长江是中华民族的母亲河。十年前，习近平总书记明确提出“共抓大保护、不搞大开发”，强调“推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，走生态优先、绿色发展之路，使绿水青山产生巨大生态效益、经济效益、社会效益”。

五年前，《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）正式施行。这是我国第一部流域专门法律，标志着我国生态环境治理从传统行政区划治理，迈向更加系统化、整体化的流域法治阶段。

五年来，“共抓大保护、不搞大开发”理念深入推进，流域协调机制逐步建立，生态环境司法不断深化，跨区域协同治理持续探索，《长江保护法》不仅为长江生态环境保护修复提供了制度保障，也深刻影响着我国生态文明法治建设和国家治理体系现代化进程。

在《长江保护法》实施五周年之际，《民主与法制》周刊专访北京航空航天大学法学院教授、中国法学会环境资源法学研究会副会长杜群，围绕流域法治、司法协同等展开对话，探讨长江大保护进入治理“深水区”后法律实施的重点难点。

从“分段治理”到“流域法治”

《民主与法制》：《长江保护法》实施五年后回头看，您认为它最大的历史意义和制度突破是什么？

杜群：《长江保护法》最大的历史意义，首先在于它将习近平生态文明思想和“共抓大保护、不搞大开发”的长江流域治理理念上升为国家法律制度，推动长江流域生态环境保护从政策倡导走向法治化治理。它既是一部“保护法”，也是一部“救治法”。针对过去长江流域长期存在的粗放开发模式，《长江保护法》通过最严格、最严密的法律规范，强化生态环境保护和修复责任，突出水污染防治、生态修复和资源合理利用，用法律“处方”救治长江母亲河，推动长江经济带绿色转型和高质量发展。

从实施效果来看，五年来，《长江保护法》取得了明显成效。有关部门数据显示，过去五年，推动17条（个）母亲河（湖）实现生态焕新；清理整治长江干流岸线涉嫌违法违规项目2441个；长江干流规模性非法采砂基本绝迹；2021年以来新增水土流失治理面积8.23万平方公里，实现水土流失面积与强度“双下降”。

更重要的是，《长江保护法》开启了我国特定流域专门立法的先例，形成了“一条河川一部法律”的立法模式，为《黄河保护法》以及《青藏高原生态保护法》等后续立法提供了重要经验。

我认为，《长江保护法》最大的制度突破之一，是在法律层面进一步确立了“流域治理与行政区域治理协同共治”的治理模式。过去，长江生态环境治理更多以行政区划为边界，容易形成“九龙治水”的局面。而长江生态系统本身具有整体性、流动性和跨区域性，仅依靠地方分段治理，很难真正实现系统保护。《长江保护法》首次从国家立法层面确立长江流域协调机制，推动上下游、左右岸、干支流协同治理，形成流域治理合力。这也是继《水法》确立流域管理与行政区域管理相结合之后，我国流域治理体制的又一次重要创新。

与此同时，《长江保护法》进一步明确了国务院有关部门、流域省级政府以及地方各级政府的生态保护责任，把生态环境保护与经济发展放在同等重要的位置。地方政府职责法定以后，才能真正以流域生态系统承载能力为约束，统筹经济社会发展布局，推动长江经济带走向生态优先、绿色发展的高质量发展道路。

《民主与法制》：作为我国首部流域保护专门法律，《长江保护法》对我国生态文明法治建设有哪些重要意义？

杜群：《长江保护法》对我国生态文明法治建设具有非常重要的示范意义。它最核心的价值在于不仅提出了生态保护目标，更建立起一套责任落实、监督问责和损害修复相衔接的制度体系，推动生态文明法治从理念倡导走向制度实施。

首先，《长江保护法》在长江流域确立并践行了最严格的生态环境保护责任制度，构建起纵向到底、横向到边的责任链条。在纵向上，它明确了从国务院有关部门、长江流域省级人民政府，到地方各级人民政府、各级河湖长的责任体系，形成层层传导、逐级落实的治理机制。在横向上，对生态环境、自然资源、水行政等多个部门职责进行了系统安排，推动形成跨部门协同治理格局，避免过去生态环境治理中容易出现的责任交叉、监管分散等问题。更重要的是，《长江保护法》不仅仅是停留在责任规定层面，而是建立起一整套责任落实和监督问责机制。法律实施过程中，生态环境保护督察等制度与《长江保护法》的实施形成有效联动，与生态文明法治建设中的“党政同责、一岗双责”等治理要求高度契合，推动长江流域生态保护责任真正落地。

其次，《长江保护法》推动了生态环境损害赔偿制度的发展和完善。过去，生态环境领域长期存在“违法成本低、守法成本高”的现实困境。《长江保护法》与《民法典》相关规定有效衔接，将生态环境损害赔偿范围进一步拓展，不仅包括生态修复费用，还包括生态功能损失、调查评估费用以及防止损害扩大所支出的合理费用，从制度层面强化了生态环境侵权责任。近年来，人民法院在适用《长江保护法》过程中，也不断探索生态环境修复责任的实现方式。例如，在一些案件中，法院探索适用替代性修复机制，通过增殖放流、认购碳汇、生态修复劳务代偿等方式，推动受损生态环境得到实际修复。这体现了我国生态文明法治建设理念的重要转变——生态环境司法不再只是单纯追究违法责任，而是更加注重生态系统功能恢复，更加注重人与自然和谐共生的治理目标。

从更深层次来看，《长江保护法》的示范意义还在于它推动我国生态环境治理从传统分散式治理，逐步走向系统治理、整体治理和协同治理。《长江保护法》通过流域协调机制、责任体系以及司法协同机制的建立，推动形成全流域治理共同体。这种制度探索，不仅为后续《黄河保护法》等流域立法提供了重要经验，也为我国生态文明法治体系建设积累了可复制、可推广的治理模式。

从“环境治理”走向“司法协同”

《民主与法制》：司法机关在长江保护中发挥着怎样的作用？五年来，司法机关在生态环境治理中的角色又发生了哪些变化？

杜群：长江生态环境问题具有非常鲜明的流域性特征，很多问题往往跨区域、跨流域，并且具有长期性、累积性，仅依靠行政监管很难完全解决，因此尤其需要司法力量深度参与。

《长江保护法》核心在于平衡保护与发展之间的关系，引导长江流域实现经济社会环境的可持续发展。但过去很长一段时间，在以经济增长为导向的发展模式下，长江流域生态环境问题日益严重。习近平总书记曾讲过，“长江病了”，而且病得还不轻。这些问题既包括非法捕捞、违法采砂、非法占用岸线、超标排污等传统问题，也包括生态流量保障、水域生态修复、生物多样性保护等新问题。很多违法行为之所以长期存在，一个重要原因就在于部分地区监管不到位，甚至存在“违法不究、执法不严”的现象。

在这种背景下，司法力量的深度参与充分彰显了《长江保护法》的制度刚性。无论是监督企业守法，还是监督行政机关依法履职，司法都能够通过责任追究和规则适用，划定长江流域资源开发利用的法律边界，推动生态环境保护责任真正落地。

《长江保护法》实施以来，司法机关在生态环境治理中的角色也发生了非常深层的变化。我认为，这种变化可以概括为：从“被动裁判”走向“积极治理”，从“单向惩治”走向“恢复性司法”，从“单打独斗”走向“多元协同”。近年来，各级法院积极参与长江大保护，充分发挥环境资源审判职能作用。

据统计，长江保护法实施五年来，长江流域各级法院共设立环境资源专业化审判机构、组织1003个，依法公正审结各类环境资源一审案件57.2万件，《长江保护法》的制度威慑力显著增强。

与此同时，环境司法理念也在发生变化。过去，生态环境案件更多强调违法责任追究。现在，则更加注重生态修复和系统治理。例如，各地司法机关积极探索生态环境修复基地建设、替代性修复机制以及生态环境公益诉讼制度，通过增殖放流、认购碳汇、劳务代偿等方式，推动受损生态环境真正恢复。一些地方还形成了具有代表性的治理探索。例如，湖北法院推动建立长江生物多样性司法保护修复基地。部分地区探索刑事附带民事公益诉讼，实现刑事责任与生态修复责任一并追究。

这种变化说明，生态环境司法已经不仅停留在案件审理层面，而是开始更加深度地参与流域治理体系建设，通过司法、行政和社会治理协同，推动长江大保护从“治已病”走向“治未病”。

《民主与法制》：近年来，多地探索跨区域司法协作机制，您认为这对提升流域治理能力有哪些意义？

杜群：长江流域生态环境问题本身具有跨区域性和流动性，因此，流域治理天然需要跨区域司法协作。《长江保护法》实施以后，随着流域治理理念不断深化，长江流域环境司法协作也逐渐从个案协作走向机制化、体系化协同。我认为，这些探索对于提升流域治理能力具有非常重要的意义。

首先，它能够有效提升流域治理中的司法效能。当前，长江流域生态环境案件很多都具有明显的跨区域特征，例如水污染防治、长江“十年禁渔”、河道采砂管理、尾矿库治理、珍稀濒危野生动植物保护等。这类案件的行为链条、生态影响以及修复过程，往往跨越多个行政区域。如果仍然按照传统属地化方式进行治理，容易出现标准不统一、衔接不顺畅等问题。跨区域司法协作，实际上更加符合流域生态系统整体治理的规律，有利于形成上下游联动、左右岸协同的治理格局，更有力地维护长江流域生态安全、经济安全和公共安全。

其次，跨区域司法协作有利于统一裁判标准和法治规则。近年来，各地法院围绕《长江保护法》《民法典》《刑法》等法律适用，加强案例研究和裁判协同，推动实现类案同判。这不仅有利于提升司法规范化水平，也有助于在整个长江流域形成生态环境保护法治共识。同时，跨区域协作还推动了司法专业能力提升。围绕案件调查、证据固定、生态损害评估、修复责任承担等问题，各地法院、检察院加强协同联动和经验交流，进一步提升了环境资源审判专业化水平。

从更长远来看，长江流域生态环境司法协作的意义还在于，为我国其他重要流域治理提供了制度经验。无论是黄河流域，还是其他跨区域生态治理领域，都面临类似问题。长江流域在跨区域司法协同机制、流域整体治理理念以及生态修复制度方面形成的探索，对于我国流域法治建设具有重要的示范价值。

从“大保护”走向“深水区”

《民主与法制》：经过五年实施，长江保护已进入治理“深水区”，当前最需要突破的难点是什么？

杜群：五年来，长江流域生态保护已经从“大保护”阶段，逐步进入更加精细化、系统化、长期化治理阶段。我认为当前最大的挑战之一，仍然是流域统一协调机制的持续运行能力。

《长江保护法》的一个重要制度突破是建立国家长江流域协调机制，推动跨部门、跨区域协同治理，目的在于打破传统行政管理壁垒，实现长江流域整体治理。五年来，这一机制在推动《长江保护法》实施过程中发挥了重要作用。但也要看到，目前承担统筹协调功能的推动长江经济带发展领导小组，并不是专职流域管理机构，其运行更多依赖跨部门协调和组织动员，长期稳定性、制度化运行能力仍然面临挑战。从长远来看，长江流域治理是一项长期系统工程，仅依靠阶段性协调机制还不够，未来还需要进一步完善常态化、专业化、稳定化的流域治理体系，提升跨区域、跨部门协同治理能力。

另一个值得关注的问题是《长江保护法》的司法适用还存在一定程度的不均衡。目前，司法实践中对长江“十年禁渔”、非法捕捞、生态环境损害赔偿等适用较多，但对于饮用水源保护、河床岸线保护、自然保护地保护、污染排放等领域，司法介入仍有进一步拓展空间。这也说明，《长江保护法》实施下一阶段不仅要继续强化生态保护，更要推动法律适用从重点领域向系统治理延伸，进一步提升流域治理法治化水平。

《民主与法制》：在“双碳”目标、新能源产业布局、发展新质生产力背景下，如何进一步平衡生态保护与高质量发展？

杜群：长江流域生态保护与高质量发展并不是对立关系，而是辩证统一的关系。一方面，《长江保护法》首先是一部“保护法”，生态保护是高质量发展的前提和基础。长江流域如果继续沿用过去高消耗、高污染的发展模式，就很难实现真正可持续的发展。因此，《长江保护法》通过建立一系列生态环境保护“硬约束”机制，推动长江经济带绿色转型，实际上是在为高质量发展提供制度保障。另一方面，高质量发展本身也蕴含绿色发展的内在要求。无论是产业结构升级，还是新能源产业、新质生产力发展，本质上都要求更加绿色、低碳和可持续的发展方式。《长江保护法》通过立法目的和基本原则，已经明确了生态保护与高质量发展的统一关系，即坚持生态优先、绿色发展，坚持“共抓大保护、不搞大开发”。

在“双碳”目标背景下，我认为，未来还需要进一步推动流域协同立法和地方绿色治理制度创新。一方面，可以探索流域联合立法机制。长江流域不同地区在产业布局、生态环境标准以及绿色转型方面，仍然存在一定差异。如果缺乏统一规则，容易出现高耗能、高污染产业在流域内部转移的问题。因此，未来可以围绕新能源产业布局、绿色产业准入、生态环境标准等领域，加强流域联合立法，推动形成更加统一的绿色发展规则体系。另一方面，还需要强化地方层面的绿色治理制度创新。新能源产业、新质生产力发展最终都需要落实到工业园区、港口建设以及城市治理层面。未来，地方立法需要更加注重绿色低碳导向，例如探索绿色产业负面清单以及“零碳园区”“绿色港口”“绿色供应链”等制度建设，通过地方治理推动绿色发展体系加快形成。

《民主与法制》：从更长远看，您认为《长江保护法》未来还需要在哪些方面进一步完善？

杜群：法治之功，立法只是千里之行的第一步。法律的生命力在于实施。我认为，《长江保护法》未来完善的重点，仍然在于法律实施能力建设。《长江保护法》实施五年来，已经建立起较为完整的制度框架，未来更重要的是不断提升法律实施的系统性和协同性。

首先，需要进一步加强跨部门、跨区域行政协同与司法协同。长江流域生态环境治理涉及水资源、生态环境、自然资源、交通运输等多个领域，仅依靠单一部门已经难以应对复杂治理需求。未来还需要进一步完善流域整体治理机制，推动行政执法、司法保护和社会治理之间形成更加紧密的协同关系。

其次，需要持续强化司法在流域治理中的规则引导作用。近年来，环境资源审判已经从传统裁判模式逐步转向恢复性司法和系统治理。未来，还需要进一步完善生态修复、生态损害赔偿、公益诉讼等制度，通过司法规则不断强化生态环境保护导向。

《长江保护法》的长效实施，还离不开全社会生态法治意识的提升。流域治理不仅是政府治理问题，也涉及企业发展方式转型和公众生态文明意识提升。只有不断提高全社会守法意识和生态文明理念，才能真正实现《长江保护法》“人与自然和谐共生、中华民族永续发展”的立法目标。

《民主与法制》：如果用一句话总结《长江保护法》实施五周年，您最想强调什么？

杜群：五年来，《长江保护法》已经从立法文本走向流域治理实践，推动长江上下游从“以邻为壑”走向“命运同舟”，有力促进了生态保护与高质量发展协同增效，彰显了法治护航长江生态文明建设的磅礴力量。

（原题：“万里长江的法治守护”系列报道之一 | 以法治之力重塑万里江山——专访中国法学会环境资源法学研究会副会长杜群）

记者 王涵

来源：《民主与法制》周刊2026年第22期