低空经济是培育新质生产力、建设现代化产业体系、拓展经济社会发展空间的重要抓手。2023年中央经济工作会议将低空经济列为战略性新兴产业，2024年《政府工作报告》提出积极打造低空经济等新增长引擎，2025年《政府工作报告》进一步强调推动低空经济等新兴产业安全健康发展，2026年《政府工作报告》将低空经济划定为新兴支柱产业，其战略定位持续提升、政策指向愈发清晰。当前，低空经济正处于从快速培育迈向体系化推进、规模化发展的关键阶段，如何统筹顶层设计与基层探索，形成上下联动、央地协同、安全有序、充满活力的发展格局，已成为低空经济行稳致远必须解决好的关键问题。
低空经济发展的战略价值与协同效应。低空经济是以低空飞行活动为核心，以无人驾驶飞行、低空智联网等技术为支撑，带动低空制造、基础设施、运营服务和飞行保障协同发展的综合性经济形态。准确把握低空经济的内涵，需要澄清两种认识偏差，即低空经济不是无人机产业的同义语，无人机只是低空飞行活动的重要载体，而非全部内容；低空经济也不是传统通用航空的简单重复，而是通用航空在电动化、数字化、智能化条件下的产业跃迁形态，其动力系统、运行方式、监管模式和应用边界都发生了深刻变化。只有在这一认识基点上谋划政策和配置资源，才能避免把新兴产业做成传统产业的翻版。
从战略价值看，低空经济开辟了经济社会发展的立体空间。长期以来，我国经济社会发展主要依托地面空间展开，低空空域作为尚未充分开发的战略资源，蕴含着巨大的经济价值和发展潜力。低空经济把人类活动空间从二维地面拓展到三维低空，催生出新的生产方式、生活方式和治理方式，是继数字经济之后又一具有全局性、长远性影响的经济形态。从全球范围看，主要经济体都在加快布局低空领域，围绕电动垂直起降飞行器、无人机系统和低空运行规则展开激烈竞争。谁能在技术、场景和规则上率先形成体系化优势，谁就能在未来产业竞争中占据主动。发展低空经济，既是培育国内新增长引擎的现实需要，也是塑造国际竞争新优势的战略选择。
综合来看，低空经济呈现出若干鲜明特征。一是战略性。低空经济关系新质生产力培育、产业链供应链升级和国家竞争优势塑造，是大国竞相布局的前沿领域。二是融合性。低空经济横跨制造、服务、交通、农业、文旅、应急救援和城市治理等领域，对千行百业具有显著的赋能带动作用。三是场景性。低空经济的价值最终要通过公共服务、生产作业、文体消费、交通运输等具体场景实现，场景是技术、市场和制度的连接枢纽，脱离真实场景的产业繁荣难以持续。四是安全敏感性。低空飞行活动涉及公共安全、空防安全、数据安全和个人隐私，必须坚持安全前置，把安全能力作为产业发展的底座。五是区域差异性。不同地区空域条件、产业基础、消费能力和应用需求差异显著，发展路径不能简单复制、同质化推进。
上述特征决定了发展低空经济必须坚持顶层设计与基层探索协同推进。顶层设计解决的是“往哪里走、按什么规则走、怎样安全走”的问题，重点在定方向、划边界、立规则、建平台，为产业发展提供稳定预期和统一秩序。基层探索回答的是“先在哪里飞、为谁飞、如何飞得值”的问题，重点在找场景、验技术、育市场、出经验，为制度创新提供一手数据和实践样本。二者不是单向度的命令与执行关系，而是“制度供给—实践反馈”的双向循环：顶层设计为基层探索划出跑道、留足空间，基层探索将实践中发现的问题和成熟的经验反馈上去，推动国家层面的规则完善和制度迭代。只有形成这一良性循环，低空经济才能既避免无序发展的风险，又避免管得过死的僵化，在安全与活力的动态平衡中实现健康发展。
低空经济从快速培育迈向体系化推进新阶段。近年来，在党中央、国务院决策部署的指引下，低空经济政策法规体系不断完善，产业运行活跃度持续提升，应用场景梯次拓展，基层探索多点开花，总体呈现蓬勃发展态势。
从制度建设看，低空经济发展的法治基础逐步夯实。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》正式施行，无人驾驶航空器飞行管理进入法治化轨道。《通用航空装备创新应用实施方案（2024—2030年）》印发实施，提出到2030年，通用航空装备全面融入人民生产生活各领域，成为低空经济增长的强大推动力，形成万亿级市场规模。新修订的《中华人民共和国民用航空法》明确优化低空空域资源配置，推动建设民用低空飞行和应用相关监管服务平台，建立健全适应低空经济发展要求的适航审定、飞行管理等制度和标准，标志着低空经济进入法治化推进的新阶段。
从产业运行看，低空经济活动规模快速扩大。据中国民航局数据，截至2025年底，全国通用航空在册航空器总数3140架，在册管理通用机场513个，通用航空全年共完成飞行121.9万小时；全行业注册无人机328.7万架，比上年底增长51.0%；全年无人机累计飞行4530.29万小时，同比增长69.89%。截至2026年3月底，全国实名登记无人机超过380万架，操控员超过43万人。截至5月底，我国大中型无人机制造企业约1200家，无人机运营企业超过4万家，农业无人机保有量超过30万架，服务耕地4.6亿亩。由此看来，低空经济的主要矛盾正在从“有没有技术”转向“能不能系统运行”，对规则、设施和治理能力提出了更高要求。
从场景拓展看，低空应用正在从“工具替代”走向“流程再造”，从点状示范走向网络化探索。农业植保、电力巡检、应急救援等刚性需求场景率先成熟，物流配送、低空文旅、城市空中交通等新兴场景持续拓展，低空飞行日益融入公共治理和人民生产生活。场景验证产生数据，数据驱动技术迭代，真实需求检验商业模式，监管实践通过场景积累规则经验，应用端、技术端和制度端由此形成相互促进的正向循环。
从基层探索看，先行地区已经形成多样化的实践路径。深圳率先以地方立法规范飞行活动管理、基础设施建设和产业发展，并加快建设覆盖全市的低空智能融合基础设施和飞行服务保障体系；湖南探索低空空域灵活转换、高效使用和全省低空航路网规划建设；安徽等地以场景开放为抓手，依托重点城市开展无人机物流配送、城际低空出行等应用示范，带动制造、运营和服务集聚。2024年底，中央空中交通管理委员会在合肥、杭州、深圳、苏州、成都、重庆6个城市开展电动垂直起降飞行器试点，将600米以下低空空域管理权下放地方政府，标志着央地协同推进低空空域“放管服”改革迈出实质步伐。这些探索各具特色、各有侧重，共同构成了国家层面制度完善的实践基础和样本来源。
综合判断，低空经济发展潜力巨大、前景广阔，但衡量其发展质量，不能只看飞行器数量和融资热度，更要看是否形成稳定付费的真实需求、可复制的应用场景、可负担的运营成本和可追溯的安全记录。因此，低空经济的评价体系应当从飞行数量转向“价值创造—成本下降—规则成熟”的综合标尺，以安全水平、设施利用率、商业可持续性、场景复制率和跨区域联通度检验发展成色，引导各地把发展的着力点从“铺摊子、上项目”转到“建体系、育生态”上来。
协同推进仍面临深层次制约。在肯定成绩的同时也要清醒地看到，我国低空经济由试点探索迈向规模化发展的过程中，仍面临应用推广不充分、发展路径不清晰、区域协同不顺畅等问题。其背后既受技术成熟度、商业模式等产业发展条件的制约，也反映出政策供给、市场需求与地方实践之间还没有形成顺畅高效的衔接机制。
应用推广仍不充分，规模化发展基础有待夯实。从技术层面看，续航能力、复杂气象适应性、通信覆盖、群体协同和安全可靠性等性能瓶颈，制约应用场景向更广范围、更高频次深化。从成本层面看，一些项目运营成本较高、盈利能力较弱、网络规模效应尚未形成，容易陷入“成本高—规模小—成本更高”的负向循环，难以形成可持续的商业闭环。从配套层面看，起降设施、能源补给、维修保障和飞行服务仍不充分，部分公众对飞行安全、噪声干扰和隐私保护存在担忧，支撑常态化运营的基础设施和社会环境仍需进一步完善。
发展路径仍不清晰，产业边界、技术路线和商业模式仍处于探索阶段。在概念层面，有关部门明确了低空经济及其核心产业的概念和范畴，但相关产业边界仍有待进一步明晰，统计分类在各地的落地执行和口径衔接仍需加强，一些经营主体仍存在将低空经济简单等同于无人机制造和销售的认识，产业内涵有被窄化的倾向。在技术层面，动力路线、飞行器构型、通信协议、数据接口和充换电标准等仍在探索之中，关键技术路线尚未完全收敛，既要防止过早锁定单一技术路径，也要避免长期分散发展抬高产业协同成本。在商业层面，部分应用场景仍主要依赖政策引导和资本投入，稳定付费主体和可持续盈利模式尚未形成，市场需求对产业发展的牵引作用仍需增强。
区域协同仍不顺畅，跨部门、跨区域统筹机制有待完善。低空经济涉及空域、民航、工信、交通、公安、市场监管等多个部门，部分环节仍存在职责交叉、重复审批和标准不一等问题。地方试点形成的经验缺乏系统总结和制度提炼，一些地区在相近问题上重复探索，增加了改革成本。跨区域空域协调、飞行数据共享、资质互认和平台互联仍不顺畅，制约低空经济跨区域、网络化发展。与此同时，一些地方存在一哄而上、同质化布局、重建设轻运营、重硬件轻软件等倾向，如果缺乏统筹引导，容易造成资源分散和低水平重复建设，不利于形成优势互补、协同发展的区域格局。
造成上述问题的原因是多方面的。从体制机制看，低空经济具有跨领域、跨部门、跨区域特征，现有空域资源管理和协同机制对高频次、网络化、多主体低空活动的适应能力仍需提升。一方面，部分制度规则对基层实践中出现的新情况新问题响应还不够及时，空域使用、适航审定、运营管理等方面的制度供给与产业发展需求仍需进一步适配。另一方面，基层探索形成的成熟经验向更高层级制度转化的机制还不够完善，试点成果在评估、提炼、推广等环节的衔接不够顺畅。从市场机制看，真实需求、商业闭环以及保险金融、风险分担等机制仍在培育，部分领域尚未形成以市场需求持续牵引技术创新和资源配置的发展机制。从发展阶段看，低空经济正处于由试点示范向规模化、体系化发展迈进的关键时期，技术能力、市场成熟度和制度供给之间存在阶段性不匹配。破解这些深层次制约，关键在于进一步加强顶层设计与基层探索之间的良性互动，使政策制定更加及时吸收实践经验，让基层创新更加有效获得制度支撑，在“实践—认识—规则”的循环中不断完善低空经济发展机制。
以顶层设计与基层探索良性互动推动低空经济行稳致远。强化顶层统筹，完善法治规划和标准体系。低空经济越是蓬勃发展，越需要顶层设计把方向、管大局、保安全。应健全跨部门统筹协调机制，明确牵头部门、协同部门和地方的权责边界，形成权责清晰、运转高效的治理架构，改变部分领域碎片化管理格局。以新修订的《中华人民共和国民用航空法》施行为契机，细化低空空域分类、飞行活动管理、适航审定、运营准入、数据安全和个人隐私保护等配套规则，把法律原则转化为可操作的管理制度。编制低空经济发展专项规划和空域改革路线图，推动低空经济及其核心产业统计分类标准落地执行，完善统计监测、标准体系和政策评估机制，保持战略定力和政策连续性，为基层探索提供稳定预期，让制度供给的效应逐步累积和释放。
统筹发展和安全，构建全链条韧性治理体系。安全是低空经济的底线，也是竞争力，安全记录、标准体系、保险机制和公众信任共同决定产业规模的上限。应坚持“管得住才能放得开”，把安全贯穿规划、建设、运行、监管和应急处置全过程。建立分级分类监管机制，对低风险场景优化流程、便利飞行，对高风险场景严格准入、从严管理，对违规飞行精准治理。构建技术安全、运行安全、公共安全、网络安全和数据安全相统一的韧性体系，从被动管控风险转向主动构建韧性，提升单点失效情况下的安全降级和快速恢复能力。同时，应以透明沟通、保险保障、事故调查和科普宣传培育公众信任，把安全能力转化为产业长期竞争力。
深化场景牵引，健全试点示范和经验转化机制。场景是技术、市场和制度的连接枢纽，也是基层探索向上反馈的主要载体。应围绕应急救援、医疗运输、农林作业、能源巡检、物流配送等需求场景，发布国家和地方场景清单，引导资源向真实需求集中。建立“授权试点—监管沙盒—数据评估—经验提炼—复制推广”的闭环机制，在限定区域和时限内，以包容审慎的监管安排允许试错、宽容失败，把基层成熟做法及时转化为标准规范和政策制度，让试点经验走出试验田、成为公共产品。同时，完善容错纠错和试点退出机制，明确试点的期限、边界和评估标准，防止把试点变成长期依赖特殊政策的“盆景工程”。
推进软硬一体建设，形成互联互通的低空基础设施网络。低空经济的基础设施不是传统交通基础设施的简单延伸，而是物理网络、数字网络和制度网络的复合体。应统筹航路航线、低空智联网、起降设施、能源补给、检测认证、气象服务和飞行服务站建设，坚持软硬一体、空地协同、“平急结合”，防止重硬轻软、重场轻网导致设施闲置和数据孤岛。统一身份识别、通信协议、数据格式、充换电接口和起降设施等关键标准，推动各级监管服务平台互联互通。推动低空基础设施融入城市更新、综合交通和公共服务体系，探索政府与社会资本共建共享、市场化运营的模式，提高设施利用效率和投资可持续性。
坚持有效市场和有为政府相结合，优化区域错位协同发展格局。政府应重点提供法治规则、公共安全、基础平台和初期示范，市场应重点承担技术路线选择、商业模式创新和运营效率提升，二者各就其位、相得益彰。政策重心要从给补贴转向优环境，营造公平竞争的市场秩序，完善融资租赁、保险、产业基金等金融工具，发展检测认证、运营培训、咨询评估等专业化服务。引导各地基于比较优势错位布局，形成东部地区强化创新策源和高端应用、中西部地区强化特色作业和广阔场景、重点区域先行示范的分工格局，推进跨区域资质互认、数据共享、航路衔接和联合监管，坚决破除地方保护和市场分割，加快形成全国统一低空市场。
（作者系中国电子信息产业发展研究院院长）
