本文发表于《中外法律评论》2026年第3期。
摘要：《新就业形态劳动者权益保障办法（征求意见稿）》构建了以劳动管理为中心的新就业形态劳动者权益保障体系。以劳动管理为基点确定得到特别保护的新就业形态劳动者范畴，以劳动管理程度为依据构建新就业形态劳动者分层保护的制度体系，以劳动管理为根据构建新就业形态劳动者权益保障的法律机制。这一制度设计以劳动管理与劳动保护之间的规范逻辑和内在关联（即劳动管理是引发劳动保护的根源）为理论基础。未来立法还应进一步以劳动管理为标准构建平台多用工主体间的责任分担规则。
关键词：劳动管理；新就业形态劳动者；权益保障；平台
在长期的政策积累与实践探索的基础上，2026年10月8日人力资源和社会保障部发布了《新就业形态劳动者权益保障办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》），向社会公开征求意见。该办法以部门规章的形式规定了新就业形态劳动者的范畴、权益维护原则、部门职责分工、基本劳动权益、劳动规则、企业用工形式、纠纷解决及法律责任等内容，构建了分层分类的新就业形态劳动者权益保障体系，规范了企业劳动规则、用工协议等，为系统完善新就业形态劳动者权益保障的法律制度迈出了实质性一步。从《办法》的体系和内容来看，其构建了以劳动管理为中心的新就业形态劳动者权益保障体系，形成了具有中国特色的新就业形态劳动者权益保障路径。把握以劳动管理为中心的保障体系的内在逻辑，一方面对于准确理解《办法》的规范内涵，推动其完善和实施具有重要意义；另一方面，也可以以其为基础，探究劳动者保护的一般逻辑，推动中国特色劳动法自主知识体系构建。
一、劳动者特殊劳动保护以用人单位的劳动管理为正当性基础
（一）劳动者特殊保护以特定正当理由为前提
市场主体人格独立、行为自由和责任自负，是市场经济法律制度构建的一般逻辑前提，法律直接规定特定市场主体对他人承担特别保护义务反而是例外现象，需要特定理由。在劳动用工领域也应是如此。使用他人劳动力是一种非常普遍的现象，委托、保管、承揽等都是涉及劳动给付的合同，但并不是所有对他人劳动力的使用均需要承担特殊保护义务。以承揽为例，“承揽合同的承揽人应以自己的风险独立完成工作”。要让劳动力使用者承担超越自由安排的特定保护义务，必须对其进行论证。这一问题也因此成为以劳动者保护为基本内容的法律——劳动法——最基础性的问题。但是，长期以来人们对该问题主要是从劳动者的弱势地位或者劳动者与用人单位的形式不平等等角度进行论证，认为对劳动者进行特别保护是因为“劳动关系双方地位不平等几乎贯穿劳动关系的全过程”、存在“强资本弱劳工”态势。这种从价值层面进行的论证解决了劳动者保护的价值正当性问题，但由于无论是弱势地位还是不平等，都是相对的概念，也缺乏客观的评价标准，以其为理由进行论证总会给人一种劳动法的制度设计仅可以“信”，而不能“论”的感觉，因此也就无法为构建劳动者保护的规范体系提供规则起点和标准。要构建劳动者保护的规范体系，尚需要进一步立足规范探究其正当性基础。
（二）劳动者特殊保护正当理由的规范视角
法律规范由构成要件和法律效果构成，“一个完整的法律规范首先要描写特定的事实类型（Sachverhaltsgruppe），即所谓法定的事实构成（Tatbestand），然后才赋予该事实构成某个法律后果，例如赔偿义务（《民法典》第823条第1款）、刑罚（《刑法典》第242条）和权利让与（《民法典》第929条）”。按照上述规范的构成逻辑，可以认为构成要件和法律之间存在前提和后果的关系，其中构成要件是“因”，法律效果是“果”。回归劳动法律规范的规范结构，可以发现劳动者得到特别保护是劳动法律规范的法律效果部分，而获得该特别保护的构成要件是依法认定当事人之间存在劳动关系或者当事人为劳动者。“对劳动关系的认定是对劳动者给予倾斜保护的前提。”“若正确适用劳动法，必先准确厘定其适用对象，即正确判定劳动关系。”因此，可以从认定劳动关系或者认定劳动者的标准出发探究劳动者被特殊保护的正当性基础。
对此，当前我国学术界的共识是劳动关系或者劳动者身份认定的实质标准是从属性劳动或者支配性劳动管理，主张“认定劳动关系应抓住劳动关系的从属性本质”。其中前者是从劳动者角度论证劳动者所提供的是一种用人单位通过用人单位规章、具体劳动指示等管理下的劳动；后者则是从用人单位角度说明用人单位对劳动者进行了达到支配性的劳动管理。尽管二者角度不同，但均将劳动者身份认定或者劳动关系认定的基本标准落实在了劳动管理上。“劳动关系的本质特征是支配性劳动管理。”劳动管理的存在及其程度决定了劳动关系的认定，而认定劳动关系则可以得到劳动法特殊保护。故此，可以认为从规范层面来看，劳动者得到特别保护的根源在于劳动管理，即用人单位通过劳动管理控制了劳动者的行为，也控制了劳动过程，其因此也应承担劳动过程中的风险，对劳动者进行保护。
（三）劳动管理与劳动者特殊保护的内在关联
劳动管理与劳动保护的关联不仅仅是从规范的构成要件和法律效果之间的关联中得出的结论，也是从劳动管理本身的理论逻辑和经济效果得出的命题。从法理逻辑角度看，劳动关系认定过程中，人格从属、组织从属和经济从属基本均源于劳动管理。具体而言，劳动管理本质上是对劳动者的行为控制，因用人单位对劳动者行为控制的存在，劳动者在劳动关系存续期间的行为自由取决于用人单位的决定。“人格的本质是自由，使一方当事人的自由受到另一方指示或者安排的生产过程限制，实际上等于使一方的人格受制于另一方，所以这种从属就是人格从属性。”与此同时，通过劳动管理，劳动者加入到用人单位的组织之中，劳动者的劳动成为用人单位业务的构成部分，此即为组织从属性；通过劳动管理，劳动者丧失了参与市场竞争的机会，为特定主体提供劳动，劳动所得为他人获取，这就是经济从属性。所以，可以认为劳动关系认定中学界通说提到的三个从属性均源于劳动管理。这也是最高人民法院第42批指导案例之所以能提出从支配性劳动管理角度认定劳动关系的根源所在。
而从利益和风险的角度看，劳动管理的存在，为用人单位实现高效有序生产提供了可能，也为其在实现利益最大化的过程中侵害劳动者权益提供了可能性，同时通过劳动管理控制风险和实现保护也成为可能，利益、风险、风险控制均因劳动管理而起。为此，现代劳动法一方面允许用人单位对劳动者进行劳动管理，另一方面要对其进行特殊保护，让用人单位承担保护义务，最终实现了权利、利益享有和义务、责任承担的均衡。劳动管理和劳动保护在利益和风险层面的关联由此也得以建立。
总结以上讨论，我们虽然是以劳动法上的劳动者保护为原型进行的分析，但是考虑到劳动法作为劳动者保护基础性法律的地位，其所包含的劳动管理和劳动保护的规范逻辑和内在关联，在根本上也展示了超越劳动法的一般原理，即劳动管理是引发劳动保护的根源。这应成为思考劳动保护和自由之间边界的基本出发点。
二、以劳动管理为基点确定得到特别保护的新就业形态劳动者范畴
（一）被劳动管理的新就业形态劳动者应得到特殊保护
将上述劳动保护的一般原理扩张到平台用工领域，同样可以得出一个基本命题：平台用工领域对劳动者进行特别保护的基础也在于劳动管理。该命题成为构建新就业形态劳动者权益保障制度的基点。据此，首先可以划定得到专门立法特别保护的新就业形态劳动者的范畴，即凡是纳入新就业形态劳动者保护立法对象中的，一定是被劳动管理的新就业形态劳动者。具体而言，其一，劳动管理的存在是纳入《办法》保护的新就业形态劳动者的基本前提。与此相应，虽然依托互联网平台就业，但是没有被平台企业或者平台用工合作企业进行劳动管理，而是自主开展经营活动、从事自由职业的劳动力提供者不应纳入专门立法的特别保护之中。对此，《办法》附则第53条第2款进行了明确的规定。其二，新就业形态是依托互联网平台就业的形态，故此，新就业形态的劳动管理是指通过互联网平台进行的劳动管理。其三，进行劳动管理的主体可以是平台企业，也可以是平台用工合作企业。实践中，对新就业形态的劳动管理可以由平台企业完成，也可能由平台用工合作企业运用平台企业的平台完成，还可能由平台企业和平台用工合作企业共同或者分别完成。
与一般平台管理方式不同的是，提供网络经营场所、信息撮合等服务的平台更多是发挥中介或场所提供的功能，不对新就业形态劳动者的劳动行为和过程进行劳动管理，劳动者利用该平台更多是从事民商事经营或者自由职业。因此，其原则上不适用《办法》的规定。但在实践中，也会出现上述平台为了提升平台的服务质量及其对消费者的吸引力，通过订单推送、抽成抽佣、报酬结算、考核评价等方式对劳动者进行劳动管理，对其劳动行为和过程进行控制和影响的现象。遵循有劳动管理就应当有劳动保护的逻辑，依托这类平台就业的新就业形态劳动者在这种情况下也应适用《办法》得到特别的保护。
按照以上论述，则可以发现《办法》中的新就业形态劳动者与《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（人社部发〔2021〕56号）中的新就业形态劳动者范畴并不同一。后者涵盖了“依托平台自主开展经营活动、从事自由职业等”的个人。实际上，在我国新就业形态劳动者权益保障政策推进的过程中，从涵盖所有新就业形态劳动者到聚焦有劳动管理的新就业形态劳动者的转变趋势便已经显现。2023年人社部办公厅发布的《新就业形态劳动者劳动合同和书面协议订立指引（试行）》（人社厅发〔2023〕6号）第3条明确规定：“本指引所称新就业形态劳动者，是指线上接受互联网平台根据用工需求发布的配送、出行、运输、家政服务等工作任务，按照平台要求提供网约服务，并获取劳动报酬的劳动者。”“按照平台要求提供网约服务”显然包含了劳动管理的因素。此后发布的《新就业形态劳动者休息和劳动报酬权益保障指引》《新就业形态劳动者劳动规则公示指引》《新就业形态劳动者权益维护服务指南》采取了同样界定。这一发展立场，符合上述特殊保护的规则仅针对受到劳动管理的劳动者这一基本逻辑。
（二）新就业形态劳动管理的具体方式为平台劳动规则、指令
遵循劳动保护的一般逻辑，新就业形态劳动者得到保护的基本前提也是存在对劳动者的劳动管理，但新就业形态的劳动管理又具有基于“依托互联网平台”用工的特殊表现方式。这种劳动管理不仅可以通过传统的用人单位规章、用人单位单个指示完成，还可以运用数字技术使用算法、群发的指令、平台统一提供劳动者点击注册的格式合同等完成，其中尤其是算法管理发挥着非常核心的作用。“算法管理是平台用工模式的核心特征。”上述传统的和数字化的劳动管理方式总体可以分为两类：其一，抽象的劳动管理规则，包括规章制度、算法、预先拟定的合同条款等劳动规则，其主要涉及新就业形态劳动者进入、退出平台的规则及签约、解约规则，工作任务分配规则，报酬规则，工作时间规则，考核评价规则以及新就业形态劳动者的申诉渠道和企业处理申诉的程序、结果反馈方式等规则。需要特别说明的是，预先拟定的合同条款在本质上应当属于格式条款，在现有的理论中，其更应是一种合同现象，但是正如有论者所指出的那样，“电子合同格式条款的特殊性：相对人通常不会阅读。”电子格式条款的合意属性，也就是合同属性已经很弱了，其更应该是一种作为劳动管理工具的单方拟定规则现象。其二，具体的指令，也即由平台或者平台用工合作企业单独或者群发的劳动管理指令，这些指令涉及新就业形态劳动者劳动的时间、地点、路线、方式以及与消费者的行为形态等。
三、以劳动管理程度为依据构建新就业形态劳动者分层保护的制度体系
（一）新就业形态劳动者分层分类保护的要求及其实现的可能思路
劳动管理构成了劳动者特殊保护的起点，为将哪些劳动者纳入新就业形态劳动者权益保障法律的范围划定了界限。但纳入特别法律保护中的新就业形态劳动者也绝非铁板一块。新就业形态用工的突出特点就在于用工方式差异大，用工形态迭代快，因此对新就业形态劳动者进行分层分类保护是理论和实务界的共识。《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（人社部发〔2021〕56号）将新就业形态劳动者分为劳动关系、不完全劳动关系、民事关系三种形态，就是这种思路的政策体现。国务院在给全国人大常委会的报告中也明确提出，“总结评估现行政策执行情况，以健全分类分层的权益保障制度和明晰平台企业、合作企业、劳动者权责利关系为目标，适时修订劳动保障相关法律法规”。在一定程度上以劳动管理为起点，将没有管理的新就业形态劳动者排除在特别保护之外，也已经是对广义上所有依托互联网平台就业的“新就业形态劳动者”的分层分类。
在上述分层分类共识的基础上，存在的分歧是如何进行分层分类。一种观点主张构建不完全劳动关系的独立构成要件并赋予其独立的法律效果，认为不完全劳动关系的认定标准是“人格从属性较弱+经济从属性一定程度+组织从属性较弱”；进而主张“大概可以得出这类法律关系（指不完全劳动关系）的定位，即独立于劳动关系（含非标准劳动关系）和民事劳务关系的一类新型法律关系”。这一方法看似简洁清晰，有一种用工现象就构建一种法律关系形态，也符合最朴素的思考问题方式。但是这种解决问题的方案存在如下突出的问题：其一，构建新构成要件的方案基本上只是将传统评价指标重新引入，并通过强弱等来描述不完全劳动关系与传统劳动关系的差异。由于劳动关系的认定本身就通过不确定概念和综合评价性方法进行，不完全劳动关系同样是通过评价性因素来考量，这就导致二者的界限很难划定。“构建构成要件的目的本是为了增强清晰性，但构建独立构成要件的思路并未实现这一目标，以至于新构成要件的构建缺乏实际意义。”其二，这种方案更多看到了所谓不完全劳动关系与具有劳动关系的新就业形态用工的差异性，没有看到其共同性。从立法技术角度看，不是从构建体系的角度展开，而是每发现一种新现象就构建一种新类型，将会导致法律制度的碎片化。其三，现有劳动法本身的不足，这也是最直接的问题。当前的劳动法并没有规定新就业形态劳动者权益维护的部门职责分工、劳动者个人信息保护、算法规则治理、多主体间的责任分担、用工报告等规则。如果《办法》对不完全劳动关系进行专门制定设计，具有劳动关系的新就业形态用工在上述方面该如何处理？同样进行专门制度设计？在这些问题上有特殊规则吗？正因为如此，《办法》并未采纳构建独立不完全劳动关系类型这一分层分类保护新就业形态劳动者的立法技术。
（二）以劳动管理程度为依据构建分层保护制度的思路与方法
《办法》最终选择以劳动管理程度作为对新就业形态劳动者进行分层分类权益保障的依据，意在根据劳动管理强度不同形成的用工关系谱系中，对新就业形态劳动者进行保护，这也是上述以劳动管理为基点确定新就业形态劳动者保护范围思路的进一步展开。这一思路的基本出发点是，无论是从用工实践来看，还是从理论认识来看，一个越来越得到承认的共识是劳动管理不仅是有和无的问题，还有多和少的问题，也就是存在程度之分。对此，学术界的观点是，“劳动管理具有不同的程度”。从其他国家的立法和理论来看，德国2017年修改其《民法典》第611a条界定劳动合同时就规定“从属性的程度取决于每种工作的特性”。基于此规定，学界认为，“劳动关系与其他自雇者的法律关系通过提供劳务时人格从属性的程度得以区分”。从我国的司法政策来看，早在2022年最高人民法院在《最高人民法院关于为稳定就业提供司法服务和保障的意见》（法发〔2022〕36号）中就明确承担劳动管理存在程度之分，提出“劳动者主张与平台企业或者用工合作单位存在劳动关系的，人民法院应当根据用工事实和劳动管理程度⋯⋯依法审慎予以认定”。
在该认识基础上，按照上述劳动管理引发劳动保护的逻辑，则与劳动管理程度相匹配，劳动保护也应当存在程度之分。在新就业形态领域，也因此可以根据劳动管理程度来构建劳动者权益分层分类保护的制度体系。在此，已有的突破性制度发展是最高人民法院通过指导性案例引入了“支配性劳动管理”这一概念。这一概念的引入，一方面再次说明劳动管理是有程度的，而不仅仅是有和无的问题，“新就业形态下劳动管理的强度像一个连续的光谱，有一个‘无—弱—强’的渐变过程，不会从‘无’直接跳跃到‘支配’”；另一方面也从存在“劳动管理”的状态中划出了存在“支配性管理”这个量级，进而认定此时构成劳动关系，适用劳动法的规定。由此，在一个维度实现了以“劳动管理”程度为中心对新就业形态劳动者进行分层保护的思路。
“支配性劳动管理”的概念引入所没有解决的问题是，如何为没有达到支配性劳动管理，但是存在一定管理的新就业形态用工关系提供与其相匹配的保护。《办法》以“劳动管理”为基点划定保护对象并进行保护性制度设计的安排，恰好填补了这一规则空白，结合已有的对“支配性劳动管理”适用劳动法的认识，最终形成了“有劳动管理就适用《办法》的保护性规则，如果管理达到了支配性劳动管理程度则同时适用劳动法的规定”这一新就业形态劳动者权益分层保障的制度体系。
（三）作为一般规定的《新就业形态劳动者权益保障办法》
在此还需要澄清的是，《办法》本身并非对新就业形态中的不完全劳动关系进行专门规定，而是以具有劳动管理为起点，对新就业形态劳动者权益所做的提取公因式的一般规定。它并不是在构建不完全劳动关系的构成要件和劳动关系的构成要件的基础上，分别规定新业态不完全劳动关系享有哪些劳动权益，完全劳动关系享有哪些权益，而是只要存在劳动管理，则新就业形态劳动者就应当享受《办法》规定的基本劳动保护。这些基本劳动权益适用的对象既包括不完全符合劳动关系认定标准的新就业形态劳动者，也适用于构成支配性劳动关系的劳动者，除非劳动法对支配性劳动管理的劳动者有专门规定。在一定程度上，《办法》具有新就业形态劳动者权益总则的地位，在该总则性规定的基础上，构成支配性劳动管理的劳动者同时适用劳动法的规定。
上述思路明确体现在《办法》第2条适用范围的规定中。该条首先规定“新就业形态劳动者的劳动权益保障适用本办法”，即只要是本《办法》规定的有劳动管理的新就业形态劳动者都应适用本《办法》，具有支配性劳动管理的新就业形态劳动者属于有劳动管理的劳动者的一种具体形态。同时，《办法》进一步规定：“符合确立劳动关系情形的新就业形态劳动者的劳动权益保障，《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》等劳动法律法规有规定的，按照法律法规规定执行”。有规定的适用其他规定，言外之意，没有规定的也应适用《办法》的规定。据此，《办法》就成为了新就业形态劳动者权益保障的一般性规定。
四、以劳动管理为根据构建新就业形态劳动者权益保障的法律机制
（一）围绕劳动管理构建用工关系协调机制
《办法》以劳动管理为中心构建新就业形态劳动者权益保障的制度体系，不仅意味着以劳动管理为起点按照劳动管理程度决定保护程度，而且还意味着可以从传统规制劳动管理的方法和技术中吸收有益成分，构建新就业形态劳动者权益保障的工具体系。作为传统劳动关系和新就业形态用工关系共同的判断因素，劳动管理也因此架起了传统劳动关系协调机制与新就业形态用工关系协调制度之间的桥梁。
具体而言，传统劳动法为了解决市场经济条件下支配性劳动管理引发的劳动者权益保护问题，以合同机制实现市场配置劳动力资源，以基本劳动标准制度实现兜底保障和公共秩序，以劳动者参与管理和用人单位规章约束制度制约生产组织内部的组织和管理权限，以集体协商制度实现集体自治。当新就业形态劳动者的范畴也以劳动管理为起点时，上述劳动法的治理机制对新业态用工关系就有其内在的、总体逻辑上的适配性，唯一需要的是根据新就业形态用工的特点对其进行具体制度的调试。实际上，从我国新就业形态劳动者权益保障的政策发展来看，其基本也遵循了这一逻辑。在《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（人社部发〔2021〕56号）构建新就业形态劳动者权益维护的政策框架后，首先推进的是职业伤害保障这一社会保险的制度安排；此后在用工关系协调领域，2023年初出台《新就业形态劳动者劳动合同和书面协议订立指引（试行）》解决合同问题；紧接着2023年底出台《新就业形态劳动者休息和劳动报酬权益保障指引》《新就业形态劳动者劳动规则公示指引》《新就业形态劳动者权益维护服务指南》主要解决基本劳动标准问题；2026年全国总工会等四部门联合印发《平台劳动规则和算法协商指引（试行）》解决集体协商问题。从合同到基准，再到集体协商逐渐参照传统劳动关系协调的逻辑构建起了新就业形态劳动者权益维护的机制体系。
《办法》继续延续了上述思路，作为“权益保障办法”，以基本劳动标准为制度设计的起点。《办法》第二章规定了基本劳动权益，主要是基本劳动标准制度；第三章规定了劳动规则，主要是内部用工规则和劳动者参与制度；第四章规定了企业用工形式，主要是用工协议和多主体的责任分担规则，同时在第二章还规定了集体协商制度。这样就构建了包括合同、劳动基准、用人单位规章、集体协商等在内的系统性的用工关系协调机制。其中合同发挥明确当事人和权利义务的作用，基本劳动权益发挥兜底线防风险的作用，集体协商发挥集体劳动条件构建的作用，劳动规则发挥制约用人单位单方决策权限的作用。
（二）以基本权益为底线构建劳动者权益安全网
《办法》以基本劳动权益为具体规则设计的起点，规定了平等就业和自由择业、劳动报酬、奖惩、工作时间和劳动强度、休息、劳动安全卫生、恶劣天气保护、职业培训、社会保险、个人信息保护、集体协商等基本劳动权益，设置了新就业形态劳动者劳动条件的底线；同时为其社会安全（社会保险）、职业发展（职业培训）以及劳动保护优化（集体协商）提供了制度工具，构建起了权益保障的安全网。
《办法》规定的部分基本劳动权益是传统基本劳动标准规则根据新就业形态特点的调适。例如，在最低工资保障方面，考虑到劳动者自带手机、电动车等的用工实际，明确要求考虑劳动者自备生产资料的合理成本后的工资不低于工作所在地最低工资标准；在工资支付方面，针对劳动者可以随时提取工资的现实，规定劳动者按约定周期提取劳动报酬不得收取手续费；针对新就业形态领域扣罚款滥用现象，鼓励采取正向激励方式，不得滥用罚款等惩罚性措施；针对劳动者可以随时上下线，劳动存在波峰波谷的现实，通过公开透明和工间休息等方式保障劳动者休息权益；考虑到新就业形态劳动者户外作业的特点，规定了恶劣天气的劳动保护等。
部分基本劳动权益则为新就业形态领域的制度创新，如个人信息保护和工作信息保存等规则。在新就业形态领域，企业运用互联网平台组织劳动者提供劳动，劳动者依托互联网平台就业，企业对劳动者个人信息的收集、加工、处理等是有效组织生产的前提，“平台对‘网约工’的管理很大程度上依赖着算法，仔细观察平台用工的各个方面可发现，各项指令和规则都已被代码化，算法系统代替了人类主管、数字命令代替了上级指挥。而数据利用又是算法运行的基础，平台用工的各个环节都伴随着持续的、大规模的‘网约工’个人信息处理”。故此，规范信息处理就从源头上规范用工管理。为此，《办法》明确了新就业形态领域个人信息处理的基本原则：合法、正当、必要和诚信，并强调以用工管理必需为限。在工作信息保存方面，《办法》明确了企业的信息记录、保存义务，劳动者查询、下载的权益保障，以及离职后工作信息至少保存两年备查的规则。这意味着劳动者在职期间及离职后两年内工作信息由企业承担证据出示义务。
为保障基准规则落地，《办法》以专章形式，规定了违反上述规则的法律责任，遵循管行业也应管劳动者权益的逻辑，采用传统劳动基准法的制度技术，明确了公权力部门责令限期改正、依法处理等救济措施和劳动者主张民事赔偿等法律后果，以公私法合力的双轨制救济结构确保了基本劳动权益规则真正能兜得住底线。
（三）以劳动规则为核心，规范企业用工管理行为
新就业形态领域通过互联网平台实现大规模有组织生产，其核心管理工具是规章制度、算法、格式条款，也即劳动规则。故此，规制劳动规则对于维护新就业形态劳动者权益具有重要意义。《办法》以专门一章对劳动规则进行了规定，围绕劳动规则规范企业用工管理行为，明确了劳动规则的范畴、制定，算法规则的透明和合理性要求，算法歧视和自动化决策的限制以及工会的监督。
从内容界定来看，劳动规则涉及出入平台、任务分配、报酬、工时休息、考核奖惩、申诉等组织生产的全过程，规制劳动规则即可涵盖新就业形态用工过程中的各环节。在规制方法上，《办法》规定了四重控制：程序控制，即劳动者参与和工会监督；形式控制，要求劳动规则公开且可解释；内容控制，要求算法遵循特定价值导向且内容合理；以及特定行为禁止，包括歧视禁止和重大事项决策禁止等。
此外，为保证劳动规则的合理性，《办法》创新性地引入了平台用工合作企业对劳动规则的监督义务。平台用工合作企业发现不合理、可能损害劳动者利益的劳动规则后，应及时提出并推动完善，否则执行该规则给劳动者带来损害的应与平台企业依法共同担责，反之若对不合理规则提出异议并积极协商沟通的，则可减轻责任。
（四）以用工协议为抓手，明确当事人及其权利和义务
实践中，当事人之间权利义务约定不明、用工主体不清，是新就业形态领域争议多发、劳动者权益受侵害的重要原因。引导和规范当事人签订事项完整、内容合理的协议，成为维护新就业形态劳动者权益、预防争议的重要路径。为此，《办法》对用工协议的类型、订立、条款等进行了专门规定。具体呈现出如下特点：其一，根据用工关系性质要求不同主体签订不同协议。坚持用工事实决定用工关系属性，不同用工关系签订不同协议的思路，明确符合劳动关系认定标准的平台企业、平台用工合作企业应当与劳动者签订劳动合同；有劳动管理但不符合劳动关系认定标准的，签订书面用工协议；平台企业、平台用工合作企业共同实施用工管理的签订三方协议。其二，根据数字化管理的实际需要，明确了用工协议签订的不同方式和形式，协议可在执行工作任务前或者注册账号时订立，可为纸面或电子形式。其三，通过明确用工协议的必备条款保障当事人约定的完整性，同时设置可约定的其他条款保障用工协议约定的开放性。其四，针对平台企业在用工管理、平台用工合作企业选择中的主导性地位，明确了平台企业选任和监督平台用工合作企业的义务，合作协议应当具备的劳动者权益条款以及违反上述义务的法律责任，以协议和责任促进劳动者权益保障的实际落地。
（五）以集体协商为工具，为当事人自主设置权利和义务预留通道
集体协商是传统劳动关系协调中既具有市场功能，又具有保护功能的制度设计。在新就业形态领域，由于该领域的劳动基准形成具有其特殊难度，用工协议以点击方式订立导致新就业形态劳动者更无表达的机会，算法的运用导致劳动者民主参与的可能性持续下降，因此，通过集体协商来形成当事人之间的权利和义务分配规则尤其重要。但显然，新就业形态集体协商从协商的平台一方包括平台企业、合作企业等多元主体，到平台用工的头部企业全国经营的模式，再到劳动者群体的不稳定等都为新就业形态集体协商的规则设计带来的大量悬而未决的问题。为此，《办法》对新就业形态集体协商仅仅作了非常概括性的规定，明确了开展集体协商的主体、内容和集体协商的效果等，为当事人开展集体协商提供了基本工具。
未来，在新就业形态领域应当积极落实法律提供的框架，通过推动三方机制与集体协商合理衔接，建会入会与集体协商同步推进，数字技术赋能协商过程，促进集体协商的实际作用发挥。在此过程中，尤其需要明确集体合同与协商协议的差异化效力，集体合同是工会或者劳动者代表劳动者签订的，经过职代会表决通过对劳动者和用人单位具有规范效力的文件。应承认协商协议仅对签订者具有合同的法律约束力，需要平台企业及其代表组织与劳动者、成员单位等通过他们之间的合同、劳动规则等转化机制将集体协商内容予以落实。由于这种转化机制的存在，可以对集体协商代表以及职代会代表的推选要求相对降低，其可以适用于相对松散组织起来的劳动者领域，也由于这种转化机制的存在，协商协议可以规定作为签约人的平台企业与加盟商等的权利和义务，平台企业可以通过与加盟商的协议将协商协议转化为有法律约束力的内容。
五、以劳动管理为标准确定平台多用工主体间的责任分担规则
（一）多主体用工的现象及其带来的问题
从我国新就业形态用工的实践来看，其突出的特点之一是多个主体参与到用工组织的过程中。这种多主体参与可以通过平台企业将原本属于自己的功能部门，如财务部门、招聘部门、特定研发部门等注册成为独立的法人单位实现（自身解构），也可以通过平台企业与原本存在的第三方签订外包协议、合作协议、许可经营协议等来完成（引入第三方）。这种多主体参与还因为第二、第三层级的外包、加盟等协议的存在而导致参与主体的链条不断延长。多主体参与用工带来的问题是，从形式上看每个参与主体都是独立的市场主体，根据协议对相对人承担义务也享有权利，劳动者只能向自己的合同相对人主张权利，但实际上是平台企业以及上游的承包商、加盟商等在对整个平台用工过程进行组织和安排；同时，平台企业和上游的承包商、加盟商等都是劳动者劳动利益的获得者，但却均无需对劳动者承担责任，而形式上需要对劳动者承担责任的主体却往往不一定有责任承担的能力。
为了解决上述问题，《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（人社部发〔2021〕56号）明确要求，“平台企业采用劳务派遣方式用工的，依法履行劳务派遣用工单位责任。对采取外包等其他合作用工方式，劳动者权益受到损害的，平台企业依法承担相应责任”。《最高人民法院关于为稳定就业提供司法服务和保障的意见》（法发〔2022〕36号）也提出“推动完善劳动者因执行工作任务遭受损害的责任分担机制”。2025年，国务院在相关报告中再次要求，“灵活就业和新就业形态具有劳动者群体构成复杂、就业形式多样，企业用工主体多元、用工链条长等特点，平台企业及其合作企业的用工责任需进一步厘清”。这一问题也成为《办法》制定过程中最受关注、也最有争议的问题之一。
（二）《办法》构建责任分担机制的努力
在解决上述问题的过程中，《办法》遇到的最大难题在于上述参与用工组织的主体都是平等的市场主体，其所签订的合作、外包、加盟协议都是意思自治和责任自负的民事协议。从形式上看，无论新就业形态劳动者与末端承包商或者加盟商签订的是劳动合同、劳务协议还是承揽或者合作协议，其合同相对人都是末端承包商或者加盟商。根据合同相对性原理，无法追及上游加盟商、外包商或者其他第三人。“债权人原则上仅能请求债务人为给付，而不能直接向第三人请求给付。反过来讲，基于债之关系产生的义务仅由债务人承担，第三人通常不承担此义务（《民法典》第465条第2款）。”理论界时有学者提出基于便捷、分担风险等原因打破相对性，“穿透”外包商等而由上游企业承担责任。但问题是所有按照上述思路打破合同相对性的设计都需要专门的论证、社会政策选择以及高位阶立法来完成，显然部门规章并不能实现这一点。
在上述背景下，一方面，《办法》选择了以合同的思路来制约对形式化合同的滥用，第31条第3款规定：“不符合确立劳动关系情形的，平台企业应当与新就业形态劳动者订立书面用工协议；平台企业、平台用工合作企业共同实施劳动管理的，应当与新就业形态劳动者订立三方书面用工协议。”希望通过企业一方多主体作为合同当事人的方式，依托合同对当事人的约束力来实现让终端承包商之外的其他主体承担合同责任。另一方面，《办法》规定平台企业监督、选任义务，并明确其义务违反后的责任，第34第3款规定：“平台用工合作企业不具备合法经营资质的，平台企业承担用工主体责任。”第34条第4款规定：“平台企业未履行对平台用工合作企业监督义务，平台用工合作企业给新就业形态劳动者造成损害的，平台企业和平台用工合作企业依法承担法律责任。”
上述规则毫无疑问对于实现多主体用工过程中利益和责任的匹配具有重要作用，在一定程度上也能解决新就业形态劳动者保护的问题。但其存在的问题是，就三方协议规则来看，即使平台企业、平台用工合作企业共同签订了协议，其各自相对于劳动者的权利和义务的配置依然需要根据协议来确定，并不必然就是共同或者连带的责任。就平台企业监督、选任义务违反的责任而言，需要进一步明确“承担用工主体责任”的具体内涵或者“依法承担法律责任”中的“依法”具体是什么。
（三）劳动管理作为责任分担依据的正当性
基于以上对问题和现有对策不足的分析，本文认为可以回归劳动管理这一起点来构建平台企业以及平台用工合作企业责任承担的规则。在此首先需要改变的前见是认为平台企业通过与平台用工合作企业，以及平台用工合作企业通过进一步与下游合作企业签订委托、外包、承揽、合作协议，就将劳动过程组织交给了相对方完成，自己不再介入相对人劳动管理的过程中。若果真如此，“穿透”平台用工合作企业或者平台用工合作企业的合作企业而要求平台企业等承担责任，确实需要更强的社会政策论证。但用工实践的现实是，作为发包方的平台企业、平台用工合作企业大部分情况下都不是对劳动过程管理“一包了之”，而是以各种方式介入到对新就业形态劳动者的劳动管理中，其主要的介入方式包括：平台企业首先会通过注册条款或者注册协议的方式与平台劳动者签订（电子）协议，这些注册条款或者协议大量规定了劳动者应当承担的义务；平台企业一般都会制定《服务管理规范》，这些服务规范除了规定平台用工合作企业的义务外，一般都会对平台劳动者行为作出明确的要求并设置违反后的处罚规则；平台企业设计算法，平台劳动者根据算法来获得具体工作任务，按照算法设计的路线、安排的时间等完成工作，根据算法来获得报酬、奖惩和排名等。通过上述劳动管理行为的介入，新就业形态劳动管理呈现如下图1所示的格局。在这一劳动管理的格局下，不应当认为是新就业形态劳动者“穿透”平台用工合作企业等，让不是当事人的平台企业承担责任。相反，这在根本上是平台企业对自己的管理行为承担责任。
图1 平台用工平台企业、平台用工合作企业对劳动者的管理
在认识平台企业上述劳动管理行为时，需要注意的是：其一，并不是劳动管理这个事实在劳动者和平台企业等之间产生了权利和义务关系，而是通过劳动管理所承载的当事人的真实意思在当事人之间产生了权利和义务关系。对此，需要消除的是将市场主体的意思表示形式化，即认为意思表示就是书面记载的意思表示的倾向。当事人通过行为承载的意思才是真正的意思，约定的内容和行为的内容不一致，应当以通过履行行为表达的意思为准。在劳动用工领域，对该问题人们已经提出事实优先的观点，但是却未能从法学一般原理进行解释，而是将其作为劳动法的特有原理。实际上这是法学的一般问题。通过管理行为所表达出来的意思才是当事人最真实的意思。当事人名义上通过外包、承揽等合同切割与劳动者的关系，但是又通过劳动管理行为介入到劳动者的用工过程中，此时应以管理行为为依据，认定当事人之间形成了管理和被管理的法律关系。其二，平台企业的管理行为有的是直接管理，如通过算法对新就业形态劳动者的直接控制；有的则是间接管理，如通过对合作企业提出要求，由合作企业来具体落实对新就业形态劳动者的具体管理。同时，其与平台用工合作企业的关系也存在明显的差异，有的是明确划分各自介入的边界，各自从事相应的管理行为（分工管理的共同管理）；有的则是二者之间形成共同管理的合意（构成用工共同体的共同管理）；还有的合作企业根本没有自己的意思，必须按照平台企业拟定的各项规则对平台劳动者进行管理（平台用工合作企业用工管理形骸化的共同用工管理）。根据上述平台企业管理方式的差异以及平台用工合作企业与平台企业之间关系的差异，平台企业和平台用工合作企业等责任分担的方式也并不相同。
（四）多主体之间分担责任的建议
基于以上的讨论，本文认为，可以基于平台企业和平台用工合作企业之间具体的劳动管理行为以及完成劳动管理行为过程中二者的关系进一步构建新就业形态多主体用工的责任分担规则。具体而言，分工管理的共同管理，平台企业和平台用工合作企业各自按照管理程度承担责任；构成用工共同体的共同管理，平台企业和平台用工合作企业对外承担连带责任，对内按照管理程度分担责任；用工管理形骸化的共同用工管理，平台用工合作企业被控制的行为由平台企业承担责任。
根据以上分析，本文建议在《办法》最终通过的文本中增加如下多主体责任分担的具体规则：
平台企业和平台用工合作企业等多个企业共同对劳动者进行用工管理，但各自用工管理权限明确区分的，按照用工管理权限各自向劳动者承担用工主体的责任；平台企业和平台用工合作企业等多个企业共同对劳动者进行用工管理，根据协议或者用工事实形成合作管理合意的，平台企业和平台用工合作企业对劳动者承担连带责任；平台企业和平台用工合作企业等多个企业共同对劳动者进行用工管理，平台企业通过承揽协议、加盟协议、外包协议、用工协议以及单方制定的用工管理规则等控制平台用工合作企业用工管理行为的，在控制范围内平台企业对劳动者承担责任。
六、结语
总体而言，在多年的理论研究、实践探索和政策积累的基础上，《新就业形态劳动者权益保障办法（征求意见稿）》构建了以劳动管理为中心的新就业形态劳动者权益保障体系。这一制度设计思路符合劳动保护和劳动管理之间内在关联的理论逻辑，也可以将新就业形态劳动者保护的制度融入整个用工法律制度体系之中，构建分层分类的新就业形态劳动者权益保护体系。在当前已经开始建立的这一体系的基础上，未来我们一方面应进一步探究新就业形态劳动管理的本质，以为具体设计新就业形态劳动基准、推动新就业形态集体协商、规范新就业形态劳动规则、完善新就业形态多主体用工责任分担机制提供更有力的支撑；另一方面应以劳动管理为中心构建我国劳动用工的法律规范体系和理论体系。
