摘要：完备的数字经济监管制度是新质生产力发展的关键支撑。为适应数字经济的监管需求，政府由传统的“命令—控制”型监管向原则型、适应型、技术型与协同型监管转变。同时，这种转变却产生监管权力运行失范、监管制度适配失衡、监管算法合法性存疑以及监管公权效能式微等多重难题。为提升治理现代化水平，亟需强化约束监管，规范监管权力运行，防控权力滥用；构建弹性监管，贴合产业发展实际，防止制度失效；创新制衡监管，化解智能监管隐患，防范算法危机；重构协同监管，遏制私权扩张，为新质生产力发展筑牢制度根基。
关键词：数字经济 政府监管 监管类型 监管挑战
一、引言
数字经济作为新质生产力的关键实践场域与形态表达，能够有效促进全要素生产率提升。然而，技术赋能下的数字经济具有的不确定性风险，使得原本遵循“确定性风险—专业化监管—稳定的监管效能”逻辑建立起的监管体系频现钝化和功能梗阻的危机。党的二十届三中全会指出“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”“健全相关规则和政策，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系”。政府有必要通过调整监管体制机制，以消弭监管制度与数字经济发展不相适配所引发的系统性风险。因此，如何确保政府对数字经济监管的有序性和有效性，已成为当前监管中亟需回应的核心议题。
学界普遍认为现行监管制度难以满足数字经济监管需求。同时，围绕以下三个方面展开讨论：一是政府监管数字经济的理念。有学者认为基于数字经济内在特征，传统“命令—控制”型监管抑制数字经济发展需求，而包容审慎监管内涵与数字经济发展需求高度一致，从而有效破解监管困局。二是政府监管数字经济的方式。现有研究认为传统监管方式在面对以技术为依托的数字经济时存在有效性困境，从打破监管主体间信息壁垒，提升监管有效性的角度，应加大信息化对数字经济监管的支持力度。三是政府监管数字经济主体。数字经济发展带来多元社会性风险，需树立整体性风险治理理念，向多主体协同监管转变。然而，现有研究多就数字经济时代政府监管中的某一方面进行讨论，缺乏对如何监管的系统性刻画，对数字经济时代政府监管运行中困境的探讨也不充分。因此，本文立足数字经济特征，系统性梳理政府监管的理论与实践样态，并对数字经济监管类型进行再审视，厘清其挑战与症结，进而提出对策，以期为推动新质生产力发展提供制度保障。
二、数字经济时代的政府监管类型
当传统以“命令—控制”为核心的监管难以有效回应数字经济固有的高度动态性、跨界融合性与技术颠覆性的需求时，便倒逼监管认知更新与制度调试。为有效应对挑战，政府监管逐步向原则型监管、适应型监管、技术型监管与协同型监管转变。原则型监管以抽象规则与核心价值为指引，保障监管实践的稳定运行与正确导向。适应型监管则强调监管需随技术迭代与环境变迁持续调适，以增强制度的时效性与风险响应能力。技术型监管成为实现动态适应的关键路径，借助技术工具将监管逻辑内嵌于业务流程，实现精准化、实时化的风险防控。协同型监管则突破传统单一治理结构，整合政府、行业组织、企业及公众等多元力量，为原则传导、动态调适与技术赋能提供组织支撑。
1.原则型监管
原则型监管又称“原则导向型监管”。传统“命令—控制”型监管建立在完全理性假设基础上，强调规则的具体性、明确性和普遍适用性，这种刚性监管模式却难以适应数字经济发展的不确定性和快速迭代性。原则型监管通过对法治内涵的深化理解，在保持法律框架稳定性的同时，赋予监管体系必要的弹性空间，从而实现规制目标与市场创新之间的动态平衡。
原则型监管适用于规制复杂、动态、快速变化的领域和事物，被广泛运用在数字经济监管领域。包容审慎监管作为原则型监管的典型样态，构成了数字经济监管的核心价值取向。从法哲学视角审视，“包容”维度体现了规制谦抑主义的制度表达，要求国家秉持规制克制的法治精神，在充分尊重市场规律与创新逻辑的基础上保持必要干预限度，契合了辅助性原则的精髓，强调公权力仅应在市场自律与社会自治不足时予以补充性介入。与之相对应，“审慎”维度则是风险行政法的规范要求，强调通过确立监管底线、构建风险预警机制、完善应急处置体系等方式防范系统性风险。
在规范建构层面，在我国各地数字经济监管实践中对原则型监管进行了创新性的制度探索。以陕西省为例，2019年8月，《陕西省市场监督管理局关于做好包容审慎监管有关工作的通知》中系统构建了多层次的原则型监管框架。其中，量身定制监管要求监管者超越“一刀切”的传统模式，基于对不同数字经济商业模式、风险特征与技术逻辑的深入理解，将抽象的监管原则转化为与该业态特殊性相匹配的、精细化的监管要求与合规路径。差异性规制确保了监管原则能够精准、高效地嵌入多样化的创新实践之中，既避免了规制不足导致的底线失守，也防范了规制过度对创新的抑制。容错机制则是在风险总体可控的原则底线之上，为市场创新留出必要的试错空间；而触发式监管机制将监管原则具体化为清晰的行为底线或风险阈值，成为衡量数字经济企业行为的标尺。
在实践应用层面，原则型监管通过设定目标导向的基本行为准则，而非拘泥于具体技术细节，有效容纳了数字经济发展初期的诸多不确定性。以对网约车的监管为例，2016年交通运输部等七部委联合发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》确立了以“安全底线”与“公平责任”为核心的网约车监管目标。在政策过渡期，监管以风险阈值替代刚性执法，并允许地方政府结合本地治理实际探索差异化准入规则，实现监管举措的弹性适配。这一模式以底线约束与创新包容平衡市场活力与公共风险。国家统计局数据显示，2023年网约车用户达5.28亿人，比2020年底增长44.5%。原则型监管为网约车行业长效发展提供了保障。此外，原则型监管还被广泛应用于数字金融、平台反不正当竞争等数字经济领域，为治理动态市场中的失范行为、兼顾创新包容与秩序维护提供了不可或缺的规制弹性。
2.适应型监管
适应型监管是现代规制国家从静态监管向动态治理转型的一种监管方式。数字经济作为速度型经济，其底层数字技术可实现全天候持续运转与创新。同时，其具有的规模报酬递增效应及网络外部性，为产品的快速迭代升级提供了持续驱动力。因此，数字经济演化周期远短于立法周期，造成了现有监管制度的适用性持续衰减。新旧制度更替造成的规则真空倒逼监管类型从“预设禁令”转向“动态响应”。
我国围绕适应型监管已经形成了多层次、立体化的制度机制。在顶层设计层面，2019年国务院办公厅《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》提出“推动建立健全适应平台经济发展特点的新型监管机制”，2021年《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出“完善与创新创造相适应的包容审慎监管方式”，2022年《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出“对数字经济新模式坚持监管规范和促进发展并重，及时补齐法规和标准空缺”。上述制度设计的核心逻辑在于通过规则体系的动态调适，在防范风险与激发创新之间寻求动态平衡。在具体制度设置层面，沙盒监管在空间维度上创设了一个“安全测试区”，监管者通过授权有限范围内的实地实验，与创新主体进行互动学习，从而获取实证知识并优化规制策略。触发式监管通过预设清晰的风险阈值或行为底线，在日常状态下施行“轻触”管理以鼓励探索，仅在市场活动触及预设条件时才启动高强度干预，这种条件性的介入机制保障了监管的包容性与精准性。观察期制度则从时间维度提供了系统性的研判窗口，监管者在此期间内不急于定型规则，而是密切追踪业态发展、收集数据并评估影响，最终使监管框架的正式确立基于充分的演进理性，从而在不确定性中有效平衡风险防范与创新促进的双重目标。
实践中，适应型监管为技术创新留出试错空间，形成“观察—响应—调适”的治理闭环。直播电商监管即遵循“观察先行、问题导向、动态完善”的路径。在业态产生初期，政府并未对其制定监管规则而是允许业态发展并收集相关问题；之后，针对暴露的虚假宣传等乱象，国家网信办等七部委出台《网络直播营销管理办法》，明确了各方责任及内容留存要求。随着刷单、产品质量等新问题的出现，市场监管总局等十八部委通过《进一步提高产品、工程和服务质量行动方案（2022—2025年）》强化质量管控与追溯责任，2025年市场监管总局会同国家网信办组织起草《直播电商监督管理办法（征求意见稿）》，细化平台、直播间运营者等主体责任与监管手段。政府通过持续调整监管制度，形成了与业态演进相匹配的动态平衡，为直播电商的试错发展提供了合理空间。这种“过程纠偏”替代“结果惩治”的治理逻辑，本质是将监管重心从终端控制转向全周期动态调适，实现了规范监管与鼓励发展的协同共进。
3.技术型监管
技术型监管又称“技术管理”，是指通过科技赋能重塑监管体系，构建以数据为核心、以技术为驱动的现代化治理模式。基于尼尔·甘宁汉等学者提出的智慧监管理论，技术型监管通过实时数据采集与智能分析，使监管主体能够实现从事后响应向事前预警、事中干预的闭环管理；借助算法模型，监管规则可被嵌入平台运行流程，实现自动合规检测与风险动态量化。因而，技术型监管可有效弥合传统监管因信息滞后、手段单一与协调不足所形成的治理缝隙，克服了其在应对新型市场形态时暴露的内在功能缺陷与响应弱势。
当前，政府运用技术工具与数据思维重构监管流程，以回应数字经济的动态性与复杂性。《“十三五”市场监管规划》确立了“互联网+监管”模式的重要地位，《网络安全法》第十一条及《反垄断法》第十一条分别将“采取技术措施”和“提高监管体系现代化水平”确立为法定要求，奠定了以技术赋能监管的合法性基础。在此基础上，《网络交易监督管理办法》《网络数据安全管理条例》等规章进一步将原则具体化，通过强制平台履行数据报送、风险监测等技术性合规义务，将监管逻辑嵌入平台日常运营。此外，《关于平台经济领域的反垄断指南》等柔性指引，引导监管机关深入算法逻辑与数据流动等技术内核，运用大数据分析、机器学习等手段识别隐蔽的垄断协议与滥用行为，实现了从外部行为规制到内部技术治理的穿透监管。
实践中，技术型监管在数字经济领域的应用日益深入。监管部门为应对“算法黑箱”导致的治理风险，通过区块链存证、智能巡查系统等方式，借助逆向工程策略重构监管权的技术基础，形成“以技术制约技术”的治理模式。例如，上海市长宁区在直播电商数字经济监管领域建立直播监测分中心，对接上海市市场监管局监测评价中心，运用AI、大模型技术，对抖音、快手等平台上的百余个重点直播间的视频、语音等多模态内容进行扫描，对重点平台及高峰时段实施精准监测，发现违法线索后自动触发闭环处置流程。当前，我国正在推进全国一体化在线监管平台建设，通过打通部门壁垒、整合监管数据、统一技术标准，逐步形成了协同高效的数字治理新格局，为构建适应数字时代要求的现代化监管体系奠定了坚实基础。
4.协同型监管
协同型监管即“合作监管”，是由多元主体在监管领域互相作用的一种监管制度。在“协同治理”理论指导下，政府通过制度化建构破解传统监管的“碎片化”困境，系统形塑了多主体协同监管治理样态。
政府通过主体嵌入式互动与责任共担，实现了监管结构转型。2019年9月，国务院印发《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，强调“形成市场自律、政府监管、社会监督互为支撑的协同监管格局”，构成了一个以“节点治理”与“责任网络”为核心的网络化治理结构。其中，政府承担着“元治理者”的角色，通过立法赋权、设定宏观合规框架、缔结行政协议等制度性工具，为多元共治体系奠定合法性基础。在这一过程中，“压实平台主体责任”成为关键，通过将拥有数据与技术优势的大型平台企业，建构为治理网络中的关键“责任节点”，将平台的内部规则体系、算法逻辑与数据管理能力，转化为履行公共规制职能的重要依托，从而实现公权力向私主体的技术性让渡。以《网络交易监督管理办法》第二十九条为例，该条明确要求平台经营者对平台内交易行为履行管理责任，不仅从法律层面确立了平台的具体义务，更在治理结构上正式构建了“政府—平台—平台内经营者”这一递进式、分层级的规制架构。与此同时，社会性力量被吸纳并制度化，消费者通过评价反馈与投诉机制行使监督权，行业协会通过制定团体标准与伦理公约进行专业性自律，新闻媒体与公益组织则发挥社会性监督功能，从而形成了“行政监管—平台治理—社会制约”的多维制衡体系。
实践中，数字经济协同监管正通过多元化的地方探索与主体实践转化为具体治理效能。在政府与平台的协同层面，2025年1月3日，上海市场监管部门与17家平台企业签订了协作共治备忘录，通过建立定期的数据互通、线索协查与典型案例推送机制，将平台企业的数据与技术能力有效地内嵌于行政监管流程之中，构建了“政府管平台、平台管生态”的协同闭环，实现了公权力与私主体资源的制度化融合与优势互补，显著提升了监管的精准性与治理效能。在行业自律层面，各类行业协会发挥着不可或缺的专业化治理作用。通过制定细分领域的行业标准、服务规范与自律公约，在法律法规的原则性规定之外，建立了更贴近市场实际、更具技术性的专业规范体系。例如，《上海直播电商行业自律公约》系统性地构建了从营销行为、平台管理、竞争规范到消费者权益保护的全链条规则。这种自律监管构成了对行政监管与平台规则的专业性补充，是多元共治网络中专业化、精细化治理的关键一环。
三、数字经济时代的政府监管挑战
数字经济时代，政府监管在回应数字经济虚拟性、动态性、跨界性带来的监管需求的同时，在运行中也面临内生性挑战。这些挑战不仅折射出监管能力与市场创新间的持续角力，更凸显出在效率、公平与安全多重目标下寻求制度平衡的结构性难题。
1.监管权力运行失范
原则型监管的抽象性特征导致解释空间过度扩张，造成解释碎片化，削弱监管行为的可预期性。数字经济监管依赖的“包容审慎”“鼓励创新”等原则性条款旨在为技术驱动型监管提供弹性规制框架，但其行动指南的模糊性使监管边界处于流动状态。监管者在缺乏具体指引时，不得不依赖主观裁量对“审慎”程度、“创新”边界进行个案解释，引发解释标准的碎片化。不同部门、不同地区对同一行为可能作出迥异的合规性判断，导致市场主体陷入预期混乱，无法评估合规成本。例如，对于数字新业态身份的判别，有的地区即以“下定义＋举例子”的方式对数字经济的内涵进行界定。这一方式在一定程度上适应了数字经济不断发展和更新的特点，避免了列举方式的局限性，但也存在不同监管者对数字经济主体身份进行不同区分的可能。
原则型监管赋予执法者宽泛的自由裁量权，易使裁量失序。由于不同执法者在潜意识层面对科技存在乐观或悲观的不同基线态度，因而对于包容审慎理念下的数字经济监管，即存在更为放任、更为宽容或更为积极、更为预防的不同观点。在“创新激励”与“风险防控”的价值权衡中，由于缺少明确的适用条件、适用规则以及适用后果的规定，执法者自由裁量的空间过大，潜在风险被放大，最终导致监管投入与治理收益不相匹配。
原则型监管设计的初衷在于平衡创新激励与风险防控，但在实践中却异化为系统性权力让渡。原则型监管依赖行政裁量填补规则空白，然而，一方面，当“包容”“审慎”等概念缺乏客观判断标准时，行政机关便通过规范性文件、个案裁量持续扩张解释边界。这使得本应通过民主程序细化的规则制定权，被抽象条款让渡至行政部门，导致监管规则大量以行政指南、内部标准等非立法形式存在，脱离公众参与和立法监督。另一方面，法院对原则型监管的司法审查仅限于合法性，难以对“审慎”“必要”等实质性裁量进行有效制约，导致行政解释权实质脱逸于司法制衡。《行政诉讼法》第七十条第六款规定，法院对行政机关“明显不当的”行政行为进行监督。所谓“明显不当”并没有成文法的明确规定。在成文法国家“识别—适用”的裁判思维中，法院更偏向于适用意思明确的法条规定而不愿适用意思宽泛的原则。分权模式下，司法机关基于对行政权权威维护等因素的考量，对监管部门在数字经济领域履职的监督则存在流于形式的可能。
2.监管制度适配失衡
适应型监管导致监管制度与数字经济发展之间存在适配的有效性困境。当“获利能力无法在现存的安排结构内实现”，一种新的、效益更高的监管制度即会替代旧的、效益低的制度。因此，监管规则需要通过“多次迭代、渐进完善”的方式来回应高速变动、复杂多样的发展需求。从发展周期视角来看，数字经济监管面临三重适配性挑战。
一是发展阶段判定的不确定性导致“何时监管”的难题。发展阶段本身是一个由技术、市场、资本、社会接纳度等多重变量建构的社会概念，其边界模糊且充满解释弹性。数字经济从萌芽、快速扩张到成熟稳定的演进并非线性连续，其间存在难以准确预判的技术突变、商业模式迭代或市场格局重构，使得监管者难以对“何时介入”做出精确抉择。如直播电商行业，先后经历爆发期、洗牌期和规范期，但监管介入时点与业态演进阶段存在偏差，而何时介入对监管机关构成挑战。再如，从2007年我国第一家网络借贷平台公司成立到2018年集中暴雷经历了11年的时间，在包容监管理念下，制度供给显著滞后于业态创新速度，形成监管真空。P2P的野蛮生长，最终触发系统性风险。直至风险集中暴露，银监会、工信部、公安部及国家网信办才联合发布《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》，形成备案、清退方案。但此时处置成本高、追赃挽损难，投资人损失惨重。
二是风险光谱的演变复杂性导致“采用何种方式监管”的困境。随着技术成熟度、市场渗透率的提高及社会应用场景的演化，数字经济风险形态、概率及后果呈现动态交织的特征。数字经济风险不仅跨越传统分类边界，更在技术迭代中持续转化与升级。而监管工具箱中的命令控制、技术标准、原则导向、自我规制等多元工具各有其预设的适用情境与效能边界，在风险动态演进过程中，单一监管方式往往难以覆盖风险光谱的全貌，工具组合又面临时序错配与制度惯性的制约。监管者难以在信息不完备与风险不确定性的条件下，对工具选择与组合策略进行前瞻性判断。以自动驾驶为例，其安全风险形态随技术迭代呈动态演化趋势。L2级阶段主要表现为人机交互过程中，人为因素对自动化系统运行产生的安全风险，至L4级阶段则转向算法以及技术安全。其在选取能够有效防范该阶段风险的监管模式时，面临制度选择上的现实困境。
三是监管目标的多元性导致“介入尺度控制”的困境。监管目标本身是一个内嵌张力且动态调适的多元价值集合，迫使监管者在相互竞争甚至冲突的目标之间进行艰难的动态平衡与优先序抉择。首先，以包容为导向的“经济发展与创新激励”目标，要求减少干预以激发市场活力；其次，以规范为核心的“市场秩序与公平竞争”目标，要求强有力的干预以防止垄断与不正当竞争；最后，以安全与公平为宗旨的“社会公共利益与权益保护”目标，要求审慎介入以防范社会风险、保障消费者与劳动者权益。监管目标的多重性使监管决策往往陷入价值衡量的主观性与任意性之中。这种不确定性不仅损害监管的公信力，更可能造成规制预期的紊乱，最终在监管反复试错与市场主体合规成本激增间形成恶性循环。例如，在平台监管场域，为鼓励创新而对算法技术采取包容态度，可能损害透明度与公平性；为迅速遏制“大数据杀熟”等乱象而施加严厉处罚，又可能抑制商业模式探索。因此，监管的“介入尺度”问题本质上并非一个寻找固定“黄金分割点”的技术问题，而是在一个充满不确定性的动态复杂系统中，如何对多元、异质且权重随时空变化的监管目标进行价值权衡与策略性排序的政治与法律难题。
3.监管算法合法性存疑
技术型监管依赖算法模型与自动化决策系统实施，其内在的技术复杂性与“黑箱”特性，与法治中所要求的决策依据公开、过程可追溯及说明理由义务形成内在冲突。这种以技术效率为导向的监管模式，常以商业秘密或技术中性为由，使监管行为的逻辑、数据与参数成为不透明的权力运行领域，导致被监管者与公众难以有效理解、质疑与救济。其结果不仅架空公众知情权与参与权，更使得行政裁量权在技术外衣下进一步脱离传统法治的审查与问责框架，最终侵蚀以公开、可监督为核心的权力约束机制。
在算法生成维度，技术逻辑正实质性地替代传统立法程序，导致算法难以被有效纳入既有的合法性审查框架。一方面，监管算法的设计并非源于公开、民主的立法审议与价值权衡，而是由技术专家基于数据模型、预测逻辑与效率目标进行编码，其内在规则，如风险预警阈值、合规判定参数等，往往被视为技术性事实而非规范性选择，从而规避了传统立法所要求的公开征求意见、合法性审核、说明理由等程序正当性要求。另一方面，算法的自我迭代与学习能力使其规则处于动态流变之中。这与法律规则所追求的稳定性、明确性、可预期性形成根本冲突。当算法的决策逻辑不为设计者完全掌握时，传统基于文本和目的解释的合法性审查便失去了对象。更深层次上，技术代位立法的实质是用“代码即法律”的技术治理，悄然置换了“法律即代码”的依法治理。这导致监管权力以一种自动化、隐形化且难以质询的技术形态运作，其合法性基础从民主授权与程序正当滑向了技术效能与计算理性。最终，监管算法虽在形式上作为执行工具，却因其非文本化、动态化与技术化的存在方式，逸脱于以法律文本和静态规则为核心的既有合法性审查机制。
在算法应用维度，技术特性导致程序正义价值被系统性削弱。一方面，算法的自主决策性和瞬时性使得技术嵌入型监管过程公开的目的与意义难以实现。算法的自主决策性基于数据驱动自我演化，其内在逻辑常呈现为不可追溯的“黑箱”，致使监管决策的核心依据与推理过程缺乏可解释性，动摇了过程公开的可行性基础。与此同时，算法的瞬时性实现了极高速度的实时执行，不仅压缩了传统监管中留存的记录、审查与干预的时间窗口，也使公开行为在技术上难以同步实现。二者叠加，导致技术嵌入型监管的合法性与公信力面临内在困境。如在互联网广告的自动化执法场景中，市场监管平台通过AI监测识别违规行为后直接触发下架、限流等处置措施，跳过了告知、说明理由、陈述、申辩等基本程序环节。即使部分程序预留了听取当事人意见的模块，亦存在当事人因数字鸿沟而与算法系统沟通不畅，造成公众参与行政过程并发表意见的权利落空的情况。这种“代码即执法”模式虽然提升了治理效率，却使行政相对人陷入既不了解行政过程亦“无力”参与的窘境。另一方面，算法决策的不透明性进一步加剧了程序正当性危机。技术系统通过对社会事实与法律语言的分析，将之转换成应用于算法决策的底层逻辑。自动化技术通过执行预设算法，实现“输入大数据—输出决策结果”的算法决策流程。在这一过程中，数据集因公共利益豁免知情同意规则而不透明，算法决策过程因商业秘密保护而不公开，数据分析结果转化为决策的逻辑则因缺乏披露规范而不公布。尽管监管部门要求平台算法具备“可解释性”，但这种解释往往局限于技术参数层面，而非法律意义上的说明理由。
在算法责任承担维度，算法技术的深度应用催生了新型“技术避责”风险。算法系统的技术代理将原本清晰的社会决策与责任主体模糊化，使决策过程转移至技术系统内部，进而瓦解了传统的、以明确主体为前提的问责链条。算法的自主决策性使决策逻辑隐没于“技术黑箱”之中，执法者援引算法输出的客观性，致使行政主体逃避其本该承担的责任。美国警察局曾出现对AI识别技术过度依赖，将软件建议视为事实的情况，导致其逃避本该进行的核实、确认、调查、听取当事人申辩的义务。而这种限制决策法律义务的风险也同样存在于数字经济监管中的算法决策避责、信息系统流程避责、数据问题避责等场景中。当监管职能委托给算法系统进行风险预警、合规筛查时，其复杂性和不透明性亦导致监管责任在“人机协同”体系中变得模糊。责任主体的多重模糊性使得纵向从政策制定到算法设计，横向跨部门协作的追责链条出现断裂。相关主体利用算法技术壁垒作为“避责盾牌”，将监管失败责任转嫁于技术复杂性，形成“有组织的不负责任”局面，不仅削弱监管公信力，更可能引发算法滥用与惰政。
4.监管公权效能式微
多元主体的深度参与导致监管权力弥散与转移，削弱公权力的直接干预能力。数字平台凭借其技术与架构优势，形成独特的监管对象与监管主体并存的双重法律身份。平台通过算法架构、协议规则、数据控制，在特定领域建构起具有实际约束力的治理秩序。网约车行业的多主体共管格局生动展现了数字时代监管权力的结构性弥散。在这一模式下，政府将传统上垄断的准入审核、行为监督与违规处置等核心监管权限，系统性让渡予平台企业、用户及第三方机构。平台凭借算法与数据获得了实质性的“准行政权力”，用户评分与投诉构成了分布式监管网络，行业协会与资本市场则施加外部规范压力。在此背景下，国家公权力不再扮演直接的、全景式的监管者，而是转向“元监管”角色，即通过制度设计、标准设定与合规激励等方式，对平台私权力体系进行引导与再规制。在这一过程中，公权力的执行链条被技术中介与私人权威所延长与嵌套，其传统上的直接性、集中性与威慑性随之衰减。权力结构的这种去中心化与再中介化，不仅挑战了以国家为中心的传统公权理论，更指向了数字社会中公私权力相互渗透、相互建构的新型治理生态。
多元主体间存在规范创制与执行的隐性竞争，进一步削弱公权效能。平台依托其技术架构与数据闭环所构建的自治规则体系，形成了一种高度情境化、算法驱动的微观制度秩序，并在实践中逐步替代法律成为主要治理工具。例如，淘宝直播平台不仅根据法律法规授权制定大量保障自身运行的规则，行使“准立法权”，还对平台内企业执行严厉的处罚措施，行使“准行政权”，包括收取违约金、警告公示、扣分、下架、搜索降级等。在此基础之上，头部平台通过构筑数据垄断壁垒，将关键生产要素私有化，形成结构性市场优势，进而利用算法算力对数据进行闭环处理，持续强化其支配地位。如谷歌凭借其在线广告市场的支配地位，限制竞争对手获取用户数据，并以合规工具为外衣实施垄断权力的制度化扩张，迫使中小企业竞争者陷入适配困境。相比之下，国家制定的原则性或框架性立法，因其具有抽象性及相对滞后性，在实践中往往被更直接、更细化的私人规则所架空或吸纳，导致私人规则凭借技术系统实现自我执行的刚性闭环，而立法则因依赖多方主体的解释与实施，形成了过大的弹性留白，致使二者的约束力强弱发生一定程度倒转。
四、数字经济时代的政府监管路径优化
探索数字时代监管进路，要将必要的灵活性、学习性与实验性，通过制度化的程序设计与实体规范，重新锚定于权力制约、权利保障及安定预期等法治根本价值之上，从而在秩序与创新之间寻求动态的、可问责的规范性平衡。
1.强化约束监管：防控权力滥用
在立法维度，构建清晰与弹性并重的规则体系。一方面，实施“框架立法+动态实施细则”模式。在基础法律中确立核心原则与监管目标，授权监管部门结合业态演化，通过部门规章、规范性文件，及时公开发布具体实施细则。例如，针对算法推荐服务，可在上位法规定“公平公正”原则的基础上，由监管部门以“小块头”立法形式动态细化“透明度要求”“用户选择权保障”等具体标准。另一方面，推行“负面清单+合规指引”机制：明确划定数字经济禁止性行为边界，如数据安全底线、消费者欺诈红线等，同时发布正向合规操作指南，为企业提供稳定预期。此外，完善立法评估与快速修订机制，如欧盟《数字服务法》的定期审查制度，基于技术迭代与市场反馈，对原则条款的具体适用进行校准与更新。
在执法维度，强化解释权的规范约束与程序正义。执法环节需通过制度化设计将宽泛的解释权“关进笼子”。首先是制定并公开细化的行政裁量基准，以约束行政执法行为，要求执法机关针对数字经济特征明确原则性条款的具体适用情形、考量因素及处罚梯度。例如，对“扰乱市场秩序”等抽象表述，可列举典型违法场景及相应裁量幅度，压缩随意解释空间。其次，构建权威案例指导制度。由高级监管机关定期筛选并发布具有示范意义的典型案例，阐释原则条款的适用逻辑与尺度，实现“同案同判”，统一执法标准。最后，嵌入严格的程序性控制。在涉及重大权益的执法决定中，应当举行听证，并要求执法者书面说明其作出决定所援引的规则条款以及事实认定的详细推理过程。
2.构建弹性监管：防止制度失效
构建风险分级监管制度，实现精准化资源配置。以欧盟《数字服务法》为例，该法基于网络信息服务的属性、规模及社会影响力，系统性权衡各类平台在网络生态系统中的角色、用户基数及其社会风险等级，逐层设定差异化的法律义务。因此，我国首先要完善风险评估体系，全面准确判定数字经济风险。风险评估体系的建立需要充分考量数字经济的业务模式、技术应用、市场影响及潜在风险点等多维度因素，通过定性定量分析，准确衡量不同类型、不同程度的风险,进而明确监管重点，使监管部门能够依据风险评估结果，合理分配有限的监管资源。在此基础上，需要依据风险等级制定差异化的监管策略。对于高风险业态如互联网金融创新业务，应投入更多专业监管力量进行实时监测与严格审查，采用现场检查、数据报送、风险预警等全方位的监管措施。而对于相对低风险的数字文化企业，则可以简化监管流程，以非现场监管为主，主要通过行业自律、备案管理等方式，确保其合法合规运营，即适度降低监管频率，侧重于引导其规范发展。
构建回应性执法工具箱制度，实现多层次行为矫正。2024年3月，欧盟通过首部系统性人工智能监管框架——《人工智能法案》，该法案基于技术应用风险水平，将人工智能系统划分为四个渐进层级，并根据风险等级由弱到强分别作出不做干预、透明公开、开展风险评估以及禁止和处以罚款的规定，构建起多层级行为矫正的回应型监管模式。在此基础之上，我国数字经济监管的回应性执法工具箱制度，可以以“威慑—矫正—教育”三重目标为导向，通过“奖励—惩罚”设计，构建起阶梯式干预体系，实现行为精准矫正。基础层为合规引导机制，属预防性干预。通过强制合规学分制，要求企业年度完成一定学时课程，涵盖算法伦理、数据安全等模块，并以区块链存证学习记录，未达标即触发预警。同时，认证激励机制对通过隐私保护认证或算法公平性评估的企业授予“可信数字服务商”标识，将其纳入政府采购优先目录；合规指南动态推送则基于监管知识图谱生成企业专属合规手册，进行针对性指引。中间层是行为矫正机制，为治疗性干预。黄牌警示制度针对首次中度违规企业启动整改期，企业需在一定期限内上传整改进度报告，整改验收通过则移出警示名单，未通过则升级惩戒。顶层为惩戒威慑机制，属制裁性干预。根据营业额比例按主观恶性分级设置浮动区间，引入“累进倍增系数”，三年内再犯处罚翻倍，通过行为资格剥夺、公示“从业禁止黑名单”、扣划合规保证金等方式对企业的违规行为进行处罚。
构建试验性治理机制，培育制度韧性。尽管欧盟、美国、新加坡等地区和国家对数字经济的监管理念各有差异，但“试验反哺规则”的方法成为它们共同的选择。试验性治理的目的在于使监管制度在一定的时间和空间内在实践中不断优化，从而适应数字经济的监管需求。通过设立制度性试验空间，如立法沙盒、特定区域试点等，在有限范围内允许数字经济在适度监管豁免或弹性规则下运行，监管者通过实时监测试点效果、收集多维度数据，精准识别现有规则与数字经济特性的冲突点、监管盲区、潜在风险点，实时为创新提供初步的合法性框架与发展预期。在此基础之上，基于“以‘软法’为先导，兼容‘硬法’”的法律规则供给逻辑，将试点经验经过系统评估、政策学习后，提炼出针对性的规则优化方案，实现学习机制与反馈回路制度化。如修改准入标准、重构责任框架、引入技术监管手段，再逐步推广或形成更普适的规则。
3.创新制衡监管：防范算法危机
明晰法律框架边界，确立“法律优位”原则。“技术代替立法”的根源在于监管工具对立法权的侵蚀，因此，需要重新定位法律与技术的主从关系。一是强化法律保留与明确授权原则。涉及公民基本权利或市场准入的核心规则，必须由立法机关以法律形式明确规定。行政机关运用技术工具实施监管时，其权限边界、应用场景及限制条件须有清晰、具体的法律授权。例如，自动化行政处罚须严格限定于法律明确列举的、事实清楚、情节轻微且标准化的违法行为。二是构建技术标准的合法性审查机制。将关键性、普遍适用的技术标准，如算法推荐的基本伦理准则、数据安全基线要求，纳入行政规范性文件管理范畴，强制进行合法性审查并公开征求意见。同时，建立常态化的技术标准后评估制度，审查其实际运行是否僭越法律框架或产生非预期负面效果。三是明确“技术辅助”而非“技术主导”定位。在监管规则设计和执行中，明确技术是服务于法定目标、提升执法效能的工具，而非决策主体本身。监管的核心判断、价值权衡与最终裁量权必须由具备法定职责且可问责的执法人员来行使，技术输出仅作为重要参考依据。
重塑正当程序保障，平衡效率与正义。以技术嵌入压缩行政流程，其根源是片面追求效率、忽视程序正义，因此，需在自动化流程中嵌入制衡机制。一是设置强制性人工介入节点。在自动化决策可能对相对人权益产生重大、终局影响的关键环节，如账号永久封禁、大额处罚、服务准入否决等，设置“人工复核”或“人工确认”等刚性程序节点。复核人员需具备独立判断权并能调取算法决策的完整依据链。二是保障有效陈述申辩权。在自动化流程中，为相对人提供清晰、便捷的异议提出和申辩渠道。收到异议后，系统应暂停执行或触发复核程序。告知内容需包含可理解的处理依据及明确的救济途径指引。三是探索“监管沙盒”与实验性程序简化。在风险可控的新兴领域，如部分轻微违规的自动化警示，可设立“监管沙盒”，允许在严格限定范围、充分告知并征得相对人同意的前提下，试行简化的自动化处理流程，同时配套影响评估和退出机制。
破解算法“黑箱”，构建多层次透明度与问责体系。算法“黑箱”特性引发的决策不透明、责任模糊及潜在歧视，构成数字经济监管的核心挑战，需构建融合法律规制、技术赋能与制度创新的多层次治理体系。其一，推行风险分级的透明度义务。依据算法应用场景的风险位阶与影响范围，实施差异化披露要求。对涉及人身安全、重大财产权益或社会公平的高风险算法，强制公开其核心逻辑框架、关键参数阈值、主要训练数据特征及偏见测试报告，并列明作出行政行为的规则依据。中低风险场景仅需提交概要说明、影响评估摘要与行政行为原则性依据即可履行透明义务，化解披露成本与公众知情权之间的冲突。其二，强化技术独立验证机制。建立强制性第三方算法审计制度，2021年，美国纽约市的一项法律要求对就业和招聘决策中使用的人工智能系统进行算法偏见审计，英国信息专员办公室于2020年2月发布的《AI审计框架指南草案》要求对AI应用程序进行审计。我国应进一步完善关于算法审计的立法规定，由具备资质的专业机构依据统一标准对算法的公平性、合规性进行定期验证，并公布审计结果。同时，要求关键算法部署前实施全面的算法影响评估，系统性识别伦理风险与权利侵害可能。其三，健全穿透式问责链条。应明确算法设计者、部署者、运营者的责任边界，完善“开发—应用—监督”全流程责任追溯机制。当算法决策导致损害时，允许通过侵权诉讼、违约救济或专门监管程序追究责任。
4.重构协同监管：遏制私权扩张
破解私权力扩张的关键在于重塑政府作为公共利益最终守护者的核心角色，并通过法律明确划定公私协作下私权力的“禁区”与“跑道”，突出各部分组织的资源与功能优势。
重构治理主体协同格局。通过精细化的制度设计，厘清并重塑政企社多元关系，构建“有为政府”“有效市场”与“有序社会”三者间的动态平衡与激励相容机制。一方面，政府应实施“战略性赋能”与“有条件的授权”相结合的策略。通过立法或行政协议，将公共信用数据、合规风险图谱等关键要素在保障安全的前提下向合规平台有条件开放，将平台转化为履行特定公共治理目标的“准公共机构”，从而以杠杆化方式极大扩展了监管的触达范围，提升了监管效能。与此同时，授权须附加严格的“责任捆绑”，即通过“监管沙盒”等创新工具，在试点中明确平台行使“准监管权”的程序、边界与问责标准，确保其权力运行始终处于预设的法治轨道之内。另一方面，搭建实质化的多元协商治理框架。针对平台生态重大规则制定事项，通过立法设立由政府监管主体、平台企业、行业商户代表、消费者权益组织及第三方独立专家共同组成的协商委员会，充分保障各利益相关主体的知情权、参与权与异议救济权，以此破除平台封闭化的私域自治模式，构建公开透明、多方参与的协商共治体系。
限定私权边界。通过法律的强制性规范与原则性导引，对平台基于技术优势和格式合同形成的支配性权力施加清晰的公共性约束，防止其损害市场竞争、用户权益与公共利益。首先，完善刚性的平台规则“双重审查”机制。对平台规则制定过程是否符合程序公开、公平的“正当程序”原则，以及其内容是否符合公平原则、诚信原则以及比例原则进行实质性审查。监管机构设立专门窗口，受理针对平台不公正条款的投诉，并有权责令修改或撤销，将契约自由框定在实体正义的边界之内。其次，推动“算法问责制”的全面落地与深化。超越形式上的透明度要求，强制平台对关键自动化决策作出实质可解释说明，向受决策影响主体清晰告知大众易于理解的核心决策要素，同时，建立高效、低成本的申诉渠道；此外，探索建立算法设计的事前备案与重点领域的事后影响评估制度，从源头嵌入公平、非歧视等价值要求。最后，将平台的社会责任从软性伦理倡导全面升级为硬性的法律义务与评价指标。特别是在劳动关系领域，通过立法明确平台对“零工经济”劳动者权益保护的连带责任范围；在竞争领域，明确禁止自我优待、数据封锁等滥用市场支配地位的行为，并细化经营者集中审查中针对数据聚集的评估标准；在可持续发展领域，可将平台生态的环境足迹、中小微企业扶持成效等纳入企业社会责任报告的强制披露与评估范畴。
五、结语
数字经济技术正以前所未有的速度迭代演进，人工智能、大数据、区块链等新兴技术及其应用深度嵌入经济社会各领域，在释放巨大赋能效应的同时，也催生出诸如算法歧视、数据滥用、平台垄断、深度伪造、自动化决策失当等各类新型风险。然而，现行监管制度体系仍主要沿袭基于确定性业态的设计思路，立法周期长、修订程序繁，难以跟上技术更新节奏；同时，既有规则在应对新兴场景时往往语焉不详，监管工具与评估标准亦缺乏针对性的适配设计，导致制度供给难以满足新的治理需求。数字经济监管需求倒逼政府监管向原则型、适应型、技术型与协同型监管转型。在此基础上，政府依托“小块头”立法制定细则，约束解释权与监管权，化解规则不确定性；完善算法分级认证、多层级矫正与实验性治理制度，提升制度供给与需求契合度；明确法律与技术定位边界，通过关键节点人工介入、保障陈述申辩权、强化技术独立验证等打开算法“黑箱”，破解技术监管合法性难题；强化政府监管主体责任，厘定私权边界，理顺多元协同秩序。
未来，为保障数字经济健康发展，政府需持续增强制度韧性与敏捷性，探索监管沙盒与动态预警模式；推进大数据、AI与监管工具深度融合，实现主动预防；健全算法透明度规则、公平性评价机制、权利救济渠道，破解数字监管制度瓶颈；优化协同共治，加强行业自律与公众参与，以系统性制度创新为新质生产力筑牢根基。
文章原载：《人文杂志》2026年第6期
