李炜光:公民们,需要一个“看得见”的政府

——写在《政府信息公开条例》五月实施之际
选择字号:   本文共阅读 2991 次 更新时间:2008-06-20 20:02:01

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李炜光 (进入专栏)  

  

  五月,红色的,多灾多难的五月,中国的公共生活中的一件大事,是2007年4月发布的《中华人民共和国政府信息公开条例》终于付诸实施了。

  根据这一行政法规,预算、决算报告和财政收支数字,以及各类专项资金的管理和使用情况,都属于县以上各级政府重点公开的范围。这就为社会公众广泛的民主参与、提高执政的透明度,提供了一定的制度保障。

  近年来,财政预算可说是我们这个社会里最大的问题了,现在政府实行公开,有关信息发布机构也陆续建立起来,相信大家和我一样,有满肚子的问题等着追问可敬的官员们。目前,至少以下信息是希望政府尽快提供给我们的:

  比如,政府公布的去年公布的财政收入5万亿,已有学者指出,财政收入总额应该是9万亿,那么,究竟应该是多少?还有哪些项目应该列进预算而没有列进来?为什么连年的预算偏离度那么大,去年竟超过234.78%?人大究竟能不能控制财政的膨胀?能不能控制各级政府预算外、制度外那部分收入?采取了什么措施?这些措施的效果如何?这些问题,在目前的预算报告中是看不出来的。

  多年来,我国公共支出财政支出的前三项中,比重最大的是行政管理费,其次是经济建设费,从1982年到2005年,我国文教、科学、卫生、社会保障支出增长了36倍,而行政管理费却大幅攀升了76倍。为什么我们国家的行政管理费比其他国家高出数倍甚至数十倍?钱具体都用在了哪些部门?还有,去年临近年末为什么会发生中央部委“突击花钱”的事?总共花了多少钱?用在什么地方了?用的效果如何?目前政府提供的信息中看不到对这些问题的回答。

  据报道,2004年,我国的公款吃喝费、公车消费、公款出国游、公款赌资外流等费用加起来竟达到12086亿元,占当年税收总值的47%?这些钱是从哪儿来的?目前这个数字目前又增加了多少?有没有措施能有效地制止这种错的离谱的倾向?这些从目前的财政信息中也是看不出来的。

  2007年我国教育支出为7065亿元,比上一年的5464亿元增长了77%,不能说我们的政府不重视教育,但也有问题,一是这么多钱用在农村多少?用在中西部多少?占GDP的比重距离世界平局水平差多少?为什么我国政府的财政收入中基本民生方面的投入占GDP的比例在全世界排名倒数第一?为什么在财政收入连年大规模超增长,涉及民生方面的支出在JDP中的比重却最小?现有支出的效益为什么社会底层民众为什么普遍感觉微弱?这些问题在政府的预算报告信息里也是得不到解答的。

  在国家财政预算支出中,经济建设费(大部分是对国有经济的投资)历年累计达到89835.01亿元,比同期文教科学卫生和社会保障支出的总和70901.64亿元高出27%,占预算支出总额33%?这大笔的财政资金到底用在了哪些方面?有多少变成了官员们的政绩?有多少真正有利于国计民生?我们真的需要那么高的“经济建设费”么?等等,这些问题目前公众们都是不了解的。

  没办法,这么多年了,财政税收问题积累得越来越多,却没见有效地解决,信息提供又是如此模糊,问题自然也就多一些。在我看来,一个健康发展的社会,必然是一个信息畅通的社会。而信息通畅的目的,一是问责,二是纠错。信息不畅,不能问责和缺少纠错机制的社会,迟早会出问题。

  财政就其本质来说,是政府受公民之托履行公共服务的责任,因而具有更为强烈的“大众化”属性。政府的财政活动须以公众的集体需要为依据,构建社会安全网,提供良好的公共服务,使政府的财政收支符合全体公众的利益需要。但政府与人民的利益并不总是一致的,既有合作的一面,也有对立的一面。公众对于公共产品的相对价值(如保护‘圣火’重要还是治理环境重要)和公共支出的顺序(如经济建设为先还是改善民生为先)的看法,与政府官员们的看法就经常是不一致的。因此,缺乏公众参与的财政预算必然是缺乏民意基础,长此以往,和谐社会渐行渐远,甚至可能引发灾难性的后果。这从近年来财政资源的扭曲配置(政府及其官员受益较多而民众受益不足)已经看出端倪来了。

  现代社会中,政府并不是唯一的治理机构,普通公民也完全有能力承担起治理的责任。大量事实表明,公众中云集着各行各业的专家学者和精英,蕴藏着无穷无尽的解决公共问题的潜力和能力,而且这种治理具有独特的优势,可有效地弥补政府治理的不足。所谓“公民社会”,就表现为公众更为关注世事,更加热衷于政治参与和社会治理,并且这种参与和治理能够得到法律的充分保护。然而,目前我国公民对公共事务的参与严重不足,这显然是受制于现行体制,人们没有足够的机会、渠道和兴趣参与其中。由此带来的结果是,财政预算成了政府自己的事,公民们则成了“看客”,民意表达无从谈起。

  在民主法治的社会中,政府的财政资金每一分钱都来自公民的口袋,税收的增加就意味着人民手中的可支配货币的减少。所以,任何财政税收事务,政策制度的制定出台,都必须首先取得人民的同意或谅解。政府的首要职责并不是“执政”,而是尊重、维护和扩大公民的政治与财政预算的参与权。

  显然,公众获得信息的知情权是公众参与治理的前提条件,无论预算的编制、审查、听证、执行、决算的哪一个环节,都应充分体现公开透明的原则,让大家都有机会表达自己的意见,让公众意见成为财政预算的重要依据,并接受公众的广泛监督。这才是一个开放社会应有的精神高度,这样的制度和政策,才具有合法性,才会得到人民发自内心的支持和自觉遵从。

  现代社会中,只有个人事务才具有私密性特征,而公共事务,越透明越好,因而也必然是信息畅通无阻的社会。故意限制人们获取某些信息,或有意提供某些虚假信息,或者不能确保所提供的信息具有充分的相关性等等,都是政府缺乏透明度的表现。对于公民来说,只有掌握了完整而准确的信息,才能做到心明眼亮、视野辽阔、心境高远。如果公众了解的是错误的信息,或仅了解部分信息而对其余部分一无所知,他们就会因误判而做出错误的选择。人类历史上大多数公共事件和社会不公正现象的发生,正是由于信息不对称而造成的。封闭社会政府和公众的表现往往令在它之外的人们感到奇怪和忧心忡忡,也是这个原因。

  财政信息原本就是归全体公民共享的东西,应清晰明了地反映政府财政活动的真相,应该让纳税人、媒体、分析人士便捷地获得相关信息,并易于理解这些信息。透明的财政预算可带来许多现实的和潜在的好处,公众可了解财政预算活动的事实根据、形成过程、基本目标、预期成本和未来效益等情况,激发其参与其中的兴趣和热情,提出自己的意见和建议。各种不同意见博弈的结果,是每个人都在这个平行四边形的“合力”中发挥自己或大或小、或正或负的作用。在亿万双眼睛紧盯官员们怎么花钱的情况下,违规和腐败现象必然会减少。

  近年来,我国基层政治民主化(村民自治)运动兴起,民众的注意力开始集中于基层公共事务,“参与式预算”的出现就是证明,并正在成为公民行使权利的重要通道。这就给垄断权威公共信息的政府提出了更高的要求,促使其考虑如何尊重公民的知情权,保证公共信息的公开、及时和畅达等问题。

  与公民社会的迅速发展形成对照,我国政府的透明度严重不足仍是其执政的主要弱点。那种把本来是“公共”性质的预算长期当成机密的观念至今没有改变,对大多数人而言,目前的政府预算依然有如“黑箱”。看不见、说不清。公众对于税收政策、预算的了解仅限于政府严加控制的报纸等传统媒体刊载的政府财政预算报告,其他所有的政府部门的预算数据、决策过程等,几乎都对民众保密。这与许多国家通过互联网就可以下载,在书店甚至报刊亭里就可以买到政府预算一揽子文件,形成了鲜明的对照。在这种情况下,公民对基层预算事务的参与就受到极大的限制。预算,仍然只是反映领导者意愿的工具,与普通民众没有多大关系。

  一个社会,光明磊落总比混浊黑暗、遮遮掩掩、装神弄鬼让人喜欢、放心得多。透明化程度低,说明我们这个社会的规则化程度还低,“人治”或“威权”指数还高,执政者的心理和现行的行政体制还经不起“透明”的考验。乘《政府信息公开条例》的东风,但愿这一切有所改变,就从今天开始。

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