作者简介：钟程，南京师范大学教育社会学研究中心副教授，哲学博士，主要从事教育社会学、教育政策研究。

摘 要：高质量教育公平作为新时代解决教育发展不平衡问题的国家战略，其推进需要与之统筹协调的政策体系支持。在高质量教育公平战略理念指引下，政策体系支持需遵循“站位性目标”与“定位性目标”协调一致、“外延式社会公平”与“内涵式教育公平”辩证统一、从“工具集合”到“工具配置”系统跃升，以及“统一规划”与“时空调适”动态衔接的实践逻辑。当前政策体系为促进教育公平提供了积极有效的支持，但仍面临目标过载造成的选择性支持、对学校教育介入不够导致的浅表性支持、工具配置失当造成的悬浮式支持以及地方调适受限导致的僵化式支持等问题。为此，需强化政策体系的微观支持、整合支持、协同支持和应变支持，扎实有序推进高质量教育公平。

促进教育公平是我国教育改革和发展的主题。在国家和社会发展的不同阶段，教育公平承担的战略使命有所不同，与之统筹协调的教育公平政策体系也有所差异。在新中国成立初期，为解决高文盲率和工农子女无法接受学校教育等问题，教育公平承担着普及教育权利的战略使命，政策体系则由扫盲、开办补习学校等制度安排构成。改革开放后，为服务经济发展，教育公平的战略使命在保障权利平等的基础上，拓向服务教育效率提升。政策体系一方面继续巩固普及教育的成果，另一方面支持非均衡化发展，以有限的教育资源快速培养人才。进入21世纪后，教育公平的战略使命更为丰富和多样，缩小教育差距、促进教育机会平等成为新关切。与此同时，教育资源均衡配置成为了教育公平政策体系的新方向。十八大以来，党中央作出加快教育现代化、建设教育强国的重大决策。《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》要求，全面构建公平优质的基础教育体系。教育公平被视为教育强国战略实施的重点领域，是新时代教育发展由大到强的战略支点。[1]站在新的历史方位，如何理解教育公平的战略使命？又需要什么样的政策体系促进教育公平？如何构建相关政策体系？回答上述问题具有重要且紧迫的意义。

进入新时代，我国社会主要矛盾发生转变，在教育领域表现为“人民日益增长的对优质均衡教育的需求与教育发展不平衡不充分的矛盾”[2]。人民群众对教育的需求从“享有教育机会”转变为“享有高质量的教育机会”和“公平享有高质量的教育”[3]。为回应人民群众对“有质量的公平”的期盼，当前政策研究与实践在注重权利和机会公平的同时，将教育公平的战略使命拓展至实现实质性的过程和结果公平，同时着力构建普惠性、补偿性的政策体系。[4]然而，普惠性和补偿性的政策体系主要聚焦教育资源均衡配置，而这仅是实现教育公平的外部条件，不足以充分达至实质公平。不仅如此，面对日益复杂多维的教育不公平问题，当前政策体系在实践中出现了如多重目标冲突[5]、微观公平关注不足[6]、工具配置失当[7]、地方调适受限[8]等问题。

习近平总书记指出，“正确的战略需要正确的策略来落实”，“策略是在战略指导下为战略服务的”[9]585。这一论述揭示了站在战略高度思考、判断和选择政策策略的重要性，为构建新时代教育公平政策体系指明了方向。“新时代教育公平的国家战略、推进策略与社会支持研究”课题（程天君教授主持）提出“高质量教育公平”国家战略。从“有质量”到“高质量”，“高质量教育公平”从战略高度明晰了新时代教育公平的质量标准，规划了教育公平的未来走向，勾勒了注重品质、深入微观、广及省域、拓向世界的公平战略蓝图，[10]同时为与之统筹协调的政策体系构建提供了指导。具体而言，高质量教育公平的战略属性及其“注重品质”“深入微观”和“广及省域”等战略要义[①“拓向世界”这一战略理念和支持策略已有专门讨论，本文不再赘述。]，共同规定了政策体系支持高质量教育公平的实践逻辑，集中体现为政策体系的目标设计、实施过程、工具配置和时空协调。基于此，本文以“高质量教育公平”战略理念为引领，从目标、过程、工具和时空协调四个方面，首先阐述新时代教育公平政策体系支持的实践逻辑，进而审视政策体系建设的已有成就和支持高质量教育公平的现实挑战，最后探讨如何对当前政策体系支持进行升级换代。

一、政策体系支持高质量教育公平的实践逻辑

政策体系是为解决复杂、多维问题的政策策略组合。政策体系支持的实践逻辑是政策策略为了实现特定战略愿景和战略目标而遵循的原则、取向、布局和路径，集中体现在政策体系的目标、价值、手段和方式中。

（一）“站位性目标”与“定位性目标”的协调一致

教育公平政策体系由解决“特定教育不公平问题”和“影响该问题解决的问题”的多项政策构成，内含多种政策目标。一般而言，政策目标包括基本目标和具体目标。其中，基本目标包括教育公平、教育质量等价值目标，内含特定的价值取向以及取向之间的关系。具体目标则是一项教育公平政策所要解决的具体的教育不公平问题。

支持高质量教育公平的政策体系目标不是各项政策具体目标和基本目标的简单叠加。习近平总书记提出，推动高质量发展需完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制，围绕实施国家战略和国家发展规划，加强宏观政策协调配合，增强宏观政策取向一致性。[11]这一论断同样适用于高质量教育公平国家战略。首先，推动高质量教育发展需要完善的教育公平国家战略，从战略高度规划教育公平的发展方向。其次，推动高质量教育公平需要建立与其战略目标相协调的政策体系目标。在战略思维指引下，支持高质量教育公平的政策体系目标可分为站位性目标和定位性目标。“站位性目标”与“定位性目标”的协调一致，是高质量教育公平战略属性的内在要求，构成了政策体系支持在目标领域的实践逻辑。

具体而言，站位性目标是一种元目标，是高质量教育公平战略目标及其价值追求的体现。高质量教育公平国家战略“从战略高度将谋事与谋势、谋当下和谋未来统一起来，既为当下教育公平问题的破解出谋划策，更对教育公平的未来走向超前布局”[10]，既致力于解决新时代教育发展不平衡矛盾，又致力于促进共同富裕和社会主义现代化强国建设。站位性目标是在高质量教育公平战略目标引领下对政策体系中各类基本目标、具体目标及其目标间主次、先后关系的统筹，体现了总体性、宏观性的战略安排。定位性目标是围绕站位性目标组织起来的目标体系，由指向同一教育不公平问题的基本目标和具体目标构成，能够为解决特定教育不公平问题提供精准有效的支持。支持高质量教育公平的政策体系以站位性目标为框架，因时、因地有机统筹定位性目标，使之取向一致，协调配合，协力促进高质量教育公平战略目标的实现。

（二）“外延式社会公平”与“内涵式教育公平”的辩证统一

在教育公平政策的价值追求中，存在着两种“教育公平”。第一种“教育公平”是社会公平在教育领域的延伸和投射，是一种外延式社会公平。如胡森关于起点公平、过程公平和结果公平的公平三阶段说，罗尔斯关于平等原则、补偿原则和差异原则的公平三原则说，都在外延式社会公平的意义上论及教育公平。以“外延式社会公平”为价值追求的教育公平政策主要关注外部教育机会、权利和资源的平等分配。[6]在具体举措上，主要通过公共教育资源配置，如对机会、经费、师资、校舍、装备等资源和条件的制度性安排，来促进教育公平。

第二种是内涵式教育公平。相较于外延式社会公平强调教育公平的“社会性”，内涵式教育公平更强调教育公平的“教育性”，其目的是“为了让人能够拥有更好的教育”[12]，进而发扬人的内在超越性。霍耐特的承认正义理论、沃尔泽基于差别的复合平等理论、阿马提亚·森的可行能力理论都有此观照。内涵式教育公平追求实质性的教育内部活动公平，承认每个受教育者的差异化需求，注重开发个体的独特潜能，促进每个人的全面发展 [13]，是在具体教育情境中实践着的教育公平。

外延式社会公平和内涵式教育公平的辩证统一是高质量教育公平的本质要求，也是新时代教育公平发展的战略取向，构成了相关政策体系支持在价值领域的实践逻辑。首先，外延式社会公平是内涵式教育公平的外部保障。在公平范围上，高质量的外延式社会公平是省域范围内的公共教育资源均衡配置，是促进教育内部活动公平的前提条件。省域公共教育资源的均衡与否直接影响到城乡、区域、校际和群体的教育发展差距，进而影响个体的教育获得差距。只有保证基本公共服务的省域均衡普惠，“社会弱势群体才有可能和社会其他阶层在同一起跑线起跑”[14]。其次，内涵式教育公平是外延式社会公平的内在追求。在公平形态上，高质量教育公平在关注公共教育资源平等分配的同时，更加注重个人在教育中真实的公平体验和实际的教育获得，强调满足不同受教育者差异化、多样化的需求，建立适合每一个人的教育。最后，高质量教育公平是外延式社会公平向内涵式教育公平的转化，也是内涵式教育公平对外延式社会公平之效益的充分实现。二者都是为了满足不同学生“上好学”的需求。

（三）从“工具集合”到“工具配置”的系统跃升

政策工具是为了解决实际问题而采用的手段和技术，是政策目标有效落实的关键。如前述，支持高质量教育公平的政策体系内含多重目标和价值追求。为达成相应目标，需先确保政策体系工具选择的丰富性、多样性和准确性，形成促进高质量教育公平的工具集合。工具集合就像外科医生为特定病症、切口位置和切口深度选择各种适配的手术刀，[15]针对不同政策目标和政策对象进行最优的工具选择。不过，工具集合本质上是一种加法逻辑，强调工具各自发挥作用。

高质量教育公平是更有广度、更有力度的教育公平，在范围上致力于从局部的县域优质均衡上升至整体的省域优质均衡，在形态上则深入微观的学校公平。为实现相应的战略布局，教育公平政策体系不仅要注重工具的最佳选择，还应注重工具的最佳配置，[16]综合考虑不同追求的公平目标，不同情境的公平问题，以及不同层级的政策主体，实现从工具集合到工具配置的系统跃升。这是高质量教育公平之范围和形态的共同要求，构成了政策体系支持在手段领域的实践逻辑。

工具配置强调政策体系工具的协同性，从静态的工具集合转向系统的工具配备和动态的工具布置。具体表现在三个方面：首先是政策工具与政策情境和目标的适配。如同样面对教育资源分配问题，在欠发达地区，主要采用财政补贴和改善基础设施等经济性工具。在发达地区，则侧重招生政策改革等行政性工具。其次是政策体系内不同层级政策工具间的互补。如面对义务教育均衡发展问题，省级政策侧重财政支持等供给型工具，而县级政策侧重具体的目标规划和措施等环境型工具。最后是不同层面政策工具间的联动。如随迁子女入学政策体系中的各类政策工具都需要社会保障政策体系中关于户籍安排的强制性工具予以支撑。

（四）“统一规划”与“时空调适”的动态衔接

高质量教育公平国家战略的推进离不开时间和空间两个方面的统一规划。在时间上，实现高质量教育公平具有阶段性。《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》提出，到2027年，教育强国建设取得重要阶段性成效，高质量教育体系初步形成。到2035年，建成教育强国，高质量教育体系全面建成。高质量教育公平是与高质量教育体系并驾齐驱的“双轮”驱动战略，[10]同样遵循这一时间规划。在空间上，高质量教育公平从县域均衡拓展至省域均衡，是广及省域的教育公平。如前述，省域教育优质均衡是新时代教育公平发展的战略突破口。这一战略突破的实现同时包含“自上而下”和“自下而上”两个过程。首先，中央政府统一规划，设定实现高质量教育公平的战略目标，自上而下地层层下发任务、分配政策资源。其次，地方政府根据中央规划，部署地方战略，自下而上地以县域高质量教育公平，推进省域高质量教育公平，实现全国范围内的高质量教育公平。

高质量教育公平国家战略的时空规划，要求支持高质量教育公平的政策体系在统一规划的基础上，因时、因地调整政策体系，分阶段、分步骤地支持高质量教育公平。“统一规划”与“时空调适”的动态衔接是高质量教育公平的范围要求，构成了政策体系支持在方式领域的实践逻辑。首先，政策体系支持需衔接“当下适应性”和“未来适应性”：“从当下来看，高质量教育公平致力于教育发展不平衡矛盾的解决，为新时代社会主要矛盾的化解提供教育的回答；就未来而言，高质量教育公平助力共同富裕的实现和社会主义现代化强国的建设”[10]。支持高质量教育公平的政策体系能够“因时而变”，基于中央日程和本地节律调适政策体系。其次，政策体系支持需着眼于省域公平，推进县域公平。教育不公平是一个异质非均衡的问题，不同地区和群体面临着性质不同、程度不一、形态各异的教育公平问题。同时，由于各地经济和社会发展的状况不一，促进高质量教育公平政策体系支持需“因地制宜”，调整阶段目标、推进步骤和具体举措。

二、当前政策体系支持高质量教育公平的现实困境

构建支持高质量教育公平的政策体系不是另起炉灶，而是对已有的政策体系进行升级换代。当前，我国已初步形成了横向上涵盖基础教育、高等教育、职业教育、教师队伍等多个领域，纵向上贯通中央、省域和县域的教育公平政策体系。本节聚焦当前政策体系支持高质量教育公平存在的困境。

（一）政策体系的公平目标过载导致选择性支持

教育公平是“一个需要不断努力无限接近的目标”[17]。高质量教育公平包含了对高质量形式公平与实质公平、外部公平与内部公平、分配平等与承认平等的追求。教育公平的追求是无限的，但政策体系的目标选择是有限的。[18]在处理有限的政策体系目标和无限的公平追求时，当前政策体系大多采取新增目标的方式，使之在有限的范围内接近无限。然而，多重目标带来的往往是目标过载。目标过载不是单纯的目标数量问题，而是目标结构的碎片化问题。目标过载会稀释政策资源，引发目标冲突，造成选择性支持。

首先，政策体系目标过载表现为目标拥挤，即政策体系试图同时实现多重目标，目标间主次关系不清。例如，自21世纪初启动新中考改革以来，中考改革已经发展成为了包含考试命题改革、综合素质评价改革、招生录取改革、招生秩序改革等多类政策的体系。与此同时，政策体系目标不断叠加。例如，“阳光招生”政策旨在促进教育机会公平。“指标到校”政策旨在促进区域内优质高中教育资源的均衡配置，追求的是外部教育结果均等。“综合素质评价”改革则强调教育过程中对每个受教育者个性特征和潜能的承认，追求的是差异公平。政策注意力是一种稀缺资源，具有选择性。[19]当特定目标得到的注意力越多时，该目标的执行过程就越能突破各种阻力。在政策体系目标过载的情况下，有限的政策注意力难以兼顾所有目标。政策执行者可能会根据情境、资源、利益选择性地“忽视”一些目标。例如一些地区高中对指标到校生学业成绩有较高要求，变相削弱了结果公平，另一些地区的综合素质评价设计不科学、不合理，有无记过处分的品德评判成为综合素质评价的唯一指标。[20]

其次，政策体系目标过载表现为目标通胀。西蒙认为，政策目标是一个层级系统，每一层级的目标都是下一层级的目的和实现上一层级目标的手段。[21]下层目标的施行不畅会给上层目标带来阻力。当政府为了解决阻力而不断增加新目标时就会出现目标通胀，目标间先后关系不明。

以改革开放后的减负政策体系为例，其目标体系经历了持续膨胀的历程。在1983年《关于全日制普通中学全面贯彻党的教育方针、纠正片面追求升学率倾向的十项规定（试行）》中，减负最初被设定为纠正“片面追求升学率”的手段。此后，政策体系不断向上攀升和向下延伸：向上，“减负”不断被工具化，先后成为“普及九年义务教育” “推进素质教育”“落实立德树人根本任务”的中间环节；向下，减负本身被目标化，其实现手段则从校内教学管理扩展至课后服务、考试招生制度、校外培训治理乃至家庭教育观念。这一“目标—手段”链条不断延伸使得各层级目标之间何者为重、何者为先的问题始终未能厘清。如课后服务本作为促进教育公平的手段出现，但课后服务本身作为一种资源又需要有公平分配。目标体系的持续“加码”并未带来执行力的同步增强，反而使政策焦点在“既要、又要、还要”的过载中反复切换。

可以看到，一方面，达成减负的手段不断外溢和细化，从学校到家庭，从课上到课下，从周内到周末，从线下到线上；另一方面，减负工作本身的目标也不断增加。减负政策的目标通胀使得目标之间的因果关系愈加复杂，甚至混乱。有研究批评道，减负政策“倒果为因”，“把需要在宏观背景、制度和体制上调整、改变的问题,当成微观上就能解决或改变的问题”[22]。

（二）政策体系难以介入学校教育导致浅表性支持

上世纪90年代以来，我国教育事业发展越来越重视内涵式教育公平。如《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求，“加快发展面向每个人、适合每个人、更加开放灵活的教育体系”。又如《中国教育现代化2035》提出“更加注重面向人人”“更加注重因材施教”。然而，当前政策体系对内涵式教育公平的促进更多地依赖宏观的资源调配，并未深度介入学校教育活动，造成相关支持浅表化。

一方面，相关政策体系希望通过公共教育资源配置来促进内涵式教育公平，如培养高素质教师队伍，为乡村偏远地区、地方薄弱学校提供优质师资；又如加快教育数字化建设，扩大优质教育资源共享。保障资源平等配置的政策体系支持无疑对内涵式教育公平有正向促进作用。资源平等配置以同一性为前提，追求的是同质性公平，旨在为不同社会经济背景、智力水平和性情禀赋的学生提供相同的机会、环境和资源。资源平等配置能够在一定程度上排除家庭和社会等外部力量对内涵式教育公平的负面影响。然而，资源平等配置的实现并不等同于内涵式教育公平的实现。内涵式教育公平是在资源平等配置的前提下，以差异性为前提的“教育公平”，是有差异的平等。内涵式教育公平要求尊重而非消除“差异”。可见，资源平等配置并不能直接带来内涵式教育公平。不仅如此，相关政策体系支持对资源配置的路径依赖可能会进一步遮蔽内涵式教育公平，将之简化为外部条件公平。

另一方面，在现实的学校生活中，学校文化、课程设置、教学过程和学生评价等方面存在着等级化、排斥、边缘化、羞辱、欺凌等现象。但政策体系支持主要集中在事前警示倡议和事后惩戒程序，对行动过程支持不足。内涵式教育公平总是以“在教育过程中，通过教育过程”实现的。而主导教育过程的则是学校和教师。外部的分配公平转化为内涵式教育公平有赖于学校的公平制度，以及教师的“公平意识”[23]和“公平行动”[24]。在学校层面，学校管理制度是否对所有学生及其家庭一视同仁？家校互动制度是否包容流动家庭、特殊家庭？校本课程设置能否满足学生的个性发展需求？学校制度的落实还需通过教师群体的专业行动。[25]教师是否拥有发掘和尊重学生不同性格禀赋、不同兴趣特长、不同素质潜力的意向和能力？能否察觉、反思和改进课程内容、教学过程、师生交往、同辈相处和家校互动中存在的不平等问题？是否掌握了差异化教学和个别指导的策略？是否拥有反思自身教育公平理念和行动的意识与能力？上述问题的妥善解决都需要政策体系介入学校教育活动。

（三）政策体系的工具配置失当导致悬浮式支持

推进高质量教育公平是一项系统性工程，在横向上需要不同领域不同部门之间的协调合作，在纵向上需要不同层级政府部门的协力共担。相应地，支持高质量教育公平的政策体系是一个跨领域跨层级的复杂系统，需合理配置政策工具。政策体系的工具配置不仅在于选择符合政策情境、切合政策目标的政策工具，还“必须精心选择政策工具组合，创造工具之间的良性互动”[15]46。政策体系的工具配置失当会造成政策体系支持的悬浮，即在动员和投入大量资源后，未能有效实现政策体系目标，造成政策体系的“空转”。当前的政策体系工具配置存在工具缺位、跨域错位和跨层越位等问题。

政策体系的工具缺位包括结构性缺位和功能性缺位。结构性缺位，指实现政策体系目标的必要工具缺失。以教育公平指标为例：教育公平指标是教育公平质量，亦即政策效果的评价工具。《深化新时代教育评价改革总体方案》指出，“教育评价事关教育发展方向，有什么样的评价指挥棒，就有什么样的办学导向”。但在我国，这一指挥棒角色的政策工具直到21世纪初才开始建立。另一方面，教育公平指标本身由多种评价工具构成。过程公平和结果公平的指标构建虽已有学理探讨，[26,27] 但在实际的公平测量中仍属缺位状态。如果说结构性缺位是关于“有没有工具可用”的问题，那么功能性缺位则是指“工具用不用得好”的问题。例如，乡村师范生定向培养是重要的教育反贫困政策。研究发现，近年来，定向师范生中优秀学生和以升学为目标的违约人数呈上升趋势。[28]就政策工具的角度而言，其中一个重要原因即负向惩罚型工具配置不当，多集中在履约任教环节，未考虑到部分学生拒绝履约或职后违约的情形。[7] 

政策体系的工具跨域错位则包括两种情况：其一，社会政策使用教育政策工具，但“锣齐鼓不齐”，本质上并非为了促进教育公平，导致教育公平成为附庸甚至幌子。以义务教育“多校划片”政策为例，研究发现，地方政府在执行“多校划片”政策时并非完全出于促进教育公平的考虑，而是为了在经济下行，土地财政紧缩的情况下刺激房地产市场，促进本地经济发展。[29]其二，教育政策使用社会政策工具，但由于资源不足而难以产生良好的政策效果。例如，“送教上门”是我国特殊教育公平政策的重要举措。送教上门既需要各地教育部门提供师资和教育培训，也需要各地残疾人联合会协助提供服务名单和康复指导工作，还需要包括卫生、财政和社会保障等在内的部门提供医疗技术支持、经费保障、人事管理等服务。研究发现，全国各地送教上门政策在使用上述政策工具的同时，执行主体却多局限在教育部门和残疾人联合会，其他部门参与较少。[30]

政策体系的工具跨层越位是指在推进高质量教育公平的过程中，某一层级的政府机构使用了应由上一层级或下一层级部门使用的政策工具。以“双减”政策体系为例，解决学生学业负担重是一个需要构建长效治理机制的问题。[31]研究发现，国务院教育督导办为地方政府的工作设置了刚性的考核指标，采用了一系列督导和追责的政策工具。为了通过短期考核，部分地方政府将刚性指标下包给地方教育部门，而地方教育部门则以材料而非实效应付考核。[32]在此，上级政府的刚性评价工具看似促进了减负工作的开展，但现实却造成了“高参与率、低实效性”[33]的结果。原本应由下级部门因地制宜采取的“刚性评价工具”因被上级部门使用，而导致“一刀切”。

（四）政策体系的地方调适受限导致僵化式支持

在中央政府教育公平目标转化为公平现实的过程中，存在着一条“缺失的链条”[34]。这一链条由不同层级的地方政府构成，是地方政府基于省情、市情和县情进行政策调适的“执行链”。政策调适是指地方政府根据自身不断变化的社会经济环境，对上级政策的目标、工具等方面进行调整，使宏观的政策安排能够适应地方实情。在推进高质量教育公平国家战略的过程中，地方政府的政策体系调适直接关系到具体地方情境中复杂多变的教育发展不平衡问题能否得到及时、有效的解决。当前，地方政府政策体系调适存在权限不足、下限不牢、上限不高等问题，造成僵化式支持。

第一，地方政府的政策体系调适权限不足。调适权限不单指制度规定的行政权限，还包括由政策冲突及相关主体利益博弈形塑的实际权限，而后者对政策效果的影响更为隐蔽。例如，2022年新修订的《职业教育法》将“普职分流”修改为“职业与普通教育协调发展”，强调普职分流要“因地制宜”。但同时，另一项由中央发布的全国性政策《关于加强新时代高技能人才队伍建设的意见》要求，到“十四五”时期末，“技能人才占就业人员的比例达到30%以上，高技能人才占技能人才的比例达到1/3，东部省份高技能人才占技能人才的比例达到35%”。职业教育是高技能人才培养的重要环节。在这一刚性指标的要求下，各地职业学校必然需要大量生源，满足人才培养要求，因地制宜的调适空间也必然会收缩。

第二， 政策体系的地方调适存在“下调标准”“偷换概念”“数据形式主义”等下限不牢的情况，调适标准的执行和监督有限。例如，《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》（以下简称《办法》）规定，义务教育发展基本均衡县的评估遵循“省级评估、国家认定”的原则。省级政府具有设定评估指标的标准的权限。为防止省级政府降低标准，教育部强调《办法》所规定的标准为最低标准，省级政府对标准的调整不得低于《办法》规定。但在实际的政策实施过程中，不少地方政府在生均校舍面积、生师比等方面的标准仍低于教育部规定标准。[35]

第三，政策体系的地方调适存在象征性调适、机械性调适等上限不高的情况，地方政府的政策调适能力有待提高。例如，以教育部等九部门联合印发的《关于印发中小学生减负措施的通知》发布后，各省份也相继出台了地方减负方案。但就具体内容看，地方政府的具体方案与国家政策文本中的举措存在高度的同质化倾向。个别地区甚至“一键转发”，只负责传达减负精神，不负责制定地方方案。此外，地方政府之间也存在相互对标的情况，采取了相似的政策工具和话语表达。[8]

三、政策体系支持高质量教育公平的优化路径

面对教育公平发展的新要求和新挑战，当前政策体系需以高质量教育公平为战略引领，从战略高度规划未来教育公平发展方向，围绕战略突破所需进行升级换代。具体而言，新时代教育公平政策体系需深入微观学校教育公平场域，以整合有序的目标结构、完善协同的工具配置、灵活应变的调适机制，充分发挥政策体系正向的、积极的支持作用。

（一）促进整合支持：优化政策体系目标结构，有序解决教育公平矛盾

支持高质量教育公平的政策体系包含多种目标。这些目标既是对具体的教育公平问题的回应，具有工具理性，也是对特定价值理念的遵循和贯彻，具有价值理性。相关目标之间往往存在着矛盾：在工具理性层面，表现为目标间先后关系的矛盾，关涉“在有限的政策资源下，优先达成哪项政策的哪项目标”的问题；在价值理性层面，表现为政策目标背后的价值追求之间主次关系的矛盾，关涉“何种公平更值得追求”的问题。当政策体系目标间的矛盾未能妥善解决时，就会出现引发目标冲突，迫使执行主体选择性支持部分目标。因此，若要实现高质量教育公平，必须优化政策体系目标结构，在整体推进的基础上解决教育公平问题的主要矛盾和矛盾的主要方面。

第一，加强政策体系站位性目标研究，从整体上把握新时代教育公平发展中的各类矛盾。从本质上来说，政策体系目标间的矛盾具有客观必然性，是教育公平发展问题中不同矛盾和矛盾不同方面的体现。调和政策体系目标间的矛盾实质是调和教育发展不公平问题的各类矛盾，区分不同价值追求和公平问题的轻重缓急。政策体系的站位性目标是高质量教育公平国家战略目标在具体公平问题中的投射。加强政策体系站位性目标研究，意味着站在高质量教育公平国家战略的高度，从整体上考察特定教育发展不平衡问题在不同阶段、不同领域中的各类矛盾以及矛盾之间关系。

第二，以站位性目标统筹定位性目标，优化政策体系目标结构，集中力量解决新时代教育公平发展的主要矛盾和矛盾的主要方面。政策体系目标之间的冲突是政策体系目标结构不合理的问题。优化政策体系目标结构需要从推进高质量教育公平国家战略的全局出发，准确把握不同阶段、不同领域中教育发展不平衡问题的主要矛盾和矛盾的主要方面，以此“决定究竟哪一个目标应该优先”[36]。例如，受教育者对优质教育资源的需求与优质教育资源的有限供给间的矛盾是当下义务教育优质均衡发展的主要矛盾，基本公共教育服务质量的城乡差距、区域差距、校际差距、群体差距则是该主要矛盾的主要方面。促进义务教育优质均衡发展的政策体系需要以解决上述主要矛盾和矛盾的主要方面为重点目标。

（二）增强微观支持：构建学校公平行动方案，提升微观公平行动力

内涵式教育公平是高质量教育公平的题中之义，指向学生在学校生活中的公平体验和真实获得，其实现有赖于学校管理层和教师在微观行动层面尊重和满足不同学生的差异性需求，让不同个性、禀赋和才能的学生都能享受适合的教育。然而，政策很难直接干预具体的学校教育活动，无法命令教师或管理者去爱或尊重学生。只有将宏观层面的公平战略和中观层面的政策体系，转化为微观的学校公平行动方案，才能深度介入学校教育教学活动。

首先，健全县域教育公平政策体系，明确地方教育公平政策目标和标准，让学校公平行动方案的建立“有章可循”。我国教育行政制度有着鲜明的“上面千条线，底下一根针”的特征。中央政府和省级政府的教育公平方案能否有效落地，转化为微观学校行动方案，主要靠县级政府“穿针引线”。上级政府所构建的政策体系都需要经过县级政府的转译、调整和宣传，学校则根据县级政府的政策体系框架制定校本方案。[37]因此，县级教育部门必须健全本县教育公平政策体系，基于上级指示和当地实情，制定县域教育公平政策目标和评价标准，引领并指导学校制定、实施教育公平行动方案。例如，2023年，与《基础教育课程教学改革深化行动方案》等政策呼应，南京启动了“南京市小学共同成长系列行动计划”，先期开展的《“金陵好课堂”创新行动三年计划（2023—2025年）》与《“金陵好课堂”科研助力行动计划》通过建立市级小学学科教研中心组，建设评估实验校、示范校等方式，深入微观，聚焦全市小学内部的课程优化和教学改革，致力于“让每一个孩子都出彩”。

其次，强化学校政策执行资源的供给，激发学校管理层和教师的公平行动活力，让学校公平行动方案的落实“有枝可依”。任何教育政策的有效落实都需要财力、物力和人力保障，学校公平行动方案的落实亦不例外。例如，推进班额缩减是促进教育过程公平的重要措施。班额缩减意味着在面对同样数量学生的情况下，需要更多的教室和教师。尽管学龄人口负增长在一定程度上缓解了校舍面积等物质资源的压力，但班额缩减后的学校管理体制变革、课程理念变化和教学方式迭代都对教育制度、学校管理和教师素养提出了更高的要求。例如，上海市教委联合崇明区开展义务教育小班化教学改革实验项目，为学校管理人员和教师提供专项课题支持，围绕办学组织、育人模式、教学方法、评价方式、教师发展、校本教研等方面鼓励探索创新。

最后，加强政策体系和公平理论学习，提升学校管理层和一线教师的公平行动能力，让学校公平行动方案的开展“有力可施”。作为“街头官僚”[38]，学校管理层和教师是学校公平行动方案的第一制定者和第一执行人，是将公平目标转化为公平现实的关键行动者。学校管理层和教师的教育公平理念和实践能力直接影响学校教育内部公平的质量。提升相关主体的公平行动能力一方面需要县级政府统筹传达政策要求，宣传政策精神，提升学校公平行动的站位；另一方面需要学校通过专家指导、集体教研等方式强化政策学习和理论学习，在实践反思和经验总结中不断完善学校公平行动方案。

（三）加强协同支持：完善政策体系工具组合，跨域跨层统筹政策资源

支持高质量教育公平的政策体系目标的实现，需要不同层级、不同领域的政府部门的协力共进，广泛调动和统筹国家、市场、学校和家庭的力量。为此，必须加强政策工具选择和配置研究，构建“跨域联动、跨层互补”的工具配置，协同各方主体共同推进高质量教育公平国家战略。

首先，深化政策工具分类研究，构建切合我国教育发展不平衡问题的工具类型学，补全、拼好工具配置的“拼图”。“补全”意味着依据类型学所提供的系统性视角，对既有工具进行查漏补缺，确保各类工具在数量与结构上能够充分对应各级、各类目标的实现，避免工具的结构性缺位。“拼好”则意味着依据类型学对工具属性的划分，在实际执行中考察不同属性工具的组合效用，避免工具的功能性缺位。目前我国教育公平政策工具研究较常采用的是麦克唐纳和埃尔莫尔基于政策情境的分类（命令型、激励型、能力建设型、系统变革型）[39]，以及施耐德和英格兰姆基于执行者行为动机的分类（权威型、诱导型、能力建设型、象征和劝说型、学习型）[40]。上述分类有一定参考意义，但实际上并不符合我国以“国家力量、市场力量和公民社会力量相互博弈和均衡”[41]为特征的教育政策范式。在这一意义上，褚宏启提出的行政型、经济型和社会型工具分类，以及通过“深入研究政策目标、政策问题、工具属性、外部环境”[42]进行工具配备和布置的方式，具有重要参考价值。

其次，多部门跨域联动，共同参与政策工具开发和组配，内外合力强化政策体系资源供给。近年来，我国教育公平政策越来越强调“跳出教育看教育”，重视多部门跨域联动共同推进教育公平问题的解决。例如，2022年，教育部会同中央网信办、中国证监会等13部门联合发布《关于规范面向中小学生的非学科类校外培训的意见》。多部门联动，一方面为解决教育不公平问题提供了丰富的资源，另一方面也为协调跨领域政策工具提出了更高的要求。加强政策工具的跨域联动需要在政策制定之初就广泛邀请各部门共同参与政策工具的开发和组配。各部门基于促进高质量教育公平的共同目标，统一对特定教育不公平问题的认识，结合具体政策情境提供不同类型的备选工具；比较和分析各类政策工具效益，选择最佳工具；综合考虑不同政策工具之间的关系以及影响因素，寻求工具组合效率最大化。

最后，以问题为导向，厘清不同层级政府部门间的治理优势，促进跨层互补，共同提升工具效益。层级性是我国政策执行的基本制度情境。不同层级政府有着不同的优势。例如在推进义务教育优质均衡发展过程中，相较于县级政府，省级政府拥有更强的财力，也有更高的财政管理权限。由省级政府负责和使用调配义务教育财政资源的政策工具，不仅能够更高效地统筹县际财政资源，还能避免因县际经济发展差距而带来的县际资源分配不公等问题。但若是面对学校内部教育不公平问题，那么县级政府拥有对学校教育活动更为直接的影响力。相应地，应由县级政府更多地行使行政检查和督导评估等工具，而省级政府和中央政府则掌握更上位的立法、激励等工具。

（四）强化应变支持：健全地方政策调适机制，动态灵活推进高质量教育公平战略

高质量教育公平的政策体系支持是一个动态应变的过程。政策体系支持既要能贯彻总体的战略目标、安排和策略，也要能适应不同地区社会经济和教育发展状况，还要能够深入到更微观的学校场域。面对复杂多变的公平现实，必须建立健全政策体系的地方调适机制，使政策体系既能“通其变”——深刻把握地方教育公平发展的现实与需求，又能“成其变”——因时而变、因地制宜地促进教育公平发展。

第一，保障调适权限，多举措激发地方政府调适政策体系的动力和活力。首先，建立健全政策体系调适的激励制度和容错纠错制度，调动地方政府应对复杂公平情境的动力和勇气，保障地方政府政策体系调适的形式权限。其次，加强政策体系的顶层设计，综合分析不同领域、不同层级政策之间的关系和影响因素，避免政策目标、工具和标准之间的冲突，保障地方政府政策体系调适的实质权限。例如，《关于加强新时代高技能人才队伍建设的意见》对全国范围内技能人才比重、高技能人才比重，以及东部省份高技能人才比重分别设立了30%，1/3和35%的标准，未充分考虑各地方的差异性，政策体系缺乏一定的适应性和灵活性。若将“全国范围内总体比重”调整为“各地区提升比率区间”，如“各地区在现有基础上提升5%至10%”，则更能保障地方调适的实质权限。

第二，筑牢调适底线，强化制度约束和价值引导。首先，通过教育立法、标准制定、督导评估等方式强化制度约束，规制地方政府的政策调适行为。其次，细化、明确政策目标和评估指标，避免政策体系调适过程中出现“钻空子”“打擦边球”等行为。最后，强化政策动员，通过政策推进会等形式进行价值动员和情感动员，激发基层政府对政策体系的价值认同。以义务教育均衡发展政策的地方调适为例，既有的制度安排难以阻遏地方政府降低标准、偷换概念等行为。对此，首先需要建立健全督导法律法规。当前义务教育均衡发展评估主要依靠《中华人民共和国义务教育法》，缺少专门性的法律进行规约；其次，将地方指标和标准制定权力上收至中央政府，由中央政府制定统一标准。最后，在“省级评估、国家认定”原则下，评估权集中在政府，缺少外部监督。可引入公众、媒体、专家等多元评估主体，通过政策效果满意度调查等方式进行持续跟踪监测。

第三，提高调适上限，全过程构建因时而变、因地制宜的地方性政策体系。在决策环节，首先，地方政府要“向上看”，通过政策解读会、培训学习等方式掌握、贯彻上级政府的政策理念、精神和要求，确保地方政策体系与高质量教育公平国家战略的上下衔接；其次，地方政府要“向外看”，引入学习和竞争机制，参考同级政府，尤其是“政策试点”的做法和经验，完善自身政策体系调适。最后，地方政府要“看自己”，听取本地各方主体的意见，调动地方知识，结合自身实际情况进行政策体系转译；开展事前评估，在地方政策体系构建之初，便充分考虑未来社会变革、教育发展趋势和民众需求变化，创建替代性的、可选择的体系方案。在执行环节，强化政策体系执行的过程性评价，建立多主体参与的教育公平动态监测制度，采用实地调研、听证会等方式，跟踪政策执行过程中执行主体、方式、成本和保障等方面的情况，及时调整政策方案和工具配置。在评价环节，严格参照上级政府教育公平质量标准与地方指标，客观、系统评价政策体系执行投入、过程、产出和效果，进而优化调整政策体系或构建新体系，确保政策体系调适的前后衔接。

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