摘要：加快构建公平优质的基础教育体系，是建设教育强国的重要基础。改革开放以来，我国基础教育先后实现全面普及九年义务教育和县域义务教育基本均衡两次历史性跨越，建成世界最大规模的基础教育公共服务体系。随着人民群众的教育需求由“有学上”转向“上好学”，基础教育发展重心相应由普及保障、基本均衡转向扩优提质、公平优质。高质量基础教育是政府高水平教育公共服务与学生个体高质量发展的有机统一。为此，应有序扩大优质学位供给，积极改造提升城区薄弱学校，着力推进城乡教育融合发展，为每个人提供适合的教育，推动基础教育发展成果公平优质惠及全体人民。
关键词：基础教育体系 扩优提质 公平优质 高质量发展
教育是国之大计、民生根本。基础教育作为最普惠、最基本的公共服务，直接关系亿万家庭的切身利益。2026年7月22日，全国基础教育工作会议召开，习近平总书记对基础教育工作作出重要指示：“要适应人民群众新期盼，推进基础教育扩优提质，牢牢守住教育公平底线。”习近平总书记的重要指示，为新时代基础教育扩优提质，加快构建公平优质的基础教育体系明确了方向、提供了遵循。
一、历史回顾：基础教育发展的两次历史性跨越
改革开放特别是党的十八大以来，我们党领导基础教育改革发展的历程，本质上是一部坚守人民立场、回应人民期盼、保障民生福祉的改革发展史。从1985年至2021年，我国基础教育从全面普及九年义务教育，解决人民群众“有学上”问题，到全面实现县域义务教育均衡发展，缩小教育差距，破解“择校热”问题，实现了两次历史性跨越，构建起世界最大规模的基础教育公共服务体系。
（一）第一次历史性跨越：普及九年义务教育，解决人民群众“有学上”的问题
1978年，党的十一届三中全会拉开了改革开放的大幕，开启了中国式现代化的历史进程。现代化的核心是人的现代化，国民素质现代化是国家现代化的先决条件与根本支撑。改革开放初期，我国经济社会百废待兴，教育事业历经长期波折，发展严重滞后，国民整体文化素质偏低，成为阻滞国家整体现代化进程的突出短板。教育落后是最大的落后。1982年《中华人民共和国宪法》以国家根本大法的形式，明确规定国家普及初等义务教育。1983年，邓小平提出“教育要面向现代化、面向世界、面向未来”，从战略高度为教育体制改革提供根本方向。1985年，党中央立足时代大势与现代化建设规律，作出分步实施九年义务教育的重大战略部署。1986年，我国出台《中华人民共和国义务教育法》，强制普及九年义务教育，开启了新中国基础教育发展的公共性、法治化进程，具有里程碑意义。
1994年，党中央召开全国教育工作会议，将基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲（“两基”）确立为教育发展的重中之重，要求各地立足实际，采取“分区规划、分类指导、分步实施”战略，优先普及经济发达地区，稳步推进中部地区，重点扶持西部欠发达地区普及九年义务教育。2003年，国务院召开全国农村教育工作会议，启动西部地区“两基”攻坚计划。2011年，全国县级行政区全部通过国家“普九”验收，全面普及九年义务教育，彻底解决了人民群众“有学上”问题，实现了我国基础教育的第一次历史性跨越，为建设人力资源强国奠定坚实基础。
（二）第二次历史性跨越：促进义务教育均衡发展，缓解人民群众“择校热”问题
我国全面普及九年义务教育，历史性地解决了人民群众“有学上”的难题，推动基础教育改革发展进入新阶段。党的十七大提出“优化教育结构，促进义务教育均衡发展”。2010年，党中央、国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，要求“把促进公平作为国家基本教育政策”，强调“教育公平的关键是机会公平”“重点是促进义务教育均衡发展”。党的十八大提出：“合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜。”坚持教育公平，缩小教育差距，促进义务教育均衡发展，成为国家基础教育改革发展的基础性、战略性任务。
2012年，《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》明确提出：加强省级政府统筹，强化以县为主管理，建立健全义务教育均衡发展责任制。总体规划，统筹城乡，因地制宜，分类指导，分步实施，切实缩小校际差距，加快缩小城乡差距，努力缩小区域差距，办好每一所学校，促进每一个学生健康成长。2013年，教育部建立县域义务教育基本均衡督导评估认定制度。2014年，国家启动全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件工程，将中西部、农村、偏远、民族地区作为攻坚重点。2017年，国务院办公厅印发《关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的通知》，在国家层面建立完善控辍保学联控联保机制。2019年，《中国教育现代化2035》提出提升义务教育巩固水平，健全控辍保学工作责任体系。实现困难群体帮扶精准化，健全家庭经济困难学生资助体系，推进教育精准脱贫。同年，教育部实施义务教育薄弱环节改善与能力提升工程。2020年9月，全国建档立卡贫困家庭义务教育阶段辍学学生实现动态清零，历史性解决长期存在的辍学问题，从战略层面守住教育公平底线、阻断贫困代际传递。2021年底，全国2895个县级行政单位全部通过国家义务教育基本均衡发展督导评估认定，我国义务教育实现从“全面普及”到“基本均衡”的又一次历史性跨越，有效缓解了人民群众的“择校热”问题。
（三）伟大成就：建成世界最大规模的基础教育公共服务体系
经过改革开放以来几十年的持续努力，我国建成了具有中国特色、世界水平的最大规模的基础教育公共服务体系。一是践行以人民为中心的教育发展理念。在经济社会发展规划、财政资金投入、公共资源配置等方面优先保障基本公共教育服务。始终把保障人民受教育权、减轻家庭教育负担、保障弱势群体教育权益作为根本任务，充分彰显了基础教育的人民属性，生动践行了发展为了人民、发展成果由人民共享的执政理念。二是建立中国特色义务教育制度体系。通过二十多年的改革探索与实践完善，构建起法治保障、政府主导、财政兜底、全民普惠、均衡发展的义务教育制度模式，形成了分区推进、专项攻坚、精准兜底、全员保障的中国教育治理经验，为世界人口大国普及义务教育提供了中国方案。三是建立“国务院领导、省级统筹、以县为主”的义务教育管理体制，明确各级政府义务教育投入、建设、管理、保障主体责任，夯实义务教育公益属性，从制度上保障教育公共服务均等供给。四是建立中央与地方合理分担的义务教育经费保障机制，实现义务教育由“人民教育人民办”向“义务教育政府办”的历史性转变。五是建立“县管校聘”教师管理体制，出台县域内义务教育校长、教师交流轮岗制度，为均衡配置义务教育校长、教师资源奠定制度基础。同时，健全教师工资保障机制，提高教师待遇，稳定教师队伍。完善办学条件改善机制，建立特殊群体受教育权益保障机制等，坚决守住教育公平底线。
到2021年，全国小学学龄儿童净入学率提升至99.9%以上，初中阶段毛入学率稳定保持在100%以上，九年义务教育巩固率由91.8%提升至95.4%，义务教育普及质量、稳定程度达到世界高收入国家平均水平。校际、城乡差距大幅缩小，资源均衡水平显著跃升，小学校际综合差异系数由2013年的0.724降至2020年的0.435，初中校际综合差异系数由0.547降至0.319，降幅均接近40%。长期存在的“择校热”等结构性矛盾得到有效缓解，基础教育公共服务均等化水平显著提升，社会公平正义的教育基石更加牢固。
二、战略转向：构建公平优质的基础教育体系
在全面普及九年义务教育、全面完成县域义务教育基本均衡的基础上，我国基础教育改革发展的主要矛盾从“有学上”转向“上好学”。《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》明确提出构建“公平优质的基础教育体系”的战略任务，要求我国基础教育从“基本均衡”转向“公平优质”，实现基础教育公共资源配置公平与学生个体发展公平的有机统一，这是我国基础教育公平观的重大转向。
（一）中国基础教育进入高质量发展新阶段
2017年，党的十九大作出重大历史判断：“中国特色社会主义进入新时代”“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。党的二十大提出：高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。中国共产党是全心全意为人民服务的政党，始终坚持人民至上，把满足人民对美好生活的向往作为高质量发展的出发点和归宿点。习近平总书记强调：“高质量发展，就是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展”“高质量发展，就是从‘有没有’转向‘好不好’。”（“《求是》杂志发表习近平总书记重要文章 开创我国高质量发展新局面”，《人民日报》2024年6月16日）基础教育进入高质量发展新阶段，面临的主要任务发生历史转型，从过去解决人民群众“有学上”转向解决人民群众“上好学”；面临的主要矛盾是教育发展不平衡不充分的矛盾，“不平衡”就是学校办学水平和质量不平衡，“不充分”就是学生的个体发展不全面不充分。正因为如此，习近平总书记要求“把促进教育公平融入到深化教育领域综合改革的各方面各环节，缩小教育的城乡、区域、校际、群体差距，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育，更好满足群众对‘上好学’的需要”（习近平：《论教育》，中央文献出版社2024年版，第232页）。
（二）高质量基础教育是公平和优质相统一的教育
党的十八大以来，习近平总书记始终从政府促进教育公平和人民群众享有良好教育两个方面定义办好人民满意的教育。公平优质的教育，一方面指向政府的教育资源配置要公平，另一方面指向学生的个体发展要优质。习近平总书记在2018年全国教育大会上的讲话中强调：“要加快建成平等面向每个人的教育，努力使每个人不分性别、不分城乡、不分地域、不分贫富、不分民族都能接受良好教育。要加快建成适合每个人的教育，努力使不同性格禀赋、不同兴趣特长、不同素质潜力的学生都能接受符合自己成长需要的教育。”（同上，第17—18页）“这两个‘要’”，一个指向教育的机会和资源公平，一个指向学生个体发展的结果公平。
高质量基础教育是政府高水平教育公共服务和学生个体高质量发展的有机统一。政府高水平教育公共服务，本质是国家基本公共教育服务的均等化公平，核心指向教育资源配置的公平，彰显基础教育公益普惠的公共属性；学生个体的高质量发展，需要政府为每个学生提供适合的教育。高质量发展阶段公平优质的基础教育，在教育公平的本质上突破了传统办学条件优良的表层定义，核心指向受教育者的全面而充分的发展，即为每一个孩子提供适合的教育、适配的成长路径、充足的发展机会，真正回归立德树人的教育本体价值。脱离学生个体发展的“资源公平”是无意义的形式公平，只有以学生个体优质发展、适性发展为目标，教育资源的配置公平才具有真正的实质正义。公平是外在的、制度性的公共保障，体现政府公共服务责任；优质是内在的、本体性的育人成效，体现教育立德树人的本质。二者相辅相成、和谐统一。坚持公共教育服务均等化与全体学生适性充分发展的高度统一，夯实教育强国的基础教育基点，持续以高质量基础教育赋能人的现代化、支撑中国式现代化建设。
（三）建设公平优质的高质量基础教育体系
高质量基础教育离不开良好的教育生态系统。2020年10月，党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出“建设高质量教育体系”。2022年，党的二十大报告要求“坚持以人民为中心发展教育，加快建设高质量教育体系，发展素质教育，促进教育公平”。2024年9月，在全国教育大会上习近平总书记明确提出：建设教育强国“必须全面构建固本铸魂的思想政治教育体系、公平优质的基础教育体系、自强卓越的高等教育体系、产教融合的职业教育体系、泛在可及的终身教育体系、创新牵引的科技支撑体系、素质精良的教师队伍体系、开放互鉴的国际合作体系”。《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》专章部署基础教育高质量发展，明确提出办强办优基础教育。公平优质的高质量基础教育体系离不开以下“四个重要支撑”，即：高素质专业化教师队伍、高标准高水平办学条件、德智体美劳全面培养的教育体系、规范有序充满活力的教育治理体系。
三、实践路径：全面推进基础教育扩优提质
我们党始终立足人民群众对美好教育生活的新期盼，精准回应广大人民群众从“有学上”到“上好学”的民生需求根本性升级，全面实施基础教育扩优提质战略，坚持教育发展的优质成果更多更公平惠及全体人民，以教育公平促进社会公平正义，筑牢民生福祉根基，彰显中国基础教育的人民性本质。2023年，中办、国办印发《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》；同年，教育部、国家发展改革委、财政部联合印发《关于实施新时代基础教育扩优提质行动计划的意见》，明确了新时代基础教育扩优提质的重点任务和实践路径。
（一）存量扩张：有序扩大优质学位供给
习近平总书记强调：“建设高质量教育体系，办好人民满意的教育，根本在于深化教育综合改革。……要着眼现代化需求，适应人口结构变化，统筹基础教育、高等教育、职业教育，统筹政府投入和社会投入，建立健全更加合理高效的教育资源配置机制。”（“习近平在看望参加政协会议的民盟民进教育界委员时强调：强化教育对科技和人才支撑作用 形成人才辈出人尽其才才尽其用生动局面”，《人民日报》2025年3月7日）适应人口变化趋势，各级政府积极推进优质学校扩大学位供给。一方面，在人口流动平衡地区，对有条件的、办学水平和群众认可度较高的学校，“一校一案”实施学位挖潜扩容；通过高起点举办新建学校、改造帮扶基础相对较好的学校等方式，加快办好一批条件较优、质量较高、群众满意的“家门口”新优质学校；深入挖掘优质普通高中校舍资源优势，增加学位供给。另一方面，重点在人口净流入城市、新兴城区、产业集聚区加大公办学校新建、改扩建力度，持续扩充公办优质学位供给，实现优质教育资源布局与人口空间分布动态适配。
（二）以强扶弱：积极改造提升城区薄弱学校
开展教育帮扶活动，通过教育发展促进共同富裕是中国特色社会主义教育发展道路的政治优势。改革开放以来，国家在帮助民族地区教育发展、实施教育脱贫攻坚、推进县域高中振兴等重大改革中，探索形成了东西部教育对口支援、高校定点帮扶、城乡学校结对帮扶等一系列有效机制。《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》要求“完善集团化办学和学区制管理办法及运行机制，促进校际间管理、教学、教研紧密融合，强化优质带动、优势互补、资源共享”“促进新优质学校成长，办好群众‘家门口’的学校”。通过区域内集团化办学、城乡结对帮扶、教育人才“组团式”帮扶国家乡村振兴重点帮扶县、部属高校和省属高校托管帮扶县中等方式，持续扩大优质普通高中教育资源总量。以优质中小学为核心组建教育集团，实行集团内统一行政管理、统一课程教学、统一师资调配、统一教研培训、统一质量评价，实现强弱学校深度融合发展，优质教育资源共建共享，极大扩大了优质教育资源供给。
（三）以城带乡：着力推进城乡教育融合发展
长期以来，优秀教师和优质生源持续向城区流动，导致乡村教育处于相对弱势地位，城乡教育差距一度持续扩大。党中央为促进教育公平、办好乡村教育、缩小城乡教育差距，坚持城乡义务教育一体化发展战略。党的十九大报告提出，推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。党的二十大报告提出“加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化，优化区域教育资源配置”。习近平总书记强调指出：要优先发展农村教育事业，加快建立以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制，努力让每一个农村孩子都能享受公平而有质量的教育（习近平：《论教育》，中央文献出版社2024年版，第39页）。习近平总书记为城乡教育一体化发展指明了方向，提供了根本遵循。全面推进城乡学校共同体建设，建立城镇优质学校与乡村薄弱学校常态化结对帮扶机制，打通城乡优质资源双向流动通道，全方位带动乡村学校内涵提质。当前应进一步深化城乡一体化办学体制改革，试点探索城乡学校“一个法人、两校区办学”，建立城乡学校优质资源共享机制，着力推进城乡教育融合发展。
（四）立德树人：为每个人提供适合的教育
扩大优质教育资源供给的根本目的，是让人民群众共享优质教育。归根结底，要全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，促进每个学生身心健康、成长成才。进入新时代以来，围绕科学回答“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”这一教育强国建设的根本问题，以习近平同志为核心的党中央对全面深化基础教育改革作出一系列战略部署。一是实施新时代立德树人工程，落实思政课立德树人关键课程地位，推进大中小学思政课一体化改革，坚持思政小课堂和社会大课堂深度融合，坚持思政课程和课程思政同向同行。二是落实健康第一教育理念，体育、美育、劳动教育短板有效补齐，学生体质健康水平稳步回升，心理健康教育得到全面加强。三是实施素质教育，深化课程教学改革。减轻学生过重的课外培训负担，发挥学校教育主阵地作用，人文教育和科技教育得到加强，学生综合素养、创新思维、实践能力持续增强。四是推动普通高中多样化发展，建设科技、人文、外语、体育、艺术等特色高中，积极发展综合高中。适应学生特长优势和发展需要，提供分层分类、丰富多样的选修课程，满足学生多样化个性化发展需要。五是全面推进协同育人，构建学校家庭社会协同育人机制，建立良好教育生态。
新时代新征程，基础教育将始终坚持以人民为中心的发展思想，坚定守牢基础教育的公益属性，统筹实施、整体推进基础教育公共服务，在学前教育阶段持续扩大免费教育范围，在义务教育阶段持续深化扩优提质改革，促进高中教育均衡发展，适时探索实施高中阶段义务教育，全面提高基础教育公共服务水平，加快构建公平优质、充满活力、中国特色、世界一流的基础教育，以更加公平、更加优质的基础教育成果惠及亿万人民，为强国建设、民族复兴筑牢坚实根基。
张志勇，北京师范大学中国教育与社会发展研究院首席专家、教授，教育部哲学社会科学实验室北京师范大学国家教育发展战略智能决策实验室主任
