积极应对人口老龄化，事关国家发展全局和亿万百姓福祉。随着我国人口老龄化进程加快，越来越多超过法定退休年龄的劳动者仍在就业，他们用劳动创造价值，却长期面临法律保障不足的困境。今年7月1日，《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》（以下简称《暂行规定》）正式施行。《暂行规定》对超龄劳动者基本权益保障的具体内容、权益配置的多元工具、权益侵害的救济机制等进行了规定，是超龄劳动者权益保护制度的重要制度成果，也是劳动立法领域坚持问题导向，开展小切口立法的一次重要实践。

以劳动关系为中心的劳动立法思路面临现实挑战。改革开放以来，我国采用的是一种以劳动关系为中心的劳动立法思路。这种思路主要体现在如下方面。其一，劳动立法主要围绕劳动关系展开，劳动关系法被作为用工关系法的基本形态，劳动关系之外的用工关系缺少相应的制度安排。我国用工领域的立法并非从雇佣合同或者劳务合同开始，而是从劳动合同开始。1986年国务院制定《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，同年《中华人民共和国民法通则》颁布，其中并无劳务合同的规定。1995年《中华人民共和国劳动法》对劳动合同做了明确规定；1999年《中华人民共和国合同法》制定，亦未对雇佣合同作专门规定，而是将劳动用工的问题留给了劳动立法，形成民事立法不涵盖一般性用工规则的格局。这一现象一直延续到《中华人民共和国民法典》中。这种立法带来的结果是，劳动关系之外的用工关系，除了个别合同类型外，一定程度上处于无法可依的状态。超龄劳动者根据现行劳动法律的规定，不能建立劳动关系，而是一种民事劳务关系，适用民事法律，但是民事法律对于劳务关系并无具体规定，只能参照适用部分原则性条款。

其二，劳动权益的赋予与劳动关系紧密关联，没有劳动关系则难以适用劳动法律的各项规定。这一制度设计在特定历史时期，对于确立劳动者主体地位、规范用人单位用工行为、维护劳动关系稳定有序，发挥了重要作用。但在实践中也带来一些需要关注的问题。没有劳动关系的用工，其权益保障缺乏明确的法律依据；同时，有劳动关系和无劳动关系的用工在法律保护程度上存在较大差异，因劳动关系认定引发的争议时有发生。因此，超龄劳动者面临这样的问题：达到退休年龄后不能建立劳动关系，从而难以适用劳动法律的各项规定，其劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障等方面的基本权益保障缺乏明确的法律支撑。

小切口立法为破解超龄劳动者权益保障难题提供有效路径。针对上述问题，对劳动关系进行分层分类调整、从用工关系角度进行系统性制度设计的思路开始出现，但操作层面仍面临不少需要进一步明确的问题。近年来，我国劳动立法领域开始探索一种新的方式，即以问题导向开展小切口立法。2021年的全国人大常委会工作报告就提出，“聚焦特定领域、特殊问题，积极开展‘小切口’立法，拓展了立法工作方法和路径。”《国务院2026年度立法工作计划》也指出，深化运用“小快灵”“小切口”立法快速响应机制。在劳动领域开展小切口立法，就是不以劳动关系的认定作为权益保障的前置条件，而是直接针对特定群体的具体权益保障需求进行制度设计。

近年来，我国在劳动领域已有此类成功实践。2019年制定的《保障农民工工资支付条例》着眼治理农民工工资拖欠问题，直接针对工资支付这一核心权益进行专门制度设计，不问当事人之间是否存在劳动关系，针对为用人单位提供劳动的农村居民的工资支付权益进行专门保障，并通过劳动保障监察机制确保落实，取得了显著成效。2024年全国人大常委会通过的《关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定》，针对人口老龄化和劳动力群体寿命延长等实际，围绕退休年龄进行针对性调整，同样体现了问题导向的立法思路。此次出台的《暂行规定》，是这一思路在超龄劳动者领域的又一重要体现。它针对在用人单位管理下提供从属性劳动的超过法定退休年龄的劳动者所面临的突出问题，以列举方式明确了其应享有的劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障等基本权益的具体内容及其救济途径。

问题导向的小切口立法，实际上是在对用工关系进行分层分类的精细化调整，既可以是专门的单项立法，如《暂行规定》；也可以是在其他法律修改和制定过程中，对劳动者特定权益或者特定劳动者权益保护的专门规定，例如《中华人民共和国公司法》修改过程中对职工民主管理的具体规定。目前正在进行的新就业形态劳动者基本权益保障立法、带薪年休假制度修改等，同样延续了问题导向的立法思路。这种灵活的立法形式，使得这一思路能够在不同层面、不同领域发挥作用，成为当前完善劳动者权益保障制度的一条有效路径。

以系统思维推进超龄劳动者权益保障的制度完善。《暂行规定》的出台，为超龄劳动者权益保障提供了重要的制度支撑，但也应当看到，仅靠一部规章并不能解决超龄劳动者权益保障的全部问题，也不能替代劳动法律体系的整体完善。问题导向的小切口立法虽然可以较快、有针对性地解决劳动领域的突出问题，但如果缺乏系统思维，也可能带来法律碎片化的风险。党的二十大报告强调，要“增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”。在充分肯定小切口立法积极意义的同时，还应当将其放到劳动法律体系的整体中来审视和推进。

强化劳动立法的体系性，也顺应了近年来立法的法典化趋势。习近平总书记指出：“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”在《中华人民共和国民法典》立法完成后，今年《中华人民共和国生态环境法典》顺利出台。当前，劳动领域的法典化也在积极论证和探索之中。而体系性是法典最基本的特征之一，法典化所要实现的技术目标之一就是具备清晰完整的内在体系和外在体系。在此背景下，劳动立法也应当坚持系统思维，在推动小切口立法的同时，为劳动法律体系的进一步完善积累条件。

就超龄劳动者权益保障而言，推进制度完善需要重点把握三个层面的问题。其一，应当从劳动关系立法向用工关系立法的视角拓展。现行劳动立法对超龄劳动者等劳动关系之外的用工关系缺少系统的制度安排。未来应当在继续完善劳动关系立法的同时，逐步补齐一般用工关系法律规范的短板。其二，应当以劳动关系与劳务关系的区分为基础框架，针对不同用工形态下劳动者的具体权益需求进行精细化制度设计。超龄劳动者目前虽不符合劳动关系的建立标准，但其在用人单位管理下提供从属性劳动的客观现实，决定了其享有基本的劳动权益保障具有正当性和必要性。《暂行规定》在这一问题上采取的正是这一思路，即既承认超龄劳动者不符合劳动关系建立标准的法律事实，又通过专门规定赋予其必要的劳动权益保障。其三，应当注重各层级法律规范的协调配合。《暂行规定》作为部门规章，其效力层级相对较低，功能发挥存在一定的局限。未来需要在总结《暂行规定》施行经验的基础上，推动相关制度在行政法规乃至法律层面逐步完善，使超龄劳动者的权益保障获得更加充分、更加稳定的法律支撑。