赵晨:《论欧洲联盟的民主》导言

选择字号:   本文共阅读 1845 次 更新时间:2018-08-28 22:29

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赵晨(社科院) (进入专栏)  


中国社会科学出版社,2018年08月


内容简介

本书创造性地提出欧盟塑造的是一种“混合型柔势民主”(a hybrid gentle democracy),对60多年来欧洲一体化过程中欧盟所体现出的民主特征进行归纳和概括,并从政治民主(包括代议制民主和参与式民主)、社会民主以及国际政治层面的意识形态民主等三个视角评估其民主发展状况和发展水平。民主是一项未完成,也永远不会完成的政治目标,作者以总体民主观的综合视角全面观测了这一进程中,欧盟在理念、制度和政策方面的探索和尝试,以及它的成功与失败、无奈和妥协、傲娇同坚韧,并向读者展示了民主在民族国家之外的另一种新容器里可能呈现出的形态。


作者简介

赵晨,中国社会科学院欧洲研究所副研究员、国际关系研究室主任。北京大学国际关系学院硕士,中国社会科学院研究生院欧洲系博士。研究方向为欧洲外交、欧盟政治、欧洲一体化理论和全球治理。意大利欧洲大学学院、德国柏林自由大学、美国匹兹堡大学、德国曼海姆大学访问学者。曾出版《叙利亚内战与欧洲》(合著)、《“一带一路”与欧洲》(合编)、《欧洲的抉择:从墨西拿到马斯特里赫特》(合译),在《世界经济与政治》《欧洲研究》与Asia Europe Journal等国内外学术期刊发表论文数十篇,新华社特约评论员。



导言



总是可以更民主一些。——法国哲学家雅克·德里达[1]


1831年4月到1832年2月,法国政治哲学家和社会学家阿列克西·德·托克维尔以考察美国的新监狱制度为名,花费9个多月的时间,深入到美国各个角落,深度体验这块新大陆的民情、政治与文化。访美归来后他写下了《论美国的民主》一书[2],指出身份平等是美国新社会的最大特点,并且预言民主将成为世界不可阻挡的潮流和趋势,认为欧洲在贵族阶层支持下的王权统必受这一民主进程的冲击,因为“平等的逐渐发展,是事所必至,天意使然”[3]。经历了一个多世纪的发展,托克维尔的预言获验成真:贵族政治的合法性已然消逝,尽管因社会制度、经济发展水平、历史传统、宗教信仰和所处地域不同,各国对民主的解释和认识有很大差异,但世界上绝大多数国家,无论其经济发展水平属于发达世界,还是发展中世界,意识形态上是社会主义还是资本主义,均认可“民主”是人类应遵从的价值,是良好国家治理的规范。当今时代,民主已经成为民族国家存在的合法性来源,几乎每个政府都在阐释和论证自己治理国家的民主性,为自己是一个“民主”国家而苦苦辩护。


20世纪下半叶,民主“竞技场”中又增添了新“选手”——跨国组织。随着二战后各国经济相互依赖程度的加深,各个民族国家自愿向联合国、国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织等国际组织或是欧洲联盟(1991年前《马斯特里赫特条约》生效前称“欧洲共同体”)这样的地区组织转让权力或是委托它们代行职责,使得它们成为民族国家之外的重要政治行为体。


各个跨国机制之中,欧盟是最特殊的一个:自1950年法国外长罗贝尔·舒曼发表《舒曼宣言》,提出建立“欧洲煤钢共同体”的构想之后,欧洲一体化在深度和广度两个维度上不断推进,目前已形成一个覆盖欧洲大部分地域,拥有28个成员国[4],混合了国家与超国家权力,兼具政府间性国际组织和准联邦国家性质的“独一无二”(sui generis)的欧盟。它在欧洲已经建立起一个没有边界的共同大市场,设立了具有实际管辖权的欧洲法院、诸多规制机构、公民直选的欧洲议会、独立性超过美联储的欧洲中央银行,19个欧盟国家甚至放弃了主权国家最重要的象征之一——货币,转而共同使用“欧元”。从渔民出海打渔的渔网孔洞的大小,到希腊国民在债务危机时期每天最多能从ATM机里取出几十欧元的现金;从运载牲畜的卡车司机连续驾驶几个小时即需要停车休息,到德国、法国、意大利能够与中国、美国等域外国家签署何种贸易协定,这些对每个欧盟公民的生活产生实实在在影响的政治决定都是在欧洲首都——布鲁塞尔制订,并在欧盟委员会、欧洲法院等欧盟机构的监督之下实施。


这样一个决策可以影响各个成员国的内部政策,对千百万人民的生活造成巨大影响的政治体,怎么可以不承担民主责任和接受公共监督,远离公众,只在一个小圈子中运作呢?早在1979年,英国工党内的一位学者戴维·马昆特(David Marquant)就发明了“民主赤字”这个新词,来形容欧共体的民主合法性问题。[5]自1979年以来,欧盟制度架构向民主方向有了大幅倾斜,但关于欧盟不民主的批评依然不绝于缕。那么究竟如何看待欧盟这一特殊政治体的民主?在一个可称为“民主泛化”的时代,欧盟采取了何种民主制度设计?它的民主价值和决策方式有何特点?此外,民主是否会影响欧盟运作的效率,甚至反噬它、威胁它的存在?本书将从民主的多重涵义入手,尝试对这些问题做出一些比较综合和平衡的解答。


民主是个复数概念


我们先从民主的概念谈起。今天,由于民主成为西方世界的主导意识形态,这个词所代表的意义已经大大泛化了。对民主是什么有众多看法和定义,有的是从制度着眼,有的从社会入手;有的将其视为规范要求,有的是从经验出发,对现存的已被称为“民主”的现象进行归纳;有的认为它是一种原则,还有的认为它是一种权利。20世纪的民主理论权威学者罗伯特·达尔(Robert Dahl)提到:“经过若干世纪的政治沉思之后,民主的理论仍然是相当不令人满意的,不管是具有伦理学特征的民主理论,还是作为一种描绘现实世界之尝试的民主理论。”“没有一种真正的民主理论——而只有各色各样的民主理论。”[6] 在实践中,民主被西方的知识界赋予了众多的特征,有制度的也有程序的,比如自由选举、责任政府、多党制、多数决定制、固定的反对派、代议制、三权分立、有效参与、决策透明、多数决定、保护少数权利、法治等等,甚至还包括宽容这样的价值观念。


的确,民主是一个综合的、复杂的,有多重意味和多面形状的概念,如果要回归词源本意的话,即把demo和cracy分开,demo是人民,cracy是统治,意为“人民的统治”,或者至少意味着“人民的某种权利”[7],但20世纪70年代,在美国的学术讨论中,上述被称为“古典派”的传统的民主学说在同“坚持用熊彼特模式中程序性民主概念的那些人数越来越多的理论家之间”的辩论中败下阵来[8]。“理论家们越来越注重在两种民主概念之间作出区分,一种是理性主义的、乌托邦的和理想主义的民主概念,另一种是经验的、描述的、制度的和程序的民主概念,而且他们得出的结论是:只有后一种概念才能够提供分析上的准确性和经验上的参照物,从而使之成为有用的概念。用规范理论来对民主进行笼统的探讨急剧衰落,至少在美国的学术讨论中是如此,而且被另一种研究方向所取代,这种研究方向旨在理解民主制度的本质、制度的作用方式和它们得以兴起或衰落的原因。其中最主要的努力是使民主成为一个常识之词,而不是‘溢美’之词。”[9]萨缪尔·亨廷顿(Samuel Hungtinton)正是依据约瑟夫·熊彼特(Joseph Schumpeter)的程序民主定义,而且仅仅选取了民主制度和程序中的自由选举这一个特征,来证明20世纪后半叶出现了世界政治中的“民主的第三波”。[10]


我们来看一下熊彼特的民主定义。熊彼特在《资本主义、社会主义和民主》这本书里给民主下的定义是:“民主是一种政治方法,即,为达到政治——立法与行政的——决定而作出的某种形式的制度安排。”[11]这样民主就只是一种手段,而不是承诺平等的生活方式,只是一种产生领袖并使之合法化的制度安排。此民主观与民主的古典定义——“人民的统治”就至多只有极为模糊的联系了。熊彼特指出:“民主并不是指,也不可能指,按照‘人民’和‘统治’这两个词的明显的意义所说的人民确实在那里统治的意思;民主不过是指人民有机会接受或拒绝要来统治他们的人的意思……定义的另一方面可以说成:民主就是政治家的统治。”[12]的确,熊彼特的这种民主理论,概括了现代西方自由民主制度一些公认的特征,例如政党之间为政治权力而发展的竞争,公共官僚机构的重要角色,政治领袖的重要性;投票者对当代政治问题所拥有的知识甚为贫乏,对政治决策的判断呈现出极大不确定性等等。但这种“精英主义”民主观过于狭窄,抛弃了民主规范层面的意义,丧失了民主的理想,从而也就丢掉了民主的原初意义。如果仅以自由选举一项来衡量是否民主,就更犯了简单化的错误。正如一些现代民主理论学者所言:“选举本身并不必然导致民主。如果普遍地缺乏和解的意愿,缺乏形成一种能够超越以往敌意的公民能力概念的意愿,仅仅有选举并不能创造出一种民主的文化。波斯尼亚-黑塞哥维纳就是一个例子,在那里,选举过程不过是已有的社会与民族冲突的反映。”[13]即使少数服从多数是民主的组织原则,但并不一定必须以自由选举制这一制度来体现。在研究欧盟这一超越国界的特殊政治体时,我们更有必要回到民主的词源意义,即“人民的统治”上,毕竟程序民主和制度民主很大程度上都是根据民族国家而“量体”设计的,如果取消了民主的规范意义,仅以自由选举来考量欧盟的民主,那就会大大削弱这一超国家民主构建的丰富性,也不符合欧盟民主发展的实际情况。


民主是一个复杂的复数概念,它既是一种政治制度和决策方法,也是一种生活方式,还是一种价值理念。民主好比检查身体所需的血压、脉搏、体重、身高等一套指标,就像只看这其中任意一项指标,是无法衡量人体是否健康一样,只查看一项自由选举这个所谓的“最低限度”[14],其实是无法确定这个政治体是否民主的。


很多在“民主”前面加上了形容词的定义着重强调民主某个方面的价值,比如,自由民主主义强调保护个人权益不受政府或其他人的侵犯,社会民主主义者重视保持经济平等,参与民主和协商民主主义者在意增加公民参与政治决策的权利。每一个“专项”的民主定义都犀利地指出民主的一些鲜明特征,但如果执着一点,就会失于偏颇。过于看重某一个侧面,容易“只见树木,不见森林”,比如自由主义者和宪政主义者过于强调保护个体的权利,有时就会帮助个人逃避,不接受民主的结果[15]。所以在分析欧盟的民主时,笔者认为,我们应当持一种复杂的民主观,把民主看作一个复杂概念,综合看待民主的各种主要价值。社会民主、参与民主和协商民主都是极其重要的衡量参数。特别是我们知道欧洲是社会民主主义思潮的发源地,社会民主主义长期以来一直影响着欧洲的政治生态,欧洲国家在二战后曾建立起世界上最成功的福利国家体系。


除价值观外,全面的民主,还指政治决策的流程一直具有民主合法性。这其中既包括有相应的民主政治制度,使公民自愿乐意将政治权力授权转让给代表(或称统治者),也包括公民参与决策过程,他们有权发出自己的声音,参与讨论和协商,还包括要求政策结果要符合公民的利益和意愿,并接受公民或其代议机构的监督,即所谓的输入民主、传输过程民主和输出民主。综合来看,在考察欧盟的民主构建时,笔者同意菲利普·施密特(Philippe C. Schmitter)归纳出的民主的三个最根本的核心组成要素:统治者、公民和决策[16]。从最一般意义上来说,在古典民主定义——“人民的统治”的基础上,现代民主实际上具体化为治理者和被治理者之间关系对等的动态平衡,它包涵这样三层含义:公民权和公民的自治受到保护;代表(或称统治者,包括领导人和机构)对公民负责;决策要得到公民的同意,并使人民受益[17]。


此外,西方的“自由民主”还有意识形态工具的作用。欧盟是与美国并立的西方世界的重要组成部分,冷战后“民主”也同样成为欧盟对外传播价值观、扩展外交影响的核心意识形态。这种外交和战略上的需要对欧盟民主理念和制度设计产生怎样的影响,对西方之外的读者来说,也是值得思考和探讨的重要问题。


是橙子,不是苹果


托克维尔所说的身份平等问题,欧盟在形式上已经通过给以公民权的方法予以解决。与世界大部分国家一样,民主也是欧盟及其成员国的公认政治原则,所有公民在政治上一律平等。欧盟不是公元前1世纪凯撒和屋大维锻造的古罗马,也不是17世纪太阳王路易十四、或18世纪拿破仑通过武力征服得来的欧洲帝国。在欧盟,不存在凌驾于普通人之上的特权人士,也没有哪个团体或阶层敢言明自己不属于人民中的一员(尽管许多欧盟国家保留了王室,以及一些贵族的称号)。1950年《欧洲人权公约》已经确立了当代欧洲以平等的个人主义为核心的人权世界观,而距离今天最近修改的欧盟总体性条约——2009年12月生效的《欧洲联盟条约》(《里斯本条约》的一部分)第9条明确规定:“联盟所有活动均应遵守公民平等原则,所有公民均应受到联盟机构、团体、机关和办事机构的同等关注。”[18]


但是如果按照熊彼特式的精英主义、注重程序的民主定义,欧盟“统治者”的合法性则存在一定的问题,原因是欧盟的行政机构——欧盟委员会的主席不是通过直接选举产生的领导人。欧盟已有全民直选产生的立法机构——欧洲议会,但欧盟委员会(有时被简化等同于欧盟的内阁)的最高首脑并未遵循议会制国家的惯例,由每次欧洲议会大选获胜的党团(类似一个国家的政党)的党首担任(而绝大多数欧盟成员国的总理或首相却都是本国下院议会选举的第一大党的党首或联合执政政党推举的候选人)。欧盟委员会主席的人选是按挑选与选举(selection and election)相结合的程序产生的,即由各成员国政府首脑组成的欧洲理事会根据欧洲议会的选举结果,采用有效多数的方式来确定提名人选,然后提交欧洲议会表决,以半数议员同意的方式“选出”。批评者认为,这种遴选方式不够民主,欧洲理事会讨论委员会主席人选的过程不公开,不透明,候选人不会在选举前公布,也不会发布其执政设想和规划,在理事会选举之前也没有跨国政党和政府宣布它们会支持谁[19]。理事会确定委员会主席提名,实际上只是成员国政府之间讨价还价(horse-trading)的结果。而欧洲议会最后的批准则有沦为“橡皮图章”的嫌疑。


欧盟理事会的这种闭门磋商会议被有历史感和幽默感的欧洲人[20]嘲讽地比作选举教皇的格里高利十世规则(conclave):在现任教皇去世后的十五天内,位于全球各地的枢机主教团要到罗马的梵蒂冈宫集合(在电报和铁路出现以前,这项规定实际上将意大利以外的多数枢机主教排除在外了)。教皇的内臣受命将主教们锁进一座合适的房子,通常是在礼拜堂,让他们拿着钥匙待在里面,直到他们做出决定。投票可以是口头的,也可以是委员会表决,或者按照已有的习惯进行秘密投票。在从早到晚的投票过程中,每位主教将一位候选人的名字投到祭坛上的一个杯子里。在没有得出结果的选举轮次中,内臣每天将选票焚掉,从火炉的烟囱里冒出一缕黑烟。直到有一位候选人得到三分之二以上多数选票成功当选,选举才算结束。这时候,内臣将以白烟作为选举成功的信号放出,主教团按照宗教仪式向新教皇宣誓效忠,以确认选举的结果[21]。


不过此类批评来自西方民族国家的代议制民主模式,这种经验是否可以套用到欧盟这个非民族国家行为体身上呢?这需要打上一个问号。欧盟委员会并非欧盟的政府,它并未拥有与德国、荷兰、匈牙利等等国家政府等同的权限和强制力:虽然它垄断了大多数领域的立法倡议权,但其自主权很小,85-95%的议案都是通过与欧洲议会、成员国、欧盟理事会和部长理事会反复磋商,在欧洲理事会的指导下制订的;欧盟的多年度预算规划案尽管是欧盟委员会编制,但核心的数额和各国分摊比例是欧盟各国首脑和相关部长们通过通宵达旦“吵架”达成的妥协结果,所以在这些方面,欧盟委员会更像是一个专门执行成员国政府谈判和协商结果的国际组织的秘书处,或者有些像我们中国政府体系中的国家发展与改革委员会(发改委),只是统筹、规划、建议和监督执行政府的决策。在欧盟拥有专属权能的领域,如共同农业政策和竞争政策领域,欧盟委员会有执行权和监督权,但在其他领域,欧盟委员会发出的指令只具有建议和指导效力。总的来说,欧盟委员会的定位比较模糊,它的行政权力远远比不上一个国家的政府,而是欧盟特有的共同体方法、议会制和政府间合作三种逻辑竞争,最终停留的一个平衡点[22]。


欧盟的性质决定了欧盟的民主具有特殊性。现代民主的载体是民族国家,人们熟悉的代议制等民主形式都是随着国家的形成而出现的。正因为如此,当谈起欧盟的民主时,无论学者还是大众都常常习惯把欧盟当作“民主国家”来要求,经常忘记它其实已经是一种超越国家的新型政治系统。美国的欧盟法权威学者约瑟夫·威勒(Joseph Weiler)即指出,“现代民主的语言本身、它的语法、句法与语汇,都是围绕着国家、民族与人民——它的民众而发展的。而人们普遍承认欧洲联盟不是一个国家。其结果是:用专门以苹果为基础形成的植物学语汇来描述橙子。”[23]这个别致的比喻形象地点明了这一问题。欧盟的议会民主未必成为其成员国议会制度的翻版,欧盟委员会主席未必一定要由欧洲议会最大党团党首担任,欧洲议会也不一定要垄断立法提案权、政府任命权和财政审批权。


混合型柔势民主


那么如何形容欧盟这只“橙子”的民主建设情况呢?欧盟是一个超越国家的后民族国家组织或机构,它既不是常见的以国家间博弈和合作形态呈现出的“地区”,也不是一个联邦制或邦联制的“帝国”式的“欧罗巴合众国”,同时它也不是一般意义上的政府间性国际组织,而是一个特殊的存在。按照美国政治学学者林德伯格和沙因戈尔德的定义:欧盟(或欧共体)是一个“未来政体”(would-be polity)[24]。欧盟虽然属于西方,但它的民主运作在经验层面上展现出与西方国家不同的特征,具备自己的特质。我将其民主模式命名为“混合型柔势民主”(a hybrid gentle democracy)。之所以如此命名,我将在后续章节中详细论证,这里我先做几点解释。


第一,欧盟兼具政府间性国际组织和超国家实体的混合性质决定了欧盟的民主政治制


度是一种混合型体制。作为一个国际组织,欧盟的民主制需要满足国际关系民主化要求的“国家平等”原则,国家不论大小,一概平等;作为一个单一的政治体,欧盟又必须满足“人人平等”、“一人一票”原则。那么在决策时,怎么同时满足这两种要求呢?欧盟采取了皆大欢喜的双重满足法。在重大事项上握有最重要权力的欧盟理事会,《里斯本条约》里即规定:从2014年11月1日起,以“双重多数表决制”代替“特定多数表决制”作为欧盟理事会决策的标准程序,理事会通过决议需要超过总数55%比例的成员国和65%以上的欧盟人口同意。这样既尊重了小国要求的“国家平权”,也考虑到大国人口众多的事实,适当增加了大国的权重。


欧盟民主的混合性也体现在民主制度的不同形式上,欧盟政治运作中代议制和参与式民主均有具体制度安排。从过去20年的欧盟政治发展来看,欧盟各国的政治精英们更加重视议会民主的发展,主要将各国议会和欧洲议会作为减轻欧盟合法性赤字的路径,[25]他们试图建立一种由欧洲议会和成员国议会构成的双重合法民主制度。《里斯本条约》第二编第10条称:“联盟的运行以代议制民主为基础”,毕竟欧盟有全体公民直选产生的欧洲议会,“在联盟层面,由欧洲议会直接代表公民”。同时,在欧盟层面协商和发挥作用的成员国首脑和部长们则是各国自己的代议制民主的产物,“在欧洲理事会内,成员国由各国元首或政府首脑代表;在理事会内,成员国由各国政府代表;在民主责任方面,这些代表本人或对其本国议会负责,或对本国公民负责”。同时《里斯本条约》中还规定有公民可越过自己所属国家,直接参与欧盟决策的参与式民主的内容,比如第10条明确写明“每个公民都有权参与联盟的民主生活”,第11条规定“各机构应保持与代表性社团和市民社会之间公开、透明、定期的对话”,并列明“来自相当数量成员国的、总数不少于100万的公民可提出动议,提请欧盟委员会在其权力范围内就此事项提交适当提议”[26]。


欧盟的民主也不仅局限在布鲁塞尔和成员国两个层面,次国家的省州、市县等多个层次理论上也都在欧盟民主政治架构之中。在划分各层级权限时,1991年生效的《马斯特里赫特条约》即已提出,需秉承辅助性(subsidiarity)原则。所谓辅助性原则,按照《杜登德语大词典》,是指上层社会单位(特别是国家)只应当在下层单位(特别是家庭)没有能力履行某项任务时才自己承揽该项任务。[27]在当前的语境中,最高的上层社会单位变为欧盟。这一原则在欧洲有深远的历史根源和宗教背景,体现的是民主制度尊重人民的自治能力,目的在于限制公共权力(比如欧盟或是国家),激励人们行使参与权。[28]


第二,社会民主和经济平等方面,欧盟也是新自由主义和社会民主主义的杂糅体。一


方面,自1957年法、德、意、荷、比、卢六国签署《罗马条约》,成立欧洲经济共同体开始,欧洲一体化就一直是一种自由主义导向的改革,是以放开管制、打破国界以使欧洲各国以及欧洲整体获得更大的经济活力,提高效率为行军路线的。主导欧洲一体化的欧洲政治经济精英相信,经济稳定增长和充分就业带给民众更踏实的感觉,更实惠的收益,同时可以避免财富再分配可能引发的政治动荡和投资者出逃。如德国学者贝娅特·科勒(Beate Kohler)所说,“福利——这个在条约中占统治地位的信念,将通过市场自由化带来的经济增长来获取,而不是通过公共政策的调节和分配能力。”[29]1992年欧盟建成人员、货物、服务、资本自由流通的统一大市场,1999年又统一推出共同的货币——欧元,都是为了降低交易成本,扩大市场规模,做大经济发展的蛋糕,属于新自由主义思维逻辑。


但另一方面,西欧是社会民主主义的发源地,二战结束后,稍早于欧洲一体化,在社会民主党和其他左翼政党的努力下,西欧主要国家都启动了福利国家基本制度的建设,逐渐建成“从摇篮到坟墓”的全面社会保障体制。与人民生活最息息相关的社会保障、医疗、教育、税收等权能的核心部分虽然都被成员国政府留下,但随着地区一体化的深化和经济全球化的兴起,欧盟层面社会政策的指导性和规制性影响力变得越来越大。欧洲地区出现了“福利国家的欧洲化”[30],成员国的福利制度一体化的趋势愈益明显[31]。欧洲的左派政治力量原本对欧共体持反对态度,认为它是一个“资本家俱乐部”,但在20世纪70年代之后态度逐渐转向现实主义,他们认识到民族国家已经不足以保护社会平等和人民的福利,左派的斗争必须在更大的舞台——欧共体/欧盟——之上展开。“就像走入镜子之前的爱丽丝一样,以前的左派似乎可以通过在民族国家的地形上奔跑而到别的地方去;然而现在,由于资本已经超出了民族国家的范围,所以左派不得不学会跟资产阶级一起在全球的地形上奔跑。”[32]


第三,欧盟在与其成员国的民主合法性竞争中处于弱势地位,致使它不得不采取“柔


势”策略争取民众支持。毕竟欧盟是在各个成员国政府之上新添加的一层上层建筑,它的存在必须依赖各国政府、议会和民众的支持。一个成员国政府或者议会的反对、一次全民公决的否定、甚至一个国家最高法院的判决,都可能令欧洲一体化陷入停滞或者倒退状态。最近的一次例子就是2016年的英国公投脱欧,脱欧派的票数比留欧派只多出114万,但这100多万人的选择却导致拥有6500多万人口的英国走上脱离欧盟之路,并令覆盖5亿人口的欧盟无计可施。从技术角度来看,欧盟的制度运行相当脆弱,高度依赖包括民众在内的各种决策者之间的共识,这决定了它的内部民主化措施不可能是革命性的。


此外,民主的载体还需要一定的神圣性,比如城邦在亚里士多德眼中是善的最高代表,


民族国家也是历经数个世纪才替代教会成为人民的守护者,但当前的欧盟却并不具备这种光环。弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)的《历史的终结及最后一人》一书,在总结黑格尔思想的基础上提到“为了推动民主前进的车轮,公民们需要在他们自己的民主制度下培养一种非理性的骄傲,而且还必须培养一种基于对小共同体骄傲的依附并被托克维尔称之为‘交往的艺术’的意识”。[33]从共同体意识这个角度看,人们并没有把欧盟当作国家的替代物。欧盟的机构长期以来被视为“技术官僚治国论”(technocracy)的负面典型,布鲁塞尔的欧盟委员会、法兰克福的欧洲中央银行、甚至包括位于布鲁塞尔和斯特拉斯堡两地的欧洲议会,都被为数众多的欧洲民众贬损为“浪费纳税人的财富”。部分欧洲民众的这种心理,与欧盟是一个缺乏实质性人民概念的政体相关。欧盟的公民至少需同时面对自己的国家和欧盟两种认同,两相对比之下,对自己的祖国有更强烈的认同感者占多数。所以,欧盟在铺设自己的民主“铁轨”时,非常注意与成员国的关系,它不可能采取“强势”立场,像欧洲中世纪末期的王权打击教会权力一样,去“抢夺”民众对成员国的效忠,而只能利用全球化和地区经济一体化对人们的边界意识、主权意识的消解,填补空白,以有效履行新的功能回应公众的要求,来争得民众的信任。其方法也是“柔和”的渐进式的制度累积推进法,在妥协中求共识,以一种慢节奏,逐步树立自己作为欧洲公民代表的形象。


对外关系方面,欧盟在将民主作为意识形态向外推广过程中,也树立起一种同美国不同的“柔势”民主战略。欧盟在所谓的“促进”民主时,是以其自身为圆心,以安全保证、经济利益诱惑、文化吸引等软实力为资本,谨慎考虑自身消化能力和周边大国的反应,有限度、有节制、和平地吸收对象国加入欧盟,最终同化对象国,使其民主水平达到欧盟的要求。最典型的例子就是波兰、捷克等中东欧国家的“民主化”:90年代初东欧巨变后,欧盟先是推行“法尔计划”,组成西方多国多边援助框架,先是援助波兰和匈牙利,随后扩展到所有中东欧国家;其次筹组“欧洲重建与开发银行”,提供贷款和投资,支持中东欧的私人资本和私有化进程;然后和中东欧国家缔结《联系国协定》,赋予其“联系国”地位;1993年欧盟制订了“哥本哈根标准”,提出包括自由民主制在内的入盟门槛,申请国必须达到这些政治标准才可入盟。相比之下,美国的“民主事业”则更具侵略性,它的功利性更强,注重结果而忽视手段,只要能达到政权更替的目的,不惜使用武力。二战后它已经有过多次这种实践,如在智利、厄瓜多尔、萨尔瓦多、伊拉克等等。美国往往把自己的民主,不顾客观条件限制、不顾对象国人民是否同意,就生硬地从外部移植进去,这种“输出”方式和欧盟以自身为基点发动的“扩展”方式存在较大差异。英国前首相托尼·布莱尔(Tony Blair)的外交政策顾问罗伯特·库珀(Robert Cooper)提出:欧盟推广民主时,向对象国施展了“变为成员国的诱惑”,欧盟变成一个自由民主、并愿意把那些想要加入的国家包容在内的帝国;这样一个不断扩展的欧洲把碰到的问题和冲突都吸收起来,而没有采用“硬碰硬”的美国方式[34]。


本书的思路与框架安排


欧盟是全球化时代国际政治的“实验室”,民主也是其中一项重要实验。作为一种带有超国家性质的政体,欧盟的民主化无先例可循,在这一点上,如美国学者阿尔伯特·斯布拉吉亚(Albert M. Sbragia)所说,欧盟所处的地位可同13世纪的英国相比。[35]过去半个世纪,关于欧盟民主的讨论在世界各地,特别是欧洲和美国已经相当深入,但尚未有文献从民主的多重涵义入手,对欧盟这一特殊行为体的民主性质和民主化程度进行广义综合分析和评估。欧洲现有关于欧盟“民主赤字”的批判文献,或是过于注重程序性逻辑,没有对结果性逻辑给以足够重视,或者重视结果性逻辑,仅限于考评欧盟民主与经济水平或福利改善方面的关系。本书创造性地提出欧盟塑造的是一种“混合型柔势民主”(a hybrid gentle democracy),对过去60多年欧盟发展过程中所体现出的民主特征进行归纳和概括,并从政治民主(包括代议制民主和参与式民主)、社会民主以及国际政治层面的意识形态民主等三个视角评估其民主发展状况和发展水平。


民主是一项未完成,也永远不会完成的政治目标,是一个“度”的概念。在此思想的指导下,作者以总体民主观的综合视角全面观测了在欧盟民主化的进程中,它在理念、制度和政策方面的探索和尝试,它的成功与失败、无奈和妥协、傲娇同坚韧。第一章回顾了欧盟民主史,动态地描述了民主因子在欧洲一体化发展过程中滋生、发育、成长的过程;第二章是从比较政治和国际关系两个学科,从理论视角对欧盟这个民主新容器进行静态分析;第三章则结合欧盟层面政党政治发展,对欧盟的代议制民主形式——这一主导欧盟民主发展思路的民主制度加以解析;第四章是以参与式民主的视角,观察欧盟输入民主的新特性;第五章是以经济平等为考核标准,检验欧盟社会民主理念和政策的输出效果;第六章是从国际政治角度,通过概括欧盟对外展现和推广民主的模式,整合解读作为意识形态的欧盟民主的成与败;第七章最后进行总结。各章节之间是一种层层递进,相关关联的关系。


注释:

[1] 转引自(澳)约翰·基恩:《生死民主》,安雯译,北京:中央编译出版社2016年,第695页。

[2] (法)托克维尔:《论美国的民主》(上下卷),董国良译,北京:商务印书馆1997年出版。

[3] (法)托克维尔:《论美国的民主》(上卷),董国良译,北京:商务印书馆1997年出版,第7页。

[4] 截止本书完稿时,英国尚未正式脱离欧盟。

[5] David Marquand, Parliament for Europe, London: Jonathan Cape, 1979.

[6] (美)罗伯特·达尔:《民主理论的前言》,顾昕,朱丹译,三联书店,1999年版,第1-2页。

[7] (英)戴维·赫尔德:《民主的模式》,燕继荣等译,王浦劬校,北京:中央编译出版社1998年,第4页。

[8] (美)萨缪尔·亨廷顿,刘军宁译:《第三波——20世纪后期民主化浪潮》,第5页,上海三联书店1998年版。

[9] 同上。

[10] 亨廷顿的研究主旨是“遵循熊彼特的传统,”“评判一个二十世纪的政治体制是否民主所依据的标准是看其中最有影响的集体决策者是否通过公平、诚实和定期的选举产生,在这种选举中候选人可以自由地竞争选票,而且基本上所有的成年人都可以参加选举。” (美)萨缪尔·亨廷顿,刘军宁译:《第三波——20世纪后期民主化浪潮》,第5-6页,上海三联书店1998年版。

[11] (美)约瑟夫·熊彼特:《资本主义、社会主义和民主》,吴良健译,商务印书馆1999年版,第359页。

[12] 同上,第416页。

[13] 猪口孝、爱德华·纽曼和约翰·基恩(编),林猛等译:《变动中的民主》,第19页,吉林:吉林人民出版社1999年版。

[14] 自由民主是民主的“最低限度”判断,来自(美)亚当·普泽沃斯基:“民主的少数主义者概念:一个辩护”,(美)伊恩·夏皮罗,卡西亚诺·海克考登主编:《民主的价值》,刘厚金译,北京:中央编译出版社2015年版,第25页。

[15] Micheal Zürn, “Democratic Governance beyond the Nation-State”, in Micheal Th. Greven and Louis W. Pauly eds., Democracy beyond the State? The European Dilemma and the Emerging Global Order, Lanham: Rowman & Littlefield Publisher, 2000, p. 92.

[16] Philippe C. Schmitter, How to Democratize the European Union.. and Why Bother?, Lanham: Rowman & Littlefield Publisher, 2000, p.1.

[17] 马库斯·雅申福斯(Markus Jachtenfuchs)结合治理,从统治者角度给出一个经验意义上的民主定义,即“民主可被理解为一套控制治理的程序,它可以在实施有集体约束力的决策时,保证被治理者的参与”。Markus Jachtenfuchs, “Democracy and Governance in the European Union”, in Andreas Follesdal and Peter Koslowski (eds.), Democracy and the European Union, Berlin: Springer, 1997, p. 47.

[18] 《欧洲联盟基础条约——经<里斯本条约>修订》,程卫东、李靖堃译,北京:社会科学文献出版社2010年版,第35页。

[19] Andreas Follesdal and Simon Hix, “Why there is a Democratic Deficit in the EU: A response to Majone and Moravcsik”, Journal of Common Market Studies, 2006, 44(3): 533-562.

[20] 比如欧洲议会议员,英国人安德鲁·达夫(Andrew Duff)。见他的博客:Andrew Duff: “European Council worse than Papal conclave”, blogactiv, February 12, 2013.

[21] (英)诺曼·戴维斯:《欧洲史》,郭方、刘北成等译,北京:世界知识出版社2007年版,第385页。

[22] (法)奥利维耶·科斯塔、娜塔莉·布拉克:《欧盟是怎么运作的》(第二版),潘革平译,北京:社会科学文献出版社2016年版,第101页。

[23] (美)约瑟夫·威勒:《欧洲宪政》,程卫东等译,北京:中国社会科学出版社2004年版,第269页。

[24] Leon N. Lindberg and Stuart A. Scheingold, Europe’s Would-be Polity, New Jersey: Prentice Hall, 1970.

[25] Berthold Rittberger, Building Europe’s Parliament: Democratic Representation beyond the Nation-State, Oxford: Oxford University Press, 2005, p.177.

[26] 《欧洲联盟基础条约——经<里斯本条约>修订》,程卫东、李靖堃译,北京:社会科学文献出版社2010年版,第35-36页。

[27] 1981年出版的德国《杜登德语大辞典》对“Subsidiaritaet”的释文,转引自殷叙彝:“关于‘subsidiarity’一词的译法”,《马克思主义与现实》1999年第3期。

[28] 殷叙彝:“关于‘subsidiarity’一词的译法”。

[29] (德)贝娅特·科勒-科赫等,《欧洲一体化与欧盟治理》,顾俊礼等译,北京:中国社会科学出版社2004年版,第198页。

[30] 周弘:《福利国家向何处去》,北京:社会科学文献出版社2006年版,第七章。

[31] 田德文:《欧盟社会政策与欧洲一体化》,北京:社会科学文献出版社2005年。

[32] (加)利奥·潘尼奇(Leo Panitch):“全球化与国家”,俞可平主编,戴维·赫尔德和J. 罗西瑙等:《国将不国》,江西人民出版社2004年,第34页。

[33] (美)弗朗西斯·福山:《历史的终结及最后之人》,黄胜强、许铭原译,北京:中国社会科学出版社2003年版,第10页。

[34] (英)罗伯特·库珀:《和平箴言:21世纪的秩序与混乱》,吴云、庞中英等译,北京:北京大学出版社2007年版。

[35] Alberta M. Sbragia, “Post-national Democracy as Post-national Democratization”, in Sergio Fabbrini ed., Democracy and Federalism in the European Union and the United States, NY: Routledge, 2005.


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