摘 要：目前我国城镇化正在从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正在从大规模增量扩张阶段转向以存量提质增效为主的阶段。讨论城市何以必须更加安全，不能只从工程技术层面寻找答案，而应从人民逻辑、国家安全逻辑、城市发展规律和治理现代化要求出发，如此才能真正认识韧性城市建设的深层逻辑。

关键词：城市安全　现代化建设　韧性城市

城市是现代化建设的重要载体，也是人民群众生产生活的共同家园。城市兴，则发展活力充沛；城市安，则人民生活安定、经济循环顺畅、社会大局稳定。反过来看，一座城市无论经济总量多大、建筑多么宏伟、技术多么先进，只要缺乏抵御风险、维持安全运营和灾后快速恢复的能力，其繁荣就是脆弱的，其发展也将时刻面临灾难性的威胁。

党的二十大对推进国家安全体系和能力现代化作出战略部署，强调把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程。2025年中央城市工作会议进一步提出，以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，“牢牢守住城市安全底线”，并将“着力建设安全可靠的韧性城市”列为城市工作的重点任务。中央城市工作会议作出这样的部署，有着十分鲜明的现实针对性：我国城镇化正在从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正在从大规模增量扩张阶段转向以存量提质增效为主的阶段。城市工作的重心、对象和方法都需要从以前快速增长发展及其埋下的城市建设安全隐患中进行认真地、系统地安全盘点，既看到城市工作遗产的丰富性，也必须认真反思韩国、日本以及德国、法国等发达国家在大建设时期之后的20年左右产生的大量高架路塌方、房屋塌陷、水灾火灾等历史问题，提高现阶段我国城市安全管理的警惕性和系统预案准备。

过去，在高速增长阶段，一些地方习惯用新增投资、新建项目、新增面积衡量发展成效，容易把安全看成项目审批中的附加条件，把防灾投入看成不能直接产生收益的成本，把风险治理看成应急管理部门的专项工作。这种认识已经不能适应新时代城市高质量发展的要求。城市越发展，人口、产业、设施、资本和信息越集中，系统之间的联系越紧密，一个局部故障也可能产生跨系统、跨区域、跨层级的灾难传导，这就是专业上说的“级联失效”。城市安全不再只是防范某一类灾害，而是要保障整个城市生命体在复杂冲击之下仍然能够维持基本功能、保护人民生命安全、稳定经济社会运行，并在受到冲击之后迅速恢复和学习提升。

因此，讨论城市何以必须更加安全不能只从工程技术层面寻找答案。它首先是一个政治问题，回答城市建设为了谁、依靠谁、谁负责；也是一个发展问题，回答安全与增长究竟是什么关系；还是一个治理问题，回答领导干部应当以什么样的政绩观、系统观和方法论谋划城市工作。只有从人民逻辑、国家安全逻辑、城市发展规律和治理现代化要求出发，才能真正认识韧性城市建设的深层逻辑。

一、城市安全首先是人民安全：必须守住现代化人民城市的生命底线

城市安全最根本的价值尺度是人。城市承载着亿万群众的就业、居住、教育、医疗、养老和社会交往需求。住房是否安全、燃气管网是否可靠、供水供电是否稳定、路桥是否坚固、公共空间能否避险，看似属于不同专业、不同部门，但最终都落在每一个人的生命和财产的保障上。城市安全不是抽象的城市指标，而是群众推开家门之后能否安心生活，是老人、儿童和残障人士在风险到来时能否得到及时帮助，是一座城市在受到重大冲击时最终能否保护住自己的人民，这样才能检验城市是否是真正的好城市；也只有在重大冲击中才能检验出谁才是城市的好领导。

人民至上、生命至上决定了安全不能成为发展权衡中的可选项。发展可以有速度快慢，项目可以有建设先后，产业可以有结构调整，但生命安全没有试错空间。党政干部谋划城市工作，必须把保护人民生命财产安全置于首要位置，把群众在日常生活中能否获得稳定、可靠、可持续的安全感作为检验城市治理成效的重要标准。

总体国家安全观认为，城市是国家安全体系中的关键空间。我国人口和经济活动高度集聚于城市，超大特大城市、都市圈和城市群不仅是经济增长极，也是能源、交通、金融、通信、供应链和公共服务的重要枢纽。一个关键节点发生故障，影响的可能不只是本地居民，还可能传导到其他区域乃至全国。因此，城市安全具有显著的基础性、综合性和外溢性。守住城市安全底线就是夯实国家安全和社会稳定的根基；提高城市韧性就是以城市系统的稳定支撑国家治理体系的稳定。这要求我们纠正三种认识偏差。

第一，不能把城市安全理解成应急状态下的临时工作。真正的安全不是事故发生以后反应迅速，而是把风险识别、隐患治理、空间预留、设施保障和应急组织做在事故之前。应急处置是安全治理的最后一道防线，源头防控才是第一道防线。

第二，不能把城市安全理解成某一个部门的专项职责。住房安全、交通安全、燃气安全、公共卫生、防洪排涝、消防救援和网络安全相互关联，任何单一部门都无法独立完成城市韧性建设。必须将安全纳入党委领导、政府负责、部门协同、社会参与的整体治理体系。

第三，不能把“没有发生事故”等同于“城市已经安全”。党政干部抓安全，既要看当前有没有事故，更要看系统中有没有长期积累的脆弱点；既要看显性的工程隐患，也要看组织、数据、预案和基层能力是否存在短板，尤其是在大数据智慧时代，有些过去不能诊断的，现在都可以诊断，有些过去看不清的，现在都可以智能推演。灾难中出现问题，不只是党政干部工作能力问题，更是安全责任的问题。

从这个意义上说，城市安全不是一般意义上的工作要求，而是践行党的初心使命、落实总体国家安全观、建设现代化人民城市的硬性政治要求。安全责任重于泰山，首先重在对人民负责，最终也要由人民的获得感、幸福感、安全感来检验。

二、从单一风险到复合冲击：城市发展新阶段为何更需保持高度警醒

城市风险从来不是静止的。进入存量提质增效阶段后，我国城市安全面对的突出矛盾已经从“有没有设施”逐步转向“设施是否可靠”，从应对单一灾害转向应对多灾种耦合，从局部工程风险转向复杂系统风险。

首先，高密度集聚放大了风险后果。城市的优势在于集聚，人口、产业和服务的集聚提高了效率，也使风险承载体高度集中。高层建筑、大型商业设施、轨道交通枢纽、医院学校和密集居住区，一旦在特殊时段出现火灾、停电、拥堵或公共卫生事件，人员疏散和应急保障的难度将成倍增加。城市繁荣所依赖的高集聚空间在风险状态下也可能产生强烈的反作用力。高密度集聚并不必然产生危险，缺少与密度相匹配的安全能力才是真正的危险。

其次，城市生命线系统相互依赖，局部故障容易形成“级联失效”。供水、排水、燃气、电力、通信、道路、轨道交通和垃圾处理等重要基础性设施共同维系城市基本运行。它们在空间上交织，在功能上耦合。一处管线破损可能影响道路，一次停电可能影响供水、通信和交通信号，一场强降雨可能同时造成内涝、高压电线短路、地下空间淹没、公共服务中断、食物供应中断。如果还沿用分行业、分条线、分阶段的管理方式，就可能只看到单个设施的问题，而看不到风险在系统之间的传播和叠加路径。

最后，极端天气和气候变化正在改变传统风险边界。在近20年的实践中，百年一遇、千年一遇的水灾已经频繁出现，过去按照历史平均值设定的防洪、排涝、防风和防暑标准可能难以覆盖新的极端情景。短时强降雨、持续高温、台风风暴潮等风险不仅考验工程设施，也考验能源供应、公共卫生、交通组织、物资保障和基层救助。韧性城市建设必须从“按常态配置”转向“兼顾极端情景”，从只计算灾害发生概率转向同时评估一旦发生可能造成的系统性后果。

同时，新旧城市建设矛盾更加突出。一方面，老城区地下管网老化、危旧房屋集中、公共空间不足、消防通道受限；另一方面，新区建设中也可能存在重形象、轻基础，重地上、轻地下，重建设、轻运维的问题。城市更新如果只改善外观而没有同步更新生命线和应急系统，就可能形成“表面新、底层旧”的安全隐患。中央城市工作会议明确要求推进城市基础设施生命线安全工程建设、加快老旧管线改造升级、提升房屋安全保障水平、统筹城市防洪体系和内涝治理，正是针对这些深层矛盾作出的系统部署。

笔者在2008年汶川地震后主持都江堰灾后安置和重建规划，对城市安全有过极其深刻的现场感受。当时，规划团队必须在极短时间内为大量受灾群众寻找“不会再出事”的安置地点。依靠卫星、航片、传感器、统计资料和现场调查形成的多源信息系统，我们对地质、建筑损毁、交通和公共服务条件进行综合快速判断。那次实践使我们更加确信：安全选址不能只凭经验，规划必须有科学规律和数据系统的支撑；应急安置虽然解决的是眼前问题，却必须同时考虑下一阶段恢复和长远城乡安全发展。

都江堰也给了我们另一层启示。历经两千多年的水利工程，体现的是顺应自然、因势利导、分散风险、留有余地的中华智慧。灾后规划不能简单恢复原状，而应把山、水、堰、城作为一个整体，把水系、风廊、生态廊道和避难空间统筹起来。绿道平时是生态文化空间，灾时可以成为疏散和避难空间；数字化技术能够帮助我们识别风险、推演未来可能发生灾难时的场景、演绎不同的防范措施带来的安全贡献，但技术最终仍要服务于人与自然和谐共生的基本规律。

在北京城市副中心规划中，我们进一步把安全韧性融入“水城共融、共享家园、智慧营城”的整体框架。通过通州堰体系的分洪蓄水、蓝绿空间和城市风廊提升自然系统韧性；通过组团式布局和“城市家园”配置基本公共服务，降低居民对远距离交通和单一中心的过度依赖；通过高度集成的基础设施和智慧管理系统提高城市状态感知与精细治理能力。其核心不是额外增加一个“安全专项”，而是让安全成为空间结构、公共服务和基础设施设计的内在属性。

在河南省洛阳市及山西省相关规划与研究中，历史文化遗产保护、山水格局延续和基础设施安全同样不能彼此割裂。文化遗产自身是城市生命系统的一部分，既要防止灾害损毁，也要避免以脱离地域规律的建设方式制造新的风险。在上海市浦东新区的长期规划实践中，我们面对的则是高强度开发条件下如何保持生态空间、基础设施容量、公共服务和数字治理之间平衡的问题。这些不同地域的实践共同说明：城市风险形态各异，但安全规律相通——尊重自然本底，尊重城市生命规律，尊重人的真实需求，把最坏情景想在前面，把基础工作做在平时。

今天的城市安全已经不能依靠“头痛医头、脚痛医脚”。我们必须绘制覆盖自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全和新型技术风险的城市风险图谱，识别风险之间的耦合关系和传导路径。只有看清一座城市最脆弱的环节、最关键的节点和最需要保护的人群，才能回答“风险从哪里来、可能向哪里传、谁最先受到影响、城市靠什么维持基本运行”的问题。

三、安全不是发展的对立面：高水平安全本身就是长期发展资本

在实际工作中，一些干部仍有疑问：提高安全标准会不会增加建设成本、降低开发强度、影响项目进度？这实质上涉及如何理解发展和安全的辩证关系。

安全是发展的前提，发展是安全的保障。二者不是此消彼长的零和关系，而是相互支撑、动态平衡的统一关系。没有发展，安全建设缺少物质、技术和组织基础；没有安全，发展成果随时可能因重大风险而受损。城市治理的高水平不在于只追求某一个时期的增长速度，而在于使发展能够穿越周期、抵御冲击、持续改善人民生活。

从城市运行看，安全可以降低长期社会成本。老旧管线如果不及时更新，表面上节约了当期投入，实际上可能积累更高的维修成本、事故成本和停运损失；公共空间如果没有预留应急功能，灾时就需要付出更大的组织和资源代价；新区如果只追求开发效率而忽视职住平衡、公共服务和交通韧性，就会把今天的建设收益变成明天的治理负担。安全投入不是没有收益，而是其收益往往表现为“避免了什么”，不容易在短期报表中直接呈现。

从市场预期看，安全是城市信用的重要组成部分。企业投资不仅关注土地、税收和市场规模，也关注能源供应是否稳定、产业链能否持续、交通物流是否可靠、政策和公共服务能否在风险中保持连续。一个能够快速识别风险、维持基本运行、及时恢复生产生活的城市，更能稳定投资者预期、保护市场主体信心。韧性越强，城市长期竞争力越强。

从空间价值看，安全能够提升城市品质。蓝绿空间既可以改善生态和景观，也可以承担雨洪调蓄和应急避难功能；一刻钟生活圈既可以提高生活便利度，也可以在交通中断或公共卫生事件中维持基本生活；分布式能源、备用水源和多路径交通既可以提高日常运行效率，也能够避免单点失效。真正高水平的安全建设不是到处设置孤立、闲置的防灾设施，而是通过平战结合使同一空间、同一设施在日常和应急状态下发挥复合价值。

城市韧性空间设计的核心逻辑，可以概括为“空间换时间、时间换设施、设施换生命”。先是通过预留空间、划分单元、降低耦合，为风险识别和应急响应争取时间；再利用争取到的时间调配医疗、交通、能源和物资等设施；最终以设施能力保护人民生命，把灾害冲击控制在城市承载能力范围之内。这里所说的“空间”并非简单留白，而是具有转换能力的韧性空间；所说的“设施”也不是越多越好，而是要精准、低耗、有效，并能够在关键时刻到达“生命安全的最后一米”。

因此，城市不能以牺牲安全换取短期增长。依靠透支资源环境、压缩公共空间、降低设施标准获得的发展，看起来速度很快，实质上是在累积城市债务。真正应当追求的是以高水平安全保障高质量发展，使安全投入转化为城市的稳定性、可信度、适应力和持续竞争力。评价干部政绩也不能只看建了多少项目、形成多少投资，还要看是否消除了长期隐患，是否提高了系统承载力，是否给子孙后代留下了一座更安全、更健康、更有韧性的城市。

四、把安全嵌入城市全生命周期：形成规划、建设、治理一体化的长效机制

城市安全最终要落到干部履职能力提升和治理机制完善上。韧性城市不是靠一次检查、一次整治或者一个平台建成的，而是贯穿规划、建设、运营、更新全过程的长期能力建设。各级党政干部抓城市安全建设工作，应重点把握以下几个方面。

第一，坚持安全前置，建立规划源头管控机制。规划是城市安全的第一道关口。国土空间总体规划、详细规划和专项规划，都应开展综合安全评估，把洪涝、地质、消防、公共卫生、基础设施容量、疏散救援和极端情景纳入规划条件。重大项目选址不能只算经济账和土地账，还要算风险账、生态账和全生命周期账。对超高层建筑、地下空间、高密度开发区和重大枢纽，更要严格评估其对城市整体安全的影响。

第二，坚持系统治理，建设可靠的城市生命线。应以水、电、气、热、通信、交通等基础设施为重点，开展普查建档、风险评估和更新改造，形成地上地下相衔接、建设运维相贯通的管理体系。既要增强单个设施的可靠性，也要防止系统之间形成单点依赖。对关键节点要有冗余设计、替代路径和应急保障，做到一个系统发生故障时，其他系统能够支撑城市基本运行。

第三，坚持平战结合，以“城市家园”夯实基层韧性。城市家园应成为公共服务配置、社区治理和应急组织的基本单元。在一刻钟生活圈内合理配置医疗、养老、教育、商业、健身、避难和物资供应设施，形成步行安全便捷、基本功能相对完整的生活网络。平时，这种布局可以减少交通消耗、提升生活品质；灾时，则可以成为控制风险传播、组织互助救援、保障基本生活的最小单元。韧性建设必须特别关注老人、儿童、残障人士、低收入群体等脆弱人群，预案不能只写“疏散群众”，而要明确谁去帮助、如何转移、安置在哪里。

第四，坚持科技赋能，推动城市从被动处置转向主动预防。人工智能、城市信息模型、遥感、物联网和大数据为城市安全治理提供了新的工具。城市需要具备感知、判断、反应和学习的能力：实时感知设施状态，识别异常变化；综合判断风险等级和影响范围；快速生成资源调度与人员疏散方案；在事件结束后复盘学习，修正规则和模型。数字化平台不能只追求可视化展示，更要解决数据分散、标准不一、部门壁垒和预警不能闭环的问题。

同时，必须重视数字系统自身的安全。现实中算法可能失准，数据可能缺失，网络可能中断，自动化系统也可能产生新的依赖风险。人工智能应当辅助人的判断，而不能替代责任主体。既要建设“聪明”的城市，也要保障人工智能在城市应用中的可靠、可控、公平和可追责，保证在数字系统失效时城市仍有基本的人工运行和应急能力。

第五，坚持以古今智慧共同提升城市韧性。中华传统营城智慧重视因地制宜、顺势而为、疏堵结合、留有余地。都江堰的分水排沙，传统城市的水系组织、街巷尺度和公共空间，都体现了对自然规律和风险边界的长期认识。今天建设韧性城市不是简单复古，而是要用现代科学解释传统智慧，用数字技术提高识别和推演能力，实现“上接中华文明、下接现代科技”。技术越发展，越要尊重城市生命规律，不能因为拥有更强的工程能力就忽视自然边界和地域差异。

第六，坚持开放学习，形成国际比较中的中国方案。联合国人居署等国际机构长期关注城市可持续发展、灾害风险治理和全球最佳实践。国际案例可以帮助我们理解不同城市在防洪、更新、社区治理和基础设施韧性方面的经验，但借鉴不能变成简单复制。城市条件、治理制度、人口密度和文化传统不同，同一套标准不可能适用于所有地方。在北京城市副中心规划中，我们既以联合国城市最佳实践和国际标准进行检验，又坚持中国特色和地域文脉，其目的就是在全球经验与本土规律之间找到平衡。中国韧性城市建设应当立足自身超大规模城市、城市群治理和快速转型的实践，形成既能够解释中国问题、服务中国人民又能为世界提供启示的理论与方法。

第七，坚持责任闭环，把安全成效纳入干部考核。城市安全治理要有清晰的责任清单、风险清单、任务清单和整改时限。党委、政府应加强统筹，部门之间要建立信息共享、联合研判和协同处置机制。重大风险不能只交给基层“属地管理”，也不能在部门之间反复转办。要通过定期体检、动态监测、情景推演和实战演练，检验预案是否真正可用。考核既要看事故发生后的处置，也要看事故发生前发现了多少问题、消除了多少隐患、提高了多少基层治理能力。

城市安全治理尤其要反对形式主义。不能把装了多少传感器、建了多少平台、制作了多少预案等同于形成了韧性。真正的检验标准只有三个：风险来临时能不能保护生命，关键系统能不能维持运行，冲击之后能不能迅速恢复并变得更强。

结语

城市何以必须更加安全？因为城市属于人民，人民生命安全是不可逾越的底线；因为城市是国家安全体系的重要基础，局部风险可能产生广泛传导；因为高质量发展必须建立在稳定、可靠、可持续的城市系统之上；也因为领导干部肩负着守土有责、守土负责、守土尽责的政治责任。

韧性不是让城市变得僵硬，更不是试图消灭一切风险。真正的韧性是承认不确定性，认识城市的脆弱点，在风险发生之前充分准备，在冲击到来时保护生命、维持基本运行，在冲击之后迅速恢复，并把每一次教训转化为制度、设施和治理能力的提升。

建设安全可靠的韧性城市必须完成三个转变：从事故处置转向风险治理，从单项工程转向城市生命系统，从阶段性整治转向全生命周期管理。一座真正现代化的城市不仅应当在顺境中充满活力，更应当在逆境中守护人民；不仅要有不断生长的发展能力，也要有承受冲击、快速恢复和自我学习的生命力量。把安全作为城市发展的基点，把韧性作为城市现代化的内在品质，才能以高水平安全保障高质量发展，建设经得起风险考验、承载得住人民幸福生活的现代化人民城市。

吴志强，中国工程院院士，同济大学建筑与城市规划学院名誉院长