李强:试分析国家政策影响社会分层结构的具体机制

选择字号:   本文共阅读 1501 次 更新时间:2008-11-19 21:01:10

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李强(清华) (进入专栏)  

  

  无论是分析中华人民共和国建国以来的社会分层,还是分析1979年改革开放以来的分层结构,都会发现,中国社会分层受到国家政策变量的巨大影响。国家政策变量影响社会分层结构,可以说是当代中国社会的重要特征。对于此特征,以往的研究已经有过不少表述。但是,对于国家政策变量影响社会分层的具体机制,却研究不足。本文提出了"政策群"的概念,认为影响社会分层的具体机制有三个层次,首先是"基调理论",其次是将基调理论转化为"大的政策原则",最后是落实为很多具体的政策。本文还提出了"政府主导型社会"的概念,当然,这也只是一个理论假设,还需要进一步验证。

  

  一、"政府主导型社会"与社会分层受政策影响的特点

  

  中国社会的一个最重要的特征是:"政府主导型社会".所谓"政府主导型社会",就是中央政权机构以及各级地方政权机构,在政治、经济、思想文化等各个领域的重大事务的管理和决策上,起着最主要的作用。政府的主导功能不仅是表现在奉行计划经济的时代,到了改革开放以后,市场化改革以后,通过对近30年改革的观察,我们可以发现,政府的作用仍然是最重要的。无论是改革的发动、重要改革举措的提出和实施、思想路线的修正、改革的计划与进程等,都是按照政权机构的指令进行的。政府主导型社会的特征,是理解中国的一条主要脉络。既然是政府主导,那么,政府的政策对于社会的影响就十分巨大。

  其实,在按照常规运作的、制度稳定的国家,政策变量对于社会制度、社会结构的影响力是十分有限的,政策是不太容易改变社会结构的,因为,稳定的制度、稳定的结构是长期社会变迁的结果,而制度和结构一旦稳定下来,要想改变它是非常不容易的事情。在长期倡导法治的社会中,由于法律相当稳定,所以,也就不会受到短期政策的影响。

  但是,中国的情况却不是这样。建国近六十年来,我们始终是处于革命、改革或实验之中,制度或体制均发生重大变迁,所以,制度并不稳定,在制度不稳定的情况下,政策发挥了重要的作用。我们的所谓改革,就是不断地用政策变量修正制度或体制。

  当然,在此必须申明笔者的立场。这里有两个概念。第一个,现实是什么样子;第二个,这种现实是不是最合理、最理想的模式。政府主导的模式并不是最理想的模式,但是,这却是现实。在经济领域,我们改革的步伐比较大,市场的作用几乎开始与政府平分秋色了,我们把很大的资源交由市场去配置了。但是,如果把政治领域、经济领域、社会领域和思想文化领域这四个领域放在一起综合来看的话,我们国家还是典型的政府主导型社会。

  那么,从合理、理想模式的角度看,政府主导型社会是不是合理呢?

  从政府与四大领域的关系看,实际上没有一个国家的政府对于四大领域没有影响、干预或调控的,或多或少都会干预,只不过是干预程度不同。当然,政府主导型是强干预的,干预过多了就会有负面效应,所以,从合理的、理想模式的角度看,笔者以为,对于政府的影响、干预或调控也必须有一些界定。

  笔者曾经探讨了政府对于经济领域、对于市场干预的四条界定,特列于此。笔者认为,首先,政府的干预或调控不应该是直接干预具体企业的运行,而是通过立法、法规调整市场的管理原则。第二,国家的干预不是简单行政手段的干预,而是通过经济杠杆起作用。第三,国家与市场以及企业的关系,都不是单向的,而是相互约束的,立法、法规不是政府对于企业、市场的单方向的约束,立法也是对于政府行为的约束。

  第四,立法、法规的建立应是普遍参与的,如果包括企业在内的各方都参与了立法、法规的制定,那么,就会是大家都能接受的。如果上述四条界定都做到了,那么就会是比较公正的了。

  总之,从社会现实看,中国社会的特点是政策可以改变结构。当然,也要注意,并不是任何一项政策都可以改变结构。如果考察政策改变结构的具体过程就会发现,它有两个突出特征:第一,它总是与重大历史事件联系在一起的;第二,在发生重大事件时,出台的政策并不是某一个单一的政策,而是一组全方位的"政策群".

  下面,笔者就对于1956年的社会主义改造,1966年后发生的"文化大革命"以及1979年开始的改革开放这三个重大历史事件,以及与三大历史事件相对应的政策变量是如何影响社会结构的,作一个非常简要的分析。

  

  二、三大历史事件及其政策变量是如何影响社会分层结构的

  

  1956年的社会主义改造,出台的政策包括:农村的合作化政策,以及农村的取消土地分红的政策、农村大范围的统一核算、统一分配等政策;城市里的公私合营政策、"四马分肥"政策的废止、按照企业核定的私股给予定息的政策、对于城市私有房产改造的政策、对于私人占有城市地产收归国有的政策等等。这一系列政策所组成的"政策群"的出台,大规模地改变了我国城市的社会分层结构。改造以前社会中的一个独立的阶级:民族资产阶级,改造以后,作为一个完整的阶级在中国大陆消失了。改造以前,城市里有一个占有房产的阶级或阶层,改造以后,城市房屋居住大大地实现了均等化。城市里的一个通过出租房屋而获得利益的阶层就逐步消失了。

  不仅有消失的阶级、阶层,也有新产生的。工商业社会主义改造以后,城市里的国营、集体企业迅速发展起来,在这些企业中工作的人员,我们通常称之为"职工",职工队伍迅速扩大。

  1966年到1976年的"文化大革命"是政策改变社会结构的又一个突出案例。"文化大革命"中政策改变结构的特征是:"地位骤变".昨天还是地位显赫的高官,一夜之间被打倒,地位骤降;当然,也有靠造反起家地位骤升的。在当时极左的政策引导下,大部分的党政当权者都被打倒了,这当然造成了社会结构的剧烈变化。

  1979年开始的改革开放,再次体现了政策改变社会结构的特征。

  十一届三中全会以后所实施的并不是某一种单项的政策,而是一组全方位的"政策群",这个全方位的政策群涉及了政治、经济、思想文化和社会的各个方面,毋庸置疑,这样一种全方位政策群的实施,首当其冲的就要改变社会结构。

  就在十一届三中全会刚结束之后,中共中央作出了《关于地主、富农分子摘帽问题和地、富子女成分问题的决定》。笔者认为,改革前中国是政治分层社会,政治地位是那时候每一个人的首要地位,三中全会刚刚结束就对于处于政治底层的人的政治面貌给予重新的界定,其意义非同寻常,政治分层的标准被逐渐淡化,政治分层的作用下降,经济分层的作用上升,在一定意义上甚至可以说,社会进行了重新的排列组合,这当然引起了社会结构的重大变动。

  此后的变化意义更为深刻,其中,一个重要的变化是政策调整改变了知识分子的社会地位。改变知识分子地位的政策变量是一组综合"政策群",而不仅仅是某一个单项的政策,这样,政策的轰动效应就十分强烈。笔者以为,通过观察这组"政策群"的运作可以发现政策改变社会分层结构的具体运作机制。

  在这组"政策群"中,最为关键、最为基础的是"基调理论",即为这一组"政策群"定下调子、定下基本的政策方向,这就是关于知识分子"阶级属性"的判断。过去,贬低知识分子政治地位的基调理论是将知识分子定性为"资产阶级",那么,与之相对立,现在,提高知识分子政治地位的基调理论是将知识分子定性为"工人阶级".基调理论的起点是源于邓小平的几次讲话,由此我们也可以看到政策影响社会分层的具体运作机制,即一般先是由领导人在比较重要的仪式上或场合发表重要讲话,这些讲话本身还不是政策,其功能是为即将发生的政策改变定下基调,以后的具体政策肯定是沿着这一基调所指出的方向发展的。

  在这样一个总的基调理论指导下,从1978年到1980年代中期,中共中央出台了一系列的具体政策,后来统称为"落实知识分子政策".先是1978年11月3日中共中央组织部提出了《关于落实党的知识分子政策的几点意见》,对于邓小平定下的知识分子是工人阶级一部分的基调作了大大的扩展,并提出了一系列可以操作的政策,主要有五方面。第一,对于知识分子队伍给与更进一步的正向的总体评价;第二,对于在知识分子中做好复查、平反昭雪冤假错案工作的安排;第三,提出要把政治觉悟高、业务能力强、工作干劲大、群众关系好的知识分子提拔到适当的领导岗位上来;第四,提出了将知识分子、专业人才送到适当的岗位上去的办法。第五,提出了改善知识分子工作条件和生活条件的一些具体办法。中共中央组织部所发出的这个文件,将邓小平的基调理论变成了可以操作的政策,因此,是非常重要的一步。当然这个《几点意见》也还是讲的比较大的政策原则,笔者所说的"政策群"是由"基调理论"、"大的政策原则"和很多"具体的政策"构成的。下面这个文件就体现了比较具体的政策。

  1986年9月15日,中共中央组织部发出了《关于检查落实知识分子政策工作的通知》,通知所规定的检查的具体内容,非常具体地描述了笔者所说的这样一组"政策群"的细节。这些政策包括:第一,对于知识分子冤、假、错案的平反纠正。第二,对于因受错误处理造成使用不合理的知识分子依照政策和工作需要进行调整。第三,对于原在城镇工作的知识分子受错误处理下放到农村的,解决本人、配偶、子女的户口问题。第四,文化大革命中,因冤、假、错案被扣发、减发工资的知识分子,按照政策予以补发。第五,对于文化大革命中被查抄的财物,退还本人或给予补偿。第六,文化大革命中被没收、挤占的私人房屋的退还。第五条和第六条不是专门针对知识分子的政策,但由于此类问题很多是发生在知识分子身上,所以,这也成为检查落实知识分子政策的重要内容。第七,对于因从事业余兼职、收取合理酬金而被当作经济犯罪,错误处理的知识分子的案件给予纠正。总之,这样一些具体的政策,都非常详细地规定了怎样提高知识分子的地位,怎样改善他们的各种待遇。

  当然,属于这样一组"政策群"的内容还有很多,比如在任用干部的政策上提出了"革命化、年轻化、知识化、专业化",其中,"知识化"和"专业化"都是在突出知识分子特征的。在这样一种政策导向下,自上世纪80年代以后,大批符合上述条件的知识分子走上了各级领导岗位。总之,"政策群"是众多政策的集合体,以上所述,也只是笔者以举例阐述这组"政策群"的某些部分。

  总之,在上述政策群的作用下,知识分子的社会声望和社会地位有了全面的提升。到了上世纪80年代中期,传媒中十分流行的术语就是:"尊重知识、尊重人才";到了90年代以后,知识分子已经成为很受社会尊重的群体了。如今,人们已经很难理解当年这样一个群体会被污名化为"臭老九"的缘由。由此可见,改革后知识分子地位的变化可以被视为政策改变分层地位的一个很好的案例。

  

  三、1992年邓小平南巡后,政策对分层结构的影响

  

  上世纪90年代以来的政策调整可以分为两个重要时期,第一个是1992年邓小平南巡以后,政策出现重大调整,并明显影响了社会分层结构。第二个是2003年以后,中央新的一代领导集体提出了关于发展的新的思路,提出了要更加注重社会公平的口号,以及实施了一些新的政策,这也会对社会分层产生影响。本部分先分析第一个时期,邓小平南巡与政策基调的变化。

  上世纪90年代以来最大的政策变量,是由邓小平的"南巡"所引发的。如果考虑到当时的特殊社会背景,甚至可以说,南巡所造成的社会轰动效应,不亚于当年改革刚开始时的效应。如果按照上文的分析逻辑,重大事件和政策对社会分层的影响,可以分为三个阶段或三个方面,即"基调理论"、"大的政策原则"和很多"具体的政策".邓小平"南巡"的讲话属于"基调理论"的变化。那么,是什么样的基调理论呢?这就是关于"发展是硬道理"、"以经济建设为中心"和"建立社会主义市场经济"的论述。邓小平的"南巡"讲话以后,全社会逐步确立了市场经济格局,中共中央文件也正式提出了社会主义市场经济的概念。也就是说,从此,我们承认在经营领域主要是由市场去配置资源,大大减少了由政府配置资源的比重。而市场竞争、市场配置资源是与特定的社会分层结构相关联的。如果仔细分析1990年代中期以来到21世纪初这段时间政策变量对社会分层结构的影响,本人以为,会发现两种方向是互相对立的影响。如果以中共中央说的"扩大中等收入者在全社会比例"为目标的话,那么,一方面我们可以发现有利于中等收入层扩大的变量,另一方面,也可以发现不利于中等收入者比例扩大的变量。那么,究竟是哪方面政策变量的影响更大呢?(点击此处阅读下一页)

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