文章来源:《清华大学教育研究》2026年05期
作者简介:胡娟，中国人民大学教育学院教授、发展与公共政策研究中心副主任，研究方向为高等教育管理、比较高等教育、教育基本理论；孙秋词（通讯作者），中国人民大学教育学院博士生，研究方向为高等教育政策与管理；毕玥琳，中国人民大学教育学院博士生，研究方向为高等教育管理、教育哲学.DOI:10.14138/j.1001-4519.2026.05.004014
【摘 要】本文以教育本身为逻辑起点，探讨在实现教育公平的过程中，教育理论是怎么发展变化从而影响教育公平实践的。论文认为七十年来中国社会对教育的本质、受教育权的性质和教育产品属性认识的变化为教育公平的发展提供了思想上、法律上和物质上的准备。教育公平从而得以：在实现范围上从大部分人扩大到全体国民再具体到全体国民中的每个人，在内容上从有局限的公平发展为形式上的公平再深化为实质上的公平，在实现途径上从单主体、单渠道的单一状态转化为多主体、多渠道的丰富状态。教育理论对教育公平的促进充分说明理论研究的重要性，更好更公平的教育需要更高水平教育理论研究的支撑。
【关键词】教育公平；教育本质；受教育权利；教育产品属性
一、问题的提出：“公平”的教育与“教育”的公平
新中国成立以来我国在教育公平上取得的成就举世共睹。据统计，中国人口1949年为5.4亿，占世界总人口的1/5，但文盲率高达80%；小学学龄儿童入学率不足20%，15岁以上人口平均受教育年限仅为1.6年。当时能够接受教育的只是极少数人，根本谈不上教育公平。经过70多年的发展，2024年全国9年义务教育巩固率为95.9%，小学学龄儿童净入学率保持99.9%；高中阶段教育在校生4580.3万人，毛入学率为92.0%；高等教育在校生总规模达到4846万人，毛入学率达到60.8%；劳动年龄人口平均受教育年限达11.2年，新增劳动力受教育年限提高到14.3年。中国教育总体发展水平进入世界中上行列，走完了发达国家200年走完的历程。中国教育公平的发展不仅体现在规模上，也体现在结构上。城乡义务教育差距、中西部区域教育差距、学校间的教育差距大幅度缩小，困难学生、残疾学生的平等受教育权得到极大保障，少数民族学生接受优质教育机会显著扩大。2022年我国2895个县级行政单位全部实现县域义务教育基本均衡发展，一个规模宏大、结构均衡的义务教育体系建立起来。
辉煌成就的取得不仅是教育实践的产物，也是教育理念变革的产物，与教育理论的发展推进了对教育公平的认识是分不开的。而教育理论一方面反映了教育内部规律，另一方面也不可避免受到社会外部因素的影响，反映了时代的变化。新中国的发展经历了“站起来”“富起来”“强起来”三个阶段，第一个阶段是新中国成立后的第一个30年，当时的主要任务是巩固社会主义制度；第二个阶段是改革开放后的第一个30年，以经济建设为中心、改变中国社会贫穷落后面貌；第三个阶段是党的十八大以来的新时代，开启了建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的新阶段。在不同的阶段，国家建设的中心任务不同，教育理论在三个阶段也呈现出不同的显著特点并深刻影响了这三个阶段的教育公平实践。对这70多年来教育公平发展背后的教育理论变迁进行梳理，不但有助于我们深入了解中国实现教育公平所经历的不凡历程，也有助于我们科学理解教育变革中理论的价值，对未来更好更公平的教育进行展望。
本文讨论的教育理论主要涉及三大教育基本问题：教育的本质、受教育权的性质、教育产品的属性，期望通过回顾中国社会对这三大教育基本问题的认识变化，来说明教育公平实现范围、实现内容和实现方法得到扩展和进步的理论性渊源。当前学者关于中国教育公平发展的理论探讨更多聚焦在“公平”上，讨论的是“公平”的教育，从起点公平、过程公平到结果公平，社会正义、教育的社会公平价值往往是探讨的理论逻辑起点；本文试图将关注点转移到“教育”二字上，讨论“教育”的公平，也就是以教育本身为逻辑起点，探讨在实现教育公平的过程中，政治、经济等主要外部因素以及教育自身规律如何影响教育理论变迁，教育理论的发展变化又如何体现于教育公平实践。
二、教育的本质：上层建筑－生产力－人的全面发展
教育公平要实现的是教育上的公平。那么，什么是教育？教育的本质又是什么？这是关于教育的基本哲学问题，是一个国家发展教育事业的认识基础，也是回答教育公平问题的理论基础。新中国成立70多年来，中国社会对教育本质的认识发生了重要变化，受其影响，教育公平的实现范围经历了一个从主要面向工农到面向全体国民，再到面向全体国民中的每位个体的过程。
1. 教育的本质是上层建筑要求教育服务社会主体，提高了工农群众的受教育机会
新中国成立初期，我国各项工作以政治任务为核心首要任务。当时新中国面临复杂的内外环境，改造旧有意识形态与社会秩序、重构社会主义制度成为根本性政治工作。这一时期经济恢复、文化建设、教育体系改造等各项事业，并非单纯遵循自身发展逻辑，而是整体服从并服务于政权巩固与社会主义制度确立的政治大局，呈现出政治任务统领经济、文化、教育等社会各项事业发展的鲜明特征。
受到以凯洛夫（Ivan A. Kairov）为代表的苏联马克思主义理论家关于教育本质判断的影响，我国教育理论界把教育认识为上层建筑，认为教育的本质主要是传授文化科学知识，是一种精神活动而非物质生产活动。20世纪中叶，斯大林发表的《马克思主义与语言学问题》一文引发了苏联学界对于学科本质的讨论，教育学领域的学者们也开始重新思考教育的本质。由凯洛夫时任主编的《苏维埃教育学》最终总结提出“教育是上层建筑”的观点，这意味着教育的性质由经济基础的性质决定，属于意识形态范围的活动，必然具有阶级性。
按照当时的理解，在上层建筑中，政治处于主导地位，国家政权是上层建筑的核心，教育主要服务于国家政治，强调教育的政治功能。由于新中国要建立起来的是一个劳动人民当家作主的社会主义国家，根据教育具有阶级性的特点，教育公平的实施范围也具有阶级性，主要为作为社会主体的工农群众服务，提高工农群众的受教育水平和当家作主、治国理政的能力。作为建国纲领的《中国人民政治协商会议共同纲领》（下文简称《共同纲领》）明确指出，“中华人民共和国的文化教育为新民主主义的，即民族的、科学的、大众的文化教育。人民政府的文化教育工作，应以提高人民文化水平，培养国家建设人才，肃清封建的、买办的、法西斯主义的思想，发展为人民服务的思想为主要任务。”毛泽东指出大众的文化就意味着“它应为全民族中百分之九十以上的工农劳苦民众服务，并逐渐成为他们的文化”。
在此思想的影响下，1949年12月召开的第一次全国教育工作会议确定了教育必须为国家建设服务，学校必须向工农开门的总方针。1950年《人民教育》创刊时，明确指出：“为工农服务，为生产建设服务，这就是当前实行新民主主义教育的中心方针。离开这个方针，就会出偏差，就会犯错误”。1950年召开了第一次全国工农教育会议，在中国历史上第一次把工农教育问题列为国家教育工作主要的议事日程。为了切实保障工农子弟优先接受教育，体现社会主义教育的鲜明价值导向，党和政府从学制、学校、学生、教育体系等全方位采取措施，向工农子女开门办学。这些面向工农的举措强调了教育公平的补偿性和阶级性，提高了工农群众的受教育机会，迅速改变了各级各类学校学生成分，有效扩大了受教育人群的范围。
据统计，1954年在全国小学中工农成分的学生已占学生总数的82%。并且为了迅速提升工农文化知识水平，扩大工农阶级进入高等教育的机会，我国借鉴了苏联“工农速成学校”经验，1951年发布的《政务院关于改革学制的决定》将工农速成中学正式纳入国家学制。1950年至1954年期间，全国创办了87所工农速成中学，招生6.47万人。为工农服务的教育方针和相关举措在当时较薄弱的经济条件和教育基础上极大提升了教育公平的水平。
但是，20世纪50年代后期对政治功能的过于强调使得教育的其他属性被忽略。特别是在“文革”时期，泛政治化的思维方式狭隘了人们对教育本质的认识，教育被当作无产阶级专政的工具，学校被当作阶级斗争的主要阵地，教育沦落为“政治的婢女”，教育公平也就不可避免地跌入了阶级论、出身论的泥沼。
2. 教育的本质是生产力推动教育惠及社会整体，确立了面向全体国民的教育公平取向
实行改革开放后，经济建设成为这一时期国家发展的核心主线。1978年党的十一届三中全会，作出了把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策，实现了从“以阶级斗争为纲”到“以经济建设为中心”的根本转变。经济建设作为全党全国工作的中心任务，把解放和发展生产力、改善民生、推进现代化建设摆在首要位置，一切工作服从和服务于经济任务。
教育的本质也不再被单纯视为上层建筑，其生产力属性逐渐受到重视。改革开放后，党和国家对“文革”时期的错误做法进行拨乱反正。拨乱反正首先在思想领域展开，“实践是检验真理的唯一标准”引发了全社会关于真理标准的大讨论，也引发了教育领域的“百家争鸣，百花开放”，当时讨论的核心问题就是教育的本质。于光远率先发表了《重视培养人的研究》，他在文中提出在教育这种社会现象中，虽然包含着某些上层建筑的东西，但是整个来说，不能说教育就是上层建筑；二者不能画等号。他认为教育不仅仅属于上层建筑的范畴，教育也是生产力。在这个时期关于教育本质的大讨论中，有学者从劳动力培养、科学技术的转化、教育投资属于生产性投资、教师工作属于知识再生产等角度论证教育在本质上属于生产力；有学者坚持认为教育是上层建筑；也有学者认为不能简单地用上层建筑和生产力来定义教育的本质和属性，教育是一种培养人促进人发展的社会实践活动过程，教育的结果可作为生产力和上层建筑。还有学者认为教育不具有阶级性，是中性的，等等。这场关于教育本质的大讨论尽管没有定论，但丰富了人们对教育本质的认识，对教育是不是生产力的探讨冲破了仅关注教育政治功能的狭隘认识，提高了人们对教育与经济关系的认识，确认了教育在社会主义现代化建设中的基础地位，为之后的优先发展教育战略和教育公平的大发展做了铺垫。
与此相适应，教育要以经济建设为中心、要面向全体国民成为这个时期的主流认识。1978年在全国科学大会上，邓小平指出科学技术是生产力。社会主义建设需要依靠教育，1985年中共中央在《关于教育体制改革的决定》中提出教育体制改革的目的即提高民族素质，多出人才、出好人才。1992年党的十四大提出了教育优先发展战略，1993年《中国教育改革和发展纲要》和1995年《中华人民共和国教育法》进一步确认了教育在社会主义现代化建设中的基础地位。1995年中共中央提出科教兴国战略，认为经济建设要依靠科技进步和劳动者素质提升，教育是根本。
高考改革与义务教育体系的建立，在实践层面突出体现了教育作为生产力向全体国民开放这一特点。邓小平亲自主导的教育改革是改革开放的一个先导，高考改革是其重要标志。通过提出“唯才是举”和“分数面前人人平等”，高考改革重新确立了以能力为主的人才选拔原则，确立了新时期面向全体国民的教育公平取向，教育公平的主题由提高工农群众的受教育机会转变为教育的普及和教育机会均等。其次，义务教育体系逐渐完善。1986年《中华人民共和国义务教育法》（下文简称《义务教育法》）实施，开始有序普及9年制义务教育。1990年，中国的文盲率还高达22.23%，到2000年就实现了基本普及9年义务教育和基本扫除青壮年文盲的战略目标，解决了世界上人口最多国家的义务教育问题。到2011年底，全国所有地区全部通过普及9年义务教育和扫除青壮年文盲的国家验收，实现“两基”目标，全国“两基”人口覆盖率达到100%。
但是，这种经济论的教育观念也逐步显示其局限。由于市场运行是以社会资源配置的效率为原则，而不是以社会财富分配的公平性为目标，纯粹的市场机制不能实现教育机会在全社会成员中的公平分配。在“效率优先”的政策取向下，重点学校与普通学校之间、城市与乡村之间、经济发达地区与中西部地区之间的教育差距有所拉大，以城乡生均教育经费为例，初中生均教育经费的城乡比由1996年的1.59倍扩大到2001年的1.93倍。教育资源分配上的马太效应显现，落后地区、弱势群体的教育权益在一定程度上被忽视，教育公平的进一步发展受到阻碍。
3. 教育的本质是人的发展强调保护社会个体，促进了面向人人的教育公平
2012年党的十八大召开后，中国特色社会主义进入了新时代。此时我国经济实力、科技实力、国防实力、综合国力进入世界前列。尤其是经过改革开放30多年的发展，中国经济总量跃居世界第二，综合国力显著提升，总体小康目标如期实现，为建设社会主义现代化强国奠定了坚实的经济基础。
随着人们物质生活和文化教育水平的提升，对教育的考虑不再只是为了满足政治、经济、社会发展的外部需要，而是更多地从教育内部要求——培养全面发展的人来考虑。以人为本越来越成为新时期人们认识教育本质的一个重要角度，即教育本质上是帮助每个人在劳动、社会关系和个体素质诸方面全面、自由而充分地发展。以人为本思想立足于马克思关于人的全面发展理论，这一理论包括两个层面，第一个层面是教育要面向人本身。马克思认为人的全面发展就是“人以一种全面的方式，就是说，作为一个总体的人，占有自己的全面的本质”。教育是人类自身的生产实践，教育要服务人本身，教育的目的不是让人成为社会发展的工具，而是成为社会进程的主人。第二个层面，马克思关于人的全面发展不是指单个人的发展，而是指所有人的发展，因为“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”。在这个意义上，教育不公平最终损害的不是个别人或哪个社会阶层的利益，而是整个社会、所有人的利益。从人的角度来理解教育的本质，深化了中国社会对教育公平的认识。教育公平的指向对象由此从“全体人民”具体为“全体人民中的每个人”。教育公平是惠及每个个体的公平，追求的是人人受教、人人出彩，对弱势群体进行重点保障成为题中应有之义。
实现惠及人人的教育公平首先面临教育发展不均衡的挑战。国务院于2012年印发了《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，提出义务教育均衡发展的基本目标，要求每一所学校都要符合国家办学标准、办学经费都能得到保障、教师配置合理、学校班额国家标准化等；把义务教育作为基本公共教育服务重点保障，纳入国家基本公共服务均等化发展规划。在推进精准扶贫的背景下，国家颁布了《国家贫困地区儿童发展规划2014－2020年》计划，对农村和贫困地区儿童进行教育精准扶贫，并于2016年开始免除普通高中建档立卡家庭经济困难学生的学杂费，从制度上保障不让一个学生因家庭经济困难而失学。2023年中办、国办印发了《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》，意味着我国义务教育均衡发展基本实现，进入了以优质均衡为政策导向，在基本均衡基础上追求教育全过程的公平，尤其是教育过程和教育结果公平的新阶段。
近年来以人工智能为核心的技术发展，也推动了教育进一步迈向因材施教的个性化公平。2025年国务院印发的《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》明确要求利用人工智能加快实现大规模因材施教，提高教育质量，促进教育公平。这一表述说明，人工智能时代的教育公平不仅是教育资源的均衡配置，更是在技术赋能下实现差异公平，即为每个学生提供有针对性的学习帮助。以人为本的教育公平最终要实现每一个人都获得应得且适配的教育，数字技术为此增加了可能。
所以，教育公平的发展是建立在对教育本质认识基础上的。对教育本质认识的变化推动教育公平的实现范围从工农群众到全体国民再到全体国民中的每个人，从而真正实现了每个中国人都享有的教育公平。新中国成立以来对教育本质的认识经历了这样一个从片面理解到完整诠释的过程，这也是教育公平的发展能够走出片面政治决定论或生产力决定论，走向更广泛社会公平的重要理论基础。
三、受教育权：身份权利－自由权利－社会权利
教育公平的主要内容就是保障人们享有平等的受教育权。受教育权作为一项基本人权，受到一个社会政治、经济、文化制度和发展水平的影响，天然地带有一定的经济、政治和社会属性。随着权利意识的进步和人们对教育本质认识的提高，对受教育权利性质的认识也发生了一个从身份权利到自由权利再到社会权利的转变，从而拓展了教育公平的实现内容。
1. 受教育权作为一种身份权利受到政治干预，教育公平被局限为“阶级内的平等”
新中国成立后，受教育权呈现出国家化范式，即由国家的强制权力来决定和安排人们能否接受教育。人民性是社会主义教育的本质属性。新中国成立之初，《共同纲领》尽管没有对受教育权做出规定，但明确指出文化教育要为人民服务，并在第47条规定，要“有计划有步骤地实行普及教育，加强中等教育和高等教育，注重技术教育，加强劳动者的业余教育和在职干部教育，给青年知识分子和旧知识分子以革命的政治教育，以应革命工作和国家建设工作的广泛需要”。
由于当时特殊的政治形势，人民的概念被划分为劳动人民和非劳动人民，此外，还有一个不属于人民的剥削阶级、反动分子阶层。新中国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政国家，工人与农民不再是简单的职业标签，而成为了政治身份。如果工农阶层不掌握文化知识，就难以真正参与国家建设与治理，但是旧中国的教育长期被地主、资产阶级垄断，广大工农群众普遍文化水平低下。在教育服从于政治需要的时代背景下，为了提升劳动人民的文化水平及其当家作主的能力，工农子女享有受教育的“优先权”。
这体现出受教育权被建构为一种身份权利，即这一权利的分配依据是个体具有的政治身份而不是公民身份。在马克思的经典著作当中，受教育权是每个公民都应拥有的一项基本权利，马克思在《共产党宣言》中明确指出要以社会教育代替家庭教育，对一切儿童实行公共的和免费的教育。根据马歇尔（Thomas H. Marshall）的公民身份理论，公民身份是一个共同体的所有成员都享有的地位，并基于这一地位享有平等的权利和义务。在一般现代国家意义上，共同体以国籍为边界，公民是具有一国国籍并根据该国法律规定享有权利和承担义务的自然人。但是在新中国成立初期，界定共同体成员的实质标准从法律上的公民资格转变为政治上的身份归属。陈映芳指出中国在20世纪50年代确立了一整套身份系统，权利分配以这些身份为基准，不具有相应身份者便无法获得相应的权利资格。在当时的历史背景下，“人民”作为一种政治概念影响了实践中教育公平的内容，受教育权被建构为一种以政治身份为前提的权利，向工农阶层倾斜。
1949年第一次全国教育工作会议明确了为人民服务，首先是为工农兵服务，为当前的革命斗争与建设服务。当时的教育部副部长钱俊瑞指出：“我们的人民教育，第一必须是为着工农兵，第二是为着小资产阶级，第三才是为其他爱国民主阶层”。此种因身份带来的教育特权尤其体现在高等学校招生中。1950年的全国高等教育会议着重强调，高等教育首先要向工农开门，培养工农出身的新型知识分子。《关于全国高等学校一九五四年暑期招考新生的规定》确定了有革命工作经历的在职干部、工农家庭考生优先录取的规则。据1971年5月对清华大学、北京大学等7所大学当年招生的统计，出身工人、贫下中农、革命干部和其他劳动人民家庭的学生占99.8%，出身不好的家庭子女只有0.2%。
新中国成立之前，受教育权在相当程度上为有产阶层所垄断，新政权的建立打破了这一格局，使受教育权与劳动人民的身份形成了衔接。工人和农民不再是教育体系中的边缘群体，而是获得了前所未有的制度优待，这种以工农身份为基础的受教育权分配具有显著的进步意义。将受教育权规定为身份权利的最初目的并非固化阶层，而是为了让大量工农子弟通过教育脱离文盲状态，成为新社会所需的人才，最终在远景上消灭阶层差别，实现教育公平。但是这种“优先权”发展到后来，带来了受教育权的分化，因为权利一旦与特定身份绑定，便必然对不具有该身份者形成排斥。特别是随着阶级斗争的强化，教育公平被狭隘地理解为“阶级内的平等”，对“非劳动人民”子女实行具有歧视性的“阶级路线”政策。一个人的就学、发展和向上流动的机会都与家庭出身息息相关，形成了事实上的教育不平等。所以当时的受教育权是一种带有政治属性的特权，与公民的政治身份相关，根据不同政治身份有着先后顺序。
2. 受教育权作为一种自由权利不受任何不当干预，实现了形式上的教育公平
改革开放之后，党和政府重新定义了中国社会的主要矛盾和建设目标，整个国家以经济建设为中心，这一转变要求各项社会事业服务于经济建设大局。因此教育方针从“教育为无产阶级政治服务”转变为“教育必须为社会主义建设服务”，这种转变淡化了教育的政治功能，强调了教育的经济功能。这个时候人们对受教育权的认识，由强调其政治属性逐渐转向强调其经济属性。
这个时期受教育权在一定程度上被视为具有自由权利的性质。自由权和社会权是现代宪法对基本权利的一种分类，也分别被称为消极权利和积极权利。自由权作为消极权利，注重对个人私领域的保护，推崇自由竞争和起点公平，强调的是个人自主和形式上的平等，国家对自由权的保护原则总体是消极的、不作为的，以不侵害的消极不作为为义务。虽然十一届三中全会后，国家工作重心转向经济建设，但是各行各业人才却极度匮乏，为现代化建设培养人才成为教育领域最急迫的战略任务。这需要消除国家对教育领域的过度政治干预，重新向全体人民平等开放受教育机会，使受教育权带有自由权利属性。
把这一时期的受教育权视为一种自由权，对于摆脱意识形态的桎梏，将受教育权真正扩大为全体国民的平等权利起到了重要作用。1982年宪法第46条明确规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”并在第19条规定：“国家举办各种学校，普及初等义务教育。”这部宪法与新中国成立以来的前三部宪法（1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法）相较，不但把受教育作为公民的基本权利，不受身份因素的影响，而且增加了受教育作为义务的要求。义务教育是资产阶级兴起的产物，目的是为了提供受过教育、满足资本主义发展需要的工人和市民；21世纪福利国家兴起之前，大部分发达国家把受教育权既规定为权利又规定为义务。在这一阶段我国把接受教育既当作权利又当作义务，既是为了满足人民群众接受教育的需要，也是为了满足当时“文革”后百废待兴的国家建设的需要，突出了教育权利的经济属性的一面。人们对于教育也有了更多的选择权利，教育投入成了重要的家庭投入。同时在高等教育领域，1977年恢复高考确定了“自愿报名；统一考试；地市初选；学校录取，省、市、自治区批准”的招生办法，取消了对报考人员政治身份的要求，以考试成绩为录取标准。
但对教育权利经济属性的强调发展到一定的时期，就又显现出了其局限性。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》和1986年《义务教育法》确定了在国务院领导下，实行“地方负责、分级管理”的义务教育管理体制，办学权、管理权下放给地方，实行县、乡、村三级办学，县乡两级管理的制度，这一制度实际上是“以乡为主”的管理体制。这一决策虽然调动了地方积极性，但是也带来了不同地区、不同学校以及城乡之间办学能力、办学水平发展不均衡的问题。高等教育也出现不平等情况，入学机会的阶层差异呈现扩大趋势，重点高校中弱势家庭子女占比下降。因为这种建立在市场经济基础上的自由主义权利观把受教育权与个人拥有的经济资本和经济地位直接挂钩，经济上的弱势群体由于得不到帮助实际上会被排除在外，受教育权形式上的公平与实质上的更加不公平形成了一对矛盾，阻碍了教育公平的进一步发展。
3. 受教育权作为一种社会权利要求政府积极作为，为实现实质上的教育公平提供了保障
受教育权作为自由权带来的现实局限引发了人们对其权利性质的思考。正如恩格斯认为的那样，每一个人都无可争辩地有权全面发展自己的才能，社会应该通过提供教育来促进个人发展，如果一个社会使得人们因为缺乏教育导致愚昧从而沦为贫穷，就对人犯下了双重的罪过。世纪之交，受教育权的性质问题引起了学者们的广泛探讨，有的认为受教育权是自由权，有的认为受教育权是社会权，还有的学者认为受教育权是一种人权或学习权。受教育权作为社会权利的概念因此在21世纪初显现。随着我国发展阶段从“富起来”迈向“强起来”，受教育权的社会权利属性逐渐成为主导面向。一方面是国家财政能力的增强，为受教育权作为一种社会权利提供了物质基础；另一方面重视每个人的全面发展，这一教育的本质要求不可能仅依靠公民个人力量，政府必然要承担保障责任。
受教育权作为社会权利，是随着现代资本主义的发展和福利国家的出现，作为与财产权等自由权相对应的观念开始出现的。与自由权保障的是个人私领域生活的自由自在不同，社会权保障的是社会整体的安全和生活和谐，因此必然要对居于弱势地位的特定国民予以不同于一般国民的实质保障，保证每个公民过有尊严的生活。社会权利与政治特权和经济权利的实现基础不同，政治特权需要个人拥有一定的政治身份，经济权利的实现需要个人拥有一定的经济能力，社会权利的实现对个人没有特别的要求，而是对政府提要求，因为其本质是一种国家保障的、所有公民都应该平等享有的基本权利。社会权利有三层含义，一是公民依法享有；二是平等享有；三是对个人来说是一种权利，对社会来说则是一种福利；在个人行使权利的条件不具备的情况下，国家有义务提供保障。与自由权、人身权等权利不同，社会权利的实现更依赖于国家的积极作为。
受教育权不仅是一种自由权利，也是一种社会权利的观点深刻地改变了政府在教育调节上的功能。这一改变在21世纪初已在推进，2001年6月，国务院召开全国基础教育工作会议，要求实现两个转变，即农村义务教育的经费由农民承担为主转为以政府承担为主；农村义务教育的政策由原来的“人民教育人民办”转为“人民教育政府办”。明确了政府在免费提供义务教育、保障公民受教育权上的完全责任。受教育权作为一种社会权利，不仅要求作为其重要内容的义务教育应该由政府免费提供，而且应该具有均衡的性质，由全体国民平等享有。
党的十八大以来，政府的教育调节作用进一步加强。国务院和教育部颁布了一系列推进义务教育均衡发展的政策文件，实行义务教育均衡发展督导评估，优质均衡发展已经成为推进义务教育的主要目标。2012年国家财政性教育经费支出首次突破2万亿元，占国内生产总值的比例达到4%，如期实现 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》提出的目标，成为我国教育史上的一个重要里程碑。财政性教育经费支出用途保证了三个“一半以上”，一是各级教育中一半以上用于义务教育，二是各项支出中一半以上用于教师工资待遇，三是各个地区间一半以上用于中西部地区，充分体现了“保基本、守底线、补短板、促公平、提质量”的原则。2025年发布的《教育强国建设规划纲要（2024－2035年）》提出，各级政府要加大财政投入力度，确保财政一般公共预算教育支出逐年只增不减，保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例高于4%。
近若干年，政府充分利用数字技术发展教育公平，巩固作为社会权利的受教育权。党的二十大报告强调推进教育数字化，确立了教育数字化的重要战略地位。为落实《教育强国建设规划纲要（2024－2035年）》实施国家教育数字化战略的要求，教育部等九部门出台《关于加快推进教育数字化的意见》，该意见进一步明确了集成化、智能化、国际化的发展方向，以及政府在促进人工智能助力教育变革中应承担的公共责任。在相关部门的主导下，数字化改革有效突破了受教育权的时空限制。如“慕课西部行计划”以数字化手段缩小区域教育差距，使西部学子平等享有优质高等教育资源，该计划目前已提供21.3万门课程，累计服务西部高校学生达5.9亿人次。
所以，人们对受教育权利性质的认识从身份权利到自由权利再到社会权利，强调了义务教育的均衡品质，强调了政府在受教育权保障上的主体责任，为全体国民在实质上平等享有教育公平提供了法律保障。
四、教育产品属性：公共产品－混合产品－公益导向的准公共产品
教育公平的快速发展，不仅需要有明确的对象和责任主体，还需要有供给保障。而在从计划经济转变为社会主义市场经济的过程中，人们对教育产品属性的重新定义，扩大了教育的供给方式，丰富了教育资源，为教育公平的发展奠定了物质基础。对教育产品属性认识的变化与国家的经济体制改变密切相关，主要呈现为三个阶段：一是计划经济影响下的认识，二是建立在早期社会主义市场经济基础上的认识，三是建立在党的十八大以来特别是习近平新时代中国特色社会主义思想基础上的认识。
1. 教育是由公共部门提供的纯公共产品，教育公平的实现途径单一
新中国成立之初，由于生产资料社会主义的改造，我国的所有制经济结构发生变化。从1953年起，我国开始对农业、手工业和资本主义工商业进行系统的社会主义改造，三大改造的完成确立了社会主义公有制的主体地位，标志着计划经济体制基本形成。然而这种变革并非基于经济规律的自发演进，而是政治决策作用于经济领域的结果。
在此背景下，尽管对教育的产品属性并没有专门的研究和讨论，但教育在事实上被定义为一种狭义的公共产品，由公共部门负责提供。教育产品属性这一概念是以美国经济学家萨缪尔森（Paul A. Samuelson）提出的公共产品理论为基础建立的，这一理论将社会产品划分为三类，公共产品、私人物品和准公共产品。其中公共产品具有两个特征：一是具有非竞争性，是指对产品或服务的使用不会影响其他人同时使用，且不会因为消费人数的增加，每个人的消费份额减少；二是具有非排他性，也就是说只要在这种公共产品的有效覆盖范围内，任何人都可以消费这种产品。
教育的纯公共产品属性集中体现于办学体制的改变。从1951年起，中国开始了学校改制的工作。教会高校和私立大学都于1952年改为公立院校；从1952年下半年至1956年，全国私立中小学也全部由政府接办，一律改为公立；中国大陆私立教育体系不复存在，教育完全由公共部门提供。当时国家对教育原则上不收费，“其主要依据是：教育事业是国家的事业，是为国家培养人才的；义务教育是公益性事业，是国家的义务和责任。因此应由国家或办学者投资，不能由受教育者个人投资”。1952年颁布的幼儿园、小学、中学暂行规程草案，都规定由地方人民政府或设立者负责办学经费。高等教育及中等专业教育、中等技术教育则不仅不收学费，而且通过人民助学金基本上实行了伙食及文具费用国家包揽。所以，当时教育是一种完全由公共部门提供的纯公共产品。
但是这种单一渠道提供的公共产品，对于一个拥有大量人口、教育基础薄弱的国家来说，是远远不够的，到1956年，我国文盲还占总人口的78%，全国学龄儿童已经入学的只占52%多一点。教育供给远远不能满足国家建设和人民群众受教育的需求。1958年，为了更快更好地培养人才，政府曾提出“两条腿走路”，也就是在全国统一的教育目的下，多种形式办学，“即国家办学与厂矿、企业、农业合作社办学并举，普通教育与职业（技术）教育并举，成人教育与儿童教育并举，全日制学校与半工半读、业余学校并举，学校教育与自学（包括函授学校、广播学校）并举，免费的教育与不免费的教育并举”，鼓励在政府的统一领导下，社会参与办学，个人适当承担成本，这些措施对于缓解当时教育作为一种“严重短缺的公共产品”起到了一定作用，但政府依旧是教育公平实现过程中的主要力量，市场在教育资源配置中的作用完全没有发挥出来，教育产品的供给短缺和质量薄弱问题没有得到根本解决。
2. 教育是包括公共产品、准公共产品和私人产品在内的混合产品，供给主体和实现途径具有多样性
改革开放后，我国的经济体制逐步由计划经济体制过渡为社会主义市场经济体制。在计划经济体制下，国家统一配置资源，忽视了市场作用，经济活力不足、效率偏低。十一届三中全会确定将全党工作重点转移至现代化建设，党的十四大正式确立建立社会主义市场经济体制的改革目标。
在经济体制转变的影响下，教育体制也发生了变化。一种建立在以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度上的教育制度开始发展起来。但是教育的产业化趋势带来了争论，教育产品属性是其中的关键议题。在公共产品理论中，与公共产品相对的是私人产品，其既具有竞争性，又具有排他性。而介于两者之间的产品，就可以被称为准公共产品，又可以称为混合产品，是指只具备非排他性和非竞争性中的一种特征，或两种特征不完全具备的社会产品。当时关于教育产品性质的争论主要有四种意见：教育服务产品及活动是商品；教育是准公共产品或混合产品；教育部分成果是商品；社会主义教育不是商品，也不具有商品性。
王善迈提出分析和界定教育产品的性质应区分义务教育与非义务教育，义务教育属于公共产品，是一种具有强制性的教育，应由政府免费提供；非义务教育属于准公共产品，主要由政府提供，但政府提供的方式不一定是直接举办，也可以由政府资助民间机构举办，受教育者支付一定的学费作为成本补偿。厉以宁提出了教育服务不可能都是公共产品的理由，认为准公共产品性质和私人产品性质的教育服务有必要存在于社会主义社会中。他把教育产品属性分为五类：第一类是具有纯公共产品性质的教育服务，包括义务教育、特殊教育、广播电视教育、国家公务员教育等；第二类是基本具有公共产品性质的教育服务；第三类是具有准公共产品性质的教育服务；第四类是具有纯私人产品性质的教育服务；第五类是基本具有私人产品性质的教育服务。教育作为混合产品的观点逐渐为人们所接受。
教育产品属性的讨论帮助人们明确了几个基本认识：一是教育可以是公共产品，也可以是准公共产品和私人产品；不同层次、类型的教育产品属性不同，不能一概而论。二是教育具有很强的外溢性质，政府、社会和个人都会从中受益，因而有必要分担成本。三是公共产品不一定完全由公共部门提供，即使由公共部门提供也并不意味着要由公共部门直接提供，政府可以通过直接办学或支持、资助社会办学或补贴的方式来提供教育产品。这种认识为市场进入教育打下了理论基础。不少学者认为存在一种市场化的公益，可以通过市场对教育的有限介入，由政府和社会共同向社会提供教育产品，实现社会的公共利益。
在这一阶段，教育产品属性的变化相应体现于教育政策之中。1992年中共中央和国务院颁发的《关于加快发展第三产业的决定》将教育明确列为第三产业。1999年的第三次全国教育工作会议明确了“扩大教育消费，拉动经济发展”的教育改革基本思路，确立了“教育是一个全局性、先导性、战略性基础知识产业”。为了促进社会办学和发展民办教育，2002年出台的《中华人民共和国民办教育促进法》（下称《民办教育促进法》）指出民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。对社会办学的鼓励和活跃的市场机制促进了教育产品的供给能力。到2012年，全国各级各类民办学校和民办教育机构达13.99万余所，各类教育在校学生达3911.02万人。其中，民办幼儿园12.46万所，占幼儿园总数的68.7%；民办小学5213所，占小学总数的2.3%；民办普通初中4333所，占初中总数的8.1%；民办普通高中2371所，占普通高中总数的17.6%；民办职业中学2649所，占职业中学总数的20.9%；民办高校707所，占普通高校总数的25.3%。
教育不再由公共部门专门提供，民办教育和社会办教育的迅速发展为人们提供了更多可供选择的教育产品，极大弥补了政府供给的不足。在丰富多彩的教育产品供给保障下，义务教育得以基本普及，高等教育大众化得以实现，极大提高了人民群众的受教育水平，极大推进了教育公平。但与此同时，教育产业化的思潮兴起，带来了一些新的教育问题。
3. 教育是具有较强的公共性和普惠性的准公共产品，政府在教育产品的供给上应该发挥主导作用
21世纪初期开始，人们逐渐认识到对教育产品经济属性的强调导致所有层次、类型的教育都过分强调教育产业化，在教育产业化思潮的影响下，各种资本进入教育领域，在推动教育快速发展的同时，资本的逐利功能模糊了教育产品的公益属性，带来了一系列教育不公平问题，引发了人们的质疑。质疑率先发生在学前教育。在20世纪90年代中期，90%的幼儿园都具有公办性质，到2012年民办幼儿园在我国幼儿园总体结构中占比高达68.7%。一些营利性民办幼儿园管理不善、收费贵以及教师质量良莠不齐等问题突出。义务教育阶段主要存在的则是教育产品质量差异过大的问题。虽然在2010年前后，我国已经完全实现了免费9年义务教育，但经济发展不平衡带来的义务教育不均衡成为一个重要问题，义务教育生均公用经费的区域、省际、县际、城乡差距大，重点学校和重点班的现象、流动群体就学难等问题较为突出，弱势群体实际上难以享受公平的义务教育机会。特别是在市场化机制中成长起来的被称为“影子教育”的课外培训产业，在很大程度上加大了教育的不平等和人们的教育焦虑。
这些不平等现象引发了讨论。针对学前教育，不少学者认为学前教育作为教育的起始阶段，是教育公平的开始，应该更多强调其公益属性；而且从经济学角度来讲，对学前教育的投入是社会回报率最高的一种财政投入，应该纳入公共服务体系中，大力发展普惠性公办园。关于义务教育的讨论不仅发生在学界内部，更多地发生在教育学界和教育实践者之间。有学者认为，城乡二元、重点非重点二元的学校制度造成了中等教育阶段就开始发生社会分层。城镇户口和中高阶层家庭的学生更多地集中在重点中学，而农业户口和低阶层家庭的学生多在普通中学。但义务教育本该是一视同仁地面向全体学生的，保障性的，非选择性、非竞争性、非淘汰性，免试的，就近入学的教育。对于课外教育培训，不少学者认为这不仅是单纯的市场行为，对教育公平也有较大影响，因为“社会分层通过课外补习这一家庭选择的市场行为，映射并传导到学校教育系统中来，使得课外补习成为代际效应传递以维持和强化社会分层的一个作用通道。因此，课外补习已经成为继学校教育之外另一种教育社会再生产的新机制”。
这些争议使人们关于教育是具有较强公共性和普惠性的准公共产品的认识得到了加强。虽然教育在我国仍然是准公共产品，政府与市场共同分担供给，但是其公共性和普惠性的底线必须由政府坚守。对教育产品属性的认识与生产力发展水平密切相关，经济发展水平高的国家总是有能力将更多的教育产品定义为公共产品。进入中国特色社会主义新时代后，我国社会主要矛盾已经由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。围绕以人民为中心，政府应更积极地对教育产品的供给进行调控并发挥主导作用，以推进教育公平。
在教育是公益性准公共产品的理念下，《民办教育促进法》得到修订，明确禁止在义务教育阶段设立实施营利性民办学校，要求民办学校也要坚持教育的公益性，对教育尤其是义务教育领域开始了去产业化发展。在学前教育上，经过3个3年行动计划，基本建成了广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系。2024年普惠性幼儿园覆盖率已达87.26%，在园幼儿3283.19万人，占全国在园幼儿的91.61%。课外培训也不再是可以随意买卖的私人产品，2021年7月中办、国办印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，在严格规范义务教育阶段和学前教育学科课外培训的同时，在公共教育系统配套提供了一系列举措，为学生提供高水准的课后教育培训和丰富多样的素质教育服务，从而将义务教育阶段的课外教育培训也纳入政府关注和调控的范畴之内。
与此同时，数字技术也在改变教育产品的存在形态和供给方式。传统教育公共产品主要体现为学校、师资等实体形态，数字教育公共产品的出现使优质教育资源具备了以往实体形态难以企及的非竞争性与非排他性。理论上，数字教育公共产品可同步覆盖每一位学习者，拓宽了教育公共服务的普惠边界。因此政府也在积极部署相关资源，国家智慧教育公共服务平台是数字公共教育产品的典型代表。这一平台持续领跑全球教育数字资源建设，汇集13万余条中小学优质资源、1.25万余门职业教育精品课程、14.5万门高等教育优质课程，总访问量累计突破726亿。
所以，人们对教育产品属性的认识从公共产品到混合产品再到公益导向的准公共产品，不仅活跃和激励了教育产品市场，有效扩大了教育公平的实现途径，而且强调了政府在教育产品供给和规范上的主体责任，为教育公平的实现提供了以政府为后盾的物质保障。
五、总结和启示
教育是人类依照自觉设定的目的所进行的对象性活动，是一种有意识、有目的、有计划的培养人的社会实践活动，是人类为使种族生命繁衍、社会生活延续所必需的自觉活动。它既是一种社会进化方式，也是一种人的发展方式，因而就无法避免地存在要将什么样的社会及其价值传授给下一代的问题。公平正义是人类社会的基本价值，对公平正义的追求是人类社会得以发展、文明得以进步的一个根本动力，教育公平是社会公平的基础，也是达成社会公平的重要条件和手段。
就教育的本质来说，公平是其内在的价值取向，人们对教育本质认识的进步也是教育公平价值得到日益彰显的过程；但是，哲学上的认识还只是一种形而上的基本认识，要将这种认识转化成有效的实践，还需要将之具体化和可行化；教育权利就是从法律上将教育公平变得可以实现和发展；教育产品属性则从物质上为教育公平的实现和发展提供途径。所以，教育本质、教育权利和教育产品属性是关于教育的三个基本理论问题，对这些问题的理解体现了一个社会的教育认识水平，也为教育公平的发展提供了理论基础。教育本质回答的问题是：一个社会为什么要施行教育？教育到底是什么，应该面向谁？对受教育权利的认识回答了受教育权的性质和内容是什么，该如何实现和进行保护。对教育产品属性的认识则明确了教育资源可以如何生产和扩大，哪些产品是公共产品，又该如何进行分配等。这三个问题建构了人们对教育和教育公平的基本理解，明确了这三个问题，人们对教育公平的概念内涵、实现范围、实现方法和实现路径才可能清晰。
总结和回顾新中国成立以来几个方面教育理论的发展历程（见表1），这些理论进步为教育公平发展提供了实践上的指导和保证，推动将教育公平的范围从大部分人扩大到全体国民再具体到全体国民中的每个人，将教育公平的内容从有局限的公平扩大为形式上的公平再深化为实质上的公平，将教育公平的实现途径从单主体、单渠道的单一状态转化为多主体、多渠道的丰富状态。一种面向每个人的发展、注重保护每个人的受教育权、以政府为责任主体同时又注重科学开发好每种教育资源的教育公平在中国社会得以可能和形成。
回顾这段发展历程，也让我们深刻感受到，教育公平是历史的产物，教育理论是时代精神的体现。新中国建立之初，相关方针政策体现出政治力量对教育公平的改造。将工农群众的优先权制度化体现了补偿性原则，其出发点蕴含着追求平等的社会理想。但是这种公平理念的建构逻辑是深嵌于政治意图中的，同时薄弱的经济基础更使这种公平追求受到现实条件的辖制。改革开放初期，经济逻辑主导着教育逻辑，教育公平的理念与实践体现出经济发展的需求，即减少政治干预、激发教育活力。这为教育公平提供了物质基础，但也催生出教育发展不均衡的问题。进入新时代后，外部因素与教育的关系再次重构。在社会发展到一定水平后，政治或经济力量不再以单一逻辑控制教育，而是与教育本身的内在规律走向融合。这种融合体现为，教育既需回应国家发展的战略需求，又要充分尊重个体成长，将人的全面发展与国家前途命运统一起来，追求公平且有质量的教育。因此，对教育公平的讨论需要充分审视教育所处的社会环境，教育理论的每一次变迁，本质上都是教育内外部关系相互作用的结果。
教育公平的发展离不开政治经济社会水平的提高，也离不开教育理论的发展。恩格斯曾说：一个民族想要站在科学的最高峰，就一刻也不能没有理论思维。理论尽管来源于实践，但伟大的实践往往离不开伟大理论的指导。中国教育公平的大发展，离不开其背后教育理论的深刻变化，这些变化既体现了新中国成立70多年来中国社会的教育实践进展，也体现了中国社会的教育思想进程，是理论与实践结合的成果。实践是理论的检验，理论是实践的先导，重视对实践的理论总结和规律呈现，才有可能让实践脱离盲目和自发状态。近些年来，教育学科更多被视为实践性学科，人们十分看重其实践品质，因此在一定程度上放松了对理论尤其是基本理论的追求，但恰恰是基本理论所具有的反思品质，才引领着实践尽量避免或离开误区，实现螺旋式上升。中国教育学者在过去推动的教育理论发展，极大地促进了教育公平，充分说明理论的价值从来都不是仅仅停留在“解释世界”上，而是有着“改变世界”的力量。
中国社会下一步的目标是发展更好更公平的教育，因此也面临更多需要解答的教育理论问题。比如过去的70多年里，教育公平在中国的实现从政治范畴走过经济范畴走进社会范畴，宏大叙事的政治经济思维试图呈现的是普遍规律、寻找的是整体范式，其成果也就相对容易被政府吸纳为统一政策，但当其走向社会，面对微观和个体，多元化的个体需求如何能上升为统一政策？如果教育的最终目的是实现人的全面发展，教育公平又如何能够从可以标准化的起点公平进步为因人而异的结果公平？中国社会当前的主要矛盾在教育上的重要体现是优质教育资源不能满足人民群众需要，那么，什么是与现代社会相适应的优质教育概念？又该如何认识优质教育与人的全面发展的关系？
而在全球背景下，当前我们已经迈入了数字时代，科技作为外部力量对教育的影响超越以往。数字技术无疑为教育公平带来更多可能性，一方面使个性化教育得以实现，另一方面以低成本扩大优质教育资源覆盖面。但是仅依靠技术进步就可以更快提升教育公平吗？显然，技术与教育并非并驾齐驱，技术迭代速度远快于教育变革，使得风险来自两种不可控。其一是人的不可控，即难以预判掌握技术的人会基于何种意图、何种价值取向来开发和使用技术；其二是技术本身的不可控，人工智能的发展方向不能完全被预测，其衍生的算法偏见、数据隐私与安全以及伦理黑箱等问题，都可能对教育公平构成新的威胁。正因如此，科技变革极有可能使教育的本质、受教育权和教育产品属性产生新变化，但是目前人们尚无法形成成熟的相关理念，这也将是教育理论下一步发展要面临的最大课题。
对这些复杂问题的有效解答，无不需要在现有的理论和实践基础上实现新的突破。所以，要实现更高水平的教育公平，一定意味着新的理论诞生，加强理论创新一如既往地迫切。
