赵晨:协商还是博弈?——对“欧洲制宪会议”的考察[1]

选择字号:   本文共阅读 2597 次 更新时间:2018-08-10 15:31

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赵晨(社科院) (进入专栏)  


内容提要:“欧洲制宪会议”上体现出来的诸多协商色彩使它与过去决定欧洲一体化进程的政府间会议有很大的不同。“制宪会议”中的协商与美国费城制宪会议中的区别是,它的范围超过了一国;与此同时,它与国际组织平台上政府间会议的协商也不同,它有很强的宪政意义。本文对协商的定义进行了梳理,介绍沟通交往理论和说辞理论有关协商和博弈的论述,总结出协商的衡量标准。随后由理论到个案,对“制宪会议”中出现了怎样的协商,从组织构成、气氛和制度设置三个方面进行详细的描述。在描述过程中笔者同时尝试回答欧洲一体化进程中,为什么会发生政府间会议博弈到“制宪会议”协商的形式转变。最后指出“欧洲制宪会议”协商存在的局限性。

关键词:协商 博弈 欧洲制宪会议 政府间会议


一 导言


在欧洲一体化的发展进程中,政府间会议一直被认为是最主要的谈判形式,从《罗马条约》到《阿姆斯特丹条约》、《尼斯条约》,这些记载着欧共体和欧盟重大制度革新,并且具有法律效力的文本,都是在政府间会议上做出的。每次政府间会议,都是各国政府派出自己的代表与会,他们在参会前就有固定的偏好,在会上通过战略博弈(strategic bargaining)和一揽子交易(package deals),以威胁或利益诱惑为手段,努力实现自己会前制订的目标。一般来说,从核心协议中获益最多的国家,为了达成协议愿意进行较大的妥协,这时候它们就不会使用其他单边或是结盟的方法。只要出现反对者,各国政府就会不惜采用排挤的方法来消除这种威胁,这与纳什博弈相似。[2]

但是,在《马斯特里赫特条约》之后,针对欧盟决策民主合法性的质疑声音越来越大。诸多有关欧盟“民主赤字”的问题中,很重要的一项就是政府间会议仅由各国政府代表组成,并以博弈,也即讨价还价(bargaining)的方式,达成交易,然后政府之间达成的妥协协议要在全欧盟范围内施行。这种我们常见的国际条约谈判方式,在欧洲却遭到越来越多的批评。随着共同体层面管制领域的不断扩大,由特定多数表决制(QMV)决定的事项增多,欧盟作为超国家实体的一面大大增强,随之而来的是对它宪政方面的要求也越来越多。2001年12月,欧盟理事会发表《莱肯宣言》,各国首脑同意成立以德斯坦为主席的“欧洲制宪会议”,“为欧洲创建一部宪法草案条约”。“欧洲制宪会议”被不少学者认为是一次改变了欧盟面貌的重要会议,创造了一种与过去“政府间会议方法”不同的“制宪会议方法”(Convention Method)。[3]为什么这么说?一是因为参会人员的组成不限于政府代表,还包括欧洲议会、各国议会以及欧盟委员会的代表;二是大会提倡的“协商精神”在很多议题和很大程度上取代了政府间会议中以威逼或利益交换为特征的博弈,对话而不是谈判是大会的主导气氛,这使得制宪会议的整体气氛和参会委员们的态度,同过去政府间会议显得颇为小气的外交博弈相比,有很大的不同。[4]

本文重点放在第二个方面,对“制宪会议”中出现了怎样的协商进行详细的描述,它有哪些特征,又有哪些局限性,同时尝试回答欧洲一体化进程中为什么会出现政府间会议博弈到“制宪会议”协商的形式转变。笔者首先对协商的定义进行了梳理,厘清协商和博弈两者的区别,筛选出协商的标准;然后对照着前述标准,对“欧洲制宪会议”中的协商现象进行概括,探讨“协商精神”出现在“欧洲制宪会议”中的条件及其局限。


二 协商的定义和作用


“协商”(英文为deliberation,或为arguing)在学术界还是一个相当具争议性的概念。于尔根·奈耶(Jürgen Neyer)归纳了理解“协商”的规范、理性和功能三个视角,分别是:一个理想对话情景下寻求真相的过程;一种汇集偏好、达成共识的工具;以及产生有效和合法治理的方式方法。[5]协商是罗尔斯(John Rawls)、哈贝马斯(Jürgen Habermas)等政治哲学家感兴趣的概念,哈贝马斯从其交往行为理论出发,给出一个规范意义的协商定义,它是“一种对待社会合作的态度,即公开地以理性说服别人,对待对方的态度和要求同对待自己是一样的”。[6]落实到政治领域里,对什么是“政策协商”,埃里克·埃里克森(Erik O. Eriksen)和于尔根·奈耶(Jürgen Neyer)认为,是指“行为体为了协调他们各自的方案,也为了让他们的立场和观点显得合理,在达成协议的过程中向对方学习,有时候为了形成共同决策甚至不惜改变自己的偏好”。[7]

保罗·马格内特(Paul Magnette)在总结协商的各种定义后,把博弈和协商放在一起对比,使我们对协商的定义理解得更清楚:“博弈通常是指这样一种过程:a. 行为体有稳定的利益要捍卫,他们竭力使自己的获利最大化;b. 通过许诺和威胁,双方互换退让。与博弈相反,在协商的过程中:a.行为体为了达成‘共同利益’,愿意改变他们原来的偏好;b. 他们通过理性讨论和相互倾听交换意见。”[8]

从上述引用的各种定义中,我们可以发现一是强调结果,看是否有参与者改变了自己原来的偏好;二是看过程中,是否放弃了许诺、威胁的手段,而是相互学习,相互倾听,理性探讨。但对第一种强调结果的看法,我们也可以举出反例,有的博弈,最后也有参与者改变自己的原初偏好,只要对方开的价码足够高,或者威胁强度足够大,它的原有目标并非不能变动。但是过程中的气氛和谈判时的方式方法,协商和博弈是迥然不同的。所以本文将行为体是否放弃威胁或利益引诱等带有强制性的手段,作为可否视为协商的衡量标准。

我们再来看看协商的动机。我们很难分清楚行为者相互协商,而不是博弈是出于自利还是利他的动机。协商不要求参与者只从无私和利他的角度考虑问题,为了自己的利益,参与者也可能平和地放弃自己原来的意见。上个世纪90年代末,国际关系理论中建构主义兴起,其中的两支,交往沟通理论(Communicative Theory)和说辞理论(Rhetoric Theory)[9],都将协商作为其理论中的核心概念,只是它们对协商的理解有所不同。交往沟通理论以哈贝马斯哲学为基础,认为协商逻辑(logic of arguing)是一个“求真”(truth seeking)的过程,参与者互相讨论、辩驳,为的是寻求理性基础之上的真相,由于真只有一个,所以自然可以达成共识。协商是哈贝马斯提出的“理想对话情景”(ideal-speech-situation)概念的反映,在这种情景中,人们具有一定程度的“移情”(empathy)能力,每个人可以理解其他参与者的愿望和需要,从自己之外的角度思考问题。[10]说辞理论则认为协商只是一种参与者用来牟取自己利益的战略手段,“在一个共同体环境中,政治就是对合法性的争夺,而且这种斗争就是比拼各自的说辞。”[11]协商参与者可能拒绝与对手讨论问题,不听他们的意见,拒绝对手平等加入辩论,粗鲁地打断讨论;甚至欺骗、误导、撒谎;会用一些地方价值观、归属感、经验,而不是理性去说服听众;可能不会认真注意对手的论说,不承认自己失败,有时候被迫作出一些技术性或策略性的让步。[12]总起来说,说辞理论重在“说服”,是从自利角度出发理解协商。

我们应当注意,上述两种理论虽然各执一词,对协商定义的理解有很大不同,但根本上它们都承认行为体进行协商是在一定特殊背景之下发生的,不管这个背景称作“对话情境”,还是“共同体环境”。在特殊共同体的环境之中,产生了社会共同认可的共有观念(shared ideas),由于社会规范的力量足够强大,在这种气氛下没人愿意冒道德风险,讨价还价,威逼利诱其他成员;如果再加上一些制度设计,行为者不可能把自己的意见强加于别人,协商就出现了。

交往沟通理论和说辞理论站在光谱的两端,前者从规范角度出发,将协商理想化,有些不切实际;后者则过于现实,如果完全按照这种理论去理解协商,则很难辨别协商和博弈,博弈也很可能披上说辞的外衣。实际发生的协商,大多处在这两种理论描述的中间区域,如乔恩·埃尔斯特(Jon Elster)所说,一定环境下,“伪善也被迫文明化”(civilizing force of hypocrisy)[13]了,即为了自己的利益,为了增强自己的合法性,行为体不得不使用“文明”方式进行讨论(也可以说是斗争)。这种“文明”方式,也即前文述及的“放弃强制性手段”。是否“文明”,是我们判断是否出现协商的标杆。在后面部分,笔者将应用此标准来衡量“欧洲制宪会议”中的协商和博弈。

不过在此之前我们还要再说明一下协商的作用。协商具有功能和规范两方面的作用。功能方面,协商比博弈对最后达成协议更为有效,原因是在协商过程中,参与者之间能产生一种“回响削减”(dissonance reduction),即通过友好讨论、良好沟通,可以促进相互理解;另一方面,它还能赋予那些改变自己原初偏好和想法的成员以合法性,所以它的结果应当好过博弈所能达成的“最小公分母” (the smallest common denominator)[14],即各方固定偏好的合集。规范方面,通过平等协商,在无利益和强力介入背景下达成的共识,要比博弈的结果更具有民主合法性,能显示出谈判者的团结和友好,相比博弈而言,也更容易为外界人士所接受。乔·埃尔斯特在比较历史上几次制宪会议后指出,“(制宪会议的)民主程度体现在两个方面:选举代表的方法和代表间内部决策的程序”。[15]欧洲制宪会议在这两个方面比以前的政府间会议都有很大进步,本文主要强调后一种,即决策程序民主方面,协商赋予欧洲一体化更高的合法性。


三 “欧洲制宪会议”中的协商和博弈


(一)制宪会议的背景


判断“欧洲制宪会议”是否拥有协商需要的共同体环境,我们首先要追溯制宪会议召开的背景。召开制宪会议是欧洲各国政府和欧盟委员会等欧洲机构一步步应对外界反应的结果。随着欧洲一体化不断深入,社会各界对“民主赤字”问题越来越敏感,欧盟决策合法性遭到越来越多的质疑。以政府间会议缔结国际条约的“政府间模式”已经遇到了危机,学界、政界和媒体都有呼声:像欧盟这样一个能约束各国国家主权,其决策又可以直接影响生活在其领域内公民的政治体系,不能仅凭达成条约、修改条约就自然而然拥有合法性。[16]政府间会议程序使得它的参与者和它影响的广大民众间产生了很大的鸿沟,这一鸿沟几次在条约的批准进程中爆发。《马斯特里赫特条约》的批准是第一次,法国公决差一点没通过,丹麦的初次公决则否决了《马约》。《阿姆斯特丹条约》也出现了类似的现象,成员国政府主张批准,而大众舆论反对。面对民主压力,最终在谈判《尼斯条约》的政府间会议上,各国政府领导人开始认真考虑公众的政治反应,决定在下一次政府间会议召开之前,先召开“欧洲制宪会议”, 参与者不限于政府代表,而且无人拥有否决权。各成员国政府希望这种新形式能在一定程度上消解对欧盟“民主赤字”的批评。

除了合法性,在功能方面,政府间会议模式也遇到瓶颈,阿姆斯特丹会议和尼斯会议暴露出政府间会议解决问题的能力缺陷。成员国之间分歧深化,欧洲机构的影响力弱化,特别是欧盟委员会的居中调解作用越来越小。更严重的是,各国政府在一些问题上各执己见,立场僵化(比如尼斯会议上各国对理事会投票权分配问题争议很大),很难产生各方都满意的双赢局面。在谈判效率降低的情况下,能否依靠某种宪政原则(比如比例代表制)的自动实施来解决问题,成为一个热门辩论话题。[17]。再加上欧盟东扩在即,欧盟成员国数量即将从15个剧增到25个,这意味着欧盟必须进行大的调整,它需要一个新的根本性框架设计,才能适应新的形势。所以说不仅是原则上,从实际需要角度出发,欧盟也需要变化,这种变化首先体现在程序上。

此时恰有一个现成的通过公开协商解决根本性宪政问题的实例:1999年6月科隆(Cologne)欧盟首脑峰会上宣布“有必要在联盟发展的当前阶段,撰写一部《基本权利宪章》”[18],10月欧盟理事会就成立了一个“制定宪章大会”(Charter Convention),成员不限于政府代表,还包括不少专家学者。“大会”最后制订出的《欧盟基本权利宪章草案》(EU Charter of Fundamental Rights)2000年12月的尼斯会议上得到欧洲各国首脑的认可。这次大会“是第一次如此公开进行讨论的协商大会,一体化所涉及的价值和观念等问题都得到了讨论,特别是关于宪章前言的辩论,虽然各方有不同观点,但最终达成了一个妥协文本”。[19]这个“小宪章”的成功也产生了一定的示范作用,坚定了欧洲各国首脑召开“制宪会议”的信心。

欧洲一体化发生、深化的过程其实伴随着欧洲共同体文化的萌芽和发展。两次世界大战的深刻教训让战后欧洲各国走上了联合的道路,彻底摒弃军事武力,实现欧洲的和平是欧洲一体化的初始动机之一。到今天可以说,欧盟国家间出现战争已经是不可思议的事情,亚历山大·温特说欧洲是“康德文化”的典型代表。[20]欧洲还不仅只是一个和平共同体,自由、民主、尊重人权和法治都是欧盟各成员国的共享观念。此外,欧盟并不是一个普通的国家间联合组织,很多方面它还具有超国家的性质,特别是1992年《马斯特里赫特条约》生效以来,欧盟的宪政色彩日益突出,不仅欧洲机构,连欧洲各国的领导人也受到宪政化潜移默化的影响。[21]在宪政环境中,除绝不可能出现军事手段外,各国在使用经济、政治手段时也受到一定程度的规范制约。在遇到问题时,各国也会力图用合法性更高的方式去解决,比如此次“欧洲制宪会议”的召开。综上所述,我们可以看出“制宪会议”还是具备协商必需的共同体环境。

当然,我们要清醒地认识到,在漂亮的宪政言辞后面,隐藏着各类国家和欧洲机构的利益诉求。欧洲议会和欧盟委员会认为召开“制宪会议”,欧洲一体化朝宪政方向发展,能增加自己的权力;对比荷卢等小国来说,“制宪会议”中各国代表人数平等,采取协商方式,论坛规模变大,这些都可以冲淡大国意志、提高自己的地位;德国国内要求欧洲宪政化的声音一向很高,召开“制宪会议”与德国民意相符;而其他大国,特别是英国、法国和西班牙则并不愿意接受这项新进程,但在宪政化背景之下,公然反对这种社会规范需要承受很大的压力,而且“制宪会议”之后,还要召开政府间会议,加上这重保险之后,这几个大国也同意尝试一下新的一体化形式,而且它们也自认为可以控制整个局势。[22]


(二)制宪会议中的协商


“制宪会议”于2002年2月召开,到2003年7月结束,提交《宪法条约草案》。按“制宪会议”主席团的设计,整个大会分成“倾听”、“工作组讨论”和“起草”三个阶段。目前欧洲学术界普遍认可前两个阶段中,协商压倒博弈,协商是主要特征。[23]在前两个阶段,整个制宪会议洋溢着“协商精神”,“制宪会议”委员们遵守了协商的规则。[24]是否果真如此,我们拟分组织构成、气氛和制度设置三个方面介绍情况,最后以文中第一部分提出的“是否放弃威胁或利益引诱等带有强制性的手段”标准来考评,并做出判断。

(1)组织构成:人员组成和主席的作用

政府间会议中常见的国与国之间在特定问题上结成联盟,与利益对立立场的国家联盟对抗博弈的场景,在制宪会议头两个阶段均没有出现。这与参加大会委员的人员组成有很大关系:一是委员人数众多,计有15名成员国的政府代表(每个国家1人),13名候选国政府代表(2005年加入欧盟的10个国家加上罗马尼亚、保加利亚和土耳其,每个国家1人),30名成员国议会代表(每个成员国2人),26名候选国议会代表(每个国家2人),16位欧洲议会成员,2位欧盟委员会成员,再加上德斯坦和两位副主席,共105人。整个制宪会议的人员构成极为复杂,来自性质不同的单位,使得结盟博弈很难发生;二是参与的委员具有多重身份,比如某位来自德国议会的委员,他(或她)参加“制宪会议”的身份是成员国议会代表,但同时他(或她)又是德国执政党社民盟的支持者,同时还有可能是欧洲议会社会党团的成员,这样的多重属性,使得委员的偏好不会过于固定,更容易遵从协商逻辑。

“制宪会议”能成功制订出一部《宪法条约草案》,大会主席团,特别是大会主席德斯坦发挥了很关键的作用。[25]大会主席团由德斯坦任主席,包括两名副主席和12名成员,他们在设置议程、调节气氛等方面做得很成功。具体体现于以下几个方面:a. 德斯坦很好地控制和把握了秘书处和大会主席团的尺度,经常在发布议题时征求欧盟理事会的意见,主席团的议题设计,欧盟理事会还都认可,不管是2002年11月的条约草案“骨架”方案(skeleton),还是2003年2月的“16条”,都没有激起成员国太多的争议,包括英国;b. 德斯坦尊重各成员国的意见,尤其是大国,希望制宪会议的草案能够顺利得到其后召开的政府间会议(IGC)的批准。英国政府已经告诉它的代表彼得·汉(Peter Hain),英国政府准备做什么样的让步,在“制宪会议”中,英国是反对变化的中心国家,德斯坦对彼得·汉的发言非常重视,往往给以特别的关照,很多时候他的要求都能得到满足,无形中似乎彼得·汉拥有特权,好象他是“大会的影子主席”似的。[26];c. 主席团在制定日程表时就指出,制度问题放到最后讨论。制度改革涉及各方利益,德洛尔知道制度问题肯定会在委员中造成分裂,因此在这个问题上尽可能多地禁声。

(2)气氛:“大会精神”

制宪会议一成立,就强调它自己的特殊性和独立性。主席德斯坦在开篇演讲中就指出:“我们不是一个政府间会议,我们没有被授权以各国政府的名义来谈判;我们也不是一个议会,因为我们不是一个公民为立法事务选出来的机构,我们就是一个‘大会’”[27]。他极其强调塑造制宪会议的“大会精神”(Convention Spirit),请求委员们把他们的工作放在“不预先设定观点”的情境中,“在面对我们任务时不带任何既有的观念,持续地,全面地倾听各方面的意见,形成我们新的欧洲观念”。进一步,他说“所有四类成员都不要仅把自己当作指定机构的发言人”,虽然我们还要“忠实于接到的指令”,但应该“做出自己个人的贡献”。这就是“制宪会议精神”。对照协商的理想定义,他总结到:“如果你们真在试图达成共识,认真考虑其他委员的提议,聆听他们的评论,那最终大会能一步一步得到最后的共识”。这就是“制宪会议”同通常的政府间会议的重大区别。政府间会议是“一个成员国间进行外交谈判的场所,那里每一方都竭力想使自己的收益最大化,而不考虑整个图片如何”。[28]委员保持个体独立和相互倾听,是德斯坦强调的两项原则[29]。

尽管德斯坦所说的“大会精神”或者是“大会风气”(Convention Ethos)有布道词(exhortations)式的说教意味,但它确实发挥了很大的效用。首先,它树立了具有合法性的“社会规范”,使委员们明白了威胁、利益诱惑等手段违反广泛公认的规范原则,这样其行为就受到一定的制约;其次,这些原则也部分内化到了制宪会议的组织构架中。制宪会议专门设立了“倾听阶段”(2002年夏季),邀请欧盟委员会、欧洲法院等欧洲机构的专家为委员们做专题讲座、解答问题,并给出时间让他们相互交流观点、意见,做到信息畅通,保证委员间能实现良好沟通。

(3)制度设置: 不设否决权,不投票表决和适度的公开

在制度上,制宪会议与过去的政府间会议很重要的一点区别就是否决权的消失。传统的

政府间会议,成员国政府代表有否决权,当自己的利益受威胁,或谈判要求得不到满足时,它有否决整项议题的权力;但在制宪会议中,没有任何参与者被授予程序之外阻碍、拖延或否决最后决定的权力,这种制度设置使委员们明白,要争取取得最大的共识,投身到“共识建设”(consensus-building)里,努力达成一致意见。

此外,“制宪会议”刚开始,主席团就决定采用共识制决策,废弃投票制。“主席团所有成员同意,考虑到大会组成的不均质(non-homogenous),投票制并不适用。大会应当力图达成共识,至少也要绝大多数同意才能通过。”[30]在“制宪会议”第一次全会上,在绝大多数委员的默许下,德斯坦宣布不用投票表决作为决策方式。为什么不投票?德斯坦在其后的新闻发布会上做了解释:一是每个成员国都拥有数量相同的代表人数,这样多数投票制可能代表的是少数人口的意志。另外,如果我们能尽量达成宽泛的共识,将使我们的建议在公众眼中显得更可信,更可靠。到“制宪会议”即将结束的时候,德斯坦还在强调共识制的重要作用。他说:“大会不采用投票制的原因很简单,它的构成不允许投票。105位委员中,欧盟委员会的代表只有两个;各国议会代表是欧洲议会的三倍,这种情况下,我们没法支持一方,反对另一方。所以我们不能投票,只能尽力找出我们的共识。”[31]

另一次新闻发布会上,德斯坦还说过“共识并不代表意见完全一致”。《欧洲基本人权宪章》制订大会已有一小部分不同意并不能阻挡绝大部分委员采取共同立场的先例,所以协商共识制也使得很多委员明白,如果他们不能建立广泛的联盟,他们的反对方不会太把他们放在心上,从而促使各方努力寻求妥协,达成绝大部分人都同意的方案。[32]

公开也是制宪会议的一大特色。大会所有的议程安排、主席团和委员们的发言、欧洲法院等机构的专家讲座、工作组的设置、起草的各稿宪法草案都在网站上公开发布。[33]制宪会议还安排了青年论坛、在线意见征询等扩大民主参与的举措。自己的发言被公开,使得委员们不得不小心按照社会规范的要求发言,这有利于协商的进行。但另一方面,“制宪会议”在一些核心程序上又不那么透明。特别是议题设置权为主席团所垄断,很多重大问题的提出都是先在幕后讨论决定,然后才提交委员们讨论。虽然这使得制宪会议面临一些民主指控,比如绿党这样在主席团中没有代表的政党,就指责上述制宪会议程序不民主,不过从解决问题的实用角度看,主席团关门商量还是促进了协商效率的提高,节约了时间。而且在主席团提出议题后,委员们一样各抒己见,大家不同意还是可以推翻初始方案。

(4)考评的结果:警告代替了威胁,协商胜过博弈

如果我们使用第一部分提到的协商标准,即“是否放弃威胁或利益引诱等带有强制性的手段”来衡量这两个阶段的谈判,可以发现在前述共同体情境之下,适合协商的气氛之中,由于“制宪会议”的特殊人员构成和制度安排,很少出现威胁和赤裸裸的交易。在整体友好的气氛中,当某位委员意识到自己的立场无法得到大多数人的支持,同时他又无法放弃其立场,惟一能使其他人向自己立场靠拢的办法就是警告。举2002年7月12日英国关于欧盟外交政策的讨论为例。英国政府代表彼得·汉(Peter Hain)反对共同体的权力向外交政策领域渗透,如果在传统的政府间谈判框架中,他可以直接否决这类提案,但这里,他必须充分运用警告和一些经验论述。他一再说:“共同体化不会简单地发生”,“如果一项政策想要真正实施,它一定要得到政府的同意”,“如果你对政府首脑没信心,那最后得不出一个统一意见,这是一个残忍的现实”。

而且在没有利益交换和威胁的情况下,一些反对国家的代表改变了自己的原有立场。最典型的案例就是英国对《欧洲基本权利宪章》的态度。2000年,英国对《权利宪章》的态度就很犹豫,此次制宪会议涉及确立宪章的地位问题,英国代表再次坚持如果在法律上实施,应该包括一些限制宪章范围和效用“水平”的条款,它拒绝无条件把宪章作为法律工具使用。但在第二阶段的工作组讨论中,其代表没有坚持己见,不再反对,[34]此事被广泛认为是一次重要突破。


(三)制宪会议中协商的局限性


虽然协商在前两个阶段是制宪会议的主要特征,但到了第三阶段,起草阶段(drafting),开始讨论关键的机制改革问题,而不再是闲适的“倾听”和技术性探讨的“工作组分析”后,委员们的态度就发生了变化,成员国政府的介入力度也大大增强了,大会的人员组成也发生了很大变化。当面对国家核心利益的时候,对委员们来说,无私的面纱并不是不可以撕下,威胁等含有强制力的手段在必要的时候也是可以使用的,这样协商又变成了博弈,制宪会议在某种程度上又回到了政府间会议的轨道。

2002年底,法国、德国等成员国替换了政府代表,菲舍尔(Joschka Fischer)和德维尔潘(Dominique de Villepin)这样的外长级人物代替了原来的代表,他们的到来改变了原来的协商性质。他们并没有参加之前的“倾听”阶段,没有“沾染”上“大会精神”,对共同价值和社会规范的遵守比之前的委员要差很多;他们认为自己是政府的代表,地位更为关键,所以也并不认可委员地位平等原则。正如一位主席团中的委员所说:“他们中很多人(比如这些后来加入的外长们)根本不知道大会是怎么工作的。他们没有参加实际的对话,而且自认为用5分钟就能完成对大会的陈述。所以他们经常以成员国政府代表的身份向大会耍权威,而不是尽力用论述让大会委员们信服。”[35]到2003年4月,总共有五位外交部长和两位副总理成为大会委员,这使得制宪会议在人员构成上已经有点像一次政府间会议了。

更重要的是,这一时期随着机制问题的决策即将出台,在制宪会议外,出现了一些典型的传统博弈现象:(1)高级政界人士的双边会晤。如2003年3月为了打消英国对宪法条约草案的担心,德斯坦和布莱尔举行了特别双边会议;(2)成员国之间在大会之外多边接触,并且结盟向大会提交提案,比如“法德动议”(CONV489/93)、“西英动议”(CONV591/03)、“比荷卢备忘录”(CONV457/03)。在雅典峰会上,比荷卢政府举行了一次包括成员国和候选国共18国在内的早餐会,向“制宪会议”递送了一封信,表明它们对欧盟机制改革的意见;[36](3)出现了威胁性的话语。2003年5月15-16日的大会全体会议上,16个小国政府代表向德斯坦致信,威胁说如果不修改草案中关于欧盟理事会主席的内容,他们就不在最后宪法条约草案上签字。这些代表随后又在28号在维也纳相聚,再次批评了条约草案;(4)大会最终讨论决定的《宪法条约草案》中的一些条款,是交易的结果(pay-offs)。比如在德国要求下,对移民政策实施一票否决得以保留,应法国的要求,也保留了外贸领域中的“文化例外权”。欧盟委员会主席权力的增强和欧盟理事会主席的选举办法则很像是战略博弈的产物。[37]

第三阶段,也是决策最关键的时刻,博弈重回主流,让前两个阶段的协商有沦为“廉价讨论”(cheap talk)的嫌疑。另外,“制宪会议”后面紧跟着还要召开政府间会议,各国政府依然拥有谈判的最后决定权,这进一步凸显了“制宪会议”中协商的局限性。不过,从整体上看,“制宪会议”友好协商的气氛比过去政府间会议要浓厚得多,与传统博弈的剑拔弩张和冷眼相对比起来,参与者的态度有很大的不同:一方面,如交往沟通理论所言,委员们受到规范的影响,听取其他成员的发言,相互交谈,这不同于过去的政府间会议;另一方面,如说辞理论的解释,委员们不得不更多使用规范判断的说法,来为他们的战略目的辩护。


四 结语


2002年7月,“制宪会议”落幕,提交了“宪法草案条约”。虽然说“制宪会议”提出的“条约草案”并非最终定稿,其后还经过政府间会议讨论,但政府间会议对“条约草案”只做了一些边缘性修改,主体部分保留了“条约草案”的原貌。2005年法国和荷兰相继在全民公决中否决《欧盟宪法条约》,造成欧洲一体化的停滞,欧盟宣布进入一段“反思期”。今年6月份,欧盟各国领导人在轮值主席国德国总理默克尔的大力推动下,签署了《改革条约》,重新推动一体化进程。《改革条约》放弃了一些带有“宪政”色彩的象征性条款,如盟歌、盟旗,改欧盟外交部长为外交与安全高级代表等,但“制宪会议”确定的制度安排和总体精神都基本保存下来,如德斯坦所说,这个新条约不过是“化了妆”的《欧盟宪法条约》而已。所以,2002年来的历史进程也依然说明,“制宪会议模式”仍具有重要的意义,象托马斯·瑞斯和马莱克·克莱恩所说,“‘制宪会议模式’在三个方面得分都超过了传统的政府间会议:输入合法性方面,议员的与会缩短了责任链,增加了代表利益的多样性;合法性传输过程则更透明,协商质量得以提升;输出合法性方面,解决了长期遗留的问题,通过制度改革提高了欧盟决策效率。[38]

就本文关注的重点“制宪会议”谈判进程中的合法性,即协商的情况而言,尽管它并未贯穿整个制宪会议始终,但规模如此之大,规格如此之高,参与人员如此复杂(“欧洲制定基本人权宪章大会”的参与者主要是学者专家)、时间如此之长(一年零两个月)的国际大会上,协商特征体现得这么明显,在历史上还未曾出现过。“制宪会议”中的协商与美国费城制宪会议中的协商不同,它的范围超过了一国;同时,它与国际组织平台上政府间会议协商也不同,它有很强的宪政意义。虽然全球化时代国际组织也有很多说辞式的规范制约(如人权领域的国际组织[39]),但是表现如此明显,参与人员如此复杂,且有一定制度设置的协商却为欧盟政治模式所独有的。“欧洲制宪会议”的实践也证明,协商这种曾被认为是未来才能实现的商谈方式,在一定条件下,是可以在国际政治环境中出现的。

(作者简介:赵晨,中国社会科学院欧洲研究所助理研究员)


注释:


[1] 本文是欧盟资助的“欧洲研究中心项目”的研究成果之一。作者特别感谢德国曼海姆大学贝娅特·科勒科赫(Beate Kohler-Koch)教授的耐心指导,感谢中国社会科学院欧洲研究所周弘、吴弦研究员,曼海姆大学贝特霍尔德·里滕伯格(Berthold Rittberger)教授和不来梅大学托尔斯腾·惠勒(Thorsten Hüller)博士的指点和帮助。

[2] Andrew Moravcsik, The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht, Ithaca, NY: Cornell University Press, 1998, p.8.

[3] Carlos Closa, “The Convention Method and the Transformation of EU Constitutional Politics”, in Erik O. Eriksen, John E. Fossum and Augustin J. Menendez eds. , Developing a Constitution for Europe, London: Routledge, 2004; Lars Hoffmann, “The Convention on the Future of Europe Thoughts on the Convention-Model”, in The Convention on the Future of Europe: Working Towards and EU Constitution, The Federal Trust for Education and Research, London, 2003.

[4] John Temple Lang, “The Convention on the Future of Europe - So far’, The Federal Trust Constitutional Online Paper Series, No.18, 2003.

[5] Jürgen Neyer, “The Deliberative Turn in Integration Theory”, in Christian Joerges and Jürgen Neyer , “ ‘Deliberative Supranationalism’ Revisited’, EUI Working Paper Law, No. 20, 2006, p.11.

[6] Jürgen Habermas, “Drei normative modelle der Demokratie”, in Die Einbeziehung des Andere, Studien zur politischen Theorie (edited by Jürgen Habermas), Frankfurt: Suhrkamp, 1997, pp.277-292.

[7] Erik O.Eriksen and Jürgen Neyer, “Introduction: Deliberative Supranationalism in the EU”, in Erik O. Eriksen, Christian Joerges,and Jürgen Neyer, European Governance, Deliberation and the Quest for Democritisation, ARENA Reports 02/2003, Oslo, p.2.

[8] Paul Magnette, “Deliberating or Bargaining? Coping with Constitutional Conflicts in the Convention on the Future of Europe”, in Erik O. Eriksen, John E. Fossum and Augustín J. Menéndez eds. , Developing a Constitution for Europe, p.207.

[9] 国际关系理论中交往行为理论的代表作是Thomas Risse, “Let’s Argue! Communicative Actions in World Politics”, International Organization, Vol. 54, No.1, 2000; 说辞理论的代表作是Frank Schimmelfennig, “The Community Trap: Liberal Norms, Rhetorical Actions and the Eastern Enlargement of the European Union”, International Organization, Vol. 55, No. 1, 2001, pp. 47-80; Frank Schimmelfennig, The EU, NATO, and the Integration of Europe, Cambridge: Cambridge University Press, 2004, pp.203-208.

[10] Thomas Risse, “Let’s Argue! Communicative Actions in World Politics”, International Organization, p.10.

[11] Frank Schimmelfennig, The EU, NATO, and the Integration of Europe, p. 208.

[12] Ibid. , p.204.

[13] Joe Elster ed. , Deliberative Democracy, MA, Cambridge: Cambridge University Press, 1998, p.12.

[14] Paul Magnette, “Will the EU be more Legitimate after the Convention?”, in Jo Shaw, Paul Magnette, Lars Hoffmann and Anna Verges Bausili, The Convention on the Future of Europe: Working Towards an EU Constitution, London: The Federal Trust, 2003, p. 32.

[15] Joe Elster ed. , Deliberative Democracy, p.99.

[16] Joseph Weiler, “After Maastricht: Community Legitimacy in Post-1992 Europe?”, in Williams James Adams ed., Singular Europe: Economy and Polity of the European Community after 1992, Ann Arbor: University of Michigan Press, 1993, pp. 11-41.

[17] Carlos Closa, “The Convention Method and the Transformation of EU Constitutional Politics”, in Erik O. Eriksen, John E. Fossum and Augustin J. Menendez eds. , Developing a Constitution for Europe, p.184.

[18] Cologne Mandate, supra, fn.6.

[19] Justus Sch?nlau, “New Values for Europe? Deliberation, Compromise, and Coercion in Drafting the Preamble to the EU Charter of Fundamental Rights”, in Eric O. Eriksen, J.E. Fossum and A. J. Menendez eds. , The Chartering of Europe: The Europe Charter of Fundamental Rights and its Constitutional Implications, Baden-Baden: Nomos, Verlagsgesellschaft, 2003, p.112.

[20] [美]亚历山大·温特:《国际政治中的社会理论》,秦亚青译,上海:上海人民出版社2000年版。

[21] Paul Magnette, “When does Deliberation Matter? Constitutional Rhetoric in the Convention on the Future of Europe”, in Carlos Closa and John Erik Fossum eds. , Deliberative Constitutional Politics in the EU, Oslo: ARENA, 2004, p.207; Beate Kohler-Koch, “A Constitution for Europe?”, Mannheim Working Paper, 1999, p.8.

[22] Paul Magnette and Kalypso Nicola?dis , “The European Convention: Bargaining in the Shadow of Rhetoric”, West European Politics, Vol.27, No.3, 2004, pp.381-404.

[23] Justus Sch?nlau , “Convention Wisdom? Comparing the Working Methods of the European Convention’s Mark I and II”; Daniel G?ler’s Comment “Between Deliberation and Bargaining: The Influence of the Institutional setting of the convention on the mode of interaction”, Papers Presented at the CIDEL Conference “Deliberative Constitutional Politics in the EU”, Albarracin, Zaragoza, 19-22 June 2003; Daniel G?ler, Deliberation-Ein Zukunftsmodell europ?ischer Entscheidungsfindung? Analyse der Beratungen des Verfassungskonvents 2002-2003, Baden-Baden, 2006; Thomas Risse and Mareike Kleine, “Assessing the Legitimacy of the EU’s Treaty Revision Methods”, Journal of Common Market Studies, No. 1, Vol.45, 2007, p. 76.

[24] Paul Magnette, “Deliberating or Bargaining? Coping with Constitutional Conflicts in the Convention on the Future of Europe”, p.208.

[25] George Tsebelis and Sven-Oliver Proksch: “The Art of Political Manipulation in the European Convention”, Journal of Common Market Studies, Vol. 45, No.1, 2007, pp. 157-186.

[26] Carlos Closa, “The Convention Method and the Transformation of EU Constitutional Politics”, p.200.

[27] CONV 4/02.

[28] Ibid. .

[29] Paul Magnette, “When does Deliberation Matter? Constitutional Rhetoric in the Convention on the Future of Europe”, in Carlos Closa and John Erik Fossum eds. , Deliberative Constitutional Politics in the EU, Oslo: ARENA, 2004, “Chapter 9”.

[30] 2002年2月22日主席团会议结果,参见制宪会议官方网站网页:http://www.europarl.eu.int/Europe2004/index_en.htm.

[31] 2003年5月16日德斯坦在全体大会上的发言,转引自George Tsebelis and Sven-Oliver Proksch: “The Art of Political Manipulation in the European Convention”, Journal of Common Market Studies, Vol. 45, No.1, 2007, p. 178.

[32] Paul Magnette, “Deliberating or Bargaining? Coping with Constitutional Conflicts in the Convention on the Future of Europe”, p.214.

[33] 网站地址为http://european-convention.eu.int.

[34] 参见该工作组的最终报告。CONV 354/02, 2002年10月22日。

[35] 据Daniel G?ler对该委员的访谈。Daniel G?ler’s Comment “Between Deliberation and Bargaining: The Influence of the Institutional Setting of the Convention on the Mode of Interaction”, p.7.

[36] Contribution by the Benelux Countries, CONV 732/03.

[37] Carlos Closa, “The Convention Method and the Transformation of EU Constitutional Politics”, p.201.

[38] Thomas Risse and Mareike Kleine, “Assessing the Legitimacy of the EU’s Treaty Revision Methods”, Journal of Common Market Studies, No. 1, Vol.45, 2007, pp. 77-78.

[39] Thomas Risse, “International Norms and Domestic Change: Arguing and Communicative Behavior in the Human Rights Area”, Politics and Society, Vol.27, No.4, Dec., 1999, pp.529-559.

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