李炜光:中国的财产权与税收的宪政精神

选择字号:   本文共阅读 2347 次 更新时间:2008-08-21 17:12:03

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李炜光 (进入专栏)  

  

  宪政意义上的私有财产权,是一种先于国家税收权力的财产权。在宪政社会,财产权是宪法和法律条文明确规定的权利,公民不会因为性别、政治立场、宗教信仰、贫富差距等差别而在财产权的享有和财产的保护方面受到任何歧视。财产权的牢不可破,保证了市场经济的正常运行。财产权也构成公民的政治权利,它分散了社会成员的经济权利,避免政治权力高度集中,使得公民在获取物质资源时不必产生对国家的过度依赖,这就为宪政民主制度的建立创造了条件。

  纳税人的私有财产能否得到宪法的保护关系到政府税收的合法性,是税学当中的第一理论问题。这个问题搞不清,可能连什么是税收这样最基本的问题也无法准确回答。我们现有的税收学理论似乎仅能对税的特性、类型、结构、税种设置等现象问题作出解释,对其存在的合理根源和法理性的揭示还显得很缺乏。凭什么说政府征税就是合理、合法的?有人回答:依法纳税是老百姓应尽的义务,交税的那部分钱本来就不属于你,那是国家的钱,不交税就等于是偷国家的钱。应该说这话代表了相当一部分民众的想法,政府在进行纳税宣传时也有意无意地回避对这个问题的正确解释。从宪政精神的高度来看,这种说法恰恰是不对的。因为这种看法本质上把现代民主制度下的税收合法性给排斥掉了,这样的认识丝毫也没有超出封建专制社会交“皇粮国税”的思想水平。

  现代法治国家是建立在私有财产权的基础上的,国家税收就是建立在这样的社会基本制度上的。没有财产权,政府对财产的处分就不需要征求非财产主体的同意。政府是在产权确定的情形下从属于公民的私有财产中拿走一部分,并且事先要取得公民的理解和同意,这才是“税收”。所以国家税收的前提也就是民主宪政制度的必然前提,即财产的私人所有。所谓私有财产不受侵犯,首先就是私有财产不受非法税的侵犯。宪政理论主张政府征税权力的合法性在于公民“同意”,为什么政府从公民手中拿走财产是需要公民同意的?原因很简单,仅仅因为财产是私有的,所以才需要财产所有人的同意。税收意味着国家对私有财产的第一次剥夺,财产权在国家税收之先的意义,首先就是要制约这第一次的剥夺。

  国家征税,就意味着国家对私有财产权的承认。凡以税的形式取得财政收入的国家,就等于在逻辑上承认了私有财产先于国家而存在。从严格的意义上说,凡是没有建立宪政制度的国家,其税收都是缺乏政治合法性的。因为只有当私人领域中的私有财产是神圣的和在先的,公共领域中的国家财政才可能是正当的和合法的,宪政对于政府的限制就首先应当体现在对政府征税和用税的限制上。对于纳税人来说,政府在放弃由自己占有并经营财产以获得收益(财政收入)、即“所有者国家或企业主国家”角色的同时,必然要通过税收“分享”私人经济主体的经济收益以维持国用;而私人经济主体欲安全享有其财产,并通过自由经济体制加以经营盈利,也必须付出一定的代价——纳税,以获得国家法律的保护。纳税人依法缴纳的税收同时也要为其财产权利和经济自由而支付成本。从这个意义上说,合法的税收也是一种对私人财产的保护,而且是更具体更重要的保护。国家征税与纳税人的财产权在这里找到了结合点。

  人类社会为划定政府征税权和公民的财产权的“楚河汉界”曾经历了一个漫长和痛苦的过程。在1215年英国约翰王宣誓同意的《大宪章》63个条款中,至少有一半内容涉及对私有财产的保障,规定:“若不经同等人的合法裁决和本国法律之审判,不得将任何自由人逮捕囚禁,不得剥夺其财产”。这是人类历史上第一次在制度上确立了私有财产不受侵犯的原则,第一次在政治的逻辑上把私有财产置于国王的主权之外,同时也在古典宪政主义的政治实践中逐渐形成了先同意后纳税的原则。1625—1649年的国王查理一世不顾《大宪章》的限制,强制增加税收,大量出售专卖权,并垄断明矾、肥皂、煤、盐和砖等日用品的贸易,到30年代,王室的年收入已达到40万镑,当然,这是以任意侵犯纳税人财产权和政治上不得人心为代价的。

  1635年,为了筹措海军军饷,查理一世在全英格兰征收“船税”,终于引起大祸。伊丽莎白和詹姆士一世时代也曾征收过船税,但那时只向沿海城市征收,而且是间断性地征收,而查理一世却是年复一年地全面征收,这就带来了一个宪政的问题,即如果国王不经议会就能够任意征税,那么《大宪章》精神和经过几个世纪的斗争才建立起来的议会还有什么用处?“王在法下”的古老原则和民众的财产自由权利置于何处?白金汉郡的乡绅约翰•汉普顿率先拒付船税。1637年,“汉普顿拒付船税案”被提交给财务署审理,辩护律师称:“为保障英国人的生命权和财产安全,国王的特权在任何时候都应该受到法律的限制”。汉普顿先生因抵制国王征税权对公民财产权的侵犯而成为英格兰历史上令人瞩目的英雄。查理一世的一意孤行,终于引发了英国革命,竟把他自己送上了断头台。

  查理一世执政最大的失误,就在于他不能容忍议会的存在,不顾纳税人的财产权利任意征税,不愿在与纳税人达到“博弈”中作实质性的让步,从而激化了社会矛盾。“光荣革命”后的1689年,掌握实权的议会通过了许多法案,其中最重要的是权利法案。维护纳税人财产权利这一原则基本在社会上得到确立,而且人民已形成共识:国家机器不能再凭借政治权力滥征税收侵犯公民的财产权。当然,以后新的社会政治矛盾又出现了:那时只有富裕的人才有参与政治的权利,其余的社会成员无权投票,多数人的财产权仍无确切的保障。于是,广大无权无势无钱的工人阶级、穷人群体从14、15世纪一直到20世纪,经过了长期斗争,最终争得了普选权,传统的关于纳税的主体资格的限制逐渐淡化,大多数欧洲国家变成了现代民主国家。由于现代商业社会中几乎没有人是不纳税的,从在先的财产权原则出发,普选权具有宪政意义上的政治合法性,是成熟的宪政税收制度。

  在20世纪初,流行欧美的宪政文化也开始为中国社会的知识分子、士大夫阶层和政治革新派们所接受,开始认识到争取私人财产权和维护纳税人财产权的重要性。著名的“立宪运动”就是由官、学、商和普通民众组成的“立宪派”发起的。两次鸦片战争和洋务运动之后,中国闭关锁国的格局已被打破,国内统一的大市场开始形成,客观上要求冲破封建生产关系的束缚,建立一个适应市场经济发展的经济结构和上层建筑结构,构建保护私人财产权的法律体系。而清末的专制政体仍然是钳制工商业发展的最大障碍,民族资本和市场交易饱受清政府的搜括和破坏,私人财产权得不到法律的承认和保护,苛重的捐税窒息着企业的生机,关卡层层勒索的厘金制度更让商人畏如猛虎,如张謇所说:清政府“但有征商之政,而少护商之法”,“过捐卡而不思叛其上者非人情,见人之酷于捐卡,而非人之欲叛其上者非人理”,“商之视官,政猛于虎””商人们此有着切肤之痛,使他们深切地感到参政与限政的必要性,认识到自己“有参与政治的权利,更有监督政府的义务”,而参政、限政与监督政府的根本途径就是建立和实施宪政体制,用宪法和法律节制政府的权利,使其对工商业的发展和私人财产权采取保护的政策。由于立宪派的共同努力,清政府被迫宣布“预备立宪”,于1906年9月1日发布了仿行立宪的上谕。

  在这以后设立的各省咨议局中,商人们不仅拥有一定的发言权,而且以该局为权利基础进一步凝聚社会力量,限制政府的专横权力。预算与税收权争夺成为当时最重要的权力之争,因为这两项权力与商人的关系最为密切。在“国会请愿”运动中,商人们扮演了极为重要的角色。商人们认识到:“中国无国会,而致不能有完备的法律,不能制定正确的商业政策,税收不合理,进出口税利洋商不利华商,说明商人的命脉完全系于国会”;“国会不开,则财政不能监督,财政不能监督,则吾民朝以还,政府夕以借。吾民一面还,政府一面借,又谁得而知之?谁得而阻之?徒然使吾民于租税捐派之外,多一代官还债之义务,吾民虽愚,又谁愿以有限之脂膏,填无底之债窟乎!”

  在清政府的资政院中,以商人为核心力量的立宪派经过不懈努力,几乎将这一御用机构改造成为代表民意的国会。像这样商人敢于跟政府“叫板”的事,在中国历史上是从来没有出现过的。1911年,中国历史上破天荒第一次推行预算制度,由于议员们据理力争,清政府被迫将原预算额37635万两核减掉7790万两。遗憾的是,中国的现代化进程刚刚开始便遇到了挫折,宪政精神与制度转型刚刚起步便功亏一篑。戊戌变法之后,中国被迫中断了宪政改革的上层资源,此后中国的制度变迁便只能走暴力革命这条成本最大的路。

  中外的历史经验告诉我们,判断一个良性税制的标准,首先不是看它是否有效率,而是看它能否做到不侵害以至维护纳税人的财产权,但也只有宪政制度才能产生这样的良性税制。在宪政政体下,税率是可以谈判的,纳税人可以通过在立法与司法环节与政府展开博弈,千方百计在制度化的谈判中通过代议的形式与政府“协定税率”,博弈的结果是双方都做出让步和都承担责任,产生双方都能够接受的税率,由此减轻税负,维护自己的财产利益。而在非宪政政体下,由于纳税人无权、也无任何机会与政府谈判,处于完全被动的地位,在立法与司法这两个环节无法与政府沟通,他们与政府之间的博弈就只能发生在征税的过程中。

  一个由政府单边制定的边际税率很可能是奇高的、甚至毫无道理的税率,而这个税率又根本不可能协商、谈判,纳税人维护自身财产权益的愿望是恒定不变的,他们同样会拼命维护自己的利益,试想,这会导致什么情况出现?纳税人的选择只能是千方百计地偷漏税,以期获得假想的议会谈判中可能获得的利益,以一种潜规则的方式而不是法律的形式来维护自己的利益。所以,在非宪政社会中,偷漏税行为是广泛化的和难以抑制的。纳税者和政府都知道有这个潜规则存在,在一定的条件下,双方甚至可以达成一种事实上的默契:政府在财政收入来源比较稳定的情况下可以“睁眼闭眼”,但这种默契的主动权完全掌握在政府的手里。政府税收征管松懈并不违法,而纳税者没有按照法律条文主动申报纳税则冒着极大的风险,随时面临法律制裁。所以,纳税人依靠偷漏税绝对维护不了自己利益,只有积极推动国家的宪政转型,确立税收的宪政原则,依靠宪法赋予的权利通过代议制的形式与政府展开一场名正言顺的税收博弈,最终维护自己的财产权。

  这是法治社会中纳税人唯一的出路。从1215年英国的“大宪章”开始,各国历史上的宪政转型之所以几乎都是从税收方面启程,就是这个原因。 在现代社会中,选择什么样的税制结构与纳税人财产权密切相关。目前世界各国的税制结构基本上以直接税为主,并且是以所得税为主体税种,尤其是个人所得税(包括具有个人所得税性质的社会保障税)往往占据较大的比重。19世纪时,英国学者即指出:直接税使国民比任何时候都更清楚自己实际交纳了多少税,政府在征税和安排公共支出时就会比较顾忌纳税人的反映,而流转税是一种间接税,它的纳税人并不是负税人,随着商品的流转,流转税的大部分都可以会被转嫁给后续环节。

  如穆勒所说:“所谓间接税是这样一种税,虽然表面上是对某人征收这种税,实际上此人可以通过损害另一个人的利益来使自己得到补偿”。日本当代著名税法学家北野弘久也指出:在间接税制下,“纳税人作为主权者享有监督、控制租税国家的权利,并承担义务”这样的宪政理念“几乎不可能存在”,他指出:“只要消费税占据了国家财政的中枢,就会造成人们不能监督、控制租税国家运行状况的可怕状态”。在历史上,直接税的征收比间接税要敏感得多,特别是个人所得税制在西方各国的确立,是一个比间接税制要艰难得多的过程,最容易激起纳税人的反抗。英国的个人所得税起源于小威廉•皮特时代的1798年“三部合成捐”,因遭到民众反对而时兴时废,直到80多年后的1874年威廉•格拉斯顿任首相时才在英国税制中固定下来。

  直到20世纪,英国个人所得税仍然和政府年度预算一样需要议会每年以法案来确立。1808年,德国因普法战争失败,为筹措对法赔款而开征所得税,由于受到贵族阶级的强烈反对,直到1891年首相米魁尔颁布所得税法以后才正式建立了所得税制。法国早在1848年就有所得税的倡议,中间经过了半个多世纪,至1914年才得以实行。美国在1861年南北战争爆发后就有所得税的征收,但由于资产阶级的反对而于1872年废止,进入“进步时代”(1880—1920年)后美国总统塔夫脱提出修改宪法,开征个人所得税和公司所得税,但遭到保守势力的顽强抵抗。他们耸人听闻地称所得税体现的是共产主义的原则,最高法院也宣布所得税违反美国宪法。

  直到1913年威尔逊总统做宪法第16条修正案,规定“国会有权对任何来源的收入规定和征收所得税”,所得税的合法性才得到确认。此外,西方各国宪政实践早期对选举权实行限制的时候,直接税的纳税人也往往是享有选举权的必要条件。例如法国大革命后的选举法即规定“每年缴纳直接税达三天工资以上者享有选举权”,称为“积极公民”,而达不到这个标准的称为“消极公民”,无选举权。其理由是直接税纳税人能够对国家的贡献、监督都远远超过间接税纳税人,而后者则普遍因为搭便车的心理而更有可能接受非宪政的税收制度。与间接税最大的不同点是,是人们从属于自己的财产中拿出一部分来交纳个人所得税,并且这种付出是不可能得到任何补偿的。因此,在所有的税种中,只有个人所得税最能引起纳税人的“税痛”,最能增强其“税意识”,纳税人对税率一丝一毫的的提高都会极为敏感并极力反对,并对政府如何使用税收的问题最为关切,因而也只有个人所得税为主的税制结构对于宪政民主的转型具有特殊的意义,有助于在私人财产权和国家税收之间构建起宪政性质的联系。如今,西方发达国家普遍采用直接税制,其中又以所得税为主体税种,就是这个道理。

  我们看到,今天的中国在这方面已经迈出了实质性的步伐。从1990年代中、后期以来,随着市场化进程的加快,公民拥有的私人财产普遍有了不同程度的增加,特别是越来越多的公民有了私人的生产资料,人们迫切地期待自己的财产能够得到宪法的保护,而政府财政对于私人和民间经济的依赖性也比较明显地表现出来,开始越来越多地依靠对民营企业和公民(俗称“老百姓”)的征收来获取财政收入。最近召开的十届人大二次会议上通过的《中华人民共和国宪法修正案(草案)》将私有财产权写进宪法,说明中国已经在宪政的道路上迈出了坚实的一步,对中国未来的经济社会发展和税制的宪政化,将起到不可估量的推动作用。在新宪法的引导下,个人所得税将成为我国政府未来较长时期内新的税收增长点和输血管道,一种以个人所得税为主体税种的新的税制结构将逐步形成,而这种税制结构正是我国宪政转型所需要的。

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