2026年7月2日，《扩大消费“十五五”规划》（以下简称《规划》）获国务院批复同意。将扩大消费纳入国家专项规划，在五年规划中还是第一次。《规划》提出，到2030年，消费市场总体规模进一步扩大，居民消费率明显提高，全社会商品和服务消费快速增长，社会消费品零售总额达到60万亿元左右，消费对经济增长的拉动作用进一步增强。《规划》将“促进服务消费提质惠民”放在扩大消费各项重点任务的首位，体现了服务消费在“十五五”时期对扩大消费的引领作用。
国际经验表明，人均GDP在1万美元至2万美元区间，是服务消费占比加快上升、消费结构加快从商品消费主导向服务消费主导转变的时期。2025年，我国人均GDP接近1.4万美元，正向高收入经济体迈进。在此背景下，我国消费结构呈现出一系列新的趋势性变化，主要特征是：在商品消费结构加快升级的同时，服务消费的规模和占比明显上升，消费增长的核心动力转向服务消费。“十四五”时期，在商品零售额年均增速超过4.5%的同时，服务零售额年均增长8%以上。2025年，服务零售额较上年增长5.5%，增速较同期商品零售额高1.7个百分点。今年上半年，服务零售额增长5.3%，增速高于商品零售额4.2个百分点，显现出服务消费发展的巨大潜能。
当前，居民消费转向商品消费与服务消费并重的趋势更加明显2025 年，全国居民人均服务性消费支出为13602元，比2020年增长50.5%，年均增长8.5%，展现出强大的增长动能。2025年全国居民人均服务性消费支出占居民人均消费支出的比重为46.1%，比2020年上升3.5个百分点，占比接近居民消费的“半壁江山”，诸如北京、上海、广州、深圳这样的中心城市，居民服务消费占比已经超过一半，有的已达到 60% 左右。
与此同时，也要看到，不论与国际平均水平相比，还是与典型经济体相似发展阶段相比，我国居民消费率仍然偏低。2025年我国居民消费率为40.0%，低于中等偏上收入国家平均水平约8个百分点，更是大幅低于美国68%、欧盟52%、日本55%的水平。居民消费率与国际水平的“结构性偏差”，表明中国扩大消费仍有巨大空间。
当前，我国经济供强需弱的矛盾仍然突出。今年上半年，工业增加值和服务业增加值增速都明显高于GDP增速，供给端增势较为强劲，但需求端仍然走弱，固定资产投资和社会消费品零售总额增速同步放缓。应该看到，内需不足主要表现为消费不足，消费不足主要在于服务消费潜力尚未得到有效释放。近年来，实施消费品以旧换新等政策，对拉动商品消费增长发挥了重要作用，但政策边际作用有所递减。而随着收入水平提高和中等收入群体扩大，居民对高品质多样性差异化的服务消费需求与日俱增，迫切要求释放服务消费的巨大潜力。中国人民银行2025年第三季度城镇储户问卷调查报告显示，未来3个月准备增加支出的项目，居民选择比例由高到低排序为：旅游（31.6%），教育（31.5%），医疗保健（26.1%），社交、文化和娱乐（21.9%），大额商品（18.7%），前四位均为服务消费。
“十五五”时期，加快发展服务消费、释放服务消费潜能面临重大战略机遇。
一是消费结构由商品消费向服务消费主导的转型加快。我国商品消费相对饱和，服务消费潜力尚未充分释放。《规划》明确提出，到2030年，居民人均服务性消费支出占居民人均消费支出的比重稳步提高。从各方面条件判断，“十五五”时期将是服务消费发展的加速期，居民人均服务性消费有望达到居民消费支出的50%左右。
二是以人工智能为核心的新科技革命赋能服务消费发展。人工智能发展与我国消费结构升级形成历史性交汇，人工智能技术向消费领域的广泛渗透，智慧教育、智能康养、无人配送、模型即服务（MaaS）等消费新业态新模式新场景蓬勃发展，成为推动服务消费发展、激活服务消费潜能、满足大众需求的重要力量。2026年上半年，全国网上服务零售额同比增长6.0%，快于全部服务零售额增速0.7个百分点。
三是国家加大对服务消费发展的政策和体制创新支持。在政策支持方面，《规划》明确提出，加大直达消费者的普惠政策力度，增加政府资金用于民生保障支出；支持金融机构扩大消费领域信贷投放，优化实施个人消费贷款和服务业经营主体贷款贴息政策。在体制创新方面，《规划》强调，有序放宽服务业市场准入限制，优化新业态新领域市场准入环境，以及推动修订《职工带薪年休假条例》等，将为服务消费发展营造良好条件和环境。
加快推进服务消费发展，需要政策发力，更需要改革加力，通过清除制约服务消费的体制机制障碍，充分释放服务消费增长潜力。
第一，放宽服务业市场准入限制。我国服务领域仍面临“准入门槛高”“准入不准营”等问题，要消除不合时宜的准入限制，逐步以负面清单进行准入管理。清理不合理的服务业经营主体资质要求，通过理顺服务价格吸引更多社会资本进入，在更多细分领域开发优质服务产品，满足社会各阶层高品质多样性差异化的服务消费需求。
第二，清理优化不合理限制性措施。我国服务消费发展仍受到各种限制性措施制约，比如汽车改装、游艇使用都有相关限制性措施，演艺市场也受到安全容量和审批流程过长的约束。要加快清理优化不合理的限制性措施，鼓励发展汽车后市场，提升游艇消费供给能力，推广大型群众性活动“一站式”部门联合审批、全流程线上办理，促进服务消费向大众化消费转型。
第三，支持新型服务消费发展。人工智能向服务消费领域的渗透，丰富服务消费场景，零散小众的长尾需求占比增加，拓展了智慧教育、智能康养、智慧旅游、智能辅助医疗等新型服务消费发展空间。要支持服务消费业态模式场景创新，通过试点推动模式孵化、示范引领、制度创新等方面探索，培育服务消费新增长点。增强对新业态新模式新场景的包容性，在发展中逐步完善监管。
第四，提高公共服务支出占财政支出比重。服务消费中有相当部分属于发展型消费，更多具有集体消费和公共服务特征，需要政府发挥引导作用。提高公共服务占财政支出比重，就要将部分过去按惯例用于投资的资金转用于增加公共服务支出，增加教育、医疗、养老等公共服务支出，优化育儿补贴制度，开展托育服务补助示范试点，实施基本公共卫生服务普惠行动，开展基本医疗服务提升行动，推动政府公共服务与居民服务消费良性互动。
第五，以服务业为重点推进制度型开放。我国制造业已完全开放，但服务业开放仍有较大拓展空间。要进一步扩大电信、互联网、教育、文化、医疗等领域开放试点，增加高品质服务供给。推进数据高效便利安全跨境流动，压减跨境服务贸易负面清单，通过扩大开放促进国内服务业深化改革，增强我国服务业国际竞争力。
总之，我国正处在由商品消费为主向服务消费为主的转型期，服务消费已成为居民消费的增量来源。通过深化改革清除制约服务消费发展的体制机制障碍，释放服务消费巨大发展潜能，不仅有利于拉动经济增长、推动结构升级、提升生活品质、拓展就业空间，还将推动我国经济转向内需主导、消费拉动、内生增长的发展模式，开辟高质量发展更加广阔的前景。
作者为国务院发展研究中心原副主任、研究员
本文原载《中国发展观察》2026年第7期
