汪金峰 李世祥 项继权:环境治理空间网络化:运行特征、现存风险与完善路径

选择字号:   本文共阅读 70 次 更新时间:2022-08-11 10:01:08

进入专题: 环境治理   空间网络化   生态环境  

汪金峰   李世祥   项继权  

   〔摘要〕在当今时代,生态环境的发展不再表现于简单的地理空间,而是呈现出更多的空间网络化形式。在探索生态环境治理方法过程中,空间网络化治理理论作为一种空间组织理论,得以应用并受到了人们的关注和重视。环境治理的空间网络化是一种命运共同体式治理的再现。实践中,由于生态环境的地理跨域性和管理的行政区域性等矛盾制约,空间网络化治理面临着管理主体单一性、管理客体片面性、管理结构分散性和管理工具落后性等诸多风险。为此,需要采取切实措施,努力实现治理主体、治理客体、治理结构和治理工具的全域革新和流程再造,提高环境治理能力,推动环境治理体系高质量发展。具体路径为:以科学分工为准则,厘清多元治理主体的权责;以融合发展为导向,注重多领域间的协同治理;以提升效能为宗旨,营造合作共生的伙伴关系;以灵活高效为目标,提高治理工具智能化水平。

  

   〔关键词〕环境治理,空间网络化,生态环境

   〔基金项目〕国家社会科学基金项目“环境效应视角下贫困地区新能源发展及其扶贫政策研究”(16BJY049),湖北省社会科学基金重点项目暨省新型智库项目“坚持长江经济带生态优先、绿色发展的路径研究”(HBSK2021703),主持人李世祥。

  

   〔作者简介〕汪金峰(1985-),男,湖北黄冈人,中国地质大学(武汉)公共管理学院博士生、助理研究员,主要研究方向为公共政策与环境治理等。

  

   李世祥(1979-),男,湖北巴东人,中国地质大学(武汉)公共管理学院教授、博士生导师,主要研究方向为资源环境经济与政策等。

  

   项继权(1962-),男,湖北麻城人,华中师范大学政治与国际关系学院教授、博士生导师,主要研究方向为中国乡村政治和政治学理论等。

  

   党的十九大报告提出,要“加快生态文明体制改革,坚持人与自然和谐共生”〔1〕;党的十九届四中全会进一步提出,要实行最严格的生态环境保护制度,健全生态保护和修复制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。为进一步提高环境保护能力,优化环境治理体系,必须树立全民共建共治共享的发展理念,探索环境治理的空间网络化,坚决走生态优先、绿色发展的道路,还自然以宁静、和谐、美丽,努力实现“绿水青山就是金山银山”的美好愿景。

  

   一、环境治理空间网络化的运行特征

  

   空间网络化作为一种空间组织理论,既是包含精神空间、物质空间和地理空间等诸多要素的组合,也是多元化空间关系的重构和深层次社会关系的生产过程〔2〕。因此,空间网络化治理是指多元主体通过构建多领域网络化社会关系,实现多中心目标有效处理的行为过程。在当今时代,生态环境的发展已由传统的区域性“地理空间”向现代的网络性“流动空间”转变〔3〕。对于生态环境空间网络化治理而言,一方面是对生态环境空间的治理,这不仅包括地域空间治理,还包括政治、经济、社会和文化等多空间领域的协同治理;另一方面是对生态环境网络关系的建构,这不局限于生态环境属地政府部门间的行政关系,还包括企业、社会组织和公众等主体网络化关系的建立。在生态环境治理过程中,要注重从治理主体、客体、结构和工具等多维度完善空间网络化治理机制,提高生态环境治理体系和治理能力的现代化水平。

  

   (一)治理主体:强调多元治理主体的基础性作用

  

   空间网络化治理理论主张打造多元主体共同参与的环境治理格局(见图1),契合了党的十九大报告提出的“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”〔1〕的思想。

   在空间网络化治理下,多元治理主体的基础性作用主要表现为:其一,政府的基础性作用表现为制定与执行环境法规与政策、调整与优化环境监管组织体系、公开环境信息、宣传环境保护知识、进行环境监管与环境问责及引导企业、社会组织和公众参与环境治理活动等〔4〕。全球治理经验表明,一个强有力的政府是保障治理有效的基本条件,过于贬低或削弱政府在社会治理中的作用,主张去国家或去政府中心化的治理模式已被实践证明是不可取的。尽管现代政府治理从传统的监测和执法手段转向多样化的社会化和市场化手段,但严格执法和监测的管理机构依然发挥着主导作用。其二,企业的基础性作用表现为,在政府主导下直接組织和实施环境治理、开展环境工程建设等活动。企业在环境治理中承担了主体力量,是政府与公众参与环境治理的重要载体。国内外环境治理案例表明,环境治理离不开企业的参与,环境治理与企业关联不是简单地将公共环境治理问题经济化,而是充分发挥企业处理问题的灵活性作用,因为企业的灵活性是保障治理高效的重要条件。此外,将企业的经济属性与环境的公共属性加以对立的观念或将使环境治理陷于低效。其三,社会组织和公众的基础性作用表现为,在政府或企业的组织安排下,直接参与环境测量、生态修复等系列治理活动。社会组织和公众既是环境好坏最为直接的感知者,也是环境保护的主角,脱离了社会组织和公众参与,环境治理将无法开展。一个积极参与的社会组织是保障环境治理行为实施不可或缺的条件〔5〕。

  

   (二)治理客体:发挥多方治理客体的协同作用

  

   空间网络化治理打破了传统的单一生态空间和地域空间治理的局限性,重视领域和地域间协同治理,强调治理需要发挥政治、经济、文化、社会等客体的作用(见图2),并加强各治理客体之间的合作,契合了党的十九大报告明确把统筹推进“五位一体”总体布局写进党章的指导思想。

  

   在空间网络化治理下,生态环境治理作为一种系统性活动,不能仅从地理角度去考虑,还应将政治、经济、文化、社会等客体作用进行融合并充分发挥,这样才会提高生态环境治理效率。其一,政治空间治理是环境建设的基础,是一定区域内各治理主体的价值体现。在政治空间层面,政府要把环境保护作为一项基本国策,深入实施可持续发展战略;坚持以预防为主、综合治理的总方针,实施全面推进、重点突破策略,着力解决危害人民群众健康的突出环境问题;不断坚持创新体制机制,强化环境法治,依靠科技进步,发挥全方位治理的积极作用。其二,经济空间治理是环境建设的关键,是一定区域内生产力存在和发展的前提。在经济空间层面,要优化各种物质要素的规律分布,构建各部门与地区之间相互依赖、相互制约的经济关系。其三,文化空间治理是环境建设的内在要求,是文化政治的一项行动策略。文化空间包含空间实践基础的表征想象与表征再现,体现文化政治的隐性权力逻辑,在治理过程中展现着话语体系与意义建构的争夺〔6〕。其四,社会空间治理是环境建设的重要保障,表现为社会关系的重新组合。随着社会结构的转型和利益的分化,非结构性和多向流动的社会开始呈现在人们面前,管理者亟需构建新的社会整合机制,推动社会空间治理的不断优化。其五,生态空间治理是环境建设的外在表现,是推动新时代高质量发展的根脉所在。它是以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间为治理对象,包括生态保护、生态修复、生态重建、生态富民、生态服务和生态安全六个方面内容。推动生态空间治理体系和治理能力现代化建设,是坚持和完善生态文明制度体系的必然要求。

  

   (三)治理结构:构建多维治理结构的网络关系

  

   空间网络化治理打破了政府作为独立治理主体的局面,主张除完善政府部门间关系外,还应构建政府与企业和公众等主体间的网络关系(见图3),契合了习近平总书记关于生态环境“共抓大保护”〔1〕思想。

  

   在空间网络化治理下,多维治理结构的网络关系主要表现为:其一,构建政府部门间的网络关系。科层制将无序的组织变为有序运转的组织,但在科层制下,个体缺乏自主感和能动性,组织结构僵化〔7〕。在政府科层制治理结构下,要实现生态环境的高效治理,必须完善政府部门间的网络关系。一方面是在权责一致的情况下,明确政府部门上下级关系,建立高效的信息传递机制;另一方面是打破行政体制壁垒,构建同级政府部门之间特别是跨行政区域政府部门间的沟通机制,互通和整合信息资源,加强彼此之间的交流与合作。其二,构建政府与企业间的网络关系。政府与企业的关系不仅是管理与被管理关系,还是引导与被引导关系。政府应从“掌舵者”转变为“服务者”,通过“权力下放”来提高企业在环境治理过程中的自主权,让企业成为环境治理中的主力军,做好企业治理环境的服务工作。除此之外,政府还应发挥治理的主导作用,构建企业之间的合作网络,为企业间交流合作提供机会和平台,积极促进市场资源的优势配置。其三,构建政府与公众间的网络关系。公众是环境治理的直接参与者和环境治理好坏的直接感知者,政府与公众间的网络关系是政府获取治理信息的重要渠道。构建政府与公众间网络关系,关键在于政府向社会增权赋能,通过召开听证会、立法等多种形式,鼓励公众参与环境保护和环境监督,提高政府的权威性和亲民性,建立和谐统一的社会关系。

  

   (四)治理工具:促进多元化治理工具的综合利用

  

   空间网络化治理理论主张采用现代化技术手段,提高智能化治理水平,实现治理能力的现代化。治理工具是指把政府治理目标或政策目标转化为具体的行动,以改变政策目标群体的行为,最终实现政策目标的手段和机制〔8〕。由于治理目标或政策目标的实现往往涉及多方行为主体,因此,政府采用的治理工具是多元化的而非单一的。

  

   按照治理工具的定义,从不同的角度可以把治理工具划分为不同的类型。空间网络化治理中的治理工具主要强调科学技术层面上的工具。随着地理信息系统、网络通信系统、大数据、智能终端等新技术的发展,治理主体应充分利用科技发展带来的便利,运用智能化工具来提高环境治理效率。例如:采用地理信息系统,可以随时监测生态环境的变化情况,为生态环境保护提供精准的预警和监测;采用网络通信系统,可以进一步强化治理主体间的网络化关系,提高交流的便利与快捷;采用大数据技术,可以科学分析环境污染来源等信息,为环境治理方案、决策的制定提供依据;采用智能终端技术,可以将人力从繁琐的环境治理工作中解放出来,实现治理能力的提升。总之,提高生态环境治理效益不能局限于运用某一种治理工具,需要综合利用多样化的治理工具。只有这样,才能有效应对环境治理中存在的问题。

  

二、环境治理空间网络化的现存风险 (点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:理论探索 2022年3期

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