李炜光:“一个国家的财政史是惊心动魄的!”

选择字号:   本文共阅读 3107 次 更新时间:2008-05-09 23:07:03

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李炜光 (进入专栏)  

  

  1215年,在泰晤士河的兰尼米德草地,约翰王与25名贵族代表签署了《大宪章》,对贵族每年向国王交纳多少贡赋、继承遗产时应交纳多少遗产税等都作出规定,从而在人类宪政史上写下了最为光辉的一页。

  《大宪章》的核心价值是,第一,确立了对国王课税权加以限制、国王征税必经被征者同意的条款。从此之后,国王的权力将受到来自制度的约束,而且这种约束将不再限于一般的臣属劝谏或文化习俗的制约。除了通过合法程序,他不再享有对自由臣民的征税的权力,不再拥有武断专横之权。第二,国王征税必须得到“别人”的一致同意,其中隐含着人民开始拥有国事咨询权的意思,因而成为后世“无代表则无税”原则的基础。第三,不许对商人任意征税的规定突破了以往贵族反抗王权的局限性,有助于贵族们与市民的联合。所以,尽管在表面上《大宪章》只是一份申明国王权限范围、体现封建贵族意志和自由的宣言书,但它仍然成为英国宪政转型的一个起点。

  “未经同意不得征税”原则的建立,必然出现由谁来代表纳税人表示同意或反对的“代表性”问题,以及建立一个能够进行讨论、表决的机构的问题,于是,议会应运而生。议会从它诞生那天起所具有的最重要的职能就是限制国王征税和主持财政税收的立法,并最终使它从贵族议政性质的设置演变为代议性质的政治机构。

  1297年,爱德华一世因对外战争、国库空虚而急需增税,遭到议会强烈反对,被迫签署补充条例《无承诺不课税法》,承诺“未经国民同意”不得以“紧急需要”为名征税,每年国王还要向国民宣读一次《大宪章》,从而再次确认了《大宪章》的法律效力。

  13世纪中叶,随着商品经济的发展和社会阶级结构的变化,城市市民的经济地位不断上升,这使他们所缴纳的财产税在国家财政收入中所占的比重越来越大。当国王把他们作为征税的重要对象时,也不得不遵循“未经国民同意不得征税”的原则。于是,平民代表——乡村骑士和城市平民先后进入了议会。1343年,骑士和市民议员第一次单独召开会议,两院制自此诞生,英国议会发展成为社会各等级均在其中占有席位的代议机构。由于赋税主要是由普通国民承担的,而下院(即平民院)更有资格代表全体国民,因而在征税权上拥有更多的发言权。14世纪90年代以后,议会通过的税案上已不再有“经上、下两院批准”的提法,而是改为“征得上院同意,由下院批准”。下院制税制度为几个世纪后其控制政府财政部门和实行责任内阁制奠定了基础。与此同时,议会还逐步获得了对政府财政的监督权。大约在14世纪中叶,议会已经有权规定税收收入的使用范围,有权任命财政监察员以监督税款的征收和使用过程,有权组织专门委员会审查政府财政和王室财产情况。

  17世纪以后,英国税收的宪政精神进一步成熟,国王詹姆士一世、查理一世与议会之间多次因税收问题爆发冲突。1640年2月,为了通过税收筹集与苏格兰军队作战的费用,查理一世又一次召集议会,期间与议会之间爆发了激烈的争吵,最终引发了内战。1649年,查理一世因为践踏“未经同意不得征税”的原则而成为“人民公敌”,被送上了断头台。

  1688年,英国经不流血的“光荣革命”确立了资产阶级议会制,奠定了君主立宪制的政治和法律基础,实现了从封建主义向资本主义的过渡,成为最早进入资本主义时代的国家。1689年,英国国会制定《权利法案》,其中第4条规定:“凡未经议会允许,借口国王特权,或供国王使用而任意征税,超出议会准许的时间或方式皆为非法”,在国家法律上正式确立了近代意义上的宪政民主制度,议会承担起推行公共财政制度的历史责任。

  法国的民主之路比英国曲折得多。路易十四时代,为建立绝对君权体制,国王经常以种种免税特权对贵族和教士进行收买和驯服,正是这种仅有少数人可以享受的免税特权加上对平民的苛征激化了社会矛盾,埋下了大革命的种子。1787年,路易十六要求通过举债和增税计划,导致其与高等法院的持续冲突,1788年巴黎议会否定了国王抽税及修改司法程序的通令。路易十六为了筹集税收,迫不得已于1789年重新召开自1614年以来从未召开的三级议会,却引发了大革命,步了查理一世的后尘,成为因忽视和践踏代议制原则而被送上断头台的又一个牺牲品。就在这一年,法国发布了著名的《人权宣言》,规定人民财产不得任意侵犯,将宪政精神融入宪法和法律之中,终于走上了宪政民主之路。《人权宣言》和其后的若干份宪法与英国的法律一样,都贯穿着限制征税权和负担平等的精神。

  人类的宪政之火也在北美殖民地点燃。远在独立战争前,赋税问题就成为北美爱国者与宗主国英国之间整个斗争的中心点,独立战争更是直接起因于宗主国的课税和干预。1776年7月4日,美利坚合众国十三州议会在一致通过的《独立宣言》中指责英国“未经我们同意便向我们强行征税”,指出纳税而无代表权是暴政,从而点燃了美国独立战争的导火索。“无代议士不纳税”,成为美国为摆脱英国殖民统治提出的一个正当理由,后来又成为美国独立战争时期的一个响亮的口号,即“无代表则不纳税”。

  惊心动魄的财政历史表明,欧美宪政制度的演进是以议会争取制税权的斗争为起点的,在这个漫长、曲折和流血的过程中,最终主宰人类主流文明的宪政精神是源源不断地流动着的、承袭着的。英国有一句谚语:“税收是代议制之母”。在15世纪之前,批准纳税几乎是议会唯一的职能,议会主要的就是一个纳税人的会议,议会最初体现的也并非是什么民主理念,而是财产权作为对主权者约束在先的理念。所以,在任何一个民主法治的国家里,财政的实质就是议会中心主义,体现的是一种纳税人至上、王在法下的精神。促使英国向宪政民主体制发展的《大宪章》、《权利请愿书》、《权利法案》等具有里程碑性质的宪法性文件,都是在议会反对国王征税权的斗争中产生的,著名的英国革命、法国革命、美国革命也都是从纳税人的抗税运动开始的。

  中国的情形则完全不同。自秦始皇确立了“天下事无大小皆决于上”的原则以来,皇权专制始终是传统政治的唯一核心,虽然为了维持庞大宗法体系内的和谐与平衡,这个制度在其自我调整空间比较充裕的时候,也会对自身过分专制化的趋向加以一定抑制,有一些对君主权力的法定限制手段,如议、封驳、台谏制度等,但正如德国哲学家雅斯贝斯指出的:“一旦建立了独裁制,便不可能从内部把它消除。……这部机器几乎自动地保持它自己。”中国皇权专制制度的自我抑制只能局限在很有限的范围之内,其专制性不仅不可能从根本上被消除,相反会随着自身逻辑规定的方向恶性发展。宋代以后,皇权专制制度走向极端化,君权实现了其对整个社会的超强控制,相权被一分为三,进而在明代被取消,以“内阁大学士”代之。明代,皇帝之“敕”高于国家之“律”的制度特征发展到极端,顾炎武称之为“权乃移于法”。

  在威严无比的皇权制度下,向谁征税、征什么税、征多少税、怎样征税,完全是皇帝一个人说了算,他所拥有的征税权是无限的,得不到任何有效的制约,地方官员则打着“圣旨”、“上谕”的旗号“畅行无阻”地征税,依靠从上至下施加强大的政治压力,“完成政治任务”式地征收,征收多少全凭一时一地的需要,全然不顾农民有没有承受的能力,对纳税者亦不承担任何法律和道义上的责任。

  中国的农民阶级从来没有任何权利可言,只有不能不承担的纳税义务如影相随。他们直接面对的是打着皇帝的旗号、代表专制皇权的各级官吏,处于绝对的劣势地位,只能“听天由命”。皇权专制社会也没有任何一种政治力量(如欧洲的贵族领主)处于政府和农民之间起一种“缓冲”作用。中国历史上称政府征收的赋税为“皇粮国税”,纳税者被称为“小民”、“平头百姓”,片面强调纳税人的义务而完全忽略其权利等都是这种思想和制度的反映。这种恶劣的、毫无生机和前途的制度严重破坏了社会再生产过程,构成对小农经济的一种极大的杀伤,成为导致财政危机和政治危机、引发周期性社会动荡的基本因素。中国历史上频繁的改朝换代并且社会动乱的周期越来越短,清晰地标志着中国皇权专制制度在走向极端的同时,也在一步步地、无可挽救地走向灭亡。

  中、西方的制度差异如此之大,令人感慨不已。清末以来,中国亦有100多年的宪政历史,却始终没有真正找到一条有效制约权力之路。中国人引进民主理论的目的只是为了中国也像西方国家一样“船坚炮利”、经济繁荣。由于历史条件的限制,他们没有充分的时间来思考宪政民主精神的内涵。这种先天不足的宪政文化极大地影响了清末的立宪运动并导致此后一次又一次向民主法治方向迈进的曲折坎坷的命运。

  在中国传统中,法律是为政治服务的,需要的时候可以用,不需要的时候也可以不用。而作为“法律中的法律”的宪法,也就变成了各部门法中最不像是“法”的东西——没有完整的法律规范形式,没有法律责任和违宪审查作为后盾,不能对社会生活起实质上的调整作用,而流于形式。

  这种影响至今在中国人的头脑中仍然十分顽固,久久挥之不去,并突出地反映在人们的财政观念上,认为财政税收是以国家为主体的,是为政府服务的。宪法中只规定了公民有依法纳税的义务,税法中只提出纳税人为单纯的“义务人”,而纳税人权利则几乎被完全忽略。政府是在征收和使用自己的钱,跟纳税人没有什么直接的关系,纳税人无权说三道四。

  人民代表大会无法成为真正的财政、预算的立法机关(因为有更多的法律产生于人大之外),无法成为政府与纳税人利益进行交涉与协调的场所,无法发挥对国家法律秩序的监督与引导功能,因而也就无法创造出一个公平正义的税制和阳光的财政预算体制来。

  温家宝总理日前在回答记者有关政府改革的提问时,突然提高声音说了以下将载入史册的话:“我想讲一个公共财政的问题,这是很少涉及的问题。我们要推进财政体制改革,使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变,更好地改善民生和改善生态环境。其实一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它,会从中看到不仅是经济的发展,而且是社会的结构和公平正义。”

  当代社会,国家财政的宪政民主化受到越来越广泛的关注,世界上几乎所有倡导民主法治的国家,无论其发达程度、地理位置、社会制度、历史传统如何,都在宪法中设置了财政税收法治的内容,或在有关国家机构、权力分配、公民权利和义务的规定中对财政体制的法治性质做出明确的阐述,并几乎无一例外的将相关的权力赋予议会。除此之外,人类社会没有也不可能找到其他发展之路。

  总理无疑是懂得财政史的,他揭示出人类社会发展的一条必然规律:社会的发展、变革,无一不是从财政体制的改革起步的。受此启发,我的看法是,未来的体制改革即将启动,它的标志,就是我国财政体制的根本性改革,将涉及制税权、预算权归属、政府征税及用税权的来源与治理机制、十三亿纳税人权利的法律确认等等。一台生动的活剧即将在我国政治大舞台上演,让我们张开双臂迎接她的到来吧!

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