摘要：国资入股民企（“反向混改”）是我国为促进民营资本与国有资本取长补短、相互促进、共同发展而实施的一项措施。近年来，国有资本入股民营企业成为我国资本市场上一个令人瞩目的现象。调研发现，民营企业引入国有资本的动机主要包括缓解经营困境与流动性压力、获取优惠政策和资金、实现产业链整合等方面，而国资则基于纾困民营企业、优化战略布局等目的入股民营企业。总体而言，“反向混改”取得了初步的积极效果。但当前的“反向混改”也存在一些问题和不足，如缺乏明确的制度指引、存在一些非市场化行为、治理效应未充分显现、双方在控制权安排等方面存在分歧，等等。要使“反向混改”成为推动不同所有制相互促进、共同发展的手段，必须从思想认识和舆论引导、顶层设计与制度规范、实践操作等方面入手，科学稳妥地推进“反向混改”。

作者：刘笑霞，南京理工大学经济管理学院教授；杨媛媛，南京理工大学经济管理学院博士生

摘自：《安徽大学学报（哲社版）》2025年第6期

本文载《社会科学文摘》2026年第3期

党的十八大以来，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》等一系列重要文件多次强调要积极推进混合所有制改革。混合所有制改革既包括非国有资本进入国有企业，即“国企混改”，也包括国有企业、国有资本平台入股非国有企业，即“反向混改”。近年来，全国范围内掀起了一股国有资本入股民营企业的高潮。在此背景下，本文就“反向混改”相关情况进行调查，全面、客观评价这一改革，对推动相关部门完善制度具有重要意义。江苏民营经济发达，“反向混改”也较为活跃。因此，我们对江苏省民企“反向混改”的总体情况、实施动机、效果及问题进行调研，进而就进一步稳妥推进“反向混改”提出建议。

研究设计与实施过程

（一）问卷调查的设计与发放

2022年6—8月，课题组对江苏省内“反向混改”情况进行问卷调查。问卷分A、B两卷。A卷适用于已经或曾经“反向混改”的企业，侧重调查引入国资的动因、效果及存在问题；B卷适用于未“反向混改”的企业，侧重调查企业对“反向混改”的看法、顾虑和困难。最后共回收1440份有效问卷，覆盖江苏13个设区市。从调研对象看，不同规模和行业的企业均有覆盖，其中，上市公司占5.69%，非上市公司占94.31%（其中拟上市公司占10.35%）。因此，被调查企业具有较好的代表性。

（二）半结构化访谈设计与实施

本文还采用半结构化访谈的形式，召开了四场座谈会，对相关问题进行深入访谈。访谈对象包括：①民企代表。包括苏交科、云海金属、大千生态、润和软件四家已实施“反向混改”的企业和焦点科技、中电环保两家暂未实施混改的企业。②国资投资运营主体管理层。包括南京市国资混改基金和江苏省高科技投资集团高管。③国资监管部门。包括江苏省人民政府国有资产监督管理委员会相关处室负责人。

调查结果与分析

（一）江苏省“反向混改”的总体情况和基本特征

1440家被调查企业中，有5.69%的企业实施了“反向混改”；其余1358家回答B卷的企业中，有40.72%的企业存在引入国资的意愿与倾向。

企业规模、上市状态、行业等因素是影响国资和民企双方实施“反向混改”的重要因素。本文发现，与非上市民企相比，上市民企更可能进行“反向混改”；获得高新技术认证的企业进行“反向混改”比例显著高于未认证企业；规模较大企业实施“反向混改”的比例更高。从发起方看，82起“反向混改”中，52.44%由民企或其实际控制人主动发起，45.13%由国资方牵头。从国资地域看，本省国资占75.61%，其余24.39%为外省市国资。从国资主体看，分为国企和国资基金两类。从股权转让方式看，主要是增资扩股（43.90%）和大股东向国资协议转让所持股份（40.24%）。从控制权安排看，32.93%的企业在改革后实际控制人变更为国资。从国资持股存续状况看，64.63%的企业在引入国资时设立了国资退出机制和退出方案。调查时，在80.49%的混改企业中，国资仍持有股份。

（二）“反向混改”的动因

调查和访谈表明，民企引入国资的动因主要包括获取资源、实现产业链整合、解决传承问题和优化治理四个方面。值得注意的是，未混改企业选择“政策支持”“进入新市场”“银行贷款”“产权保护”“政府补助”“税收减免”等选项的比例均高于已混改企业。这表明，这些企业过于注重引入国资所带来的资源效应。

访谈表明，国资入股民企的动因主要包括：响应政府需求，纾困民企；优化国资战略布局；提高国资收益水平；提高本地区的国资证券化率；助力区域经济发展；地方政府融资平台转型需要。

（三）“反向混改”的效果

无论是问卷调查还是座谈调研，受访企业总体上对“反向混改”持肯定态度。在问卷调查中，“反向混改”企业中82.93%认为引入国资“利大于弊”，其积极作用主要体现在：（1）经营状况与融资约束明显改善。67.07%的企业认为，引入国资后，企业营业收入、利润水平明显提高。对相关企业的座谈也得出了类似结论。其实现路径为：①促进融资、降低融资成本。69.51%的企业表示更容易获取贷款，46.34%的企业表示融资成本显著降低。②拓展业务和市场。如珠江实业集团入股苏交科后，明确支持苏交科在粤港澳大湾区开展业务。③加强政企联系，使企业能够更及时获取、充分运用党和政府促进民营经济发展的政策。81.71%的企业认为，引入国资后，其与政府部门的联系得到加强。④产生“协同效应”，优化供应链和价值链，提高经营效率、降低成本。云海金属代表认为，宝钢金属入股后弥补了公司管理上的短板。⑤促进企业有效投资。31.71%的企业认为，“反向混改”对研发和固定资产投资具有显著促进作用。⑥提高资产质量。如南京市国资混改基金入股康尼机电后，推动后者计提商誉减值、减少无关多元化行为。（2）投资者保护水平有所提升。国资入股后，通过推动企业建立健全相关政策和程序或者委派董事、监事直接参与公司治理过程，对于完善公司治理、加强投资者保护具有积极意义。36.59%的企业认为，引入国资加强了投资者保护。（3）社会责任和环保意识有所提高。调查表明，引入国资后，企业的社会责任与环保参与有显著提升。48.78%的企业认为其比之前更关注社会责任，34.15%的企业认为其比之前更重视环境保护。（4）合法合规意识显著提升。60.98%的企业认为，其比原先更加守法经营；54.88%的企业认为，诚实守信的企业文化得到强化。云海金属代表表示，国资进入后，企业需遵守国资的基本规则和红线，企业在缴纳“五险一金”等方面更加合规。（5）党的政治引领作用显著加强。76.83%的企业认为，引入国资后，企业的党建活动明显增多。由此可见，“反向混改”既产生资源效应，也产生一定的治理效应。但调查也表明，国资进入会产生公司经营变得更保守（9.76%）、官僚主义风气增强（6.10%）、运营成本上升（1.22%）等消极影响。

访谈表明，国资也从改革中获得了收益，主要表现在：（1）促进产业链、价值链延伸和产业布局优化。宝钢金属入股云海金属，可以拓展其在镁金属产业的布局，有助于将中国镁金属产业“做大做强”。（2）获取收益，促进国有资产保值增值。如南京市国资混改基金在润和软件解困之后两次减持，获得了较高投资收益。（3）优化国企经营环境，促进国资健康发展。国资通过混改对民企纾困，可以减少供应链上的民企陷入困境对国企生产经营的不利影响。南京市国资混改基金高管在访谈时还认为，国资入股民企，在纾困、扶持和培育优质民企的同时，也为将来有更多优质民营资本参与“国企混改”储备资源。

（四）“反向混改”中存在的问题与困难

思想认识层面的问题有两个：（1）部分民企片面理解“反向混改”，要么将其理解为国资对民企的单向帮扶，只希望国资能够在融资、业务等方面为企业带来好处，要么简单将其等同于纾困。（2）部分国资或监管部门也存在不正确认识，包括：将“反向混改”看作一种纯粹的投资行为，而不是从中国特色社会主义基本经济制度实现手段的高度来认识“反向混改”；动力不足与短期套利倾向并存；将“反向混改”等同于控股民企，片面追求控制权。

制度设计层面的问题有两个：（1）缺少顶层设计和具体操作指南。这使得相关主体在具体实施时既缺乏具体、可操作的指引，也无法在自身利益受损时及时有效地申请法律救济。（2）相关监管制度和理念与“反向混改”不完全适应。包括：国资监管要求国企参股民企必须严格限定在自身主业范围内，但目前对于国企主业范围的界定并不十分明确，而且这会阻碍国企出于优化产业结构目的入股民企；一些地方监管部门对国资入股民企有控股的要求；国资绩效考核一定程度上仍侧重于短期投资效益；入股价格偏低；混改企业的日常监管效率不高。

实践操作层面的问题有五个：（1）国资对民企的选择。实践中存在两种极端倾向：部分国资门槛设定过高，小微企业机会较少；部分地方国资盲目收购民企，不仅致使双方利益受损，而且扰乱市场秩序。（2）政府干预行为。部分地方政府对外地国资收购本地民企施加限制，对“反向混改”企业存在过度干预的行为。（3）理念差异与文化冲突。问卷显示，已混改和未混改企业存在“双方经营理念冲突，致使企业发展方向不明确”顾虑的比例分别为58.54%和55.89%。开放性问卷回答也表明，许多被调查者认为引入国资会导致效率下降。（4）治理效应未充分显现。调查发现，部分国资在入股后并未积极推动民企在公司治理、内部控制与风险管理等方面转型升级。国资以基金形式入股民企时，往往定位于财务投资者或短期纾困，对公司治理参与较少。（5）一定程度上存在不公平现象。已混改和未混改企业中，认为改革会导致“双方利益分配存在矛盾”的各占15.85%和25.85%。访谈时，有民企代表认为，民企与国资合作时，国资不愿同股同权。对国资访谈时则发现，一些民企一旦经营状况好转，便以不公平条件要求国资退出，甚至不依照原先约定与国资分享收益。

对策建议

（一）思想认识和舆论引导

地方政府、国资监管部门和投资运营主体要从坚持“两个毫不动摇”的高度认识和把握混合所有制改革，要认识到“反向混改”既是推进民营经济健康发展的重要手段，也是实现国资“做大做强”的重要手段。民企也要从不同所有制资本相互融合、优势互补、共同发展的角度认识“反向混改”，避免仅从单向纾困角度理解“反向混改”，甚至一味要求国资输入资源而不愿履行自身义务。

宣传部门要引导企业家准确理解党和国家民营经济政策，充分了解、正确认识“反向混改”。要使社会各界理解“反向混改”是国民双方互惠共赢的一种市场行为，不能因为实践中局部的问题和不足而简单粗暴地认为是“国进民退”，甚至错误地归结为意识形态问题。

（二）顶层设计与制度规范

相关部门要参考“国企混改”相关经验出台相关制度，对“反向混改”的具体范围、主体资格、基本流程、双方权利与义务、优惠政策、法律责任等问题做出明确规定，使相关主体在具体操作时有章可循、有据可依。同时，要及时梳理并修改不恰当的规定：（1）适度放松对国企入股民企时取得控制权的要求。国企可灵活选择控股、参股、合营等方式入股民企，切实做到“宜控则控，宜参则参”“一企一策”。（2）优化国资考核。在评价“反向混改”收益时，不仅要考虑短期经济利益，更要注重社会效益和长期经济效益，从而使那些有长期发展潜力的民企有机会引入国资。（3）优化评估定价机制。对发展潜力好、价值被低估的民企，允许在科学评估的基础上适当提高发行价格底价。对于未上市民企，可聘请第三方机构，在充分考虑发展前景、产业结构等因素基础上公允地评估价值，合理确定股权转让价格。（4）优化混改企业监管。国资监管要坚持“管资本为主”的原则，在不违反红线的情况下，适当精简审批项目，减少上报、审批事项范围，优化审批流程，以实现灵活决策与稳健合规之间的平衡。（5）规范国资无序收购行为。要进一步深化改革，减少一些地区为提高上市公司数量而无序收购民企的行为，并通过完善相关市场交易规则来规范无序收购行为。

（三）实践操作

国资在选择混改对象时，要重视企业潜力，兼顾非上市和初创期的优质企业。混改过程中，要针对不同目的、规模、行业、上市状态等情况，因地制宜地设计实施方案，灵活处理参股、控股问题。要积极探索创新混改方式，除投资入股外，还可灵活采用联合投资、重组等多种方式；纾困目的的“反向混改”可以以“基金”为主体，并探索以优先股形式入股或采用“股债结合”方式。混改后，国有股东要积极参与公司治理过程，依法行使股东权力，引导企业完善现代企业制度和法人治理结构，推动企业在内部控制和风险管理等方面升级，并推动企业加强党组织建设，促使企业合法经营、自觉履行社会责任，引导民营资本健康发展。

民企要根据混改目的选择适配的国资，避免仅考虑股权定价。企业家要将“反向混改”看成一次企业结构和文化的重整，要积极吸收国企管理的有益经验，与国资一起对管理制度、治理结构、产业链和供应链等进行优化升级，逐步建立现代企业制度，提高决策科学性、规范性。要严格依照协议规定，履行在股权转让、收益分配等方面的约定。

国资与民企要加强整合、提高互信，妥善处理矛盾与问题。双方要依照相关法律法规及协议行使权利、约束自身行为。当出现问题与矛盾时，应及时充分地沟通，共同寻找合理解决方案，妥善解决分歧。

对政府部门而言，政府既要为“反向混改”提供支持和服务，又要避免过度干预。首先，要履行好市场引导、服务、规范、监管职能，搭建平台，促进双方交流与对接，并加强监管，为“反向混改”提供公平公正的交易环境和法治保障。其次，要尊重市场规律。不符合经济结构优化方向、产能落后的民企，不应无原则地要求国资入股救助。公平对待异地国资入股本地民企行为，只要主体和程序合法合规，就不应加以限制。对于控制权转移给外省市国资的民企，在其业务开展方面不应区别对待。最后，要充分尊重企业自主经营权，避免不恰当地干预“反向混改”企业正常的生产经营活动。