引用格式：张春敏，任飞宇.低空经济应用场景培育的基础支撑、现实瓶颈与优化路径研究[J].经济纵横,2026(7):69-77.
摘要：推动应用场景从试点示范走向全面推广，已成为低空经济跨越要素投入阶段、进入价值实现阶段的关键。当前，我国低空经济在制造能力、基础设施及初期制度供给方面已具备较好基础，但应用场景的规模化扩展仍面临结构性约束，普遍呈现试点化、碎片化特征。低空经济应用场景生成的现实瓶颈在于空域资源要素化程度不足、软性基础设施与自动化运行服务滞后、内生市场需求生成机制欠缺和多主体协同机制缺失。因此，低空经济应用场景培育应从项目推动向系统演进的路径优化，推进空域资源要素化改革，塑造低空经济应用场景制度供给框架；升级软性基础设施与运行服务体系，筑牢低空经济应用场景智能化底座；贯通供需链条，培育驱动低空经济应用场景扩展的内生市场机制；确立长期权责规则，构建支撑低空经济应用场景运行的多主体协同机制。
关键词：低空经济；场景培育；要素配置；市场机制
随着新一轮科技革命和产业变革持续深化，低空经济已被纳入国家重点扶持的战略性新兴产业，成为培育新增长动能和拓展经济发展空间的重要产业力量。与发展初期以飞行器制造、技术研发和基础设施建设为重点的要素投入阶段不同，当前低空经济正逐步进入以价值实现为导向的发展阶段，其关键在于应用场景是否能够实现稳定生成与持续运行。从实践情况看，各地围绕无人机物流、应急救援、低空旅游和城市空中交通等领域开展了多样化探索，相关项目数量不断增加。2023年我国低空经济规模超5000亿元，2030年有望达到2万亿元。然而，与项目布局和技术供给的快速推进相比，应用场景总体仍呈现出明显的试点化与碎片化特征，普遍存在“项目多、场景少”“试点多、复制难”等问题。部分低空应用仍停留在验证和展示层面，尚未形成稳定运行的场景培育体系，低空经济的价值实现受到制约。在技术能力持续提升和制度支持不断优化的条件下，低空经济虽已具备现实运行能力，但应用场景的持续生成与规模扩展仍面临明显约束。
一、低空经济应用场景培育的基础支撑
低空经济应用场景的生成依赖于特定产业基础条件。近年来，我国围绕技术支持、运行服务体系建设、制度规则完善持续推进相关布局，逐步形成多维供给结构。
（一）技术支持与制造能力奠定低空经济场景培育的基础
低空经济应用场景的形成依赖飞行器相关技术与制造能力的支撑。近年来，我国在无人机和电动垂直起降飞行器等低空飞行器领域持续推进技术研发和产业化布局，逐步形成涵盖整机制造、关键零部件配套以及系统集成的制造集群。从技术层面看，我国低空飞行器领域已形成高强度、持续性的技术攻关态势。我国是低空经济领域主要的技术来源国，专利申请总量占全球比例超过七成。近五年，我国低空经济相关专利申请量逐年增加。截至2026年1月，相关专利申请数量已达到17.9万余件，其中发明专利占比56%。以电池技术为例，2020年主流航空级锂电池能量密度约为200Wh/kg，仅能支撑5～8公里航程，无法满足城市通勤需求；到2024年，宁德时代、国轩高科等企业推出的航空专用电芯能量密度已突破300Wh/kg，部分实验型号达到350Wh/kg，直接将eVTOL的可用航程提升至30公里以上，使“空中出租车”的单次飞行成本首次具备了与地面网约车竞争的可能性。研发投入的持续增加是技术突破的直接驱动力，高强度研发投入带来的不是单点突破，而是飞控系统、感知避障、能源管理等多技术链的协同成熟，使飞行器在复杂城市环境中的自主避障响应时间从秒级压缩至毫秒级，运行稳定性可实现重复飞行数百次。这种从实验性验证到可重复运行的转变，正是应用场景从概念走向落地的技术前提。从制造层面看，规模化生产能力与成本控制能力的提升是场景培育和发展的决定性因素。2023年，我国无人机设计制造单位约2000家，运营企业近1.9万家；截至2024年底，全行业注册无人机共217.7万架，比2023年底增长98.5%。目前，我国已建成全球最完整的无人机产业链。同时，无人机销售价格大幅降低，这并非仅因为规模效应，而是核心零部件国产化率从不足50%提升至90%以上的结果。飞控模块、动力电池、图传系统等关键部件实现自主可控后，供应链不再受制于外部断供风险，同时议价空间大幅打开。如，大疆在全球消费级无人机市场占据约70%的份额，其核心竞争力正是将高性能飞行器的零售价压至千元级别，使低空飞行从专业行为变为大众消费。制造能力的提升实质上是在不断压低场景的经济准入门槛——当一架巡检无人机的单次作业成本低于人工方式，低空经济应用场景便成为经济理性下的必选项。
（二）基础设施和运行服务体系为低空经济应用场景运行提供保障
基础设施是支撑低空经济运行的物质载体，既包括起降设施、通航机场、垂直起降点、通信导航设施、信息感知与处理系统等硬性基础设施，也涵盖数字化管理平台、信息系统和数据互通能力等软性基础设施。截至2024年底，全国在册管理的通用机场已达475个，较2023年增长5.8%。在软性基础设施层面，全国已建成7个区域信息处理系统和32个飞行服务站，初步构建起支撑飞行计划、航空情报、通信监视、气象保障和运行服务等功能的软性基础设施。更值得关注的是，民航局主导建设的民用无人驾驶航空器综合管理平台（UOM）系统已实现空域数据分钟级更新，临时管制、活动管控等信息会第一时间在地图上标注。基础设施为应用场景的稳定生成与规模化推广提供现实支撑，也是运行服务体系发挥作用的前提。在低空飞行活动中，飞行器的稳定运行并非仅靠飞行器本身即可实现，还依赖于飞行计划、航空情报、通信监视、气象保障和运行服务等基础功能，即运行服务体系。运行服务体系是保障低空飞行活动持续、稳定、可组织化运行的综合系统，是低空经济应用场景生成的关键。它通过整合硬性基础设施、软性基础设施，实现飞行活动的高效运转，使技术能力有效转化为现实经济价值。简言之，运行服务体系是低空经济从技术探索走向现实应用、从零散飞行走向稳定场景的组织化运行核心，与软硬件基础设施共同构成应用场景生成的组织条件与物质条件。如，深圳已建成相对完善的运行服务体系，实现市中心城区低空空域信号覆盖，支撑超过1200个起降点的实时调度，为低空经济应用场景运行提供了组织保障。
（三）制度供给构筑低空经济应用场景的规则框架
低空飞行涉及空域资源配置与公共利益维护，其运行天然嵌入国家空域管理体系和航空安全治理体系之中，必须在制度供给划定的边界内展开。换言之，低空经济首先是一种制度许可下的经济活动——其应用场景能否形成，不仅取决于飞行器技术成熟度和市场需求规模，更依赖于制度体系能否赋予飞行活动稳定的合法性预期与可持续运行空间。制度供给通过界定空域使用规则、运行程序、监管责任及权责关系，将技术上的“可飞”转化为制度上的“可运行”，进而构成低空经济场景培育的基础性制度条件。近年来，我国围绕低空空域管理改革和无人驾驶航空器治理持续完善制度体系，低空经济制度供给能力显著增强。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》的正式实施，以及低空空域分类管理、飞行服务保障体系建设等制度安排的逐步落地，使低空飞行活动具备了更加明确的法律依据与运行规范。与此同时，以四川、湖南、江西等试点地区为代表的低空空域管理改革，通过构建“军—地—民”多中心协同治理体系，推动空域管理由传统行政管控向协同治理与数字化治理转型。其中，四川累计划设7个协同管理空域和8条低空目视飞行通道，形成覆盖7800余平方公里的协同管理区域，吸引358家通航主体参与运行，累计安全飞行超73万架次，带动近百个产业项目落地，总投资规模逾300亿元；湖南则率先实现3000米以下空域分类划设，规划常态化低空目视飞行航线97条，低空空域规划面积达24.1万平方公里，并建立空域灵活转换机制，实现了低空空域资源的动态供给与全域协同运行。制度供给的功能已由单纯的行政许可逐步拓展为规则重构与治理体系重塑。它不仅赋予飞行活动合法身份，更通过稳定运行程序、明确责任边界、优化资源配置，降低市场主体的制度性交易成本与运行不确定性，为低空经济应用场景的规模化复制提供制度保障。尤其是飞行服务站实体化、空域动态转换机制和军地民数据互联互通等制度创新，使低空运行逐步由个案审批转向规则运行，推动低空经济由技术验证阶段迈向制度化运行阶段，为低空经济场景培育提供了更多可能性。
二、低空经济应用场景培育的现实瓶颈
在低空经济应用边界持续拓展的同时，应用场景尚未形成与供给能力相匹配的稳定生成和扩展机制，日益成为制约其价值转化与发展深化的核心约束。
（一）空域资源要素化不足制约低空经济应用场景的生成
在低空经济运行体系中，空域并非一般意义上可以通过市场机制自发配置的自然资源，而是一种深度嵌入国家安全治理与公共管理框架之中的制度型要素。其配置首先服从风险可控与秩序稳定的治理逻辑，而非经济效率逻辑。这一制度属性决定了空域长期处于以行政管控为核心的管理结构之中，其经济属性与生产要素属性需要完成制度意义上的充分展开。从要素配置理论角度看，生产要素进入经济运行体系，需要满足规则明确、使用周期具有可预期性以及权责关系能够被制度化确认等基本条件。当前，低空空域制度安排在上述方面仍存在结构性约束。空域使用方式以审批制与临时协调为主要形式，制度供给呈现明显的个案化与情境化特征，即围绕具体飞行任务进行配置。这种制度安排在安全治理框架下具有合理性，但其供给结构并未形成稳定的要素配置规则，使空域难以作为可持续占用与优化配置的生产要素嵌入长期运行逻辑。在应用场景由试验性探索向常态化运行转变的过程中，这一制度结构产生的约束逐步显现。从现实运行情况看，低空空域资源供需矛盾正随着应用需求快速增长而不断凸显。大量“低慢小”飞行器集中运行于有限低空空间，导致低空空域资源呈现明显的稀缺性特征。与此同时，由于现行空域配置方式仍以行政管控和审批供给为主，可持续、稳定开放的低空资源供给能力相对不足，使有限空域资源难以通过市场化配置实现高效利用，低空飞行需求快速增长与制度供给相对滞后的矛盾进一步显现。这表明，低空空域虽然具有重要的生产要素属性，但尚未完成由行政管理对象向可持续配置生产要素的制度转化，从而制约了应用场景的连续生成和规模化发展。低空经济场景依赖高频、重复运行以形成规模效应与成本分摊机制，其运行逻辑要求空域供给具备时间上的连续性。当空域使用无法获得稳定周期保障时，运营主体难以进行长期航线规划与运力配置，只能在每次运行时重新面对制度的不确定性。空域在实际运行中因此未被制度化为可持续投入的生产要素，而是作为条件性安排附着于具体项目之上。这种行为选择在微观层面具有理性基础，但在宏观层面会形成结构性自我强化机制。一方面，企业因制度预期不足而减少系统性投入，应用场景难以积累运行数据与规模经营经验；另一方面，场景运行的不稳定又强化了监管部门对风险的审慎态度，使空域配置继续维持高管控与低要素化状态。制度供给结构与场景运行状态之间由此形成相互强化关系，使低空经济长期停留在飞行活动可实现但经营活动难持续的状态。从更深层次看，空域资源尚未完成要素化转化，意味着制度供给周期结构未能与经济运行周期形成匹配。当前，制度供给以短期、任务性安排为主，而应用场景的经济逻辑要求长期、连续性运行支持。当制度供给周期与经济运行周期之间存在结构性错位时，低空经济场景难以由项目化运行转向系统化运行，只能在试点与展示框架内反复展开。这种制度时间尺度上的错位，构成低空经济场景生成的基础性制度瓶颈。
（二）软性基础设施和运行服务体系建设不足制约低空经济应用场景扩展
低空经济要实现应用场景的培育和发展，硬性基础设施是骨架，软性基础设施与运行服务体系是神经中枢。当前，我国低空经济硬性基础设施已初具规模，但软性基础设施与运行服务体系相对滞后，制约低空经济应用场景扩展。软性基础设施的核心价值在于数据互通与数字化协同管理。然而，不同省级飞行服务平台的空域开放程度、数据接口标准存在差异，跨战区协调难度较大，目前仅少数试点实现实质性跨省通航，限制了复杂应用场景的生成。在城市空中交通（UAM）和高密度物流配送场景中，必然出现无人机、eVTOL（电动垂直起降飞行器）甚至传统直升机等“异构飞行器”在同一空域内混合运行。但由于缺乏统一的软性基础设施标准，不同厂商的通信协议、身份识别（Remote ID）码制及数据链路无法互认互通。若不同品牌送货无人机之间的底层数据不互通，数字化平台便无法进行全局航路规划。这导致空域管理者只能采取“隔离空域”的保守策略——同一时间、同一空域只允许单一主体运行，极大地浪费了低空空域资源，使得低空经济应用场景难以扩展。运行服务体系是保障应用场景安全、稳定运行的前提条件。当前，针对3000米以上高空的民航气象保障与通信监视体系已十分成熟，但针对1000米以下，特别是300米以下城市超低空的运行服务能力仍存在巨大盲区。在气象保障方面，城市低空环境中由于高楼林立，极易产生“城市峡谷风”“局部风切变”等复杂的微气象现象，对轻小型无人机和eVTOL的飞行安全构成威胁。然而，目前全国仅有少数通用机场和低空飞行服务站具备低空三维微气象的高精度精细化预报能力。在通信与监视方面，我国非核心城区及农林区域的150米以上低空空域，5G网络及ADS-B（广播式自动相关监视）的综合覆盖率较低。面对未来万亿级市场规模，传统依赖人工干预或简单预警的运行服务体系将难以支撑。目前，大多数飞行服务站的软性系统仍停留在飞行计划人工审批和二维轨迹呈现阶段，缺乏基于人工智能大模型的自动化冲突探测与调解（Detect and Avoid）能力。当特定空域内的飞行器密度超过某个临界值时，由于系统算力与智能调度能力的不足，极易引发空中相撞风险。为了守住安全底线，监管部门只能人为限制每日飞行计划的审批总数。这种由于智能化运行服务能力不足而带来的配额制管理，使得城市密集配送、立体交通网等对频次要求极高的商业场景无法达到盈亏平衡点。
（三）需求侧培育滞后制约低空经济应用场景内生市场机制形成
在低空经济发展过程中，一个突出的结构性特征在于，供给能力的持续扩张未能形成需求相应的结构性响应，应用场景缺乏支撑其自我扩展的内生需求基础。从一般经济运行逻辑看，需求并非技术成熟或供给增加的自动结果，而是一种具有制度嵌入性、认知嵌入性和场景嵌入性的生成过程，需要在稳定预期、可靠运行服务体系与社会信任基础之上逐步形成。需求侧滞后并非孤立存在，而是与制度不确定性和系统承载能力不足形成相互强化机制。当空域使用规则缺乏稳定周期、运行系统难以支撑高频连续服务时，低空应用便难以向用户提供安全、可靠且可预期的使用体验。在此条件下，即便潜在需求被激发，也多停留于尝试性消费或一次性使用层面，难以沉淀为常态化需求。需求未能稳定累积，反过来削弱企业扩大供给规模与提升服务质量的动力，进一步延缓市场机制形成。同时，由于低空经济尚未深度融入居民日常生产生活体系，用户对低空服务的认知和接受程度仍有待提高，市场信任关系尚未建立，需求生成更多依赖政策引导而非市场自发选择，这进一步强化了需求侧培育滞后的结构性特征。
当前，低空经济应用需求多以政策牵引、示范工程或专项试点为起点，市场自发需求尚未成为主要驱动力。这种外生推动型需求结构在产业发展初期具有必要性，有助于缩短技术验证周期、降低创新试错成本，并加快新技术商业化应用进程。然而，其内在局限在于需求形成缺乏基于长期使用预期和稳定服务体验的持续支撑，应用场景呈现明显的政策依赖性和情境依赖性。一旦政策支持力度减弱或行政协调资源收缩，需求弹性便容易快速回落，场景运行随之面临较大的不确定性。当前，低空经济发展应坚持需求导向，遵循“由外到内、由远及近、从无到有”的场景培育路径，通过不断激活居民消费、生产服务和公共治理等多层次应用需求，推动供给与需求形成良性互动。但从现实情况看，当前需求仍主要集中于政府采购、示范项目和专项试点等领域，居民消费需求和市场化服务需求培育相对滞后，尚未形成支撑产业持续扩张的内生市场动力。需求生成机制的不稳定直接影响市场主体的选择。在需求高度依赖外部推动的环境下，企业难以将低空业务纳入长期经营结构，更倾向于以项目制和阶段性参与方式进入市场，而非围绕持续需求进行系统布局。供给侧在服务标准化、运营效率优化和产品创新等方面的长期投入意愿由此受到抑制，需求驱动型供给调整机制难以形成，供给扩张与需求释放之间未能建立稳定互动关系，使低空经济运行更多体现为供给可实现而需求未内生的发展状态。从更深层次看，低空经济需求的形成还依赖于低空空间、土地利用与居民生产生活活动之间的协同演进。低空经济需要实现“天—地—人”协同发展，将低空交通、城市空间布局、产业组织方式和居民活动有机融合，才能真正形成稳定的应用需求和消费场景。当前，不少低空应用仍局限于局部试点和单一项目，与城市交通体系、物流配送体系和生活服务体系融合程度有限，高频使用场景尚未形成，进一步制约了市场需求的持续释放。
（四）多主体协同机制缺失降低低空经济应用场景培育效率
低空经济应用场景的生成与持续运行需要多主体协同，其价值实现依赖政府、制造企业、运营主体、平台机构及终端用户在不同功能环节的稳定嵌合。从运行结构看，政府部门搭建空域配置与安全治理体系，制造企业提供飞行器与技术支撑，运营主体承担运行组织与服务供给，平台机构发挥运行协调与信息整合作用，终端用户通过持续使用形成需求基础。上述主体分别对应制度供给、技术支持、运行服务体系供给与需求实现等关键环节，只有当不同主体之间形成稳定分工关系与持续协作结构时，应用场景才能由一次性运行转向常态化存在。因此，多主体协同机制并非低空经济运行的外在辅助条件，而是构成场景生成机制本身的内在组成部分，其稳定性直接决定应用场景培育效率。在当前发展阶段，低空经济场景培育仍主要依赖项目制推进模式，由政府通过行政动员集聚资源并推动场景落地。这种推进方式在产业起步阶段具有明显的制度替代功能，能够在市场机制尚未成熟条件下弥补协同机制缺位，降低组织成本并加快场景形成速度。然而，从长期运行视角看，项目制结构本质上是一种临时性组织安排，其运行逻辑依赖行政协调而非多主体协同，难以支撑场景持续扩展。当应用场景依附于特定政策周期和行政推动时，市场主体的行为决策便不可避免地嵌入政策时间尺度之中，而非基于市场需求和长期收益预期进行结构性投入。在制度与需求环境尚未稳定条件下，企业更倾向于采取低风险参与策略，将低空业务视为阶段性机会而非可持续经营领域，导致技术能力、运营体系与服务模式难以围绕具体场景实现持续优化与积累。
多主体之间权责关系缺乏界定，是制约协同机制形成的关键结构性因素。低空经济运行涉及飞行安全、运行组织、数据管理与服务供给等多个环节，其风险结构具有高度复杂性与跨主体传导特征。一旦运行过程中出现安全风险或运行中断，相关责任往往难以依据既有规则进行清晰划分，使各主体在参与过程中面临显著的不确定性。从制度经济学视角看，权责结构的不清晰将直接提高合作的制度成本，削弱主体参与长期协作的激励基础。在缺乏稳定风险分担机制的条件下，制造企业倾向于限制技术投入规模，运营主体不能形成持续运力布局，平台机构也就未能围绕场景构建长期服务体系，多主体协同由此停留在松散连接状态，无法演化为稳定组织结构。从更深层次看，多主体协同机制缺失反映的是现有治理结构尚未与低空经济的系统运行逻辑实现有效匹配。低空经济具有显著的系统性特征，其运行依赖制度供给、技术支持与组织结构之间的动态耦合，而非单一主体行为的线性叠加。当政府在低空经济应用场景要素培育中同时承担制度供给者、资源配置者与运行推动者多重角色时，治理边界容易发生重叠，使市场主体很难形成清晰稳定的制度预期。在这种治理结构下，平台机构和运营主体市场协调功能减弱，多主体之间的协同关系无法基于制度规则和市场机制自发形成。这种模式在低空经济应用场景初期具有现实合理性，但随着运行规模扩大，其协调成本呈现出明显上升趋势，逐渐成为制约场景扩展的重要因素。协同机制的不稳定使低空经济应用场景尚未完成由项目化运行向系统化运行的结构转变。在项目制度下，场景运行具有明显的情境依赖特征，其存在往往依附于特定政策安排和组织协调，一旦外部推动减弱，协同结构便随之解体。这种运行方式使得成功场景难以通过制度化形式沉淀为可复制的运行模式，不同地区不得不重复进行探索性建设，低空经济整体发展呈现出明显的碎片化特征。由于缺乏稳定的协同机制，低空经济未能积累跨区域运行必需的组织经验与治理规则，其应用场景扩展始终停留在局部示范层面，而无法演化为网络化运行体系。
三、低空经济应用场景培育的优化路径
低空经济应用场景培育优化路径应从单一项目推动转向系统性场景培育。低空经济场景培育的关键不仅在于加强技术支持和基础设施体系建设，更在于推动低空飞行活动由“可开展”转向“可持续运行”。
（一）推进空域资源要素化改革，塑造低空经济应用场景制度供给框架
1.实施低空空域“网格化+动态化”分类管理。一是建立基于三维网格的“负面清单”与备案机制。将低空空域按照特定物理尺度划分为带有独立数字编码的三维立体网格。对于军民航机场净空区、重要国家机关、化工厂及核心人口密集区，将其所在网格划入负面清单，实施严格禁飞或人工特批；对于广袤农林、非核心城区水域等低风险区域的网格，则在基础规则下默认开放。当企业开展微轻小型无人机常规物流等低风险任务时，只需在数字化管理平台录入设备编码与飞行轨迹。系统算法通过比对航线与网格属性，若未触及负面清单，可自动完成备案并放行，报备即飞，大幅降低企业合规等待时间。二是引入基于算法的动态空域管理机制。现实低空环境是复杂多变的，传统的静态空域划设一旦遇到突发状况，监管部门往往只能采取大面积停飞的粗放手段，造成资源浪费。动态管理的深层逻辑在于依靠算法进行局部、实时的空域状态切换。首先是冲突调解与航权避让。当医疗急救直升机或公安执法无人机需要紧急跨区作业时，系统会瞬间将这些高优先级飞行器航线沿途的网格状态更改为临时限制，并自动向周边正在作业的商用无人机下发悬停或重新规划航线的指令。待紧急任务结束，受限网格即刻恢复开放。其次是微气象响应。城市低空易出现局部风切变或突发强降水，当系统感知到某几个街区的气象条件超出无人机抗风等级时，仅自动关闭这部分受影响的网格，而数公里外的正常区域不受干扰，飞行活动照常进行。通过这种模式，空域容量得以实现分钟级、百米级的精准释放与收缩。这既能守住安全运行的底线，又能最大限度减少突发事件对整体商业飞行的干扰，让低空空域真正成为能够支撑高频商业活动的生产要素。
2.建立空域使用权的长周期授权与市场化定价机制。为解决应用场景运行缺乏稳定周期保障的痛点，应探索建立低空航线与空域使用权的特许经营或长周期租赁制度。针对具有高频、固定航线特征的商业场景（如城市核心区医疗物资配送、城际eVTOL通勤航线），允许运营企业通过招拍挂等市场化方式，获取3～5年甚至更长周期的专有航线使用权或优先排队权。这种权属的制度化确认能够为企业提供清晰的长期盈利预期，促使其敢于在运力投放、地面起降设施及数据系统建设上进行系统性的重资产投入。同时，探索建立峰谷定价或阶梯定价的空域资源有偿使用费率机制，运用价格杠杆调节不同时段、不同密度区域的飞行活动，实现空域资源在不同应用场景间的高效市场化配置。探索低空空域要素资产化与金融支持配套，将具有明确使用权界定、能产生稳定现金流的低空航线资源转化为可评估的无形资产，鼓励金融机构开发基于低空航线使用权质押的信贷产品，将空域要素真正嵌入现代金融与经济运行体系。这不仅能拓宽低空运营企业的融资渠道，更能从根本上确立空域资源的经济要素地位，实现制度周期与经济运行周期的同频共振。
（二）升级软性基础设施与运行服务体系，筑牢低空经济应用场景智能化底座
1.推行底层数据互通标准，打破平台隔离空域局限。由国家发展改革委低空经济发展司牵头，联合工信、民航等部门，建立低空经济软性基础设施数据接口与通信协议国家标准。将所有地方自建的低空管理平台、各类无人机制造商的底层飞控数据（特别是Remote ID身份广播、实时三维坐标、姿态数据）接入国家UOM平台和军民航空管系统。通过统一标准，消除异质性飞行器在同一空域内的协调障碍，使系统具备对物流无人机、巡检无人机、载人eVTOL进行同一界面全局融合调度的能力。
2.加大感知气象等公共设施投资，降低运行环境的信息不对称。低空环境的复杂气象与监控盲区，增加了企业运营的风险溢价，限制了商业边界。应将低空通信、监视与气象观测网络作为新型城市基础设施（新基建）的重要组成部分，通过部署高精度的环境感知与通信设备，提供高分辨率的公共气象数据与实时空况信息，消除低空经济应用场景中的信息不对称，为跨江跨海、密集楼宇配送等复杂商业场景提供安全兜底，从而拓展低空经济的生产可能性边界。
3.引入自动化调度算法，突破配额制管理的边际成本约束。传统的依赖人工审批和监控的空域管理模式边际成本极高，且极易触及人工处理能力的“天花板”，导致监管部门不得不采用低效的配额制来限制飞行架次。应引入基于人工智能大模型的自动化调度系统，依靠算法代偿人工，实现实时的冲突探测与航线优化，从而极大降低空域管理的边际成本，将区域空域的并发容量实现指数级提升，为低利润率、高频次的商业配送场景提供充足的要素保障。
（三）贯通供需链条，培育驱动低空经济应用场景扩展的内生市场机制
1.推进设施的空间规划融合，降低终端用户的接入成本。低空消费需求的生成高度依赖配套地面设施的可获得性。相关部门可将飞行器起降台、智能流转柜等低空起降与接驳设施作为新建高端住宅、商业综合体及交通枢纽的标准化配套。通过在城市物理空间中确立低空设施的合法地位，使空中服务能够友好嵌入居民的地面生活。这种设施的普及将大幅降低用户获取低空服务的搜寻成本与接入门槛，从而在潜移默化中培养大众消费习惯。
2.实施政策激励转型，通过需求侧补贴助推企业跨越盈亏临界点。在产业起步阶段，由于缺乏规模经济效应，企业单次运行的平均成本偏高。财政资金的运用应从前期的补制造（供给侧）向补运营和补消费（需求侧）转型。借鉴新能源汽车推广初期的经验，设立场景培育专项资金，按实际商业服务单量给予运营企业梯度补贴，或向消费者发放体验券。通过人为放大初期市场需求，帮助企业摊薄高昂的固定成本，使其快速跨越盈亏平衡点。待规模经济形成、边际成本显著下降后，补贴再平稳退出。
3.打造梯次演进的商业场景矩阵，形成产业发展的正向溢出效应。场景培育应遵循产品生命周期与市场承受力规律，进行梯次引导。首先，通过政府采购做大应急救援、政务巡逻等公共服务场景，为产业链提供稳定的基础现金流；其次，向医疗急救、特色文旅等价格敏感度较低的高附加值商业场景拓展，建立市场信任度；最后，凭借技术成熟带来的成本大幅下降，切入对价格高度敏感、需求海量的大众通勤与物流场景。通过这种梯次递进，形成良性循环。
（四）确立长期权责规则，构建支撑低空经济应用场景运行的多主体协同机制
1.明确损害赔偿责任边界，引入金融保险机制对冲运行风险。破解相关方“不敢投、不敢放”的困境，首要任务是明晰产权与责任边界。加快出台低空飞行器运行与事故责任认定办法，针对无人驾驶、全自动飞行的特征，明确在出现系统故障、网络中断或恶劣天气导致事故时，设备制造商、软件提供商、通信运营商与飞行运营主体的责任划分比例。同时，大力发展低空经济科技保险，强制推广低空飞行器第三者责任险，鼓励险企开发基于飞行轨迹数据、微气象数据的参数化保险与航次险。通过完善的法律定分止争和保险兜底化解风险，赋予各参与主体稳定、可控的风险预期，从而夯实长期协同的信任基础。
2.培育特许经营类平台企业，分离基础设施运营与终端商业服务。为清晰界定政府在低空经济场景培育中的作用，可借鉴通信铁塔或轨道交通的运营模式，由国资牵头组建混合所有制的城市级低空平台运营服务商。该平台作为中立的第三方，专注于提供起降网、智联网等具有自然垄断性质的基础设施服务，并收取基础资费，而非直接参与竞争性的终端应用业务。这种“网运分离”的产业组织模式，既减轻了单一应用企业的重资产投入压力，又规范了市场秩序，促使协同关系契约化。
3.塑造跨部门协同治理架构，降低企业的行政合规成本。低空经济的跨界属性要求从根本上变革碎片化的传统监管模式。建议在省级或具备条件的市级层面，设立综合性的低空经济协调机构，深度整合发改、工信、交通、公安及空管等部门的审批职能，在规划、准入、运行监管等环节推行“一网通办、并联审批”。通过政府内部规制流程的重构与优化，大幅降低企业在多方管理下面临的制度性交易成本与行政审批时滞，为应用场景的网络化拓展扫除体制障碍。
（本文原载于《经济纵横》2026年第7期，编发时有删减）
