作为行政许可实施的最后环节，行政许可注销与撤销、吊销以及撤回等行为，协同构成行政许可的退出机制。随着学界对行政许可理论的研究渐趋成熟，就其中具体行为进行专门阐释的研究模式随之兴起。相较于行政许可撤销、吊销、撤回等制度，学界对注销的内涵、功能特征及法律性质的研究仍较为滞后。对于行政许可注销的法律性质，我国行政法学界尚存争议。作为目前的主流观点，“程序说”认为行政许可注销制度的本质是行政机关办理的“手续”，行政许可效力的失去与注销行为没有法律上的关联。亦有“区分说”指出，不能以单一视角看待注销的法律性质，部分情形中的注销应当“具有终止相关行政许可效力的实体意义。”还有观点认为，由于行政过程中存在错误判断的现实可能，注销在以程序行为作为其基本法律性质的同时，亦能够产生权利义务处分的实体法律效果。
上述观点仅以行为结果视角对注销法律性质进行较初步的考察，而缺乏对行政许可决定效力与注销行为之间关联的关注。目前研究路径对行政许可决定失效机制多样化特征的忽视，导致注销如何与行政许可失效衔接的问题未能引起充分讨论。行政许可注销制度的平稳有效运行，不仅关系行政许可退出机制的整体构成，也与市场经济运转效率紧密相关。在我国深化行政审批“放管服”改革的政策背景下，如何评价行政许可注销的法律性质，成为颇具现实意义的理论问题。本文将试图回归行政行为失效的基本理论，以类型化的方式厘清行政许可注销的法律性质，并尝试构建行政许可注销的基本制度体系。
一、行政许可注销制度的规范问题检视
我国行政许可法律体系并未历经单行法律规范逐部制定的过程，而是通过“跨越式发展战略”和“政府推动变法模式”建立起相关基本制度，这导致部分法律规则处于被虚置的窘境。如何使抽象法律规范与具体执法实践相协调适应，是从规范体系内部经解注销制度联动环节失灵问题的关键，也是促进释放行政许可制度所蕴含的现代治理功能的必由之路。行政许可立法模式的局限性典型体现于注销制度中，需要结合单行规范与总则性规定之间规范意旨、规范结构、内在逻辑等方面存在的差异，对行政许可注销制度中的规范问题进行充分检视。
（一）注销与“收回许可证书”之间的关系不明
“收回许可证书”与注销在用语上的模糊，是实践中较为突出的法律用语与概念混用问题。《民办教育促进法》第60条将行政许可注销与收回许可证书并列规定，而《市场监督管理行政许可程序暂行规定》第52条将收回证书规定为注销决定的程序。此外，有规范模糊处理收回许可证书与注销行为之间的边界，例如，《公安机关行政许可工作规定》第32条规定公安机关撤销行政许可时应当收回许可证件，当事人拒绝交回的，公安机关应当予以注销并公告。该规范条文将注销与收回许可证书规定视为相互替代关系。可见，在规范内部逻辑关系或外部制度关联上，注销与收回许可证书存在四种典型样态：（1）收回许可证书是一种独立的行政管理措施；（2）收回许可证书是行政许可注销的程序步骤；（3）收回许可证书是注销的一种表现形式；（4）注销与收回许可证书为相互替代关系。
（二）注销的程序规定混乱
受我国“重实体、轻程序”传统的影响，目前有关行政许可注销程序制度的规定较为鲜见。《行政许可法》第70条主要规定行政许可注销的情形，其他法律规范亦倾向于对本领域注销决定的具体情形作出细化规定。《行政许可法》第70条对注销内涵“手续”化处理态度是注销程序制度混乱的重要诱因。有法律规定注销的公告制度，例如《医师法》第21条规定政府卫生健康主管部门应当将注销注册的人员名单及时予以公告。亦有法律规范仅规定登记的变更、废止或收回许可证等其他取消许可持有人权利载体的手段，例如，《道路交通安全法》第14条第2款仅对报废机动车的登记注销作出规定，而并未规定其他相关的公告程序。此外，还有法律规范对注销的说明理由制度进行重点关注。例如，2004年国务院法制办印发的《撤回、撤销、注销、吊销行政许可的适用规则》（以下简称“适用规则”）中规定，“注销行政许可，行政机关应当说明理由，收回行政许可证件或者予公告。”该规范是有关撤回、撤销、注销、吊销行政许可等行为的统一规则，但由于法律位阶较低等原因，其程序规定并未被广泛采纳。
有关注销的程序启动环节，现有规范中主要存在依职权启动、依申请注销、依申请与依职权并行三种方式。“作为一种行政主动介入市场的行政强制性手段，强制注销制度设计特别需要处理好市场主体市场自治与行政强制干预之间的关系。”尤其是在行政机关依据职权主动注销情形占据主流的规范体系中，行政机关应当审慎运用强制注销制度。例如，《民办教育促进法》第60条规定在对终止的民办学校收回办学许可证和销毁印章后，审批机关应当依据职权主动注销，《医师法》第17条第2款也规定卫生健康主管部门依据职权注销执业医师注册。值得注意的是，《企业法人登记管理条例施行细则》第49条第1款第9项规定行政机关对拒不按照规定办理注销登记的企业和经营单位，处以3000元以下的罚款并吊销营业执照，该条文将吊销作为依申请注销的后置替代制度。具言之，终止经营活动的单位限期内拒不办理注销登记的，登记主管机关可以通过吊销手段替代企业法人依申请注销登记。
（三）注销的法律性质不统一
《行政许可法》第70条中“手续”的立法用语并非严格意义上的行政法概念，通常来看，“手续”主要指代行政程序中的步骤。考虑到行政许可领域立法的局限性和立法经验不足，能否从学理上将“手续”完全归于程序行为，仍然具有讨论空间。立法对注销的性质表述模糊，有关注销制度的理论研究不够充分，致使相关规范中对注销法律性质的定位也较为混乱。有学者指出，行政机关随意注销行政许可、对尚未失去效力的行政许可也予以注销已经成为实践中经常出现的问题。规范意义的脉络及其上下体系地位为何，构成阐释行政许可注销法律性质时需要考量的关键问题。除个别规范对行政许可注销性质予以明确外，多数法律规范并未就其性质作出直接规定。例如，《电力业务许可证注销管理办法》第2条第2款对本领域注销的概念进行界定并将其明确为程序行为性质；而《海域使用管理法》第48条规定行政机关有权通过注销海域使用权证书的方式，收回限期内拒不缴纳海域使用金相对人的海域使用权，体现该领域行政许可注销的实体行为性质。
有规范对行政许可注销的概念内涵予以较为明确的界定。《适用规则》中提到，注销行政许可的适用前提是特定客观事实的出现，与被许可人取得行政许可是否合法无关。具言之，行政许可注销的作出需要具备新的客观事实条件，该事实发生的时间节点应当处于行政许可决定作出后、行政许可存续过程中。该特定客观事实的发生直接使得行政许可失效，注销决定的内容与原行政许可的失效并无因果关系上的关联。《市场监督管理行政许可程序暂行规定》第74条规定行政许可注销是指因存在导致行政许可效力终结的法定事由，由市场监督管理部门依据法定程序收回行政许可证件或者确认行政许可证件作废的行为。本条文与前述规范内涵基本保持一致，即注销的前提均为行政许可已经失效，因而需要以收回行政许可证件或确认许可证件作废等方式实现有效监管。
通过对行政许可注销相关规范的系统梳理，注销制度中存在着注销与“收回行政许可证书”之间关系不明、程序混乱、法律性质不统一等问题，反映目前注销规范之间不一致、缺乏体系性的制度现状。其中，以理论视角对注销法律性质不统一问题进行回应，是破解注销规范制度问题的关键所在，也构成行政许可注销法理内涵的基本问题。
二、行政许可失效与注销的关联机制
现行规范对于行政许可注销法律性质的规定并不明确也不统一，注销究竟具有何种法律性质，值得进一步研究。一方面，立法需要对注销法律性质的表述进行整合，以保证其法律适用的一致性和稳定性；另一方面，注销是否因其所在行政管理领域不同、适用情形不同而本就具备多重法律性质，亦成为值得思考的问题。虽然“程序行为说”和“实体行为说”对注销性质的讨论存在显著争议，但在注销与行政许可失效之间是否存在紧密联系的方面，两种观点之间并无分歧。具言之，“程序行为说”秉持行政许可注销与行政许可失效无关的观点，而“实体说”则认为注销直接引起行政许可失效，“双重性质说”的折衷观点亦未否认行政许可失效在注销法律性质判断中的关键作用。阐明行政许可注销的法律属性，首先应当立足作为行政法基础理论的行政行为效力理论，进而阐释行政许可效力灭失的机制原理和注销决定的作出基础，渐次厘清行政许可注销的法律性质。
同时，需要注意的是，注销情形与注销行为应属两个层面上的法律概念，前者指代作为注销前提的特定法律事实的发生、变更和消灭，而注销行为则专门指代行政机关依照职权作出的特定行为。其中，对注销情形所关联法律关系中的主体、行为和权利特征进行行为效力论上的涵摄，是探明注销法律性质的关键所在。
（一）注销的行为载体层面：行政许可公定力的消灭
注销作为行政许可实施的最终环节，与行政许可的效力终结机制密切相关。在二者的制度联动中，行政许可公定力发挥着重要作用。以公定力理论作为逻辑起点，进而系统阐释行政许可决定的效力类型、效力状态和失效方式，有助于从理论视角充分审视注销在行政许可失效中发挥的串联作用。有学者曾指出，应当依据行政行为效力的公定力原理，将注销的情形划分为行政许可实质和形式均无效的情形、行政许可实质无效但形式有效的情形，“注销行为在总体上属于程序性措施，但在行政许可实质无效的情形下，注销行为具有行政确认的性质。”遗憾的是，有关公定力原理如何具体运用于注销法律性质的分析过程、如何剖析行政许可失效与注销之间的关联特质等技术性问题，该学者并未予以系统展开。公定力在行政行为效力体系中居于基础性和保障性地位，公定力的拘束力使行政行为决定作出时便能够产生其他约束效力。除非被后续其他行政决定或司法判决否认，其内容应当被所有个人和组织尊重。从本质上看，行政许可制度发挥着维持社会资源分配秩序的重要作用，而通过产生“推定有效性”保障行政行为的有效实施并以此满足社会公众的秩序需求，构成行政行为公定力的理论基础。在行政许可决定失效的视域中，系统分析行政许可公定力的产生、变动与灭失，是阐述注销行为如何发挥终结行政许可作用的重要路径。
行政许可决定的公定力在于，行政许可决定一旦作出并送达，相对人便获得了从事特定事项的法律权利。未经法定程序，其他国家机关或个人不得否认由行政许可决定所设定的法效果。正如有学者指出，公定力与行政行为的法律效果相关联，而不是关于适法要件的充足性。即使其他主体认为相关行政许可决定的合法性存疑，亦不能阻拦前述法律权利的实现。在公定力的法律保护下，该行政许可持有人的特定行为拥有被推定为合法的效力，“这种假设（行政行为合法），不仅仅是在行政机关和相对人之间展开的假设，而是对整个社会的假设。”行政许可决定的作出，意味着行政机关经过法定程序审查判断后，预设相对人在一定期限内均符合法定条件。由于行政许可效力的持续性特征，行政许可决定的公定力不仅体现于行政许可决定作出之时，更重要的作用场域是在相对人的后续行为状态变动中。即使行政相对人不再符合行政许可法律规范设定的条件，行政许可的公定力仍然能够证明其资质合法。但是，从法定要件对应的客观事实变动角度而言，此时行政许可继续存在的合法性基础显然已经丧失，这种落差使得行政许可决定处于初始合法但嗣后违法的割裂状态。因此，行政许可规范需要设定适当有效的效力消灭机制，将事实与法律中的错位予以修正。
（二）注销的行为对象层面：行政许可的形式效力与实质效力
作为能够发生持续性作用的行政行为，行政许可决定效力的存续需要符合特定条件。例如，“自然人死亡”的注销情形逆向规定行政许可效力存续的主体要件，即“行政许可相对人具备权利义务能力”。而“自然人死亡”意味着行政许可的主体基础丧失，该行政许可决定的继续存在亦不符合法律要求。为调整因行政决定已产生利益者“既得之权利”，行政机关需要及时取消这类行政许可决定。但是，由于行政行为公定力的存在，无论行政行为是否合法，都能被推定为有效而对外界产生拘束。如果行政行为的违法存续尚未被新的公权行为否定，那么原行政许可决定将被推定为有效并继续向外界产生拘束力。由此，公定力原理的存在，引发了行政许可决定效力类型的不同样态。
有学者指出，可以根据行政行为效力的“真实性”将其解构为行政行为的形式效力与实质效力。其中，形式效力是行政行为在成立并生效时便具有的效力，其本质是对行政行为有效的法律推定；实质效力则源于法律对行政行为符合规范要件的认可。就二者关系而言，形式效力是实质效力存在的必要条件和基础，只有具备形式效力，行政行为实质生效才具备前提。在实质效力与形式效力附随于行政行为的时间轴上，形式效力存续的时间跨度应当始终包含实质效力存续的时间维度。这不仅体现在行政行为取得实质效力的过程中，也体现在行政行为实质效力灭失的过程中。在行政许可决定取得形式效力与实质效力后，倘若特定状况的出现导致实质效力发生变动，如何处理形式效力与实质效力的关系，仍需要予以特别关注。
就行政许可决定效力变化的动态视角而言，行政许可决定实质效力的取得并不取决于行政许可存续的某一瞬间。由于行政许可的持续性效力作用于该行政法律关系存续的每个时点，这种效力取得时点的串联特征，共同组成行政许可决定实质效力的动态取得过程。相对人从事许可的行为是否符合法定要求，不能以行政许可决定作出时所依据的评价材料概括之；而当相对人的后续活动受到法律否定性评价时，行政许可的实质效力便自此归于丧失。在行政许可决定作出并生效的初始阶段，其实质效力将晚于形式效力取得。对应的，鉴于实质效力是法律对行政行为合法性的评判（包括行政行为所创设法律关系的存续状态），如果后续阶段中相对人不再符合法定条件，则存在行政许可行为实质效力先于形式效力灭失的情况。换言之，在行政许可决定生效和失效的两种效力变动形态中，形式效力与实质效力产生的时间关系应当是截然相反的。由此，行政许可决定的形式效力与实质效力的存续关系存在三种形态：（1）形式效力具备但尚无实质效力；（2）同时具备形式效力与实质效力；（3）实质效力丧失但仍具备形式效力。
根据行政行为实质效力的原理，行政许可决定的撤销通常发生在实质效力尚未产生的情况中，此时行政许可决定仍居于允许外界对合法性进行质疑阶段。行政许可决定的撤回、吊销是行政权对违背公共利益或法律规范的行政许可实施活动的强制取缔，通常发生在形式效力与实质效力同时具备的情况中。而对于实质效力丧失但仍具备形式效力的情况，则需要在尊重法定性的基础上向实质层面迈进，将行政许可的形式效力一并取消。
（三）注销情形的失效样态层面：行政许可的客观失效与主观失效
行政许可决定实质效力丧失但形式效力依旧存在，是行政许可注销制度发挥功能的关键场域之一。注销法律性质的类型化，需要对形式效力和实质效力消灭的不同步特征中所蕴含的法理进一步阐述。合法行政援益行为的存续力具有内在边界，倘若行政行为的合法性赖以存在的根据发生变化，行政机关应当及时废止原行政行为。根据行政行为效力被消灭的方式不同，可将其类型区分为行政行为的客观失效与主观失效。客观失效发生于行政行为自身某种要素业已完结的情形，而主观失效则指因行政行为存在违法等事实，由法定机关行使权力使行政行为效力灭失的情形。是否需要依赖有权机关的公权行为实现，是二者最为显著的区别。本文认为，应当将行政行为实质效力与形式效力理论融入对行政许可失效的研究，从而进一步探讨主客观失效类型中两种效力的变动原理。
基于产生原理的差别，形式效力与实质效力的效力消灭机制应当存在不同。针对形式效力，应当关注其公定力基础的消灭；而对于实质效力的灭失，则以法律要求行为必须具备要件（例如主体、要件、形式等其他存续条件）的消失为前提。在行政行为客观失效中，不存在公权行为对原行政行为的公定力产生影响。合法性要件的嗣后缺失，将导致行政行为实质效力的丧失，而形式效力则不因此受到影响。原因在于，形式效力自身不要求具有必然的真实性，不以实质效力的存续作为效力维持依据。同时，客观失效的发生过程并不存在公权行为作为介质，无法影响作为形式效力根源的公定力。所以，在行政行为的实质效力因自身要素终结而消灭时，其形式效力并不会受到直接的影响。而在行政行为的主观失效中，法定机关（原行政机关及其上级行政机关、司法机关等）的新公权行为能够对原行政行为效力的存续状态产生直接作用，且包括对作为公定力理论核心内涵的“推定行政行为有效”的否定作用。这种作用使得该公权行为能够直接以法律评价的方式，消除原行政行为的实质效力和形式效力。“失效尤其是主观失效则意味着行政行为没有取得法律的最终认可，其先前所具有的形式效力随之消灭”，退一步讲，即使该公权行为的法律评价有误或存在瑕疵，其对原公定力的否定作用亦能够直接取缔行政行为的形式效力。作为基础的形式效力被消灭，其实质效力自然也归于消失。归结而言，在行政许可主观失效的情形中，行政许可决定的实质与形式效力均归于灭失；而在行政许可客观失效的情形中，由于行政行为效力公定力的存在，其仅能引起行政许可的实质效力消灭，而行政许可决定的形式效力并不受到直接影响。
三、行政许可注销法律性质的类型化证成
注销在法规意义上能否产生实体法律效果，决定注销相对人选取行动时的利益期待和计划安排，事关市场数据能否藉由政府活动以充分释放其效能。根据注销行为作出前行政许可决定的效力状态、行政许可失效类型、注销是否引起行政行为失效及具体失效形式，可将五种法定情形中的注销进行类型划分，各类型情形所对应注销应当具有不同的法律属性。（见表1）
（一）注销作为行政确认的情形
在“赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡的”（以下简称公民死亡情形）和“法人或者其他组织依法终止的”情形（以下简称法人终止情形）中，注销的法律性质为行政确认行为。在这两种情形中，行政机关作出行政许可决定时的相对人主体已经不存在，欠缺主体的行政法律关系显然不能继续成立，该行政许可的实质效力因此直接灭失。然而，行政行为的公定力使其一经成立便具有被推定为合法有效的法律效力，行政许可形式有效而实质无效的效力状态，导致相对人具备特定资格资质的权利外观被保留。即便作为法律关系要件的事实状态发生变动，行政许可决定的形式效力依旧存在，需要法定机关做出新的公权力行为对其予以否定。行政许可决定是行政机关向相对人一方所为之动作，公民死亡、法人终止均属于行政行为自身主体要素的完结，在失效形式上，“公民死亡”和“法人终止”引发行政许可的客观失效。
与废止保留排除合理信赖的原理相同，形式效力的遗留需要行政机关针对特定“事件”作出行动，以消灭这种信赖产生的外观。客观失效的过程并无公权力行为作为载体，这种隐蔽的失效方式导致行政许可依旧具有被推定为有效的力量，实质无效与形式有效的冲突由此呈现。“行政确认，是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或者有关法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明（或者否定）并予以宣告的行政行为”，本文将这两种情形对应的注销行为定性为行政确认。原因在于，这类注销行为将法律上事实或状态予以明确并发挥着宣示权利消失（状态）的作用，这显然与行政确认的法理概念相符。在行政确认制度中，行政机关对相对人活动的适法性进行评价，以此将法律关系中不确定或存在争议的部分予以固定。社会公众可借助行政确认的内容，理性选择从事或拒绝从事与行政确认所指向事实相关联的活动。例如，在公民死亡后，本身具有独立利益的公法上的权利主体在法律要素意义上已经完结。行政许可效力的实质灭失停留在较为抽象的层面，注销决定的作出，实际上是对行政许可存续的适法性要件中“公民死亡”事实进行确认的过程。而对于“法人终止”型注销，也有学者指出，对那些“名存实亡”的市场主体进行强制注销，“在本质上属于依职权行政确认行为，其并不直接创设市场主体新的实体权利与义务。”
行政确认型注销体现行政效力灭失回溯的过程，它将行政许可效力灭失的法效果，回溯至注销情形事实的发生时点。只有作出新的公权力行为，才能将建立于行政行为公定力基础上的形式效力予以“抹除”，从而消弭行政许可实质无效与形式有效之间的裂缝，是注销维护行政许可正常秩序作用的体现。
（二）注销作为程序行为的情形
注销属于程序行为性质的法定情形，包括“行政许可有效期届满未延续的”（以下简称期限届满情形）和“行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的”（以下简称许可撤销情形）两种。附期限的行政许可决定属于附失效条件的行政行为，该期限届满时，其失效条件便已达成。作为行政行为的效力要件，行政许可期限制度在时间维度上为自身效力划定边界，其效力亦包含在未来固定时间节点自我消灭的力量。在行政许可期限届满并失效时，行政机关并未做出新的公权力行为，仅此来看，期限届满行政许可失效形式似乎属于行政行为的客观失效。然而，主观失效所依赖的公权力行为范畴亦应当涵盖原行政行为对自我效力进行消灭的部分。行政许可期限届满导致的行政许可失效并非自然过程引发的结果，“法律行为一旦成立就会产生各种法律效果，不同效力内容所生之效力具有时序性、阶段性。”行政许可决定中预设期限的意思表示也被蕴含在其法律行为效力之中，该失效结果由原行政许可决定的力量引发。因此，期限届满情形中行政许可的失效形式应当属于行政行为的主观失效。对于许可撤销情形，学界已经就撤销、吊销和撤回行为对行政许可效力的影响形成较为成熟的认知，这些行为直接处分相对人的权利义务，属于行政行为的主观失效形式。无论是在期限届满情形还是许可撤销情形中，原行政许可决定都在期限到达或行为作出时失效。根据前文有关行政许可效力类型的阐述，该两种情形中失效之“效”包括行政许可的实质效力与形式效力。
原行政行为的效力尚未灭失，是后续行政决定能够对其效力产生影响的基本前提。行政行为效力的“力”作为一种特殊的法效果，如果前行政行为的效力已经失去或者尚未产生，对某一行为是否能够产生法效果的分析就无从谈起。在期限届满和许可撤销的注销情形下，行政许可决定均属失效，且属于具有公权行为载体的主观失效类型。因此，行政许可注销从根本上无法对行政许可决定的效力产生影响，应当属于纯粹的程序行为。行政许可注销作为程序行为的作用，应当主要集中于对相对人从事许可活动的事实层面影响上。行政机关凭借“收回许可证件”“公示证件作废”等注销方式，使原行政许可持有人彻底失去从事许可活动的现实可能，这也是对行政许可失效的内容予以执行的体现。
（三）注销作为具体行政行为的情形
在“被赋予特定资格行政许可的公民丧失行为能力”的（以下简称丧失行为能力情形）和“因不可抗力导致行政许可事项无法实施的”（以下简称不可抗力情形）情形中，注销的法律性质为具体行政行为。行政行为实质效力的获取需要经历公权机关的合法性评价或救济期限届满，与之对应，实质效力的丧失也必须依托公权力的否定评价或者显著的外在载体（例如前述时限的经过、公民的死亡）。在这两种情形中，由于行政法律关系的变化缺乏显著的事实载体，且尚无公权行为对行政许可决定效力予以取消，行政许可的实质和形式效力仍继续存在。行政相对人是否丧失行为能力，应当由主管部门根据实施行政许可事项的实质要求，对公民行为能力丧失的程度与取消相关资格之间的关联性是否充足进行专业判断。而在“因不可抗力导致行政许可事项无法实施”情形中，则囊括对“不可抗力”“无法实施”的不确定法律概念的解释，以及二者之间存在的因果关系和许可事项的本质是否存在直接关联的判断，需要行政机关在客观审查的基础上准确适用法律。
由于“丧失行为能力”和“不可抗力”的法律要件构成与解释较为复杂，且涉及多重事实判断、法律适用和利益衡量，该两种情形对应的行政许可决定实质效力灭失机制无法自然启动。换言之，在注销决定作出之前，原行政许可决定处于效力完整状态。行政机关通过对特定事实是否符合法律要件的审查，将原行政许可决定授予相对人的权利予以取缔，是这两种情形中注销所产生的法律效果所在。退一步讲，学界就“行政许可注销作为行政许可实施过程的最后环节”早已达成共识，无论行政许可效力灭失由何种原因引起，已被注销的行政许可必定处于完全失效的状态。对于注销前仍属有效的行政许可决定，其效力的灭失能且仅能因注销的作用引起，这种“力”构成该类型注销法律效果的关键部分。行为的权力来源和法律效力构成行政行为的重要识别要素，结合行政许可失效的法理，此类型注销具有消灭行政许可的法律效力，属于狭义上的具体行政行为。在行政许可主客观失效类型的区分上，这种由行政许可注销产生的行政行为失效后果，是行政机关基于法律规定对原行政许可的废弃，属于行政行为的主观失效范畴。
可见，由于注销所面临法定情形的不同，各类型行政许可注销分别具有行政确认行为、程序行为和具体行政行为的法律属性，且并列存在于法律制度框架中。以行政许可失效的视角对行政许可注销所展开的类型化研究，为行政执法制度改革背景下的行政手段创新提供较为新颖的理论工具。行政机关对行政许可注销制度的设计和运用，应该根据注销的具体法定情形决定。同时，行政执法实践中注销制度实施的行稳致远，需要更明确的规范依据，进而为注销制度所应当承载的社会治理功能提供制度保障。
四、行政许可注销的制度建构
对注销法律性质的类型化厘清，有助于促进行政许可注销制度的规范化和效能化运行。通过对行政许可注销法律性质的阐释，可以相应构建行政许可注销的多元制度，在充分保障相对人实体与程序权利的基础上，能够维护注销语境下的行政许可退出秩序。
（一）行政确认性质的注销之制度构建
1.“公民宣告死亡”注销的效力恢复制度
目前，我国户籍制度对公民正常或非正常死亡后注销户口有着明确规定，相关行政机关应与民政部门保持信息同步，将被注销户口的公民所具有的资格资质予以及时注销。但是，对于被宣告死亡的公民，其行政许可资质是否应当注销或者如何注销，目前仍未引起充分关注。有学者认为，本法定情形中的公民死亡应当仅指公民实际死亡，而不包括宣告死亡或者宣告失踪，不能简单地注销这两种情况中的行政许可。“宣告死亡的制度目的在于，清理被宣告死亡的人参与的、以其原住所地为中心的私法关系，避免它们长期处于悬而未决的状态”，宣告死亡制度将下落不明自然人的权利义务关系及时予以固定，以保护其近亲属及利害关系人的合法权利。但对于行政法律关系来说，行政许可是对公民具有并在一定时间段内保持特定条件的预设，除非具有数量限制的资格资质，否则并不具有民事法律关系中急迫确定相关法律关系的需求。即使相对人在获取资质后并不从事相关活动或怠于从事，除非法律另有规定，也不影响以此形成的法律关系的安定性。但是，对于被宣告死亡后又重新出现的公民，倘若其资质已因宣告死亡丧失且无法直接得到恢复，将有悖于行政许可的效力理论，也是对其基于行政许可决定所获得权利的不当侵害。
在公民并未实际死亡的情况下，行政许可的实质效力并未消灭，行政机关在公民死亡时作出具有行政确认性质的注销，应当仅对行政许可的形式效力产生影响。但是，由于形式效力是实质效力的必要条件，行政确认型注销取消“被宣告死亡公民”的行政许可形式效力的过程，将对其实质效力产生“越界”影响。这种对实质效力进行间接影响的作用机制，与该类型注销的法律属性相违背。实质效力并未消灭的客观事实与行政确认注销所属的形式失效类型，产生了法理层面上难以自洽的悖论。
面对被宣告死亡后又重新出现的公民的资格资质问题，需要行政机关在注销被宣告死亡的公民资格资质时，附带行政许可效力恢复条款。具言之，如果该公民重新出现，则应该将该行政许可效力予以恢复，由原形式失效所引发失效的实质效力自然亦随之“重现”，行政许可效力得以重回圆满状态。“公民宣告死亡”情形注销的效力恢复制度，为特殊情形下注销机制构建提供解决思路，同时能够化解被宣告死亡公民面临许可资质丧失时的救济困境。
2.“法人终止”注销的行政清算与条件附加制度
在行政许可简易注销制度改革的进程中，出现了企业“恶意注销”的现象。市场主体尚未履行完毕行政法律义务时便被不当注销，导致行政机关难以强制执行此前行政决定内容。目前，企业通过注销逃避行政处罚通常出现在三个时间节点：行政机关在作出行政处罚决定前依法告知企业之后，企业立刻注销；在企业被行政处罚后，行政机关申请法院强制执行前注销；行政机关申请法院强制执行后注销。法院通过裁定变更被执行人等方式对原企业相关负责人强制执行，表面上可以继续实现行政处罚决定的内容。但此替代性措施亦存在着局限性，对于责令停产停业、警告、吊销企业许可证等针对专门针对企业主体的行政处罚种类，并无继续强制执行的可能。
破除“恶意注销”引发的行政执行难问题，一方面，需要工商管理部门继续强化对注销企业行政责任履行情况的审查；另一方面，被注销企业负有未履行完毕的专属企业主体且非财产罚形式的行政责任时，应当允许行政机关在注销决定中附加适当限制条件。工商管理部门需要重点审查申请注销企业是否存在尚未履行完毕的行政处罚或行政强制决定，通过政务信息共享平台等形式实现事前对“恶意注销”问题的预防。同时，注销前置行政责任清算制度亦存在一定短板。对于“通报批评”“限制开展生产经营活动”等针对企业声誉或未来行动的处罚决定，其制度功能难以得到充分发挥。例如，通报批评决定对相关企业声誉的惩戒具有持续性，如果行政机关以声誉惩戒的持续性特征而拒绝注销该企业，显然缺乏法律依据。但是，如果允许声誉、生产活动受到限制的企业以注销的方式实质逃避处罚，则难免导致原行政处罚目的的落空。例如，在盛某某诉上海市金山区市场监督管理局工商登记案中，法院指出，登记机关在作出相关登记行为时不仅要对企业提交的申请材料进行形式审查，更应尽到审慎审查义务，避免被限制从业者借助注销制度，在限制从业期未满时再次被允许进入相关行业。
对于受到通报批评、限制开展生产经营活动等非财产类型惩戒的企业，工商管理部门在依法作出注销决定时应当附加适当的条件，对试图以注销形式恶意逃避处罚的企业负责人再次从事相关行业的行为进行限制。例如，所负责企业曾受到通报批评处罚的公民，其后在相同行业企业担任董事等管理职务的，应当在其企业相关的受处罚信息中标注原相关处罚决定。企业注销前被责令停产停业的，原股东开办的相同行业的企业在原责令停产停业期内仍不得继续从事生产。
（二）程序行为性质的注销之制度构建
1.期限届满型注销的提醒预告制度
《行政许可法》第50条第1款就行政许可的期限延续制度作出规定，其主要目的在于节省相对人重新申请与行政机关重新审查的成本，从而提高行政许可的实施效率。行政许可期限延续制度的存在，为相对人继续从事许可活动提供便捷。但是，实践中经常出现相对人在期限即将届满时疏于申请延续的情况，导致相关许可被注销而重新启动行政许可申请程序。这种因权利怠于行使而开展的二次行政许可程序，不仅不利于相对人从事特定活动的连续性需求（例如机动车驾驶等与日常生活联系紧密的许可事项），也导致行政机关运行成本、市场经济周转效率等社会资源的无端浪费。
有学者较早提出可以通过设置行政许可期限届满的提醒预告程序，对符合条件的相对人进行提醒，敦促其在法定期限内行使行政许可申请权。也有学者认为，“行政机关可以基于构建服务型政府和充分保障特定行政相对人权益的考虑，在法律规范未规定告知相对人陈述申辩权的前提下，利用合理方式向可能因过期而失效的行政许可权利人发出提示。”在政务信息化建设已经初具规模的现实前提下，可以将提醒预告程序规定为行政许可实施机关作出注销决定前的必经步骤。
行政机关在法定期限届满前对相对人进行提醒预告，是行政法的效能原则与正当程序原则的体现。行政手段效益最大化是行政效能原则在法适用论上的规范内涵之一，要求行政机关对行政手段的选择能够最大化实现行政目的（收益）。在实证的观察视角下，随着行政审批的平台化、自动化和数据化特征成为趋势，政府能够“通过许可材料数据的汇集和集成使用，对行政许可事项进行大规模标准化、电子化和自动化审查，以及基于审管数据的审管联动创新。”虽然对行政机关职责的增加势必提高行政机关的管理成本，但在数字行政的现代化治理背景下，政府以数字化方式对临近许可期限的相对人进行预告提醒，与行政许可程序重启引发的成本相比显然更为低廉。另外，正当程序原则要求行政机关在作出对相对人不利的行政决定之前，应当告知并听取相对人的意见。申请行政许可延续法定期限届至后，相对人申请延续的权利归于消灭，这种权利的消灭亦构成对相对人的不利益。虽然行政机关通常在许可决定作出时便已告知行政许可期限的存在，但行政许可期限经常以数月或年计算，期限条款的提醒作用存在被“淡化”的可能，行政机关仍应当在申请延续期限即将届满时对相对人进行提醒预告。
2.许可撤销型注销的效率优先制度
行政机关撤销、吊销或者撤回行政许可后，行政许可的形式效力和实质效力均被直接取消，注销作为程序行为的作用主要在于消除相对人事实上的权利外观（与作为法律上权利外观的形式效力相区分）。在行政许可被撤销后，行政许可主观失效并丧失形式效力与实质效力。行政许可注销通过公示该效力丧失的法律事实，以取缔原许可持有人拥有相关许可权利的现实表象，进而阻却已失效行政许可涉及的特定活动发生。在行政许可政务查询系统和社会市场信息资源尚未完全衔接的现实状况下，对事实上权利外观的消除，是实现消除法律层面上权利外观的必经步骤。
行政许可被法定机关撤销、吊销或者撤回后，因不涉及新的事实判断以及法律适用问题，行政许可实施机关应当尽快启动注销程序。若撤销、吊销或者撤回与注销系同一行政机关的法定职责，相关行政机关应当将二者同步作出。换言之，许可撤销型注销已经内化成为行政许可撤销、吊销或者撤回决定中的一道程序。撤销等行为与注销的同步作成制度，既能提高法律的实施效率，也能够防止原许可持有人借助许可尚有效的事实权利外观从事许可活动。同时，注销与其他许可失效行为的同步作出机制意味着自动化行政的施展空间，这成为智能互联网时代社会治理在行政许可领域的生动注脚。
由于许可撤销型注销仅是撤销行政许可的最后程序，对相对人的权利义务并不产生影响，因此，行政机关注销行政许可时无需告知相对人理由并听取陈述和申辩。例如，在“北京市石景山区金梦圆老年乐园医务室诉北京市石景山区卫生和计划生育委员会许可决定上诉案”中，法院认为被诉注销行为依据的是行政机关的撤回决定，该决定的作出过程符合正当程序原则的要求，行政机关直接注销行政许可的行为并无不当。可见，倘若相对人既已充分参与关联行政程序中，便无需再为其设定程序参与权利，否则将无益于维持行政效率和行政秩序的稳定。
（三）具体行政行为性质的注销之正当程序制度
在公民丧失行为能力和不可抗力情形中，行政机关对注销职能的履行属于具体行政行为的范畴。目前，有关注销行为程序规定的法律条文较为罕见。行政机关在公民丧失行为能力和不可抗力情形中作出的注销决定，属于处分相对人实体权利义务的具体行政行为。在法律没有对行政许可注销程序作出相应具体规定的现状下，正当程序原则的适用具有重要的理论及现实意义。行政机关在行使权力时要保持最低限度的公正，公民有权利提前获得通知以了解行政机关决定的事实与理由，并在此基础上进行辩护。行政机关对于正当程序原则的遵循，源于自然正义要求的应当允许公民参与可能遭受不利益的程序。本类型注销决定具有直接处分许可持有人权利义务的法律效力，其制度设计应当注重于符合正当程序原则的要求。
实践中，已经有法官认为当注销具有明显实体处分效果时，应当严格适用正当程序原则以确定注销作成的程序标准。例如，在张振隆不服徐州市教育局注销社会办学许可证案中，法院认为徐州市教育局在作出注销通知时，应当遵循公开原则，符合提前告知、听取其申辩的基本程序要求。在星海湾休闲会所诉茂名市电白区卫生和计划生育局许可证行政纠纷案中，法院在裁判中认为该“因不可抗力导致行政许可事项无法实施”注销决定能够影响原告的重大利益，行政机关应遵循程序正当原则，保障原告享有陈述、申辩或者申请听证权利。在行政机关以公民丧失行为能力或不可抗力为由注销行政许可前，应当告知相对人作出注销的理由，并充分听取相对人的陈述和申辩。当注销涉及相对人的重大利益时，还应当赋予相对人申请听证的权利。
结 语
党的十八大以来，行政审批“放管服”改革取得了瞩目成就。同时，行政审批制度改革过程中仍面临着一些亟待解决的关键命题，如何完善行政许可的退出机制，构成推进行政审批制度改革中的重要环节。对行政许可注销法律性质的类型化阐述，是对注销法律属性不清晰的理论现状的有力回应，为进一步丰富完善注销的法理内涵提供支撑。作为授益性行政行为，行政许可效力状态的变化，与相对人的自身利益紧密相关。行政相对人所遭受的不利益由何种法律行为或事实产生，是保障行政许可退出秩序所必须厘清的问题。行政机关在作出注销行为时，应当首先辨明本情形注销行为所属的法律性质，并分别依照对应的行政程序与实体规定进行。面对作为具体行政行为的注销情形，行政机关需在查明事实的基础上，通过正当的行政程序作出注销决定；而对于作为程序行为和行政确认行为的注销情形，则需确保注销制度实施的实效性与准确性。同时，数字法治政府建设引发了行政方式和行政程序的数字化革新，亦为行政审批改革带来多重考验和机遇。行政许可注销制度的完善，应当因应数字法治政府建设的契机。如何推动行政许可及其注销等制度的数字化革新，仍亟待理论研究予以回应。
