法的效力。但是,行政法院的情况却并非如此。过去,行政法院拒绝对法国立法与欧洲共同体法相冲突而提出法国法院的合法性问题,也没有接受关于欧洲共同体指令的直接效力的学说。法国在这样做的时候,是无视自己应当承担《欧洲共同体条约》第177(3)条中的义务的,甚至是不遵守欧洲法院作的判决。

90年代以来,法国的行政法院已经开始倾向于接受欧洲共同体法的最高效力。在Nicolo一案中,行政法院评价了违反《欧洲共同体条约》的法国选举法的合法性。这个行为也许表明了行政法院愿意接受欧洲共同体法高于法国法律的最高效力的原则。在Boisdet案件中,行政法院确定地接受了欧洲共同体法高于后来制定的法国法律的效力。最后,行政法院是在两个关于烟草价格的案件中,才坚持了欧洲共同体指令的直接效力。这些公司获得了23万法郎以及自1984年以来的复合利益,以补偿它们由于遵守法国关于烟草价格的法律所带来的损失。法国的这项法律违反了欧洲共同体于1979年发出的一项指令。法国行政法院随后决定,法国的这项违反欧洲共同体指令目的的附属法律是非法的。但是,行政法院在对行政法规而不是委托立法进行挑战的时候,令人吃惊地否决了欧洲共同体指令垂直的直接效力。另一方面,行政法院并没有适用与欧洲共同体指令相矛盾的法国税收法典的条文。

从1958年开始,法国宪法法院就一直有权宣布法国国会通过的法律是否违反宪法。但是,宪法法院认为自己已经无法在欧洲共同体法规定的法国义务的范围内审查法院了。1992年4月9日,宪法法院判决:法国只有在经过宪法修订之后,才能批准《欧洲联盟条约》。这个宪法修订案在后来通过了。但是,这个判决还认定,法国可以在一定的条件下不经过修改宪法,就把国家主权转移给欧洲联盟。[13]

四、全球化时代国际法国内适用的特征

经济全球化进程的不断加深,使各个国家和民族日益联系成为一个有机的统一体。于是,国际法在全球化进程中发生了深刻的变化,出现了一系列新的发展趋势和新的现象,并使国际法在国内的适用出现了新的特征。

(一)国际法国内适用的监督机制日益完善

为了维护国际法的权威,保障国际社会的正常运行和实施国际组织的决议、规章及有关条约,现代国际法形成了自己的监督机制。如,在维护世界和平与安全方面,联合国除了大会的讨论和建议机制外,设立了安理会这一特殊机制。纵观全球日益完善的国际监督机制,从它们对国际法在国内实施的影响来看,我们可以将其分为三大类:政治监督机制、司法监督机制和人权监督机制。

第一,政治监督机制是保障国际法在国内实施的舆论力量和政策工具。

政治监督机制主要是以国际组织的宪章或基本文件为依据,通过国际组织的最高权力机关及其附属机构的决议或决定,对其成员国是否遵守和执行国际组织的章程、规章、决议、条约进行审议或审查。在国际实践中,政治监督一般缺乏固定的程序,在具体实施时容易受到国家地位和政治利益的影响。如在现今的WTO中,由于以美国为首的发达国家居于主要的领导地位,因而对中国等发展中国家实施WTO协定的监督更为严格。但是,不论怎样,政治监督机制能为成员国在国内实施国际法提供强有力的舆论监督,并对成员国的国内政策和法律制度产生政策导向作用。特别是联合国、WTO、世界人权组织等全球性权威机构的政治监督,尤其是它们具有强制力的调查报告和有关决定,对成员国有效实施国际法产生强大的舆论或政策作用,使成员国不得不按照有关规定履行国际义务,否则将承担相应的国际责任。

第二,司法监督机制是保障国际法在国内实施的法律武器。

司法监督是指国际司法机关就成员国履行国际条约发表咨询性意见或根据国际组织基本文件的规定(也可以是应有关国家的请求)对条约在国内实施过程发生的任何争端进行司法裁决,以保障成员国如实有效的履行国际法规定的国际义务。

在国际组织中设立独立的司法机关是国际组织发展的趋势,自国际联盟设立的常设国际法院到联合国的国际法院,以及欧洲人权法院、美洲人权法院、欧盟的欧洲法院、国际海洋法院、国际刑事法院等国际司法机关的创设,都充分说明国际司法机构对现代国际法律秩序的发展具有重要作用。同时,它是保障条约在国内有效实施的强有力的法律手段和法律武器。

由于国际社会尚不可能有一个最高的立法机关与统一的司法机构,因此,国际组织设立的司法机构及其监督机制对条约在国内的实施是最严格、最权威的监督。它能对条约在成员国实施的相关法律问题提供清晰可靠的解释、说明和法律分析,并对成员国实施国际条约发生的争端进行公正合理的裁决,妥善处理条约实施过程中的争议,保障条约在成员国的顺利实施。欧洲法院在Van Gend en Loose案中确立了欧洲共同体条约在成员国适用的直接效力。同样,它也确立了欧盟与其他第三国缔结的国际条约在成员国直接适用的原则。并且,欧洲法院通过审判案例确认1947GATT在成员国不具有直接效力,而1994GATT在成员国却可以具有直接效力 [14]]。这样,欧洲法院通过对有关条约国内实施案件的审理,有效的保障了相关条约在成员国的顺利实施。

第三,人权监督机制是国际人权条约在国内实施的强有力手段。

国际人权条约是国际条约的一种特殊形式,它在国际条约体系中占有重要的地位。鉴于人权条约的独特性,国际人权组织和相关的国际组织对人权条约的国内实施规定了独树一帜的人权监督机制。《世界人权宣言》、《公民权利与政治权利国际公约》、《经济、社会、文化权利国际公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》等全球性人权条约以及《欧洲人权公约》和《美洲人权公约》等区域性人权条约,都采取由独立的专家组成的常设机构(委员会)来监督缔约国履行人权条约规定的各项义务。

人权监督机制的基本形式有缔约国报告制度、缔约国间指控制度、个人申诉制度和调查制度。作为一种介于政治监督和司法监督之间的自成一类的特殊监督制度,对于国际人权条约的国内实施产生重大的推动作用。条约监督机构对缔约国按期提交的报告进行客观公正的审查,并与缔约国建立良好的协调机制,从而促进缔约国积极履行人权条约规定的义务。同时,通过条约监督机构向有关缔约国提出意见或建议,促使他们修改不符合人权条约的国内立法和实践,以保障国际人权条约在国内的充分实施。所以,鉴于国际人权条约权利义务关系的特殊性,在传统的履约方式已经无法保障人权条约在国内得到充分的履行和实施的情况下,国际人权监督机制成为促进缔约国实施人权条约的重要手段。

(二)国家更趋向于在国内自动、灵活地适用国际法

按照国际法的传统理论,国家在国内如何适用国际法由其自主决定,因而不同国家对国际法在国内的适用采取各不相同的法律规定和国家实践。在全球化进程中,为了共享全球化的成果,积极融入并促进全球化的发展,国家更趋向于在国内自动适用国际法,而且国家适用国际法具有更大的灵活性。

首先,国际法日益得到普遍的尊重与遵守。

在全球化时代,随着国际法调整的对象和范围的扩大、内容的更新与丰富以及国际法的系统化和法典化,国际法的强制性和权威性日趋明显。因而,国际法在各主权国家得到了普遍的尊重与遵守。(1)国际法中的强行法规则不断增多。1969年《维也纳条约法公约》第一次明文规定了国际法中强行法的存在,公约第53条规定:“条约在缔结时与一般国际法强制规律抵触者无效。就适用本公约而言,一般国际法强制规律是指国家之国际社会全体接受并公认为不许损抑且仅有以后具有同等性质之一般国际法规律始得更改之规律。” 由此,国际法就划分为一般国际法规则和强行法规则。在全球化进程中,由于关系人类社会生存与发展的全球性问题不断增多,国际社会在公共领域的共同意志不断增强,国际强行法规则也随之增加。在国际实践中,主权国家的国内法可以排除国际法任意规则的适用,却不能变更国际强行法对自己的效力。(2)以联合国为主的国际组织在其各自的职责范围内形成了自己的法律制度和法律秩序,它不但要求一切成员国严格履行自己所承担的国际责任和义务,调整好国内法与国际法的关系。而且国际法院和其他区域性专门法院的成立,提高了国际法在执行和实施方面的强制性和权威性。(3)国际人权法、国际环境法和国际刑法的发展,使国际法不仅约束主权国家,而且越来越多的约束主权国家国内的公民和法人,并为其创设权利义务,从而使国际法日益深入人心。

其次,自觉、灵活适用国际法以维护国家利益。

美国著名学者汉斯·摩根索认为:“只要世界在政治上还是由国家构成,那么国际政治中实际上的最后的语言就只能是国家利益。”这就说明国家利益决定一国对外政策的基本目标和该国的国际行为。在国际社会中坚持和维护国家利益主要表现在四个方面:(1)维护国家主权独立、领土完整和民族团结。(2)维护本国的政治、经济和社会制度。(3)促进国家经济繁荣、发展本国的科学技术和文化艺术事业,增进国民的经济和社会福利,提供良好的国民教育,健全法制,提高本国的国际地位,创造和平稳定的国际国内环境。(4)维护本国长期以来形成的具有自身特性的意识形态、历史传统、民族精神、宗教信仰、道德风尚等,增强本民族的凝聚力和向心力。

在全球化进程中,国家如何适用国际法,在根本上取决于国家利益。只有在坚持、维护和增进国家利益的前提下,国家才有适用国际法的可能。也就是说,国家可以为了适用某一国际法规则或整个国际法而在某种程度上牺牲暂时的、局部的利益,但适用的目的是为了维护和增进长远的、整体的利益。并且国际法的适用必须保持住国家的独立自主与国家间的权利对等和地位平等。广大第三世界国家在全球化进程中处于不利地位,一方面他们要积极的融入全球化进程,主动地参加国际组织,自觉适用国际条约,改善自身的国际形象,另一方面也要根据自身的发展情况,坚持权力与义务的平衡,保护国家的根本利益不致损害。实际上,即使发达国家在适用国际法时也特别注重这一点。因此,在全球范围的法律观念、法律价值、法律原则和执法标准甚至法律法规不断向趋同的方向发展的全球化进程中,各主权国家为了自身的利益,积极自觉的适用国际法规则。如英国自觉适用欧盟法,各国积极适用WTO协议等等,都是如此。

同时,各个国家的意识形态、政治法律制度、历史传统、民族精神等具体国情各不相同,因而在国际法的适用上更加注重本国实际,根据条约的不同类型和同一条约的不同规定,更加灵活地适用国际法。现今国际社会越来越多的国家在适用条约时区分自动执行条约和非自动执行条约就是最好的例证。

(三)国际组织在国际法国内适用方面发挥重要作用

经济全球化使国际社会发展成为一个日益紧密的统一整体,国家之间的相互作用、相互依存、相互渗透和相互妥协从来就没有今天这样明显和突出。经济全球化进程客观上要求国家之间加强国际合作和国际协调,这为国际组织的发展和活动提供了广阔的舞台。以联合国、世界贸易组织为主的各类国际组织,一方面在经济全球化进程中不断发展壮大,另一方面又成为经济全球化的承担由于国际社会尚不可能有一个最高的立法机关与统一的立法程序,因而国际组织对国际立法,以及对现代国际法律秩序的发展都具有重要的作用。同样,国际社会也没有一个强制执行国际法律规则并对所有国家都有管辖权的司法机构。但是,每个国际组织都有自己的管辖机制、监督执行和惩罚机制,这在一定意义上保证将全球性的法律规则付诸实践。WTO除了有保证其规则实施的审查机制和争端解决机制外,在每一个具体的部门协定中,都有自己的监督执行机构,如在《纺织品与服装协定》中,设有集管理、司法和监督于一身的“纺织品监督局”(TMB),以对WTO协议的执行进行调解、裁定和监督。而联合国在维护国际和平、促进经济发展方面也有严密的监督实施机制,以保证联合国的各项决议得到实施和宪章规定的宗旨、原则得到遵循。国际人权组织和相关国际组织成立的人权事务委员会以及相应人权法院的建立,对人权条约在国内的实施产生了重大作用。

此外,在现代国际法中,还有一些国际组织设有司法机关,用以解决某些国际争端,保证本组织的规章得以遵循。联合国设立的国际法院,欧盟设立的欧洲法院,以及他们对相关案件的管辖和审理,一方面体现了国际组织的司法和执法功能日益强化,另一方面也保证了相关国际法规或国际条约在成员国的适用。

这样,国际组织通过自身的立法和执法活动,一方面丰富和发展了国际法,另一方面对国际法在国内的适用具有极大的保障和监督作用。

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