消除贫困是人类社会面临的共同挑战，也是中国共产党始终坚守的施政方向。系统梳理中国反贫困政策从脱贫攻坚到五年过渡期再到常态化帮扶的制度演进逻辑，总结其对推进乡村全面振兴、农业农村现代化和全体人民共同富裕的支撑作用，具有重要的理论意义与实践价值。
减贫实践的推进
改革开放以来，中国反贫困事业经历了从区域开发到精准施策、从专项攻坚到制度化运行的渐进演变过程，探索形成了具有鲜明中国特征的减贫治理模式，为农村经济社会发展奠定了重要基础。
1982年12月，中央财经领导小组专题研究甘肃河西、定西和宁夏西海固“三西”地区农业建设发展问题，随后于1983年3月正式启动“三西”农业建设专项，这是国家层面早期以专项资金组织实施的大规模区域性扶贫开发行动。1986年5月，国务院成立贫困地区经济开发领导小组，并确定331个国家级贫困县，全国性制度化扶贫工作进一步成形。1994年4月，国务院颁布《国家八七扶贫攻坚计划》，确立了资金、任务、权力、责任“四个到省”的工作架构，提出用约7年时间基本解决当时全国农村8000万贫困人口的温饱问题，并推动形成东西部扶贫协作等机制。进入新世纪后，国家先后制定两个十年期扶贫开发纲要。2001年6月发布的《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》将工作重心下沉至村级单元，确定了约15万个贫困村，实施整村推进和参与式扶贫等策略。2011年5月印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，把14个集中连片特殊困难地区作为主战场，确立了新的贫困线，提出了“不愁吃、不愁穿，保障义务教育、基本医疗和住房安全”的减贫工作目标。
从“三西”扶贫到“八七”攻坚，再到实施两个“扶贫开发纲要”，中国反贫困政策体系在持续实践中不断调整完善，逐步形成了区域瞄准与个体识别相结合的工作方法、专项资金投入与行业政策倾斜相配套的资源配置方式、政府主导与社会参与相协同的治理格局，在制度建设、组织动员和资源整合等方面积累了丰富经验，为全面打赢脱贫攻坚战奠定了坚实基础。
打赢脱贫攻坚战
随着减贫进程的持续推进，我国贫困人口规模显著下降，剩余贫困群体更多集中于自然条件恶劣、基础设施薄弱的深度贫困区域，减贫工作由面上推进转入攻坚拔寨的关键阶段。2013年11月3日，习近平总书记在湖南省花垣县十八洞村考察时首次提出“精准扶贫”，推动扶贫工作向精细化方向转变。2015年11月，中央扶贫开发工作会议召开，中西部22个省区市党政主要负责同志向中央签署脱贫攻坚责任书，脱贫责任链条进一步压紧压实。同年12月，中共中央、国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，系统确立了扶持对象、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人、脱贫成效“六个精准”的工作要求和发展生产、易地搬迁、生态补偿、发展教育、社会保障兜底“五个一批”的脱贫工程，成为新时期脱贫攻坚的纲领性文件。
产业帮扶增强了脱贫地区的内生发展动力
在制度建设层面，2016年10月和11月先后印发《脱贫攻坚责任制实施办法》和《“十三五”脱贫攻坚规划》，前者以规范性文件形式明确了“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的责任体系，后者围绕5630万贫困人口、832个贫困县和12.8万个贫困村，部署“十三五”时期脱贫攻坚重点任务。2017年10月，党的十九大将精准脱贫作为决胜全面建成小康社会必须打好的“三大攻坚战”之一，脱贫攻坚的战略地位进一步提升。2018年6月印发的《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，将攻坚重心聚焦于“三区三州”等深度贫困地区，从产业、就业、搬迁、生态、教育、健康等方面强化到村到户到人的精准帮扶，明确了省、市、县、乡、村五级书记遍访贫困对象的制度安排。
从实际成效看，党的十八大以来，我国年均减贫人口规模超过一千万人，其速度和规模在全球范围内均属空前。截至2020年底，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困问题得到历史性解决。
实施五年过渡期
脱贫攻坚目标任务如期完成后，部分脱贫人口和脱贫地区的发展基础仍较薄弱，返贫致贫风险客观存在。2021年2月，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上指出，脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。这一重要论断为过渡期的政策定位提供了根本遵循。2020年12月，中共中央、国务院《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》明确提出，设立五年过渡期，要求对摆脱贫困的县、村、人口“扶上马、送一程”，严格落实摘帽“不摘责任、不摘政策、不摘帮扶、不摘监管”的要求，保持主要帮扶政策总体稳定，为巩固拓展脱贫攻坚成果、推进乡村全面振兴建立了制度框架和政策体系。
在治理体制上，过渡期延续并完善了巩固拓展脱贫攻坚成果的责任体系，继续实行中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的工作机制，强化五级书记抓乡村振兴的政治责任。2021年中央一号文件明确“三农”工作重心实现历史性转移，推进乡村全面振兴成为农村工作的总抓手。同年2月，国家乡村振兴局正式成立，承担巩固拓展脱贫攻坚成果、推进乡村振兴有关工作的统筹协调职责。2023年机构改革将相关职责划入农业农村部，并加挂国家乡村振兴局牌子，体现了减贫治理与农业农村现代化统筹推进的制度导向。
在政策部署上，过渡期内历年的中央一号文件均把防止规模性返贫作为底线任务持续推进。2022年的中央一号文件确立了保障粮食安全和防止规模性返贫两条底线。2023年中央一号文件强调增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力，提出中央财政衔接资金用于产业的比重力争提高到60%以上，脱贫劳动力就业规模稳定在3000万人以上。2024年的中央一号文件提出按照巩固、升级、盘活、调整的思路分类推进帮扶产业发展，将脱贫县涉农资金统筹整合试点政策优化调整至160个国家乡村振兴重点帮扶县实施。2025年中央一号文件对过渡期收官进行系统部署，明确开展总体评估并研究制定过渡期后帮扶政策体系。
实施效果表明，五年过渡期较好守住了不发生规模性返贫的底线。截至2025年底，全国累计帮扶超过700万监测对象稳定消除返贫致贫风险。在就业帮扶方面，截至2025年底，脱贫劳动力务工就业人数达到3200万人，连续5年稳定在3000万人以上；在产业帮扶方面，832个脱贫县均培育形成2~3个主导产业，总产值超过1.7万亿元。脱贫县农村居民人均可支配收入由2020年的12588元增至2025年的18627元，且过渡期以来增速持续快于全国农村平均水平。总之，实施五年过渡期，巩固拓展了脱贫攻坚成果，实现了减贫治理从攻坚型机制向常态化机制转换。
常态化精准帮扶
五年过渡期临近收官之际，建立制度化、长效化的帮扶机制并有效融入乡村全面振兴和共同富裕的制度框架，成为政策议程的重点。党的二十届四中全会《建议》强调，把常态化帮扶纳入乡村振兴战略统筹实施，明确了帮扶工作服务于基本实现农业农村现代化的战略定位。
2026年的中央一号文件单列“实施常态化精准帮扶”部分，从四个维度作出系统部署：一是健全帮扶政策体系，保持财政投入、金融支持、资源要素配置等方面政策总体稳定；二是提高监测帮扶的精准性和时效性，对有劳动能力者实施开发式帮扶，对缺乏劳动能力者落实综合性社会保障；三是提升产业和就业帮扶实效，培育发展具有市场竞争力的帮扶产业；四是对欠发达地区实行分层分类帮扶，确定国家和省级重点帮扶县予以集中支持。文件同时明确继续实行五级书记抓乡村振兴、东西部协作和定点帮扶、驻村帮扶等制度安排，确保帮扶政策保持制度连续性。
减贫实践的启示
回顾从脱贫攻坚到常态化帮扶的政策演进历程，中国减贫治理并非单一政策工具的线性累积，而是在国家战略牵引下，在以人为本的理念指引下，通过组织体系、责任机制、考核制度和政策工具的持续调整形成的制度化治理过程。
第一，秉持以人民为中心的减贫理念。中国的减贫实践始终将贫困群众的获得感、幸福感、安全感作为衡量工作成效的根本标准。习近平总书记反复强调，扶贫工作必须务实，脱贫过程必须扎实，脱贫结果必须真实，让脱贫成效真正获得群众认可、经得起实践和历史检验。从建档立卡逐户识别到因人因户施策，从“两不愁三保障”到脱贫群众内生动力培育，政策设计始终围绕贫困人口的实际需求展开。这与西方国家主要依赖市场机制和资本驱动的救助路径形成了鲜明对比。中国的经验表明，只有将人的发展而非资本的增值置于减贫工作的核心位置，才能确保减贫成果的普惠性和可持续性。
第二，压实各级组织的减贫责任。脱贫攻坚期间，我国构建了五级书记共同抓减贫的组织领导体制。习近平总书记先后七次主持召开中央扶贫工作专题座谈会，实地考察集中连片特困地区。22个省份党政负责人向中央签署责任书，全国累计选派25.5万个驻村工作队、数百万名干部深入一线。这种高度集中的组织动员体制确保了政策执行的力度和效率，使减贫工作能够跨区域、跨部门、跨层级调配资源。进入过渡期和常态化阶段后，五级书记抓的体制延伸至乡村振兴领域，保持了组织领导的连贯性。
第三，健全减贫绩效考核评价机制。脱贫攻坚期间建立了对省级党委和政府减贫工作成效的年度考核制度，引入第三方机构独立核查，对考核不达标的地区实施约谈问责。贫困退出实行县级自评、省级核查、国家抽查以及第三方评估等程序，从制度上防止了虚假脱贫。这一体系在过渡期内延续运行，并逐步向常态化帮扶阶段的绩效管理制度过渡。
第四，保持政策的连续性和创新性。从攻坚时期的集中式资源投入，到过渡期的“四个不摘”稳定性安排，再到常态化阶段的制度化帮扶框架，政策体系保持了延续性。每个阶段均在前一阶段基础上进行探索创新：过渡期着力建立防止返贫的动态监测帮扶机制，常态化阶段则着力构建分层分类的长效帮扶制度。机构设置遵循渐进调整逻辑，从国务院扶贫办到国家乡村振兴局再到并入农业农村部，体现了帮扶职能逐步纳入农业农村现代化整体布局的政策取向。
第五，为全球减贫事业贡献中国力量。按世界银行标准衡量，我国累计减贫人口约占同期全球减贫总数的70%以上，提前十年完成联合国2030年可持续发展议程确定的减贫目标，成为率先实现联合国千年发展目标中减贫指标的发展中国家。2021年的《人类减贫的中国实践》白皮书指出，改革开放以来按现行标准计算共有7.7亿农村贫困人口摆脱贫困。中国的实践表明，将减贫纳入国家发展战略的优先位置，建立政府主导、社会参与、市场驱动的多元治理格局，根据贫困形态变化持续调优政策工具和制度安排，是发展中国家实现大规模减贫的可行路径。
从更长的发展周期审视，常态化帮扶机制的建立，意味着中国的减贫治理正从以消除绝对贫困为目标的阶段性集中治理，转向以缩小收入差距和促进共同富裕为导向的制度化长效治理。这一转型涉及帮扶对象的重新界定、帮扶标准的动态调整以及财政资源配置等深层制度变革。在“十五五”乃至更长时期内，如何使常态化帮扶有效融入乡村振兴的制度框架，如何在普惠性保障与差异化帮扶之间实现有效均衡，从而为扎实推动共同富裕提供更加坚实的制度支撑，仍是值得深入探讨的重要课题。
宋洪远，华中农业大学乡村振兴研究院
原文载《农村工作通讯》 2026年第9期
