摘 要：作为对行政许可利益的时间限制，行政许可有效期承担了平衡被许可人利益与国家利益、社会公共利益与他人利益的制度功能。基于行政许可法定原则的逻辑推演与行政许可制度功能的当然要求，行政许可有效期应当法定。依据行政许可有效期法定原则，《行政许可法》第18条中的“期限”应当解释为行政许可有效期，须与行政许可同步设定。法律法规在设定行政许可时未明确有效期的，应推定为无有效期限制，但出于漏洞填补的需要，可以为行政法规与地方性法规配置补充设定权。在地方规制的差异化需要、当事人同意等特别情形下，行政许可有效期可予例外限缩，应急状态下的行政许可有效期可予例外延长。
关键词：行政许可有效期；行政许可期限；行政法定原则；行政许可设定权
《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第18条规定：“设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。”对于该条中的“期限”，存在审查期限说与有效期限说两种不同解释。在行政许可单行立法及司法实践中，对期限与有效期不作区分的情形亦不少见。如《中华人民共和国无线电管理条例》第19条第1款规定，“无线电频率使用许可的期限不得超过10年”，此处的“期限”无疑就是有效期；而在第88号指导案例中，最高人民法院将争议中的客运经营权有偿使用期限定性为“许可期限”，该案主审法官直接指明该期限来自
从体系解释的角度看，《行政许可法》第18条中的“期限”究竟指行政许可的审查期限、有效期限抑或兼而有之，将面临以下挑战：审查期限说法无法回应作为程序核心内容的审查期限，为何要单独列出与程序并列；有效期限说难以解释为何《行政许可法》第50、70条明确使用了有效期一词却要在第18条另采容易造成误解的期限一词。实际上，如果秉持后果主义的解释立场，将会发现问题的关键在于“许可法定”的涵义，即单行法在创设行政许可时需要一并规定的是行政许可的审查期限还是有效期限？对此，审查期限说的“始作俑者”亦承认：“本法第四章第三节对行政许可的期限做了比较具体的规定，一般情况下，实施行政许可应当适用本法的规定。”由此可见，要求立法设定行政许可时再对审查期限作出规定的意义不大，行政许可实施中完全可适用《行政许可法》中的程序规定，个别特殊情况另作规定即可。而行政许可有效期则不同，它直接关系到行政相对人依法获得的行政许可权益存废，具有法定化的内在需求。遗憾的是，近些年来法学界对于行政许可的关注相对较少，专文研究行政许可有效期制度的更是罕见，极少部分文献在研究行政许可延续时有所涉及。为此，本文将系统审视行政许可有效期的性质与功能，探析行政许可有效期法定的正当性，进而对行政许可有效期法定的内涵予以阐述，以回应《行政许可法》第18条的“期限”究竟是审查期限还是有效期限这一问题，推动《行政许可法》的修改与行政许可法治化水平的提高。
一、整体视野下行政许可有效期的功能重校
根据行政行为效力理论，行政行为的效力形态包括无效、生效、有效、失效等。行政行为从生效到失效之间的时间，即为行政行为法律效力持续的时间。无论将行政许可定位为“解禁”还是“赋权”，只要行政机关未对其作出效力处理的行政行为，其效力将持续存在，并不会因行政行为的执行（如行政处罚的执行、行政补贴的受领）而终结。例外的情况是，设定行政许可的法律法规也可能规定行政许可有效期，即明确行政许可效力预定持续的时间段。站在被许可人的角度，意味着其被准予从事特定活动的时间段，亦即法律保护其与行政许可相关的权益在“时限方面是否有限制，以及限制的时间长短”。正是在此意义上，《行政许可法》第50、70条规定，当行政许可有效期届满时，被许可人要么申请延续并获准许从而得以继续合法从事特定活动，要么由行政机关注销其行政许可。由此可见，作为行政许可制度体系的有机组成部分，行政许可有效期无法脱离其整体而独自存在，应当在行政许可法秩序这一整体框架下观察与识辨行政许可有效期制度的功能。
（一）“克服许可要件不稳定性”的功能冗余
纵观学界既有研究成果，通常认为行政许可有效期的功能在于克服行政许可要件的不稳定性。有论者指出，“基于行政许可要件的不稳定性，根据行政许可的特点设定长短不等的有效期制度，动态调整行政许可也是相当必要的”。申言之，被许可人在行政许可决定作出时虽符合法律规定的许可条件，但嗣后法律规定可能会发生变化，相关的客观事实也可能会发生变化，造成新事实不符合原规范、原事实不符合新规范、新事实不符合新规范等事实与规范不相符情形的出现，危及行政许可持续有效的合法性基础。有效期制度存在的意义，就是行政机关以有效期到期日为节点，重新检验事实（被许可人的情况）与规范（行政许可条件、标准）是否仍然具备相符性。法律实践中有观点认为，行政许可有效期制度“使得行政许可一次性的事前审查有可能成为周期性审查，从而对进一步强化行政监管功能起到重要的作用”，进而将行政许可有效期定位为“常设的定期复审制度”。在比较法上亦有观点认为，有效期制度有助于不符合条件的行政许可的及时清退。
上述观点虽有一定道理，但从整体视野与系统思维观之，将会发现其内在缺陷。比较法上之所以认为有效期制度有助于解决事实与规范不符情形下的行政许可清退，客观上是因为在相关国家，暂停、吊销行政许可耗资巨大、耗时良久，在事实上几乎不可能，因而对于不符合行政许可条件、标准的行政许可，让其借有效期的自然经过而终止较之于中止或者吊销行政许可更能实现公益保护的监管目标。换言之，在中止、吊销等制度的功能无法有效发挥的前提下，通过有效期制度来实现对不符合条件的行政许可定期清退才具有意义。而在我国行政许可法治体系中，已经建立了行政许可有序退场的立体制度，不存在比较法上的这种情形。例如，《行政许可法》第8条针对行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化造成的被许可人不符合行政许可规范的情形作出了安排，即在一般情况下应保持行政许可效力不变，而一旦影响公共利益时行政机关可以变更或者撤回行政许可；如果被许可人因自身情况变化不再符合行政许可条件时，有中止制度可供参引；若不符合行政许可条件是被许可人的违法行为造成的，部分实定法设定的暂扣许可证件等行政处罚亦会产生中止行政许可效果。对于提供公众服务并且直接关系公共利益的职业行业许可，被许可人是否符合行政许可条件的事实确有可能随时间推移发生变化，但只要准确应用处罚与非处罚类行政许可中止手段就可以有效维护公益维护的目标，并不需要借助行政许可有效期制度来实现。
可见，在我国现行行政许可法治框架下，许可要件不稳定性的克服完全可以依赖行政许可撤回与行政许可中止这两个制度的有效实施，不需要也不可能等待行政许可有效期届满时才终止其效力，若将行政许可有效期制度的功能定位为克服许可要件的不稳定性无疑构成制度“叠加”，具有冗余性。冗余论是重要的法理分析工具，其核心主张是如果要强调某一法律概念的重要性，就必须维护其非冗余性，即不可为其他相关概念所替代。以此视之，行政许可有效期制度如果是重要的，其功能就不可能是为了克服行政许可要件的不稳定性，否则行政许可有效期制度在功能上就是冗余的，因为行政许可撤回与中止制度已经足以实现这一功能。事实上，其主张者也提出，针对行政许可有效期之内可能发生的行政许可事实要件的变化，应当设置被许可人报告义务制度，“被许可人若不履行报告义务，自行政许可条件发生变化之日起，其继续从事所许可的‘特定活动’可以认定为违法”。也就是说，除有效期外，报告义务制度亦能够解决许可要件的不稳定性问题。
（二）行政许可有效期的功能定位
行政许可是典型的授益行为，行政许可有效期是对所授之益作出的时间维度的限制。“体现权利界限的一个自然规律上的表现，即为权利的时间性。”既然行政许可有效期是对被许可人相关权利的限制，从权利限制的基本法理和《中华人民共和国宪法》第51条的规定来看，只能是出于对“国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”加以保护的目的需要。行政许可之所以具有规制意蕴，在于“许可的概念在逻辑上预设了另一个概念，就是限制，没有限制就无所谓许可”，而有效期作为行政许可制度的一项具体内容，自然承继了规制功能：一方面，行政许可意味准予申请人从事特定活动，表明对其解除特定的限制或“赋权”；另一方面，有效期的设置则说明这种“解禁”或“赋权”是有条件的，更不是一劳永逸的，否则行政许可的规制功能就会“打折”，甚至丧失。可见，有效期制度通过对被许可人的再规制来避免被许可人利益凌驾于国家利益或社会公共利益之上。
首先，通过有效期对行政许可进行限制有助于国家利益的增进。国家利益“是指满足或者能够满足国家生存发展为基础的各方面需要并且对国家在整体上具有好处的事物”具有整体性和至上性”。社会主义国家作为全体人民的代表行使资源分配的权力，必然以促进全民利益最大化为目标。一方面，有效期的设置能够持续激活被许可人创新创造的潜力与活力，有助于增进国家的整体利益。若无期限限制，被许可人一旦获得行政许可，完全可能基于许可利益的长期性和垄断性而安于现状，滋生惰性而丧失创新创造动力；相反，若行政许可有明确的有效期限制，则会给被许可人带来一种只争朝夕的“创造性压力”，促使被许可人不断改进管理与技术创新，在有限时间内最大效率地利用许可资源。另一方面，有效期限制亦能减少不当授予许可造成的国家利益损失。行政行为最终是由“人”作出的，人的不完美性必然会导致行使行政许可权力时可能存在谬误，这意味着行政机关作出的行政许可决定可能并非“最佳”决定，由此不可避免地会造成国家整体利益损失。当这种损失在事前无法避免，事后亦难以全部纠正或弥补时，通过行政许可有效期届满与新的行政许可程序重启就可以“止损”，实现对这种损失的有效控制。
其次，行政许可有效期的存在亦为社会公共利益的嬗变预留了充裕空间。社会公共利益是指范围不特定的社会主体所能享受的利益，具有广泛性、群众性和发展变动性。行政许可设定时所规定的许可条件足以满足公共利益的需要，但后续的法律法规修改可能会增设或提高许可条件，抑或客观情况的变化会造成原本符合法定许可条件、标准的被许可人不再符合，此时行政许可若是无限期的，除非行政机关行使撤回权并加以补偿，这些不再满足新的公共利益保障要求的行政许可将持续存在，如此一来不仅有损社会公共利益，也可能引发大量的行政争议。事实上，即使撤回制度能够在一定程度上满足上述社会公共利益的新需求，但由于撤回行政许可的条件较为严格，权利补偿的负担较重，行政机关在事实上可能无法有效行使行政许可撤回权。与之相比，行政许可有效期无疑具有比较优势，从而成为一项更加常规的制度安排。并且行政许可一旦存在有效期限，被许可人的许可利益也会因之而固定，行政机关即使行使行政许可撤回权，理性被许可人也不会“漫天要价”，行政机关也无须承担过重的补偿义务。
再次，对行政许可效力作出时间限制能够平衡“在位者”与潜在竞争者的利益，亦有利于对他人合法权益的保障。有效期的制度设计实际上打破了行政许可在位者，即被许可人对某些资源“一劳永逸”的占有，为潜在的进入者创造了定期竞争行政许可的机会窗口。“极端情形下，如果许可是进入某个经济领域的必要条件，但没有期限，那么现存的参与者将永远不需要申请新的许可，许可体系将形成巨大的准入障碍。”以特许经营为例，通过定期重新招标的竞争机制，“在位者”凭借行政许可对公共资源的变相“垄断”地位被打破，为更具优势的进入者提供了机会。由此观之，行政许可有效期制度通过对被许可人的权利限制，在机会平等的意义上实现对其他主体参与资源竞争与利益分配的公平竞争权益。
最后，行政许可有效期制度对被许可人亦具有实益。“对于个人来说，将来是可以希冀和支配的；面向将来时，权利的现在持有才具有意义。权利的意义在于其将来的有用性。”行政许可有效期将给被许可人带来一个稳定的预期，即只要其履行维持相关事实持续符合行政许可条件、标准的义务，其在有效期内就能够持续从事被准予的活动，并以此为基点合理安排自己的生产与生活。
可见，行政许可有效期制度系出于对国家利益、社会公共利益与他人利益的保护目的而对被许可人的许可权益作出的时间限制，该种限制客观上亦有助于保障被许可人权益。需要强调的是，行政许可条件是整个行政许可制度的核心，整个行政许可制度都是围绕许可申请人或被许可人是否符合行政许可条件这一中心展开的，因此行政许可有效期制度必然与维持行政许可条件相关，并与旨在克服行政许可要件不稳定性的行政许可撤回、中止制度亦有关联，但其并不直接也不主要指向对行政许可要件不稳定性的克服。
二、行政许可有效期法定的证成
行政许可有效期功能的准确定位为在法理层面讨论行政许可有效期法定奠定了坚实基础。如前所述，行政许可有效期是行政许可决定作出时预定的效力存续期间，这一“预设”是否应当法定，即由立法机关预先设定，行政机关在作出行政许可决定时只是复述立法者的意志，还是可以源自行政机关的意志，由行政裁量所决定（包括行政机关有权改变法律设定的有效期），必须给出明确的答案。
（一）行政法定原则的逻辑延伸
行政法定原则是行政法的重要原则之一，其要求“行政机关作出行政决定必须有法上的依据；无法上的依据，行政决定即为违法”。但是，这一原则也是有限度的，如果要求行政机关的一举一动均需法律规定，就会走向“机械的法定主义”“使行政机关要么无法运作，要么为所欲为”。行政法定原则的限度首先体现在范围方面，即只有在法定范围以内的才需要由法律预先规定。对外部行政行为而言，干预与授益是一个最基础的分类，一般认为，干预行政行为必须法定，授益行政行为则并非一概需要法定，学者所倡的“干预性给付行为法定”实际上是认为只有当授益行政行为具有干预性的内容时才需要法定，其本质上仍是要区分行政行为当中的干预性内容与授益性内容。那么，行政许可有效期是“干预性”的吗？
如果认为行政许可有效期是对被许可人许可利益的限制，其当然具有干预性的特征。时间是权利的重要因素，“权利之所以有时间，是因为任何权利都要有限制，时间是对权利合理限制的手段，是从时间维度对权利划定边界的工具”。以此窥之，行政许可有效期作为对行政许可效力的时间限制，当然具有负担性，因此就属于法定范围。这是行政许可有效期法定最简洁的论证形式，但未必能为所有人信服。因为可能存在这样的主张，即行政许可有效期是具体化的许可利益，从被许可人的视角来看，其获得的即便是具有时间限制的行政许可，但也是行政许可，在整体上仍然是授益性的。这一说法虽有一定道理，但失之片面。因为即使在被许可人看来获得了纯粹的利益（事实上未必如是），其在根本上还影响到若干不特定第三人的利益。在分配行政的理念下，诸多行政法律关系虽然可以被处理为行政机关与相对人的二级结构，但其本质却是行政机关居中权衡私人间利益分配的三极或多极关系。“作为‘分配法’的行政法，不仅要在公益与私益之间进行权衡，而且要在私益与私益之间进行权衡。”对于部分行政许可而言，行政许可有效期不仅是被许可人所获利益的具体化，亦构成对其他潜在竞争者的利益限制。行政许可有效期实际上排除了潜在竞争者在这一时间段内申请或者获得行政许可的可能，由此足见其干预性与负担性。
（二）行政许可有效期制度功能的当然要求
通过行政法定原则的引入，“行政许可有效期应法定”这一命题在规范主义维度已被证成，在功能主义维度同样可以被证成。申言之，从行政许可有效期的制度功能出发，亦应当交由立法而非行政裁量。
首先，从行政许可有效期制度的诸项功能来看，其一般不会因被许可人的自身条件的不同而有差别，而即便事实上有所差别，也无法为公权机关所提前预知并判断。就激发被许可人的创新创造活力这一功能而言，只要行政许可具有一定期限，就足以督促被许可人在有效期届满之前积极行动，尽管个体之间存在差异，比如对时间更敏感的被许可人可能感受到更多的压力，但这并非立法机关、亦非行政机关可以预先得知与审查的。从避免因行政许可决定不当导致的国家利益损失来看，由于行政机关在作出准予行政许可决定时已经尽到了审慎审查义务，并无法提前预知某个具体行政许可决定存在瑕疵的程度与概率；若这种损失是行政机关有意为之，更无法奢望其通过设定行政许可有效期来予以规避。
其次，通过立法一次性确认行政许可有效期，有利于平等理念的实现。平等原则贯彻于行政许可有效期制度功能的始终，其肩负着将从国家资源获得的利益分配给全体公民并促进全体公民利益的功能。对于同样获得行政许可的相对人而言，如果行政许可的有效期不一，自然有悖平等原则，但仍可能存在例外理由而取得正当性。在被许可人与潜在竞争者之间，有效期决定了被许可人获得相关权益的时间段，同样也确立了潜在竞争者再次竞争相关权益的时间节点。在新的竞争开始之前，无人可以知晓竞争者是谁，更无法得知其是否具有更加优越的能力，因此无法在实质平等的意义上加以决定，只能在形式平等的意义上予以保障。根据《行政许可法》第5条第3款的要求，“符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视任何人。”该规定中的平等对待不仅指向所有申请者，也包括未来可能的申请者，由立法一次性统一确定的行政许可有效期由此也能为实现平等原则提供坚实的保障。因为由立法机关对行政许可有效期进行裁量，无需也不大可能考虑特定人的利益，从而有助于他们站在更为公正和理性的立场上进行分析和判断，防止偏祖和恣意的发生。
再次，立法机关对行政许可有效期的裁量能力也优越于行政机关。根据《行政许可法》第19条规定，起草机关对于拟设定的行政许可必须听取意见、收集资料，在此基础上全面分析行政许可设定的必要性，其不仅包括要不要设定行政许可，也包括设定的行政许可应当具备什么样的许可条件、具有怎样的期限等。基于这种裁量能力上的优越性，由立法机关来裁量行政许可的有效期在功能上是适当的。并且，行政许可有效期的一个重要功能在于为公共利益的变化留有空间。当公共利益变化发生的程度不大时，执法者可以通过法律解释来弥合稳定与变迁之间的张力，“在维系法律文本表述不变的同时使得其内涵‘适时更新’”。但在超出解释限度时，必须由立法者作出更新，此时有效期的存在有助于旧法所系法律秩序的废止，也有助于新法所系法律秩序的建立。必须承认，对于未来可能发生的公共利益嬗变，立法者可能也并没有足够的远见，否则完全可以在立法当初就做足准备，但相较于行政机关而言，立法机关对于未来法律变迁的预料以及何时进行更新、修改的计划至少拥有更加充足的信息与更加准确的把握。
最后，行政许可有效期法定还能够有效防范行政机关的恣意。以上几项理由从正面阐明了行政许可有效期法定的正当性，从反面来看，如果将行政许可有效期交由行政机关来进行个案裁量，还会产生一定的廉洁风险。将行政许可有效期预先予以法定，既可以避免被许可人俘获行政机关，通过无限期许可过度让渡公共资源进而将被许可人的许可权益永久化、绝对化；也可以避免其他利益相关者与行政机关合谋给予被许可人一个并不合理的行政许可有效期，这不仅有损被许可人利益，也不利于法治化营商环境的营造与维护。当然，由立法一次性规定行政许可有效期也会存在一定的不足，例如设定行政许可的立法机关遗漏了行政许可有效期的设定如何处理、是否可以有限赋予行政许可实施机关改变行政许可有效期的裁量权等问题，本文后一部分再予以讨论。
（三）行政许可延续并非有效期的改变
对于行政许可有效期延续制度，笔者曾认为是“外观上完全相同的两个行政许可前后相继、不间断地持续存在”，尽管理论界不乏不同意见，实践中亦有将其视为有效期延长加以理解，但是只要认识到行政许可延续需要行政机关作出一个实体性的行政许可决定，并且要遵守行政许可决定程序的约束，就很难将其视为简单的有效期延长。实际上，理论与实践中的这种分歧，与《行政许可法》作为总则性立法的缺憾不无关联。例如，《行政许可法》第50条未涉及延续决定与行政许可“法定条件、标准”的关系，并对推定延续制度作了规定。这种状况“反映出当年制定《行政许可法》时理论准备的不够充分，也与行政实践需求严重脱节，并造成司法实践中法院难以依法裁判”。梳理我国行政许可规范体系不难发现，立法上普遍存在不区分行政许可有效期与许可证件有效期的情形，并进一步引发行政许可延续与许可证换证的错配。例如，《期刊出版管理规定》第48条至52条规定了期刊出版许可证的年度检验制度。对于未加盖年度检验章的期刊出版许可证，第52条规定“不得使用”，要求有关部门在办理期刊出版、印刷、发行等手续时对此许可证“不予采用”。但是，此时期刊出版许可仍属有效，失效的仅仅是许可证件。因此，随着应当设定有效期的行政许可范围的明晰，以及将需要设置行政许可证件有效期的事项错误地设定成行政许可有效期等情况的矫正，相关分歧亦会随之消弭。
三、行政许可有效期法定的规范展开
既然行政许可有效期应当法定，那么如何法定就是一个无法回避的问题。结合我国行政许可法治化建设的实践需求，主要涉及法定范围与法定位阶两个方面。前者主要指哪些行政许可需要设定有效期，后者主要是指应当由何种位阶的法来设定行政许可有效期。
（一）应设有效期的行政许可范围
行政许可有效期法定意味着全部行政许可都在法定范围内，即有有效期和没有有效期的行政许可均应当法定，因为“没有有效期”也是一种有效期。然从逻辑上看，只要划定应当设立有效期的行政许可范围，剩余部分原则上就属于不应当设定有效期的行政许可了，因此理论研究的主要任务就可以简化为划定前者范围。那么，行政许可有效期的设定背后存在哪些考量因素呢？在方法论上有两种路径：一种是从实践中加以归纳，但由于行政许可有效期理论研究不充分，立法实践中对行政许可有效期的设定多属随意，且立法过程的披露也不充分，很难从中归纳出立法者设定有效期时实际考虑的因素；另一种则是从应然层面通过演绎法进行展开。行政许可有效期有着特别的制度功能，设定有效期的正当性源自这些功能实现的需要，因而可以从这些功能出发进行分析。从我国行政许可立法来看，《行政许可法》第12条对行政许可类型已经作了初步分类，该分类初步揭示了不同种类行政许可的差异性，与界定应当设定有效期的行政许可范围不无关联，因此可以在充分挖掘该分类隐含的特征标准基础上，分析这些特征是否影响到有效期的设定。
其一，资源的稀缺性与有限性。有限自然资源开发利用、公共资源配置类的行政许可的核心特征在于其所分配的资源本身具有稀缺性与有限性，此类行政许可的实质是将全民所有的有限资源授予特定的主体以独占、排他地使用，其目的是要实现有限自然资源和公共资源效用最大化，因而《行政许可法》第53条规定需要“通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定”。对于此类行政许可的效力通过有效期予以限制，一方面可以激励特许权人高效利用资源，另一方面也可为后来者提供竞争机会，避免“一锤定终生”。除行政特许以外，有数量限制的行政许可同样应附有效期，因为数量限制的本质也是稀缺性或有限性。如《行政许可法》第57条规定，对于数量有限的行政许可，按照“受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定”，这一规定是自然公正原则的具体体现。若对于此类许可效力不作有效期限制，将造成赢者“一劳永逸”占据在位的局面，致使后来者无法进入。其结果不仅有损效率，也会反噬公平。
其二，行政许可条件的对应事实随时间的变化规律。按照传统方法论，个别构成要件的适用系依照解释、事实确定与涵摄三个步骤进行。行政许可决定牵系着法定的行政许可条件与符合行政许可条件的事实两者。作为规范的行政许可条件仅仅是一个底线标准，是申请人获得行政许可必须达到的“限制性要求”。而一些符合行政许可条件的事实，则可能随着时间的推移而逐步下降至底线标准边缘，例如直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品类许可，此类设备、设施、产品、物品的性能会随着时间的推移而逐步下降，因而有必要设定行政许可有效期予以限制。实际上，随着经济社会的发展，社会公众对公共安全的要求越来越高，该类行政许可条件可能随之提升，这会与被许可人符合行政许可条件的事实在不断下降形成强烈反差，因此通过设定有效期也有利于促进基于公共利益变化的行政许可秩序更新。与之相反，提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业类许可，如法律职业资格许可、注册会计师资格等，需要通过考试并根据考试成绩和其他法定条件作出许可决定，其本质是对被许可人专业知识、职业技能的认可，而被许可人的专业知识、职业技能一般会随着时间推移而有所提升，因而不需要设定有效期限制其效力。
其三，行政许可效力通过其他方式予以终结的可能性。行政许可有效期是行政许可效力的法定终结，行政许可效力还存在自然终结的可能。在《行政许可法》第70条列举的应当注销行政许可的情形当中，公民的死亡或丧失行为能力、法人组织的终止、不可抗力导致行政许可事项无法实施都属于行政许可效力的自然终结，对于可以通过自然事实的发生而终结效力的行政许可，无需设定有效期。随着简政放权与行政审批制度改革的深入，商事登记已经不再属于行政许可事项，作为行政许可的主体资格登记主要是社会组织（包括社会团体、基金会、非法人企业单位）的登记。这一类社会主体的生命周期通常由其章程进行规定，无需为其设定行政许可有效期。部分行为类行政许可本身具有内容的限定性，例如集会游行示威许可等具有“一次性消费”的行政许可，随着集会游行示威的举办，该行政许可效力便随之消灭，也不需要有效期限制。赋予市场主体行为能力的行政许可，如营业性演出许可，虽然可能会造成在先申请者与在后申请者之间的实质不平等，先获得行政许可的被许可人可以通过其经营形成一定的垄断地位，但这种不平等可以通过自由竞争来矫正，后来者并非无法通过增强自身实力、创新营业方式等方式来增强自身的竞争优势，竞争失败者会被市场淘汰，此时也不应强加有效期来予以干预。
其四，行政许可本身所涉裁量权的大小。行政许可有效期一个潜在的功能在于减少因行政机关作出不当行政许可造成的损失，而这与行政许可自身的裁量权大小密切相关。“每有讴歌裁量的事实，就会伴有裁量危险的事实：只有当正确运用的时候，裁量方才是工具，就像一把斧子，裁量也可能成为伤害或谋杀的凶器。”对于部分行政许可而言，通过不确定概念与兜底条款为行政机关保留一定的裁量权具有充分必要，但法律应当为裁量不当造成的损失做足准备，为之设定有效期就是一种预先的防备方式。并且，裁量权的大小本身也与预期的合法性有密切关系，美国行政法的相关判例曾指出，“完全由自由裁量决定的权益（Benefit）无法产生财产利益（Property Interest）”，对于此类行政许可设定有效期亦不会对相对人的合法权益造成过大的影响。
其五，行政许可所系公共利益的变动可能。行政许可有效期的功能还在于应对行政许可所代表公共利益的变化，对于那些涉及公共利益存在较大变化可能的行政许可，尤其是新兴领域的行政许可一般应当设定有效期。因为在新兴领域，囿于认识的有限性，行政许可的条件、标准往往还在探索当中，基于包容审慎原则亦不应当为之设定过分严格的行政许可条件。但随着时间推移进入常态化发展阶段，对行政许可条件、标准的探索已经相对成熟，通过行政许可手段来管理无序的行业发展以维护公共利益需要的必要性也随之增强，行政许可条件往往会随之改变。对于此类行政许可，立法机关在设定行政许可时一般应根据其对法律修改节奏的认识对行政许可有效期进行把握。
值得注意的是，应否设定行政许可有效期是立法裁量的内容，其主要方式是在多种价值与多重因素之间进行权衡。诸项考虑因素在内容上具有重叠性与一定的冲突性，在实际操作时应当加以衡量、综合判断方可得出结论。例如，《货物出口许可证管理办法》（以下简称《办法》）第22条明确出口证管理以“一证一关”“一批一证”为主，说明货物出口许可属于可以通过其他方式终结效力的行政许可，似乎本不应设定有效期。但因货物出口许可涉及到国家当年的出口配额，分配的是有限资源，如不设定有效期会造成这一配额秩序无法有效运转，因而又应当设定有效期。综合衡量后，《办法》第30条与第31条规定“有效期截止时间不得超过当年12月31日”，且“使用当年出口配额领取的出口许可证办理延期，其延期最长不得超过当年12月31日”。在优化营商环境与促进经济高质量发展的大背景下，对于不当设定的行政许可有效期应当予以即时的清理、变更，但出于对形式法治的一般尊重，对于立法已经设定、现时有效的行政许可有效期当然应予尊重。
（二）设定行政许可有效期的规范位阶
划定应设行政许可有效期范围内的行政许可，其设定权的位阶分配同样重要。此中还旁涉一个重要的解释问题，即行政许可在设定时未表明是否具有有效期的可否推定为无有效期。
原则上，行政许可有效期应当与行政许可一并设定。回到本文一开始所提出的问题，即《行政许可法》第18条“设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限”中的期限应作有效期解释，由此可以在解释论上确立该条为行政许可有效期法定的直接依据。那么根据该条的要求，就应当在设定行政许可的同时对行政许可有效期加以设定。此外，基于重要性的要求，既然行政许可有效期对于行政相对人权益、他人利益以及国家利益、社会公共利益具有重要影响，其亦应在行政许可设定时一并设定。基于功能适当的要求，与行政许可有效期有关的立法裁量因素大多与所设定的行政许可本身密切相关，设定行政许可的立法机关对于行政许可有效期的认知能力更为优越，掌握的与立法裁量的有关事实更为充分，同样可支撑行政许可有效期与行政许可同步设立的正当性。
基于这一原则性要求，除非行政许可在设定时有明确授权，否则在行政许可设定时未予明确的有效期应当推定为“无有效期”。在公报案例“射阳县红旗文工团诉射阳县文化广电新闻出版局程序不正当注销文化行政许可纠纷案”中，按照原告在2009年获得射民演01号营业性演出许可时的法律规定，并未明确设定有效期，许可证上亦未注明期限，直至2009年新的《营业性演出管理条例实施细则》才规定了“营业性演出许可证的有效期限为两年”。该案以行政机关在注销行政许可时未遵循程序正当原则向相对人说明依据、理由的程序性违法为由，撤销了注销行政许可的决定，但并未回答行政机关依据《行政许可法》第70条“行政许可有效期届满未延续的”注销此许可在实体上是否正当。出于对立法机关意志的尊重与同位设定行政许可有效期规定的贯彻，应当推定立法机关设定行政许可时未明确有效期的行政许可应当被推定为无有效期的行政许可。
不过，凡立法均有疏漏，如果立法机关未设定行政许可有效期并非出于“无有效期”的考虑，也可能仅仅是一个法律漏洞。2021年《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）的修改新增了补充立法这一种立法类型，其简单形式为“上位法未明确设定的，下位法可补充设定”。有学者指出，行政处罚补充设定权的正当性基础在于法律漏洞的填补理论，当上位法存在漏洞时，地方立法机关可以通过行使本级立法权填补中央立法机关制定法的法律漏洞，中央行政机关可以通过行政立法填补中央立法机关制定法的法律漏洞。由于上位法并无垄断本领域所有相关行政处罚设定权之意，行政法规与地方性法规增设行政处罚的权力更多来自《中华人民共和国立法法》的直接授权，因此将之视为漏洞填补难免失之牵强，但这并不否定下位法漏洞填补功能的重要性。当上位法应设行政许可有效期而未设行政许可有效期时，基于漏洞填补的需要，应当适度赋予下位法补充设定行政许可有效期立法授权。参酌《行政处罚法》的立法经验，应当赋予行政法规对法律设定的行政许可补充设定有效期的权力，赋予地方性法规对法律、行政法规设定的行政许可补充设定有效期的权力，并且额外负担其程序上的说明义务以保证“应设而未设”这一要件的满足。
（三）行政许可有效期法定的例外
在行政许可有效期法定的一般情形之下，应当保留一定的例外情形，即在立法机关已经设定行政许可有效期的前提下，其他立法主体与负责行政许可实施的行政机关对法律规定行政许可有效期作出有限改变的情形。例外情形的规定可以保证制度设计在原则性与灵活性之间的平衡，但应以明确、特定、公开的标准为前提，而不能毫无节制。
例外限缩行政许可有效期的情形主要有两种。一是基于地方规制需要的行政许可有效期限缩。“中国是世界上少数历史传统悠久、国土疆域广袤、人口规模巨大、民族多元一体的国家之一，城乡之间、地区之间、民族之间发展不平衡”，基于这种国情的中央立法必然要兼容不同地方的差异性，这也就导致其无法完全体现地方性特征，无法完全满足地方治理的需要。对于同一项行政许可，在地方具体实施时就会面临不一样的处境，地方可分配行政许可资源的总量与竞争获得行政资源的潜在申请人数量都有所不同，这就导致对行政许可有效期的要求有所不同。故此，对于法律、行政法规设定的行政许可有效期，应当允许地方性法规进行限缩，以满足地方规制需要，此类立法在合法性审查中不宜认定为“抵触”。二是基于双方合意的有效期限缩。行政许可有效期的延长关涉多方利益，而行政许可有效期的限缩则主要影响被许可人的利益，因此在被许可人同意的前提下应当允许行政许可实施机关作出一定的限缩。在公报案例“江苏瑞达海洋食品有限公司诉盐城市大丰区人民政府等海域使用权行政许可纠纷案”中，法院表示该条“并不排除政府机关与海域使用权人对于使用权到期后是否续期以及续期方式通过明确约定的方式进行变更”，因此“涉案海域使用权出让合同‘到期不予续期’的约定为有效约定”。此约定虽指向行政许可延续，但背后的原理在行政许可有效期的限缩上同样适用。行政许可有效期的限缩有助于敦促被许可人可以更高效率开展行政许可所准予的生产经营活动，也有助于加快行政许可秩序的更新而营造更具有活力的竞争氛围，在行政许可相对人同意的前提下应当准予其限缩。
例外延长行政许可有效期的情形应当更加严格，仅限于应急行政的需要。紧急状态下的治理本是国家常态性治理的一个例外，既要坚持法治的基本原则与底线，也包含必要的例外决断空间。在应急状态下，不只是行政许可的延续可能面临挑战，相对人申请变更许可或者申请新的行政许可都可能存在阻碍，行政机关进行审查、决定也同样存在客观困难，难以在法定时限内完成对申请人是否符合法定条件、标准的核查，但此时社会秩序的维持仍仰赖行政许可秩序的有效运转。面对这种现实需要，实践中发展出了“延长有效期”的做法，如《国家铁路局关于疫情防控期间延长铁路专用设备行政许可有效期的通知》（国铁设备监函〔2020〕28号），要求相关“许可证有效期到期或将于6月底前到期需要延续的，可延期到疫情结束后办理”。对于应急状态下行政许可有效期的延长，应当在制度上留有空间，以保证应急状态下必要秩序的稳定运转与应急状态结束后正常生产生活秩序的及时恢复。
四、结语
2003年制定的《行政许可法》距今已施行二十余年，其既有力推动了中国行政审批制度改革的进程，也促进了国民经济的高速发展，但也存在不少缺憾，该法第18条中“期限”的解释疑难就是一例。本文通过对行政许可有效期制度功能的全面考察，证成了行政许可有效期法定的正当性，正面回应了这一问题，即《行政许可法》第18条所规定的、需要与行政许可一同被法律法规设定的，应为行政许可有效期。在行政许可的实施期限可以被“程序”涵纳，《行政许可法》第四章已对行政许可实施期限进行了细致规定的前提下，这一解释论的结论应该是可以接受的。不过，行政许可有效期法定并不限于“由法律法规设定”这一宽泛要求，行政许可有效期制度功能的实现，需要更加全面、更加系统地对行政许可有效期设定权予以规范，包括行政许可有效期的设定范围、设定位阶以及例外情形在内的一系列相关法律制度，还有待未来《行政许可法》修改时予以补充完善。
未来在《行政许可法》修改时，可将第18条中的“期限”修改为“有效期”，并补充如下设定权规则。其一，设定行政许可有效期时，应当考虑以下因素：（一）行政许可所涉资源的稀缺性与有限性；（二）行政许可条件对应事实随时间的变化规律；（三）行政许可效力通过其他方式予以终结的可能性；（四）其他应考虑的因素。其二，法律设定行政许可时未设定有效期的，行政法规可以补充设定。拟补充设定的，应当广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。行政法规报送备案时，应当说明补充设定行政许可有效期的情况。其三，法律、行政法规设定行政许可时未设定有效期的，地方性法规可以补充设定。拟补充设定的，应当广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。地方性法规报送备案时，应当说明补充设定行政许可有效期的情况。
