摘要：备案审查制度是中国特色的宪法监督和立法监督制度。在解决备案审查中的合宪性和合法性问题方面，全国人大常委会法工委的备案审查意见发挥了重要作用。因属于指导性意见，缺乏正式法律效力，法工委备案审查意见在实践中面临约束力、指引力有限，难以解决重大复杂的合宪性问题的困境。妥善解决合宪性问题的最终方案是全国人大常委会进行宪法解释，宪法解释须具备现实的紧迫性需求和成熟的实施条件。在不具备宪法解释的条件时，应有过渡方案填补法工委备案审查意见和宪法解释之间的空隙；当条件具备时，再由过渡方案上升为宪法解释。过渡方案是全国人大常委会发布典型合宪性审查案例，属于常委会的宪法判断和宪法说明，具有正式法律效力。过渡方案的实质是法工委审查权向常委会审查权、宪法解释权的发展。上述方案可在处理备案审查合法性问题时参照适用。
关键词：合宪性问题；备案审查意见；宪法监督；宪法解释；典型合宪性审查案例
推进合宪性审查工作，加强宪法解释工作，是全面贯彻实施宪法的重要内容。“加强宪法解释工作，积极回应社会各方面对涉宪问题的关切，努力实现宪法的稳定性和适应性的统一。要落实宪法解释程序机制，确保宪法解释准确、可靠。”《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《关于完善和加强备案审查制度的决定》）第5条“推进合宪性审查”中规定：“在备案审查工作中落实健全宪法解释工作程序的要求，准确把握和阐明宪法有关规定和精神，回应社会有关方面对涉宪问题的关切。”如何在既有实践的基础上，推进备案审查中的合宪性审查，加强宪法解释，使两者很好地衔接起来，对于全面贯彻实施宪法，完善中国特色的宪法监督制度具有重要理论和实践意义。
自2017年全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会（以下简称法工委）首次向全国人民代表大会常务委员会（以下简称全国人大常委会）作备案审查年度报告以来，备案审查制度在保障宪法和法律实施、维护国家法制统一、保障公民基本权利等方面发挥的重要作用受到社会各界的广泛关注。目前的备案审查实践，主要集中于法工委提出备案审查意见和发布备案审查年度报告，法工委通过沟通和协商解决了备案审查中的绝大多数合宪性和合法性问题。然而，法工委提出的备案审查意见（以下简称备案审查意见）的规范力、约束力和指引作用有限，难以解决重大复杂的合宪性问题。同时，备案审查涉及的合宪性问题凸显对宪法解释的需求，而宪法解释制度迄今仍未被正式激活。因此，在现行宪法理论框架内，讨论如何在提升备案审查意见实效的基础上，落实宪法解释机制，实现两者的衔接有重要的实践意义，学界也对此进行了一些探讨。然而，对于备案审查意见与宪法解释为何要衔接、怎样衔接的问题仍有进一步讨论的空间。
需要说明的是，我国的备案审查制度和实践包含了对规范性文件的合宪性和合法性审查，解决合宪性和合法性问题涉及宪法解释和法律解释的应用。本文讨论的对象主要是备案审查中的合宪性问题和宪法解释，其与合法性问题、法律解释有类似之处，在法治建设中前者的重要性、复杂性明显要高于后者，对前者的研究，后者也可参照适用。
一、备案审查意见在实践中的困境
研究备案审查实践完善和发展的方向，先要精准把握目前实践的基本情况和主要问题，审查的主要环节和效力是重要内容。
（一）备案审查意见没有正式法律效力
《关于完善和加强备案审查制度的决定》规定了审查的启动，法工委沟通、提出书面审查意见，有权机关依法作出纠正和撤销决定等具体审查程序。然而，目前的备案审查实践主要集中于法工委审查环节，主要以沟通和协调方式解决合宪性和合法性问题，尚未出现全国人大常委会经审议撤销法规、司法解释等规范性文件的案例，体现出柔性监督的特点。所谓柔性，并非没有约束力，而是基于法工委自身地位，其出具的备案审查意见没有正式法律效力，在处理合宪性和合法性问题时存在局限性，有进一步完善的空间。
1.关于备案审查意见法律效力的争议
一项国家行为的法律效力，通常指该行为具有法律承认和保障的普遍约束力。理论研究对于备案审查意见是否有法律效力存在分歧。一种观点持否定态度，认为备案审查意见没有法律效力。近年来，持此意见的学者认为，法工委没有独立的法律地位，其出具的意见没有普遍约束力。具体而言，“无论强调其政治上的合理性还是事实上的最终效果，都无法否认‘沟通意见’‘书面审查意见’在规范效力上的先天不足。这主要是因为，全国人大专门委员会、常委会法工委等审查机构并不具有完全独立的法律地位，不能以全国人大或其常委会的名义决定和处理问题，其判断和见解更接近‘研究意见’的性质并限于审查者和被审查者之间，并且不向第三方的机关、公民或组织普遍公开（现有的披露渠道较为局限）。如果不能以宪法、法律明确设置的程序和形式保证‘沟通意见’‘书面审查意见’产生外部效力，如果沟通和书面审查意见只是内部的‘一事一议’，自然也就谈不上具有普遍约束力，‘纠正一批，又来一批’的情况可能难以避免”。更有学者直言：“无论是沟通还是审查意见的性质都是备案审查机关与制定机关间的内部文件。备案审查机关与制定机关之间的内部文件，这是沟通和审查意见的性质属性。沟通和审查意见两种方式虽然都有一定程度的制度刚性和效力，但本质上都只是备案审查机关与制定机关之间的内部文件，不具有外部性，只能约束彼此。”另一种观点则持肯定态度，认为备案审查意见有法律效力。持此观点的学者不同意传统上“全国人大专门委员会或者全国人大常委会法工委并非全国人大常委会自身，不是正式的审查机关，无权作出有法律效力的认定”的观点。“备案审查的效力不仅指全国人大常委会作出的正式的审查决定的效力，也包括以全国人大常委会名义或者经全国人大常委会同意作出的全国人大专门委员会和全国人大常委会法工委的审查意见的效力。至于目前实践中存在的制定机关对于审查机构的意见‘置若罔闻’或者‘纠正一批，又来一批’的现象，这反映的是审查意见的实效不足，即没有达到实际效果，但不能说明审查意见没有效力。……效力根本上是法律赋予的，有没有效力要看法律是否要求遵守，而不取决于实际上有多少人遵守。”
此外，还有学者认为，法工委的备案审查意见具有过渡性效力，这种观点“关注溯及力的前段，即规范性文件废止修改前的过渡期间，其对于规范性文件制定机关和适用机关乃至对具有共性问题的‘类案’是否具有某种程度的‘预先效力’”。
2.备案审查意见属于没有正式法律效力的指导性意见
笔者认为，备案审查意见属于指导性意见，没有正式的法律效力。结合上述否定观点的理由，笔者再提供一点补充。
国家机构的行为属于法律行为中的公法行为，具有法律效力须满足如下条件。一是，作出行为的国家机构具有独立的法律地位，即在法律上是独立的机关法人；如不是独立的机关法人，则无法以自己的名义行使国家权力，也无法承担相应的法律责任。二是，拥有明确的法定权限。三是，依照法定程序行使权力。四是，行使权力的结果有合法、适当、确定的内容，而非仅是程序意义的内容。就此而言，备案审查意见并不符合这些条件。首先，如前述持否定观点的学者所言，法工委不具备正式的法律地位。法工委是人大常委会的工作机构，在法律上不是独立的机关法人。不同于行政机构，人大是代议机构，其所属的专门委员会和工作机构在法律上不具有独立性，不能以自己的名义行使职权，承担相应的法律后果。其次，从法律上正式否定存在合宪性、合法性和适当性问题的法规和司法解释是全国人大常委会的权限，并应依法定程序进行。法工委和专门委员会无此权限，仅有与制定机关沟通、提出书面审查意见、函告提醒、跟踪督促等权限，没有直接否定存在合宪性、合法性和适当性问题的法规、司法解释的权限。最后，备案审查意见不具备确定的、独立的法律内容。备案审查意见没有产生直接否定被审查的法规和司法解释的正式法律后果，否则就没必要在制定主体不按备案审查意见处理的情况下，由法工委、专门委员会依法提出建议、议案，由委员长会议决定提请全国人大常委会审议决定。不能仅因备案审查意见有程序性意义而认定其具有法律效力；不具备正式的、确定的法律内容，使备案审查意见确立的内容处在效力未定的阶段。
此外，相关法律文件均未明确规定备案审查意见具有正式法律效力，无法律文件正式认可，承认备案意见具有正式的法律效力违背“法无授权不可为”的法治原则。
3.备案审查意见发挥个案约束力和对类案的参照指引作用
正式的法律效力和事实上的约束力并不完全一致。法律效力指的是某个规范性文件、决定、裁决等在法律上有正式约束力，有正式法律效力的法律文件可能因很多因素在事实上约束力有限，甚至事实上没有约束力，如法治遭受严重破坏的时候，法律成了空文，在事实上丧失了约束力。同时，某些社会认可度高的道德规范、指导文件等非正式法源，虽未经国家法律正式认可，没有正式的法律效力却在事实上得到较大范围的遵守和认可，从而在事实上形成较强的约束力。
和法律效力不同，事实约束力的正当性来源不是法律文件的赋予，而是主要基于国家机构的地位、上下级领导或监督的体制、作出该项行为的理由充分等因素。备案审查意见基于以下因素，在实践中产生了事实约束力。第一，基于法工委和专门委员会的地位。根据《全国人民代表大会组织法》第28条和第34条等条款的规定，专门委员会由全国人大设立，法工委由全国人大常委会设立行使相关职权，它们的研究和审议意见，虽不能代表全国人大常委会的最终决定，却会对常委会委员产生重要影响。基于这样的法律地位，备案审查意见自然在事实上产生较大约束力。备案审查中的大部分合宪性、合法性和适当性问题均能在法工委和专门委员会审查环节，通过备案审查意见得到妥善解决。第二，基于专门委员会和法工委对备案审查程序的主导权。根据《关于完善和加强备案审查制度的决定》第14条，制定机关未按照书面审查意见或者处理计划对法规、司法解释予以修改、废止的，全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构可以依法提出纠正或撤销的议案、建议，这意味着制定机关若不及时按备案审查意见处理，会面临更严重的评价后果，这使备案审查意见在事实上对被审查机关有了约束力，但这种约束力并非备案审查意见本身具有效力所致。第三，基于备案审查意见的理由充分。在审查过程中，法工委和制定机关充分沟通，备案审查意见的理由充分，使制定机关容易接受备案审查意见，并及时处理。个案中的备案审查意见对于同类法规、司法解释产生了参照适用的效力，具有一定程度的普遍约束力。
此外，法工委每年向全国人大常委会作备案审查工作情况报告，向社会公开一些案例的审查意见，同时不定期出版备案审查案例选编，介绍一段时期内审查的重点案例和审查意见，在官网上发布典型案例。这些案例中的审查意见，可以对实践中的同类问题处理发挥参照指引作用，对其他国家机构处理自身权限范围内的规范性文件具有重要的参照意义。基于以上事实效力，备案审查意见成为柔性的纠错手段，一定程度上具备对个案和同类情形参照适用的效力。
（二）备案审查意见在实践中的约束力、指引力有限
基于指导性意见的特点，备案审查意见在实践中的约束力、指引力有限，具体体现为：专门委员会、法工委即使依法向制定机关提出书面审查意见，也不能及时中止存在合宪性、合法性和适当性问题条款的效力，不能停止这些条款在实践中的适用，难以及时采取有效措施降低风险；囿于自身地位，备案审查意见通常是技术性宪法法律判断，对这些条款涉及的宪法法律规范含义阐释不足，指引社会主体行为的作用有限。
1.不能及时中止存在合宪性、合法性和适当性问题条款的效力
不少审查案例，从建议人提起审查建议，到存在合宪性、合法性和适当性问题的条款最终被修改或者废止，通常经历两年甚至更久的时间。在这段不短的时间内，法工委不能及时改变、停止这些条款的适用。即使经沟通和协调，制定机关同意修改或废止这些条款，正式修改或废止的进度也仍受制于诸多因素，如法规修改或废止的必要时间、替代方案的可行性研究和管理相关事务的实际需要等。这就导致制定机关修改或废止这些条款的时间存在较大的不确定性，有的经过一两年即修改或废止，有的长达数年依然不变。在这一段时间内，法工委难以采取有效举措，提供过渡性方案，解决这些条款适用导致的问题。例如，在“《城市房屋拆迁管理条例》关于拆迁补偿的规定”案例中，法工委法规备案审查室也承认，“自2004年法规备案审查室成立以来，几乎每年都收到过对《条例》的审查建议。法规备案审查室反复研究，也与国务院有关部门进行过沟通……为尽快解决《条例》与宪法、城市房地产管理法等法律的不一致问题，规范城市房屋拆迁管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障国家建设项目的顺利进行，国务院有关部门应当加快立法进程，尽快修改制定新的条例，从根本上解决目前存在的问题”。直到2011年1月，国务院公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，同时废止《城市房屋拆迁管理条例》，相关问题才得到部分解决。在该案例中，存在合宪性、合法性问题的条款从2004年开始就被提出审查建议，直到被废止，历经7年。在这7年中，拆迁实践仍然适用这些条款，城市房屋拆迁领域法制不统一的状态持续存在，拆迁当事人受宪法保护的财产权得不到充分保障，导致这种状况的原因很多，备案审查意见没有正式效力，约束力不够充分是重要因素。
存在合宪性、合法性和适当性问题的规范性文件条款，对公民的基本权利和国家法制统一的威胁时刻存在，及时降低和消解这些条款的负面影响是很有必要的。在处理这些条文时，除考虑通过沟通和协调，以及督促等手段促使有关主体及时修改、废止之外，还应考虑在正式修改、废止之前，采取合理措施，降低和消解这些条款的负面影响，由拥有宪法监督权的全国人大常委会提供或授权其他国家机构提供过渡性方案是必要的。
2.指引国家机构行为的作用有限
备案审查意见不仅处理个案的合宪性、合法性和适当性问题，而且会规范后续行为，为有关主体提供指引和参照。然而，备案审查意见基本上是技术性宪法法律判断，对同类事务的指引作用有限。从备案审查实践来看，备案审查意见主要是对个案涉及的合宪性、合法性和适当性问题进行技术性宪法法律判断，没有结合这些条款对相关宪法法律规范作理论阐释，没有形成宪法法律解释。技术性宪法法律判断，指的是只对备案审查个案中涉及的规范性文件条款进行是否合宪合法的判断和说理，不进行宪法法律解释。单纯的技术性宪法法律判断无法形成具有普遍约束力的法规范，这可能导致备案审查意见对同类事务的指引作用有限。
例如，在“《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》关于赔偿责任限额的规定”案例中，法工委于2005年12月收到公民对国务院《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》提出的审查建议。“审查建议提出，1995年全国人大常委会制定的民用航空法规定，国内航空运输承运人的赔偿责任限额由民用航空主管部门制定，并报国务院批准。……在民用航空法颁布施行之后，1993年国务院制定的《暂行规定》将每名旅客最高赔偿金额规定为人民币七万元，已经严重明显不公正。因此，建议对《暂行规定》进行违法审查。……2006年1月16日，法规备案审查室与国务院法制办有关司进行了沟通，建议根据民用航空法的有关规定，督促民用航空主管部门抓紧制定有关赔偿责任限额的规定，报国务院批准后执行。”在该案例中，公民提出的审查建议涉及的法律问题是国务院关于国内航空运输承运人的赔偿责任限额条款与新的上位法不一致，法规备案审查室建议有关部门修改。无独有偶，在后续的备案审查案例中，又出现了关于赔偿限额规定与上位法不一致，建议修改的情况。在“《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》关于交通事故人身损害赔偿限额的规定”案例中，审查建议人于2011年8月向法工委法规备案审查室提出，该条例对铁路交通事故人身损害赔偿限额进行规定，存在超越立法权限的问题，应属无效。该案的处理过程大体为：“2011年8月，法规备案审查室与国务院法制办有关司进行了沟通。2012年8月，国务院法制办在征求铁道部等有关部门意见后，提出删去《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》第三十三条、《中华人民共和国道路运输条例》第二十一条有关人身伤亡赔偿责任限额规定的建议，报请国务院常务会议决定。”2018年11月，国务院公布《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》（国务院令第628号），明确删去了上述两个《条例》有关赔偿责任限额的具体条款。
比较上述两个案例，涉案的条款均是国务院关于某个领域赔偿限额规定与上位法不一致的情形。前一个案例的审查意见，对涉案的条款进行较为简单的技术性法律判断，仅在个案中有一定约束力。然而这种仅对具体问题进行技术性判断的审查结论，无法改变其他法规中的类似条款，无法给有关国家机构处理同类事务提供明确的指引依据。因此，就发生了后一个案例和前一个案例情形类似，法工委法规备案审查室又提出审查意见，督促相关部门修改的情况。表面上看，两个案例涉及国务院对民事赔偿限额的立法权限，即是否违反《立法法》关于民事基本制度的事项只能制定法律的规定，但《立法法》只是沿用了《宪法》对民事基本制度立法权的表述，因此关于民事赔偿限额的立法权限实际上是宪法问题。如果只是停留于具体的法律问题，没有发掘背后涉及的宪法问题，并进行具有普遍约束力的宪法法律解释，很有可能又会发生类似情况，“处理一批，又来一批”。
（三）备案审查意见难以解决重大复杂的合宪性问题
从已发布的备案审查案例来看，实践中已出现法工委回避对相关合宪性问题进行宪法判断的情况。对已经出现的合宪性问题，法工委没有给出明确的审查意见，可能是研究不充分，也可能是自身权威和地位不足。
例如，有公民对《人民武装警察法》关于人民武装警察部队领导体制的规定提出合宪性审查的建议。“审查建议提出，宪法第九十三条第一款规定，中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量。同时，根据国防法第二十二条第一款，中华人民共和国的武装力量，由中国人民解放军现役部队和预备役部队、中国人民武装警察部队、民兵组成。对此，人民武装警察法第二条第二款也予以确认，即人民武装警察部队是国家武装力量的组成部分。审查建议提出，既然人民武装警察部队属于中华人民共和国的武装力量，那么其应当由中华人民共和国中央军事委员会领导。但是，人民武装警察法第三条却规定人民武装警察部队由国务院、中央军事委员会领导。该规定同宪法第九十三条是否抵触？审查建议提出，人民武装警察法属于法律，由于其第三条规定涉及国家军事制度和政治安全，兹事体大，不能不引起重视。”针对这一审查建议，法工委没有正面回应，仅是由法规备案审查室向审查建议人进行了口头反馈。法规备案审查室研究认为，“在此之前，2017年11月4日第十二届全国人大常委会第三十次会议作出了《关于中国人民武装警察部队改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》……根据这个决定，审查建议所反映的问题实际上已经纳入解决议程”。这个案例中的合宪性问题涉及国家的军事领导体制，要对国务院“领导和管理国防建设事业”的行政权和中央军事委员会的军事领导权进行解释，这属于重大复杂的宪法事项，作为全国人大常委会工作机构的法工委，不适合进行这样的宪法判断。虽然这个案例涉及法律的合宪性审查，但重大复杂的宪法争议也可能出现在法规和司法解释的备案审查实践中。
再如，法工委在“专项审查地方人大常委会关于加强检察机关诉讼活动法律监督工作的决议决定”时，法规备案审查室提出：“省级地方人大常委会作出的加强检察机关诉讼活动法律监督工作的决议或者决定，有些内容涉及检察机关的职权和诉讼制度，属于国家的专属立法权，地方人大及其常委会无权规定。”然而，法规备案审查室又提出，“这一问题涉及面广，情况十分复杂，认识尚不统一，处理难度很大，应当进一步研究”。这个案例涉及的合宪性问题是，省级人大常委会能否对检察机关的职权和诉讼制度作出规定，如果可以，作出规定的空间范围是什么。虽然司法权在我国是中央事权，但现实情况是地方不仅对司法事务有人财物的管理权，而且制定大量涉及司法事务的抽象性文件。如何处理这一问题，涉及我国这个单一制国家司法权具体事项在中央和地方配置的宪法问题。
以上两个备案审查案例涉及重大复杂的合宪性问题，法工委没有对其中的合宪性问题提出明确的审查意见，实际上采取了回避态度。除了涉及的合宪性问题本身重大复杂，需要充分研究等因素之外，这样处理还有基于自身地位不适合进行明确的宪法判断的考量。通常而言，国家机构行使权力，应与其自身的地位、性质相匹配，涉及的事项越重要、越复杂，越应该由地位和层级更高的国家机构行使。重大复杂的合宪性问题涉及对宪法基本原则、总纲规定的制度、基本权利的核心内容和国家机构的权限等内容的解释。法工委是全国人大常委会的工作机构，只能处理相对较为简单的合宪性问题，对于重大、疑难、复杂的合宪性问题，只能研究之后，交由全国人大常委会审议决定。
二、妥善解决合宪性问题的最终方案是全国人大常委会进行宪法解释
对备案审查意见没有正式法律效力、实践中约束力有限的问题，有学者提出了“柔性手段”效力建构的政治和法律进路。第一，在保证“柔性手段”实效的政治进路方面，可以在“保障政令畅通”“确保政治正确”“符合政治实践”的方向上，保证备案审查的柔性手段具有事实上的实效性。第二，在构建“柔性手段”效力的法律进路方面，尝试赋予“沟通意见”“书面审查意见”相当的外部性和约束力。具体而言，应强化审查机构的纠错独立性，赋予内部机构某种外部性；“沟通”“提出书面审查意见”作为全国人大常委会作出正式审查决定前的预备程序，并不是纯粹的“协商”，而是一种规范不法状态及其法律后果的“判断预告”；基于体系解释和目的解释，可以赋予“沟通意见”“书面审查意见”普遍约束力。此主张有学理上的支撑，实践中亦有可行之处。
然而，有无正式法律效力是法律制度明确的，是国家机构自身宪法法律地位决定的，如无正式法律效力，无论采取怎样的法律机制强化其事实上的约束力，终究无法改变“名不正，言不顺”的事实。并且如前所述，备案审查意见在实践中的困境并不单单是在个案和类案中的约束力有限的问题，还有难以处理重大复杂的合宪性问题。如果只着眼于提升备案审查意见的效力，并不能从整体上摆脱当前的困境。因此，有必要反思目前实践困境的制度根源，以此寻求进一步从全局加强和完善备案审查制度的突破口。
（一）合宪性审查困境的主要原因是宪法监督权和宪法解释权没有紧密结合
备案审查意见难以解决重大复杂的合宪性问题的原因复杂，首先应围绕备案审查运作的权力基础和原理展开分析。宪法制度以宪法授予相关主体的权力和权利为基础，遵循宪法原理按照一定的程序运行形成一整套体系。某种宪法制度在实践中运作的困境，往往与其背后的权力发挥、权力协作或权利保障不到位有密切关系。笔者认为，导致实践困境的重要原因是，作为备案审查中合宪性审查权力基础的宪法监督权和宪法解释权没有密切结合。
1.备案审查中的合宪性审查以全国人大常委会的宪法监督权为基础
“备案审查是一项具有中国特色的宪法监督制度，具有保证党中央决策部署贯彻落实，保障宪法和法律实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家法治统一的重要作用。”“宪法监督就是审查实施宪法的行为是否符合宪法。备案审查的重要内容之一是合宪性审查。可见，我国的宪法监督是镶嵌在备案审查制度框架内并进行运行的。”这是对备案审查在我国宪法规定的权力体系中的定位，备案审查中的合宪性审查以宪法监督权为依托。
2.有效行使宪法监督权须密切结合宪法解释权
备案审查实践往往需要处理重大复杂的合宪性问题。备案审查机关往往不仅需要行使宪法监督权，而且需要解释宪法相关条款，对存在合宪性问题的规范性文件条款进行宪法判断。“宪法解释是指宪法解释机关根据宪法的理念、基本精神和基本原则对宪法规范的含义、界限及其相互关系所作的具有法律效力的说明。宪法规范作为法规范的一种，只有与社会实际相适应，才能发挥应有的功能；同时，当宪法规范的含义出现歧义时，对其应有含义作出必要的说明，有利于宪法规范的实施。”我国的宪法解释制度尚未被正式激活，从域外实践来看，宪法解释一般发生在合宪性审查过程中，用来解决合宪性问题。例如，作为最早形成宪法监督制度的国家，美国采用普通法院司法审查模式，法院在个案中处理合宪性问题、进行合宪性审查时往往会解释宪法条款，形成宪法判例，因此，合宪性审查和宪法解释密不可分。
我国备案审查实践在处理合宪性问题时，宪法解释权并未被激活。宪法解释缺位，可能导致审查主体只作技术性宪法判断，无法处理重大复杂的合宪性问题，宪法监督权的作用发挥有限。例如，在前述“专项审查地方人大常委会关于加强检察机关诉讼活动法律监督工作的决议决定”案例中，法工委回避了对省级人大常委会关于加强检察机关诉讼活动法律监督工作的决议决定的宪法判断。“这一问题涉及面广，情况十分复杂，认识尚不统一，处理难度很大，应当进一步研究”，这样表述的重要原因是，这些决议决定涉及司法制度的立法权限问题，需要进行宪法解释才能判断。然而，法工委只是全国人大常委会的工作机构，无法进行宪法解释，故回避了这方面的宪法判断。
（二）宪法监督和宪法解释在制度目的和组织机构上存在衔接的基础
在现行宪法框架内，解决重大复杂的合宪性问题的合理途径是由全国人大常委会根据备案审查意见，在条件成熟时给出正式的宪法解释。备案审查中的合宪性审查（宪法监督）和宪法解释在衔接上存在客观基础。
1.两种制度的目的高度一致
制度衔接需要很多条件，制度目的一致是重要的基础。通常而言，两种制度目的一致甚至高度契合，表示两种制度解决的是同一问题；基于不同的考量，两种制度采取不同的模式，分工明确，衔接合理。例如，为监督行政主体依法行政、救济相对人合法权益、解决行政争议，基于便捷性和中立性两种考量，国家设置了行政复议和行政诉讼两种救济制度。这两种制度设置的主体和程序不同，但又有衔接机制，共同构成了行政救济制度。
在制度目的上，宪法监督和宪法解释都是为了处理合宪性问题，二者制度目的高度契合。在备案审查过程中，法工委往往会遇到公民提请审查某部规范性文件条款的合宪性问题，处理合宪性问题是备案审查中宪法监督的重要目的之一。而宪法解释往往也是在处理合宪性问题时，由有权机关阐明相关宪法条款的含义，并判断相关规范性文件条款是否合宪，从而解决合宪性问题。“当宪法规范的含义出现歧义时，对其应有含义作出必要的说明，有利于宪法规范的实施。因此，宪法解释既是使宪法规范适应社会实际的一种方法，也是保障宪法实施的一种手段和措施。”解决合宪性问题的目的，使备案审查制度和宪法解释制度存在衔接的制度基础。
2.两种制度的组织机构具有一致性
在域外实践中，行使宪法监督权和宪法解释权的主体是同一主体，如普通法院审查模式下，各级法院既是宪法监督主体，也是宪法解释主体；专门机构审查模式下，拥有宪法监督权的主体也是宪法解释权的主体。在我国现行宪法法律框架内，行使备案审查权（宪法监督权和立法监督权）的主体是全国人大常委会，具体负责备案审查工作的是专门委员会和法工委。拥有宪法解释权的主体也是全国人大常委会。
我国《宪法》第67条第1项规定，全国人大常委会“解释宪法，监督宪法的实施”。根据此项规定，宪法解释权和宪法监督权是并列的两项职权，这充分说明了这两项职权的紧密联系。备案审查制度建立在宪法监督权的基础上，宪法解释能更好地保障宪法监督权的实现。
三、备案审查中作出宪法解释须遵循的理论指导和满足的客观条件
尽管《关于完善和加强备案审查制度的决定》第14条明确规定了“依法作出纠正和撤销决定”，但在迄今为止的实践中，尚未发生“制定机关未按照书面审查意见或者处理计划对法规、司法解释予以修改、废止的”，由全国人大常委会作出纠正和撤销决定的案例。这主要是基于其他国家机关对全国人大专门委员会、全国人大常委会法工委的尊重，沟通和协调成为处理备案审查中合宪性问题的主要方式。然而，备案审查意见没有正式的法律效力，其发挥的宪法监督作用有限，需要有相关的制度填补空白，宪法解释制度是最佳的选择。在备案审查实践中，进行宪法解释须有理论指导，并满足较高的客观条件。
（一）备案审查中宪法解释的指导思想
“各级国家机关依法开展备案审查工作，应当坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，这是做好备案审查工作应当遵循和坚持的指导思想。”通过宪法解释解决备案审查中的合宪性问题，亦必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。
“习近平法治思想是马克思主义法治理论中国化时代化的最新成果，是中国特色社会主义法治理论的重大创新发展，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代全面依法治国必须长期坚持的指导思想。”宪法解释是宪法实施的重要方式，是全面依法治国中极其重要的一环，属于正式的宪法渊源，必须将习近平法治思想的具体内容和具体的宪法规范相结合，阐释相关条款的具体含义，解决备案审查中的合宪性问题。
（二）党的理论、路线、方针政策和决策部署是宪法解释的重要依据
“人民代表大会制度坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚决维护党中央权威和集中统一领导，坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，有利于从制度上法律上坚持和巩固党的领导地位和执政地位……确保党通过国家政权机关实施对国家和社会的领导，保证党的理论、路线、方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻。”
全国人大常委会在备案审查过程中，行使宪法解释权，应保证党的理论、路线、方针政策和决策部署得到全面贯彻。例如，2018年2月28日，中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，指明了深化党和国家机构改革的指导思想、目标、原则及具体改革内容，这些内容构成了涉及国家机构职权宪法解释的理论依据。在备案审查过程中，涉及国家机构职权的宪法条文解释，应以该决定中的内容为理论依据，将其和具体宪法条款相结合，通过法定程序形成宪法解释。
（三）备案审查中作出宪法解释须满足较高的客观条件
宪法解释在法律效力上等同于宪法规范，对国家和社会发展的影响重大，因此，宪法解释必须具备成熟的客观条件。
1.备案审查中宪法解释须审慎考量客观条件
法律解释和被解释的法律法规具有同等效力。“只要法律解释符合法的精神，并符合法定的权限和程序，这种解释就具有与被解释的法律、法规相同的效力，即在效力等级上、空间效力上、时间效力上、对象效力上具有同等级的效力。公民和国家工作人员就应当像遵守法律、法规那样服从法律解释，国家机关有权以国家强制力来保障它的实施。这里所说的‘法律’是包括宪法、法律、法规在内的所有规范性法律文件。”依照一般法理，宪法解释和宪法具有同等效力，与宪法具有同等地位。基于宪法解释的法律位阶，宪法解释经全国人大常委会依法定程序进行，可约束除全国人大之外的所有主体，对宪制秩序稳定发挥重大作用。改变全国人大常委会的宪法解释，理论上只有三种途径：全国人大撤销宪法解释；修改宪法；全国人大常委会以新的宪法解释取代之。
基于效力位阶高、在国家和社会生活中发挥的作用重大和改变程序严格的特点，进行宪法解释应审慎，非必要不进行宪法解释。在备案审查过程中，进行宪法解释的客观条件是：其一，具有现实的紧迫性需求；其二，具有成熟的实施条件，能够在实践中得到良好的实施。
2.具有现实的紧迫性需求
紧迫性需求是指，备案审查过程中出现影响宪制秩序稳定、影响国家和社会发展、引发社会强烈关注的重大复杂的合宪性问题，仅进行宪法判断无法解决相关问题，须进行宪法解释方能妥善处理、维护宪制秩序的稳定、促进经济社会的发展。紧迫性需求，可以分为以下几类。
其一，在备案审查过程中，出现引发社会强烈关注的、重大复杂的合宪性问题，须解释宪法方能妥善处理。尽管我国出现过社会反响强烈的法规合宪性问题，如在2003年的“孙志刚事件”中，有公民对国务院于1982年制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》提出合宪性审查建议，但最终全国人大常委会并未对该办法进行合宪性审查，亦未解释宪法相关条款，而是由国务院于2003年制定《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，同时废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。
在“孙志刚事件”中，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》于1982年5月发布，早于1982年《宪法》，其制定是基于当时的社会环境。随着时代发展、社会公众法治意识的提升，引发的合宪性问题不需要作出宪法解释即可妥善处理，因此全国人大常委会并未在此事件中解释宪法，也未撤销该法规，而是由国务院制定新法规取代旧法规。
其二，为适应经济社会的发展，法规等规范性文件往往针对实践中出现的新情况作出规定，其宪法法律依据可能存在不足。为妥善处理这些规范性文件引发的合宪性问题，全国人大常委会可通过宪法解释，对这些规范性文件进行合宪判断，使宪法规范与社会发展相适应。例如，《深圳经济特区土地管理条例》（广东省人民代表大会常务委员会1988年1月3日公布施行）第2条第1款规定：“特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度。”在该条例公布实施时，国有土地使用权出让没有宪法根据，甚至与1982年《宪法》第10条第4款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”的规定相抵触，引发了合宪性问题。然而，该条例并未被全国人大常委会撤销。1988年4月12日通过的宪法修正案，增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的规定，认可了《深圳经济特区土地管理条例》的先行规定，相关的合宪性问题通过修改宪法方式得以解决。
有学者认为，此次的合宪性问题可以通过解释1982年《宪法》相关条款解决。“宪法解释可以导致‘宪法意义的变迁’，并解决规范与现实之间冲突。其虽非唯一之道，但确实是应该优先予以考虑的方法。唯有通过宪法解释实现宪法变迁的方式已至‘山穷水尽’之时，修宪议程的启动才正合时宜，这也是善待宪法的应有之道。”因此，宪法解释是解决社会变革与宪法规范之间矛盾的常规路径之一。“宪法作为上层建筑，必须适应经济基础的变化，体现党和人民事业的历史进步，随着党领导人民建设中国特色社会主义实践的发展而不断完善发展。”
其三，相关制定主体长期未按备案审查意见修改存在合宪性问题的规范性文件条款，引发不良社会影响。这时就需要全国人大常委会正式进行宪法解释，使存在合宪性问题的条款与宪法解释抵触而自动失效。沟通和协调是解决备案审查过程中合宪性问题的主要途径，通常能解决绝大多数合宪性问题。然而，由于缺乏明确的时间限制、对相关条款的合宪性问题存在较大分歧等因素，存在相关条款长期未得到修改、废止的可能性，从而产生不良社会影响。为减少国家机构之间的对抗性，可以考虑在不作出撤销决定的同时，由全国人大常委会以宪法解释的方式处理存在合宪性问题的法规、司法解释等规范性文件条款。
从目前实践看，暂未出现具有上述紧迫性需求的情形，法工委通常只进行技术性宪法判断便能解决备案审查中的合宪性问题。这是备案审查实践尚未出现宪法解释的重要原因。
3.具备成熟的实施条件
除解决个案的需要，宪法解释还应在后续的法治实践中得到良好的实施，因此，进行宪法解释时，还应考虑对后续同类情形的适用以及产生的影响。
一方面，对于否定性的宪法解释，要考虑是否会使同类规范性文件面临合宪性的风险，从而造成短时间内对某一领域宪制秩序的冲击。例如，在2003年“孙志刚事件”中，争议的行政法规条款面临限制人身自由的合宪性问题，此时，还有其他限制人身自由的行政法规、司法解释等规范性文件，如劳教制度的行政法规也存在类似问题。如果此时以否定性的宪法解释，认定限制人身自由的立法应满足法律保留原则，则同类规范性条款面临合宪性问题。仅考虑个案问题，形成否定的宪法解释，引发的连锁反应可能会在短期内冲击某一社会治理领域的稳定秩序。因此，否定性的宪法解释应同时考虑对同类问题的妥善安排，如设置替代性的合宪性方案。具体而言，在形成否定性宪法解释时，应一并公布替代方案，或者授权相关国家机构按照宪法解释的要求，暂停并修改存在合宪性问题的条款。
另一方面，对于创制某种新规范的宪法解释，应考虑其与宪法精神、原则，与国家和社会改革发展的方向相契合。“只有紧跟时代要求和人民意愿，遵循法治规律，在保持宪法连续性、稳定性、权威性的前提下，推动宪法不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果、作出新规范，才能永葆宪法生机活力。”全国人大常委会创造新规范的宪法解释，应有相关的制度保障实施，具备在后续的法治建设中实施的条件。例如，在实践中已有很高的认可度，比如试点实践的认可；对具体负责实施的国家机构的授权、程序的安排、公民基本权利的保障等已有合理方案；等等。上述1988年《深圳经济特区土地管理条例》对国有土地使用权出让的规定，既坚持了土地公有的宪法基本经济制度，又使土地国家所有权和使用权相分离，发挥了土地的经济价值，符合解放生产力、发展生产力的社会主义本质要求。并且，深圳经济特区的试点积累了成功实施的经验，可在全国范围内推广，也可采用宪法解释的方案对其确认。
四、备案审查意见向宪法解释过渡的合理方案
如前文所述，备案审查意见约束力有限，而进行宪法解释又有较高的条件，因此，在备案审查意见和宪法解释的衔接条件不成熟时，应有过渡性宪法方案填补两者之间的空隙；在条件成熟时，再由过渡方案正式上升为宪法解释。笔者认为，过渡的方案就是由全国人大常委会表决通过，发布典型合宪性审查案例。
（一）实践中已经存在的备案审查指导案例没有正式的法律效力
随着法治建设的不断发展，实践已经形成了中国特色的案例指导制度。目前，我国法治实践中的案例指导制度主要包括司法、行政执法、纪检监察和备案审查领域的案例指导制度。备案审查案例是我国案例指导制度的一部分，由《关于完善和加强备案审查制度的决定》第19条“健全备案审查案例指导制度，开展备案审查案例交流，推动地方各级人民代表大会常务委员会提高备案审查工作能力和质量”，以及国务院于2024年通过的《法规规章备案审查条例》第24条“国务院备案审查工作机构应当加强对省、自治区、直辖市人民政府法制机构规章备案审查工作的联系和指导，通过培训、案例指导等方式，推动省、自治区、直辖市人民政府提高规章备案审查工作能力和质量”确立。本文中的备案审查指导案例，指的是根据《关于完善和加强备案审查制度的决定》第19条，由法工委发布的备案审查指导案例。目前，法工委在“中国人大网”上发布了六批备案审查指导案例。
通常认为，指导性案例不具有法规范层面的效力，主要发挥参照适用的作用，从而具备事实上的约束力。“将先前的判决作为有实际拘束力的法律规范来对待，缺乏立法基础，也无相应诉讼制度支撑，因此，指导性案例应不具有正式的法律效力，不属于正式的法律渊源，不能被裁判文书直接援引。……指导性案例具有事实上的拘束力，法官在处理同类或类似案件时，应当充分注意、参照指导性案例。……司法改革应当依法进行，为保证案例指导工作健康科学发展，案例指导制度应当立足我国的立法与司法现实，关于指导性案例拘束力的规定应当符合现行法律。”“中国特色案例指导制度中的指导（性）案例不具有规范意义上的法律约束力，而是发挥着‘应当参照’‘参考’‘参考借鉴’等灵活的指导作用。”
（二）全国人大常委会表决通过的典型合宪性审查案例有正式的法律效力
备案审查意见和备案审查指导案例均没有正式的法律效力，难以解决当前备案审查实践中的合宪性审查困境，全国人大常委会的介入可及时有效解决合宪性问题。在不具备进行宪法解释的条件时，由全国人大常委会发布典型合宪性审查案例，可解决目前备案审查意见和备案审查指导案例法律效力不足的困境。
1.典型合宪性审查案例属于全国人大常委会的宪法判断和宪法说明
全国人大常委会表决、通过的典型合宪性审查案例，主要是对备案审查中有较大影响的合宪性问题，进行宪法判断和宪法说明，依照《全国人民代表大会常务委员会议事规则》审议、表决、通过之后，予以发布，不属于宪法解释。在典型合宪性审查案例中，全国人大常委会只对其中的合宪性问题进行宪法判断和宪法说明，不对宪法条款的内涵和范围作具体解释。宪法判断旨在表明存在合宪性问题的规范性文件条款合宪与否，宪法说明是对宪法判断的说理，表明作出宪法判断的宪法依据和理由，但不涉及对宪法条款内涵和范围的解释。
2.全国人大常委会依法定程序表决通过的典型合宪性审查案例有法律效力
备案审查指导案例和经全国人大常委会依法定程序表决通过的典型合宪性审查案例最大的区别在于法律效力的有无。前者属于指导性意见，没有法律效力，只有事实上的约束力；后者属于宪法判断和宪法说明，有法律效力，其他国家机构处理类似情况，应适用典型合宪性审查案例中的宪法判断和宪法说明。与宪法判断和宪法说明相抵触的法规和司法解释等规范性文件，原则上自典型合宪性审查案例发布之日起失效；法院在审判个案时，对同类情形的案件应适用典型合宪性审查案例中的宪法判断和宪法说明。
典型合宪性审查案例之所以有法律效力，而备案审查指导案例没有法律效力，是因为二者产生的主体、法定程序、方式不同。如前文所述，一项国家行为具备法律效力的条件是有独立法律地位的主体，依法定权限、程序行使权力，有确定的法律内容。在典型合宪性审查案例中，全国人大常委会依据《宪法》授予的宪法监督权，依照《全国人民代表大会常务委员会议事规则》对其中的宪法判断和宪法说明审议、表决、通过之后，予以发布，符合法定权限、程序和方式，具有确定的法律内容，代表了全国人大常委会的意志，符合具备法律效力的条件。而指导案例并非由相关主体依照法定权限、程序和方式产生，因此没有法律效力，只有参照适用的事实约束力。例如，经最高人民法院审判委员会发布的指导性案例，不具备法律效力，“各级人民法院审判类似案例时应当参照”，其原因在于指导性案例不属于司法解释，发布指导性案例不是最高人民法院行使审判权和司法解释权的法定方式。审判权的行使具有被动性特点，须依照相关诉讼程序进行，而审判委员会讨论通过指导案例，不属于审判权行使的范围。
3.备案审查指导案例可以转化为典型合宪性审查案例
如前所述，备案审查指导案例和全国人大常委会发布的典型合宪性审查案例在制度上不冲突，在各自的范围内发挥作用。备案审查指导案例可转化为典型合宪性审查案例。在备案审查指导案例的基础上，其中有代表性的合宪性审查案例，经全国人大常委会审议、表决和通过后，成为典型合宪性审查案例。
（三）典型合宪性审查案例产生的程序
典型合宪性审查案例从启动到发布，主要流程如下。
1.启动阶段
法规备案审查室从备案审查案件中筛选符合条件的案例，交法工委和专门委员会研究、审议。并不是所有的备案审查案例都适合由全国人大常委会进行宪法判断和宪法说明，只有备案审查意见无法有效解决的合宪性问题，才须由全国人大常委会解决。这是筛选典型合宪性审查案例的前提条件，其具体类型在后文中阐释。在筛选过程中，全国人大的专门委员会、省级人大常委会和社会公众等主体也可以向法工委推荐符合条件的备案审查案例。
2.提出审议建议、议案阶段
对法规备案审查室筛选和其他主体推荐的案例，法工委和专门委员会研究或审议之后，认为符合全国人大常委会审议的条件，向全国人大常委会委员长会议提出典型合宪性审查案例的审议建议、议案。
3.审议和发布阶段
由全国人大常委会委员长会议决定提请全国人大常委会审议的案例，依照《全国人民代表大会常务委员会议事规则》审议通过后，由全国人大常委会发布，成为典型合宪性审查案例。典型合宪性审查案例的构成，可参考目前备案审查案例的构成，由标题、编号和正文等组成。
（四）典型合宪性审查案例的主要类型
典型合宪性审查案例，主要针对备案审查实践中法工委和专门委员会难以处理的合宪性问题，主要涉及如下两类。
1.重大复杂的合宪性问题
当出现备案审查意见无法处理的重大复杂的合宪性问题时，全国人大常委会有必要介入，对其中的合宪性问题给出明确的审查决定，妥善处理涉宪问题。如有解释宪法的紧迫性需求，但解释条件不成熟时，可进行宪法判断和宪法说明。
例如，在前述“专项审查地方人大常委会关于加强检察机关诉讼活动法律监督工作的决议决定”案例中，法工委回避了合宪性问题，没有给出明确的审查意见，此时，全国人大常委会可以在法工委审查意见的基础上，形成如下决定：省级地方人大常委会作出的加强检察机关诉讼活动法律监督工作的决议或者决定，有些内容涉及检察机关的职权和诉讼制度，属于国家的专属立法权，地方人大及其常委会无权规定。检察机关对诉讼活动的法律监督，应当适用相关法律和司法解释。如此，在不对存在合宪性问题的法规加以撤销处理的前提下，全国人大常委会通过宪法判断和宪法说明，解决了合宪性问题，同时对法规涉及的内容的适用，给出了明确的方案。至于法工委在审查意见中所说的“这一问题涉及面广，情况十分复杂，认识尚不统一，处理难度很大，应当进一步研究”，可在条件成熟时，对涉及的问题形成正式的宪法解释。
2.针对同类规范性文件条款的合宪性问题
针对备案审查实践中规范性文件“纠正一批，又来一批”的问题，全国人大常委会可以对同类事例中的典型事例作出决定，发布典型合宪性审查案例。如《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》等行政法规的相关规定，涉及行政权介入民事活动的宪法界限，全国人大常委会可对此类情形发布典型合宪性审查案例，对其中的合宪性问题进行宪法判断和宪法说明，待行政权介入民事活动的实践和理论成熟时，再考虑进行宪法解释。如此既可以对后续行政权介入民事活动提供一定的规范指引，也可对司法机关适用相关法律提供指引。
行文至此，可能有读者会提出疑问：《关于完善和加强备案审查制度的决定》第14条已经规定了制定机关未按照书面审查意见或者处理计划对法规、司法解释予以修改、废止的，由全国人大常委会依法作出纠正和撤销决定，还有必要舍弃第14条规定的纠正和撤销程序，而大费周章去进行宪法解释和发布典型合宪性审查案例吗？笔者认为，完全有必要。我国解决合宪性、合法性争议的理念，不同于西方国家采取对抗性较强的方式处理合宪性问题，而是更趋向于采用沟通、协商等较为平和的方式解决问题，这也是备案审查制度确立多年来，从未发生过全国人大常委会作出纠正和撤销法规、司法解释的决定的重要原因。宪法解释和典型合宪性审查案例出台后，与之抵触的法规、司法解释自动失效，相关国家机构不再适用。
五、结语
“人民代表大会制度具有坚持中国共产党领导、保证党领导人民依法有效治理国家的显著优势。”备案审查制度依托于人民代表大会制度，是人民代表大会制度的重要组成部分。在目前备案审查制度的基础上，从备案审查意见向宪法解释过渡是解决目前备案审查意见在合宪性审查方面困境的有效途径，也是发挥人民代表大会制度优势的重要表现。同时，在坚持人民代表大会制度理论和实践的基础上，将备案审查实践和宪法法律解释融合，对于完善人民代表大会制度理论，构建中国自主法学知识体系，具有重要意义。
作者：郭海清（华东政法大学《法学》编辑部助理研究员、法学博士）
来源：《政治与法律》2026年第6期“专论”栏目。
