摘要：备案审查制度在推进宪法监督的同时，一定程度上泯灭了合宪性审查与备案审查之间的界限。“泛违宪论”不仅模糊了全国人大常委会的宪法边界，而且忽略了“宪法监督”和“保证宪法实施权”之间的差异。究其根源，在于一元“违宪”概念，即“违反宪法规定、宪法原则和宪法精神”是一种“实质违宪论”。这一理论遮蔽了不同国家机构之间权限、组织和程序的固有特质，即“形式违宪论”。须聚焦宪法确立的“立法权专属”，践行“形式违宪论”，吸纳“法律保留”确保宪法实质内容，捍卫民主，维护党中央权威和集中统一领导，抵制“价值泛滥”。

关键词：实质违宪 形式违宪 泛违宪论 涉宪论 保证宪法实施权

作者简介：郑贤君，法学博士，首都师范大学政法学院教授。

问题的缘起：备案审查的洪流与“实质违宪论”

是否所有违宪的抽象文件都由全国人大常委会审查？这是一个问题，由备案审查导致的“泛违宪论”不仅泯灭合宪性审查与备案审查之间的差异，而且使宪法规定的全国人大和全国人大常委会行使的“监督宪法实施权”低到尘埃里或者“滚落到地面”。合宪性审查不同于备案审查，前者是最高国家权力机关的宪法监督，且为一项独立的宪法权力；后者并非一项独立的宪法权力，仅为一种工作制度和工作程序。

合宪性审查属于“抽象规范控制”或者“规范违宪”，但此“规范”非指一般规范性文件，而是仅指享有法规制定权的国家机关颁发的抽象法规，即“法规和司法解释”，包括行政法规、地方性法规、监察法规、经济特区法规，自治条例、单行条例、司法解释、海南自贸区法规、浦东新区法规和特别行政区法律，具体由《宪法》《立法法》《法规司法解释备案审查工作办法》和《加强和完善备案审查制度决定》规定的审查范围。合宪性审查并非仅“违宪”一词就可了却，其标准具有内在构造，涉及何为“法规”、宪法确立的立法权限分配，这是由我国抽象审查模式和立法权构造所决定的。

将“违宪”确立为“违反宪法规定、宪法原则和宪法精神”， [1]仅为“实质违宪”。 [2]这是远远不够的，也是导致“泛违宪论”泛滥的原因。在功能主义理论看来，近代违宪论益愈发展为以“国家机构组织与权限分配”为核心。葡萄牙宪法学家认为：“这里确定的事实是，对于违宪问题，更多的是从权力部门之间关系中从产生的可能的干扰角度来探讨(因此其理论重心是组织上的和形式上的违宪)，而不是从法律是否从本质上与宪法相符合的角度探讨。” [3]在谈及德国行政须基于立法授权乃可立“法”及审查之时，德国学者公认：“这就必然直接关系到德国基本法下行政与议会间的权限分配，有关立‘法’的权力分立构造本身。”[4]我国合宪性审查原理既不同于美式司法审查理论， [5]以及“司法极简主义”， [6]亦不同于德国宪法法院审查，而是一种民主集中制的社会主义合宪性审查。如何克服“实质违宪论”之弊，走向兼顾实质内容保障的“形式违宪论”，既是回归我国宪法体制之必然，也是合宪性审查发展的方向。这需要在追问管辖权的前提下，探索合宪性审查原理与标准。

一、集中与抽象规范控制：最高国家权力机关独享合宪性审查权

欧洲一度实行的“政治控制”，是“指对于规范性行为(尤其是法律和同等文件)的合宪性的控制，由政治性机关(如代表大会)来执行”。 [7]在我国，作为政治机关，最高国家权力机关负责宪法监督实施决定我国宪法监督实行集中式审查，明显不同于德国集中审查模式、美式分散型审查与欧式的“政治控制”，只有全国人大及其常委会有权行使合宪性审查，其它国家机构，乃至地方各级人大及其常委会皆不能享有这一权力。这也是“人民代表大会”的内在属性，只有代表人民的“最高国家权力机关”具有权威性，有权行使宪法监督这一“至上”权力。在此，以下几点予以辨明：

(一)全国人大与全国人大常委会宪法监督权之差异

宪法规定全国人大及其常委会都有宪法监督权，但是，全国人大与全国人大常委会享有的宪法监督并不相同，主要表现在审查对象和审查效力方面。在审查对象方面，全国人大的审查对象是全国人大常委会制定的与宪法和法律相抵触的不适当的决定，全国人大常委会的审查对象是行政法规、地方性法规等。在审查效力方面，全国人大既可以“撤销”，亦可以“改变”全国人大常委会不适当的决定，全国人大常委会只能“撤销”，不能“改变”法规。这是由不同国家机构的属性及其关系决定的。

(二)全国人大常委会审查对象的扩大：法规与司法解释

全国人大常委会的审查对象经历了一个发展过程，这涉及何为法规、法规与抽象规范文件的差异，其实质是宪法变迁和宪法发展，其内在动因是由我国立法权扩大和下放引起的。

并非所有抽象规范文件皆为法规，法规是特指的也是广义上的立法权威或者法规制定权下放的结果。 [8]

1982 年宪法规定全国人大常委会的审查对象只有行政法规和地方性法规，其后，根据不同位阶的法律、决定，审查对象逐渐扩大至目前的审查范围，这些规范在性质上总体属于“法规和司法解释”。其中，2000年《立法法》增加了自治条例和单行条例； [9]2019年10月26日，《全国人大常委会关于授权国家监察委员会制定监察法规的决定》增加了对监察法规的审查。 [10]2015年《立法法》增加了对司法解释的备案要求，以及对省、自治区、直辖市通过的自治条例和单行条例的审查。2019年12月16日，全国人大常委会委员长会议颁布的《法规、司法解释备案审查工作办法》增加了对监察法规、自治州和自治县制定的自治条例和单行条例、经济特区法规，以及司法解释的审查。 [11]2023年12月29日，全国人大常委会制定的《关于完善和加强备案审查制度的决定》增加了对浦东新区、海南自由贸易港法规的审查。同时，2015年修改的《立法法》规定向谁备案，谁审查。 [12]同时，自2020年开始，法工委审查报告中增加规定对“香港和澳门特别行政区法律”的审查。 [13]

这些规定具有以下特点：一是规范的位阶不一。有的是法律，有的是决定，有的是委员长会议通过的工作办法，有的是全国人大法工委发布的备案审查报告。二是通过的机构不统一。有的文件是全国人大通过的，有的是全国人大常委会通过的，有的是全国人大常委会委员长会议通过的，有的是全国人大法工委发布的备案审查报告。三是扩大了宪法权力，如《立法法》第77条规定：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”这是对宪法第五条的改写，并将审查范围由行政法规和地方性法规逐渐扩大到目前规定。四是规范内部不协调。例如，2019年全国人大常委会的决定、2019年委员长会议的决定，以及备案审查报告都已经规定了对监察法规、司法解释等的审查，但是，2023年《立法法》修改时却未作出相应增加对监察法规的审查。同时，《立法法》还应增加对司法解释的审查，现有规定只是备案。解决不同位阶规范冲突的办法一是修宪，如增加全国人大常委会对监察法规的撤销权；二是俟再次修改《立法法》时扩大审查对象，并且对监察法规的审查亦应体现在对《监察法》的修改之中。

(三)地方人大常委会不能行使合宪性审查权

地方人大常委会没有宪法监督权，不能行使“合宪性审查权”，只有“保证宪法实施权”。自20世纪90年代以来，该问题的争论一直绵延不断，无有定论。但是，已故的权威宪法学家包括许崇德、肖蔚云都认为，地方人大常委会不享有宪法监督权。 [14]其根据有三：其一，宪法第62条明确规定全国人大及其常委会享有宪法监督权，根据“明示即排除”，宪法的规定排除该机构之外的其他任何机构行使这一权力。其二，“有审查有解释”。宪法监督必然涉及宪法解释，只有享有宪法解释权的机构才拥有宪法监督权。宪法第62条同时规定宪法监督权和宪法解释权，即是将宪法监督权单独赋予全国人大常委会，没有宪法解释权的机构不能拥有宪法监督权。其三，宪法监督权具有权威性，只有最高国家权力机关才有资格行使这一权力。其余如地方人大常委会人员代表的利益归属及宪法素养也是其不宜行使宪法监督权的原因。

(四)抽象规范控制：为什么是法规(司法解释)

抽象规范控制是我国合宪性审查的最大特征，与具体审查(附随式审查)具有显著差异，其抽象性表现在两方面：一是最高国家权力机关不是法院，不涉及具体案件和争议；二是最高国家权力机关只审查法规(司法解释)，不涉及行为。此处，何者构成“法规”成为至关重要的问题。前已述及，并非所有抽象规范性文件都构成“法规”，只有宪法和法律赋予的享有法规制定权的国家机关依据权限颁布的抽象规范文件才可称为“法规”。 [15]

这正是抽象审查的核心。近代“违宪”理论是一种与效力连接在一起的“一元化”概念。当某一规范被宣布为违宪时，被认为“无效”。传统“违宪”理论认为：“违宪制度是一种一元化制度。任何法律一经被宣布为具有实质上的、形式上的、组织上的或者程序上的瑕疵，就应该被宣布为违宪，并因此而无效。” [16]违宪有如下种类：形式瑕疵、实质瑕疵与程序瑕疵。形式瑕疵是指，不考虑一个规范性行为的内容，仅考虑其外化的形式，包括其前提、形成的程序和最终形式。实质瑕疵是与行为的内容相关，是指行为所采取的原则与宪法的原则与规范之间存在抵触，特别是其实质性、实体性与理论性方面。程序瑕疵是最近的理论独立出来的(传统理论将其包含在形式瑕疵之中)，这些瑕疵与法律规定的规范性行为的程序有关。

狭义上，这是一种聚焦于立法机关与行政机关之间关系的思考，实行三权分立的日本宪法学对此有深厚的理论积累。规范上，日本宪法规定的“国会是国家唯一的立法机关”为之提供了依据；理论上，“依法律行政”、“法律优位”为司法审查奠定了基础；实践中，法院重点审查立法与行政关系，确立行政立法是否违宪、违法。 [17]民主集中制的人民代表大会制度不仅思考立法与行政之间的关系，还须在明确立法权归属的前提下，思考立法机关与所有国家机关之间的关系，包括横向意义上全国人大及其常委会与中央各国家机构之间的关系，以及纵向的中央国家机构和地方国家机关之间的关系，但不包括各机关内部之关系。前者指全国人大及其常委会之“一府一委两院”，后者指全国人大及其常委会与享有法规制定权的地方国家权力机关的关系。

合宪性审查是一种专门审查制度，为最高国家权力机关所独享，也是一种政治审查或者“政治控制”。 [18]除现行宪法外，我国1954年宪法确立了“立法权专属”的宪法构造，规定“全国人民代表大会是国家唯一立法机关”，全国人大常委会仅有“法令”制定权，其宪法目的是为了避免立法权旁落，确保“国家一切权力属于人民”。虽然其后宪法规定全国人大常委会享有部分立法权，并授予其他机构法规制定权，但“立法权专属”的宪法构造没有在根本上改变。因之，虽然广义上合宪性审查和备案审查都属于宪法监督，但并非任何一种备案审查都是合宪性审查，只有全国人大及其常委会的备案审查包含合宪性审查，彰显社会主义合宪性审查的民主本质。这是一种不同于“防御性民主”规范理论，而是体现社会全体参与的开放式“全过程人民民主”，可抵御“价值狂潮”导致的“泛违宪论”。

广义上，宪法监督与合宪性审查同义，由全国人大与全国人大常委会行使，但二者略有区别。由于全国人大只有在开会期间才能行使这一权力，故一般意义上的合宪性审查是全国人大常委会的专属权力。只有当全国人大常委会予以审查时，宪法监督、合宪性审查才与备案审查等同。在此情形下，备案审查的标准包含“政治性、合宪性、合法性和适当性审查”；合宪性审查的标准狭义上只有一个，即全国人大常委会对法规(司法解释)是否符合宪法予以审查，广义上还包括政治性审查。因此，合宪性审查既非其他机构审查，亦非其他标准审查，与备案审查亦不相同。这也是产生“合宪性审查与合法性审查关系”的原因。[19]其他机构的审查则不尽然，如地方人大常委会的备案审查与合宪性审查并不重合，因地方人大常委会并无合宪性审查的权力，其对于地方性规范性文件的审查只是合法性审查、适当性审查。

二、剥离“泛违宪论”：备案审查并非一项独立的宪法权力

如何从形形色色的备案审查中“剥离”出来，凸显合宪性审查的独有特质，是宪法监督理论面临的一个重要课题。[20]这需要突破“实质违宪论”之桎梏，重启我国宪法初创时期的“形式违宪论”。

2004 年，全国人大成立备案审查室，这一创举不仅激活了中央层面即全国人大常委会的宪法监督，而且形成了不同层级和种类的备案审查体制，包括党内、人大、政府、监察、司法、军队，其中，人大系统的备案审查又有最高国家权力机关与县级以上的地方各级人大常委会审查之分。加之自2017年以来，全国人大法工委公开向全国人大常委会作《备案审查工作报告》，“备案审查”已经在客观上形成“滚滚洪流”，其在理论和实务上促进备案审查制度发展的同时，也在一定程度上冲击合宪性审查概念，形成了“合宪性审查迷雾”。

由于宪法解释滞后，理论储备不足，各种相关概念没有及时甄别，导致将“备案审查”作为一项独立的宪法权力，探索其程序、效力， [21]主张制定《备案审查程序法》。这不仅混淆了合宪性审查与备案审查之差异，也与我国宪法制度和固有理论不相兼容，并在实际上形成了与“实质违宪论”同构的“泛违宪论”，从而消除了全国人大常委会宪法监督的权力边界，将全国人大常委会的宪法监督权与不同国家机关的“宪法实施保证权”相混淆，并对实践有所影响。

(一)备案审查只是一种工作制度(或工作程序)

无论是明示还是隐含，我国宪法都未规定“备案审查权”，备案审查从属于宪法监督权，以及各机构固有的监督权力。就中央层面人大系统的备案审查而言，其所实行的是“审定分离”模式。根据《立法法》《法规、司法解释备案审查工作办法》，全国人大法工委、各专业委员会、宪法和法律委员会一起享有审查权， [22]只是全国人大常委会法工委与后两者具有不同的宪法地位。后两者属于最高国家权力机构的组成部分，全国人大常委会法工委是全国人大常委会的工作机构，因法律授权享有法规审查权，而其本身并非权力机构的组成部分，故全国人大常委会法工委享有审查权，但无处分权和决定权。这意味着备案审查只是实施宪法监督的重要方式，但并非宪法监督本身。

一直有观点认为，备案审查的性质是宪法监督。[23]这在广义上是成立的。恰如宪法序言所指，所有国家机构都有权实施宪法，但是否属于狭义上宪法第62条规定的宪法监督，则须视具体情况而定，不能泛泛而论。诚然，“备案审查”并非空穴来风，而是具有宪法和法律规范依据，但是《宪法》《立法法》《监督法》只是分别规定了“备案”和“审查”，并未将之联系起来作为一个独立的词语，因此不能将之定位为一种独立的宪法权力。由于备案审查层级和种类多样，笼统地称之为“宪法监督”容易泯灭不同国家机关权力性质的差异。此处再次凸显了“形式违宪论”之重要，说明“实质违宪论”有可能掩盖宪法作为组织和程序的政治法属性，并侵蚀合宪性审查的理论特征。

判断独立的宪法权力具有特定标准。这些标准包括如下要素：是否宪法或者法律赋予，明示或者隐含；是否由特定国家机构行使；是否享有明确的宪法权力；须按照宪法或者法律规定的程序运行，该权力具有法律效力。换言之，由于国家机关不同，备案审查主体不同，权力属性不同，备案审查的性质亦不相同。因此，备案审查只是一种工作制度或者工作程序，笼统地称所有种类的“备案审查”为宪法监督是成立的，但并不能说明各自的权力属性，不能揭示不同国家机关运行的内在机理与堂奥。

(二)不同种类的备案审查性质不同

不同国家机关的性质不同，备案审查的属性亦不相同。不仅党内系统、权力机关、政府、监察、法院、军队的备案审查不同，就权力机关的备案审查而言，最高国家权力机关和地方国家权力机关备案审查的性质也不相同。

除党内法规的备案审查是由中央党组织和省级党组织进行之外，其余各机构各依其自身特性行使备案审查。最高国家权力机关备案审查由全国人大常委会行使，其规范依据是宪法第62条、第67条第(七)(八)项。这一权力属性是宪法监督，当全国人大常委会审查法规(司法解释)是否违宪时属于合宪性审查。县级以上的地方各级人大常委会行使的备案审查是“立法监督”或“人大监督”，其审查规范性文件是否违宪行使的是“保证宪法实施权”，而非宪法监督，其规范依据是《宪法》《立法法》和《监督法》。政府系统的备案审查是行政监督，其性质由国务院的宪法地位决定，故属于“执行宪法”，具体由国务院司法部行使，其效力表现为撤销、修改、废止等。除司法解释由全国人大常委会审查外，司法系统的备案审查由“两高”行使，其性质属于“遵守和执行宪法”，是行使“保证宪法实施权”。 [24]

监察系统的备案审查是一种内部监督，其性质属于“遵守和执行宪法”，运行“保证宪法实施权”，但尚未制定备案审查条例，军队系统的备案审查属于行使军事权。这些备案审查由于审查主体不同，性质不同，效力不同，不能一概而论。除国务院内部审查对象包括行政法规与地方性法规与全国人大常委会重叠之外，其余备案审查对象不包括法规和司法解释，只是内部规范性文件，其中有的“违宪”，有的“违法”，有的“不当”，且审查程序和效力各不相同，并无一个宪法或者法律上统一的“备案审查”概念。

(三)备案审查不具备独立效力

备案审查的效力因“机构”而异，由审查机构的属性、审查对象的性质、审查标准而定，取决于各国家机构之间的相互关系，并无统一概念。

不同国家机构的备案审查性质不同，效力亦不相同。排除全国人大对全国人大常委会不适当决定的审查，全国人大常委会对不同种类的法规(司法解释)的效力取决于其与相关机构之间的宪法关系。对于国务院制定的违反宪法的行政法规和地方性法规，全国人大常委会有撤销权，无修改权和废止权，其修改和废止由制定机关行使。[25]撤销权同样适用于监察法规，全国人大常委会对违反宪法的监察法规，有撤销权。对于违反宪法的司法解释，全国人大常委会有权撤销，《立法法》对此有规定。[26]对于违反宪法和法律的行政法规和地方性法规则视情况分别对待，国务院分别对待。对于违反宪法的行政法规，国务院既有撤销权，亦有修正权、废止权；对于违宪的地方性法规，国务院有审查权，但没有撤销权。 [27]全国人大常委会对于违宪的司法解释，有撤销权，但无修改权和废止权，如“夫妻共同债务”、[28]“附条件逮捕”。[29]同时，最高人民法院和最高人民检察院对于省级人民法院和人民检察院制定的抽象性文件，依据上级人民法院和下级人民法院的关系而定，可以督促制定机关撤销，自行修改或者废止。同时，效力涉及溯及力，是自始无效，还是决定之日起无效？是整体还是部分无效？是普遍无效，还是个案无效？都因案而异，不可一概而论。

判断某一工作制度是否具有效力，不是因为其行为是一种惯例，而是涉及效力的定义，即何为效力？除了社会学效力和伦理学效力之外，法效力另有概念。法学意义上的效力不能自设，不能自立为王，须基于上级权威授予。凯尔森著名的效力理论认为，法规范的效力并非来源于自身，而是上位规范的授权。“‘一项规范的效力基础’———即人们之所以遵守该项规范的根据———只能是，凯尔森说‘一项其他规范的效力’。 [30]德国法学家罗伯特·阿列克西指出：“当一条规范是有权机关按照规定的方式所制定，并且不抵触上位阶的法律———简单说，就是由权威制定的，则这条规范是法律上有效的”。[31]他特别指出“有权机关”这一要素。虽然《立法法》第111条规定：“全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构可以对报送备案的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等进行主动审查，并可以根据需要进行专项审查。”但是，法工委并无处分权，行使决定权的是“有权机构”即全国人大常委会。这也是全国人大常委会法工委须向全国人大常委会提交工作报告的原因。依据全国人大常委会法工委的性质，此处“审查”仅为工作程序。

综上所述，“泛违宪论”是“形式违宪论”的变体。由于各机构行使的备案审查属性不同，其效力不能一概而论，更不能因其在实践中没有行使而予忽略。各机构备案审查的效力须有明确的宪法和法律依据，实践中法工委和其他国家机构之间的“沟通”、“协商”、“通知”等只是一种工作方法，并非宪法或法律明订的规范，也难以作为惯例。其核心在于法工委并非“有权机关”，宪法和法律也未赋予法工委相应的权力，处置方法不属于“效力”，亦非“软效力”，或者“弹性效力”、“准效力”，仅为工作程序或者工作方法。

三、涉宪性：保证宪法实施权

依据不同审查标准，备案审查可分为政治审查、合宪性审查、合法性审查和适当性审查，这也是合宪性审查不能完全等同于备案审查的原因。并且，即使是合宪性审查，亦需考虑管辖权，区别审查主体、对象，不能因为抽象文件包含“违宪”条款，就由全国人大常委会悉数尽揽，予以审查。须破除“实质违宪论”之迷雾，依据宪法和法律规定的管辖权，确定审查范围。根据我国宪法和法律，全国人大常委会负责审查法规和司法解释。至于违宪文件，涉及备案审查报告中提及的“合宪性”和“涉宪性”，在此须予甄别。

(一)涉宪性的概念

“合宪性”和“涉宪性”是两个不同的概念，全国人大法工委在备案审查报告中多次提及这两个概念，意味着敏感地觉察到两类案件的差异，但并未明确界定二者的概念，在此须予区分。

“合宪性”是指那些依据宪法和法律由全国人大常委会审查的法规(司法解释)是否符合宪法的抽象文件，属于“法规审查”；“涉宪性”是指那些虽然违反宪法的实质内容，但却不属于全国人大常委会审查的规范性文件，具体指非法规和司法解释以外的抽象规范文件，属于“规范性文件审查”。固然，有许多抽象文件“涉宪”，即包含违反宪法的内容，但须符合一定条件才能由全国人大常委会审查。西方司法中心主义的违宪审查设置了许多条件限制，诸如“成熟性”、“起诉资格”、“案件性”，乃至“政治问题不接受审查”。应在区分合宪性审查与备案审查的前提下，明确“合宪性”与“涉宪性”的差异，基于特定机构的合目的性与事物的性质，明确两类规范的性质，包括审查主体、审查程序及效力，由特定机构审查。

“涉宪性”是“实质违宪论”的衍生概念。“形式违宪论”重点考察国家机构之间的相互关系，依据我国宪法对宪法监督的规定，聚焦于国家立法权限的分配。“实质违宪论”重点考察审查对象“违反宪法规定、宪法原则和宪法精神“实质内容，包括侵犯基本权利。故“形式违宪论”和“实质违宪论”之别，是构成“合宪性”与“涉宪性”两概念差异的深层原因。依据我国宪法体制，合宪性审查应回应“形式违宪论”，回归宪法作为组织、程序的政治法特征。

(二)保证宪法实施权

按照“有件必审”原则，“涉宪性”规范文件违反宪法实质内容，须接受审查，但审查主体并非全国人大常委会，而是由相应“有权机关”按照特定程序进行，其规范依据是“保证宪法实施权”。 [32]

“保证宪法实施权”是一种确保实施宪法的权力。这是由宪法的根本法地位以及组织和程序特性决定的，也是宪法区别于普通法律之所在。美国实行法院中心主义的司法审查，但并不妨碍其认为立法机构和行政机构有“宪法实施权”，这被称为“部门主义”(departmentalism)。[33]该理论是一种宪法解释理论，认为国家机构各部门在执行职务时皆有解释宪法的权力，其解释也是实施宪法的方式，是宽泛的宪法实施方式。立法机关实施宪法的方式是制定法律，美国宪法第13条、第14条、第15条、第18条修正案规定“国会有权以适当立法方式实施本条……”。国会是立法机关，其实施宪法的方式是通过立法落实宪法原则和规定。总统有“保障宪法实施权”，其规范依据为宪法第2条第1款：总统“恪守、维护和捍卫合众国宪法”。

我国“保证宪法实施权”是一种明示的宪法权力，又可称为“宪法实施”、“维护宪法尊严”、“保证宪法遵守权”、“保证宪法执行权”。宪法序言最后一段规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。宪法第99条规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”。其他国家机构负有“执行宪法”和“实施宪法”的职责，有权履行备案审查程序，审查违宪的规范性文件，并依自身权限和程序作出相应处分。涉及宪法理论中“监督宪法实施”、“实施宪法”、“遵守宪法”、“执行宪法”、“宪法实现”、“宪法落实”等概念。[34]

“保证宪法实施权”与“合宪性审查权”不同，具体表现在以下五个方面：

其一，实施主体不同。合宪性审查主体是全国人大及其常委会，其规范依据是宪法第62条和67条规定的“监督宪法的实施”；保证宪法实施权的主体广义上是社会全体，狭义上是指“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织”，故除权力机关拥有备案审查制度之外，政府、监察、党内和军队系统都须对规范性文件是否符合宪法予以审查，但其行使的并非是“合宪性审查权”，而是“保证宪法实施权”。

其二，权力性质不同，合宪性审查权是一种宪法监督权，“保证宪法实施权”虽然从广义上属于宪法监督，实质上则是一种宪法实施权，由实施宪法各机构的性质而定。地方国家权力机关保证宪法实施权属于“立法监督”或者“人大监督”，国务院保证宪法实施权属于“执行宪法”，其他机构保证宪法实施亦为“遵守宪法”或“实施宪法”。

其三，规范内涵不同。合宪性审查权具有固定的规范内涵，指全国人大常委会有权解释宪法，撤销违反宪法的法规和司法解释。“保证宪法实施权”没有统一内涵，因机构性质而定，不同机构依其权力属性、合目的性、事务性质而定，各不相同。

其四，程序不同。合宪性审查由全国人大常委会依据《立法法》《法规、司法解释备案审查工作办法》予以审查，具体由全国人大法工委承担，应报全国人大常委会委员长会议提出撤销的议案和建议，由委员长会议决定提请全国人大常委会会议审议。[35]其他机构和系统的“保证宪法实施权”属于备案审查，各依其自身权力属性和特征，按照程序进行。

其五，规范效力不同。合宪性审查的效力是撤销，具体由全国人大常委会委员长会议决定提请全国人大常务委员会审议决定(《立法法》第112条第3款)。“保证宪法实施权”由具体机构依据宪法和法律规定的权限分别行使，对违反宪法的抽象性文件，或撤销，或修正，或废止。

归纳起来，鉴于机构属性和权力特性，备案审查并无统一和独立的概念。保证宪法实施是社会全体包括所有国家机构、社会团体、企业事业单位的义务，除公民外，应将违宪规范文件“归口”，各机构依自身职权和程序，分别审查。

(三)合宪性审查权的宪法边界

任何权力都有边界，合宪性审查权亦然。合宪性审查涉及管辖权。正如“贝克诉卡尔案”所展现的那样，[36]如果“宪法已明文将该问题的处理交给与法院平行的某个政治部门的”，则法院拒绝审理。我国宪法和法律明确规定了合宪性审查对象，在此情形下，那些不属于“法规和司法解释”的规范性文件不在审查之列。

法规和抽象规范性文件是有差异的。法规是享有立法权的中央和地方国家机构制定的抽象性规范性文件，司法解释在性质上属于法规，虽然各种法规和司法解释的效力不同，但它们都根据宪法或者法律授权，分享了宪法或者法律赋予的部分立法权，故须接受合宪性审查，其实质是防止这些享有立法权的机构僭越立法权，违反我国宪法确立的立法权构造。抽象规范性文件并非享有法规制定权的机构颁发，而是经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍拘束力的、可反复适用的抽象文件。其与法规的区别是：一是性质不同，这些规范性文件不属于法规，不属于广义上法律的范畴；二是制定机构不同，这些规范性文件的制定机构不属于宪法和法律规定的享有立法权的主体，而是非常广泛，以下不属于合宪性审查的对象：

1.行政规范性文件。行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(以下统称行政机关)依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍拘束力，在一定期限内反复适用的公文。这类文件不属于合宪性审查对象，应建立相应备案审查制度予以审查。[37]

2.地方规范性文件。指由地方各级人民政府及其所属部门，为执行法律、法规、规章和上级行政机关的规范性文件，根据本行政区域或本部门的实际情况，制定的具有普遍约束力的行政措施、决定、命令等，其效力仅及于本辖区，但不能作为法院适用的规范，范围涉及行政许可、处罚、强制等。这类文件应由地方人大常委会按照备案审查程序审查。

3.规章。包括部门规章和地方政府规章，部门规章，是指国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构以及法律规定的机构(以下统称国务院部门)根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内依照《规章制定程序条例》制定的规章。

4.其他规范性文件。全国人大常委会法工委指出：“实践中，地方人民政府办公厅(室)、地方监察委员会、地方人民法院、地方人民检察院发布的规范性文件，许多涉及公民、法人和其他组织的权利和义务，具有外部效力和普遍约束力，可以反复适用，这些规范性文件也可能存在超越权限，减损公民权利或者增加公民义务等问题，需进行监督规范。目前法律没有明确规定对这些规范性文件进行备案审查。但这些规范性文件的制定机关都属于地方人大常委会的监督对象。地方人大常委会依法行使职权，探索采取备案审查的方式对这些规范性文件进行监督……且已经规定在《法规、司法解释备案审查工作办法》中”。[38]这类文件不是合宪性审查的对象，应由地方人大常委会按照备案审查程序处理。

可以看出，“实质违宪论”是导致模糊合宪性审查边界的原因，认为只要是“违宪”，皆属于合宪性审查的对象。实则不然。须辅之以“形式违宪论”，明确“机构组织和形式的权力分工”，遵守宪法和法律规定，明确审查范围。

四、形式违宪论：立法权专属

根据“形式违宪论”，最高国家权力机关抽象规范控制决定“合宪性”的具体含义为“立法权独占”或“立法权专属”，宪法第58条规定的“全国人民代表大会及其常委会行使国家立法权”是其规范依据，宪法监督乃为确保这一立法权限之落实，维护“中华人民共和国一切权力属于人民”的重要机制。“立法权由谁行使”几乎囊括了现代宪法的全部奥义。英国1689年的《权利法案》之所以享有重要历史地位，就在于其所确立的“议会至上”标志着近代立宪主义权力重心由君主转移至人民代表机构。在此，“违宪”一词不仅具有实质内涵，更是形式上的权力分工构造，深刻印证1789年法国《人权宣言》规定的“凡权力分立未确立和人民权利无保障者，没有宪法”，凸显了国家机构组织权限分配之重要。我国是社会主义宪法，“立法权专属”尤其彰显“人民至上”，以及中国共产党的领导地位。

(一)人民至上：意思决定

并非所有国家机关皆有制定法律的权力。当其它国家机关拥有制定抽象法规的权力，不仅“法律”一词的内涵发生了变化，而且蕴含着立法权以及人民基本权利受侵犯的可能。这是由法律的本质属性决定的。

法律是上升为国家意志的统治阶级的意志，是人民的意思决定，代表了人民的意志和利益，是人民当家作主的体现，其他国家机关只有执行法律和实施法律的权力，而没有法规创制权，不能制定法律，除非有宪法和法律授权，否则，如果所有国家机关皆有“立法权”，不仅法律沦为一纸空文，人民当家作主形同虚设，“依法行政”或者“依法律行政”就成为“依命令行政”或者“依通知行政”。 [39]尤有进者，从法律的实质内容而言，法律不仅包含了国家机构组织、原则、职权等，而且只有法律有权规定人民权利义务、设定罚则。当非属人民代表机构的其它国家机关借法规制定权，逾越权限，侵犯人民基本权利，这将在根本上违反“一切权力属于人民”的宪法原则，是民主集中制的人民代表大会制度所不容许的。为此，早在20世纪50年代，马克思主义法学家董必武就阐明了社会团体，乃至政务院、劳动部，都没有并且不能享有立法权及其原因。

针对当时中华全国总工会立法，董必武严辞否定这一做法，认为工会不是国家的立法机关，没有立法权，不能自行立法。他说：“过去我们对法律和法令的严肃性是认识不足的。” [40]1949年11月22日，中华全国总工会颁布了两个暂行办法和一个规定，分别是《关于劳资关系暂行处理办法》《关于私营工商业企业劳资双方订立集体合同的暂行办法》和《关于劳动争议解决程序的暂行规定》，三个文件的性质是法令，其修改权和解释权分别属于军管会和人民政府。董必武说：“工会是工人阶级的组织，在我们国家内是最有权威的社会团体，但社会团体只能构成我们国家的基石，不能代替国家。显然工会是无权发布法令的。”[41]总工会公布《关于劳动争议解决程序的暂行规定》第10条最末一句：“否则，仲裁决定即具有法律效力”。他说，从这句看，总工会是把它公布的暂行规定当作具有法律效力的法令了。政务院是把劳动部拟定的《关于劳动争议解决程序的规定》“也当作具有法律效力的法令了”。[42]为了强调法律不同于其他规范，他指出：“比如我们的宪法草案规定，全国人民代表大会是国家唯一的立法机关。这就是说，只有全国人民代表大会通过了的法规，才能叫做法律，它的意义是庄严的，通过它的手续是慎重的，它的公布是中华人民共和国主席的职权之一。” [43]

董必武的论述可以视为“形式违宪论”之滥觞，其拒斥政务院、劳动部和工会自行立法的依据是“国家机构组织及权限”。不仅如此，他深味立法权专属之奥义，违反这一宪法原则就是违反人民民主，侵犯人民权利。“他们没有认识到，我们的国家权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会或者代行人民代表大会的人民代表会议；没有认识到人民代表大会制度是便利于工人阶级实现对国家的领导、便利于集中人民群众意志和力量的最好的组织形式。必须指出，在我们人民民主国家中，任何不重视人民民主权利、违反人民民主制度的现象都是不能容许的”。 [44]

之所以出现自行立法，是不理解法律的严肃性导致的。他多次指出过去人们不理解法律的严肃性，不理解法律是人民意志的体现，只有人民代表机关才有权制定法律，其他国家机关只能执行法律、实施法律。“人民取得国家权力后，应当及时把人民的意志用必要的法律形式表示出来”。[45]且“只有人民代表大会能够撤销”全国人大常委会的违宪法令，即只有人民代表大会能够行使“合宪性审查权”。

(二)全国人民代表大会是唯一立法机关

我国宪法确立的“立法权专属”是神圣庄严的。虽然现行宪法将立法权扩大至全国人大常委会，但在根本上未改变“立法权属于人民”这一体制。同时，由于现行宪法将法规制定权赋予国务院和省级地方人大及其常委会，宪法随之辅以宪法监督机制，增加全国人大常委会对行政法规和地方性法规撤销权，扩大“合宪性审查”的主体和范围，防止行政机关和地方国家权力机关僭越边界，侵犯立法权。之前历部宪法没有规定国务院行政法规制定权， [46]地方性法规制定权也是1978年宪法之后赋予的。1979年《地方组织法》规定省级人大及其常委会行使地方性法规制定权，以法律的形式赋予地方立法权， [47]1982宪法对此予以确认。

其后，随着国家体制改革，法规制定权进一步下放，不仅国家监察委员会拥有法规制定权，最高人民法院和最高人民检察院拥有司法解释权，且省会所在地的市、较大的市、经济特区市、设区的市的地方人大及其常委会有权制定地方性法规，2023年扩展到海南自贸区和浦东新区，全国人大及其常委会还可以授权立法，宪法监督的范围逐渐扩大，合宪性审查日愈繁重。如何控制这些拥有法规制定权的机关“僭越法律”，防止其制定属于法律的规范事务，威胁“立法权专属”这一宪法体制，成为重要的宪法任务，构成最具中国特色的合宪性审查原理，是“形式违宪沦”的深刻动因。

(三)法律僭越作为审查方法

“立法权专属”明确其它国家机关制定法规必须不得超越权限，侵犯宪法确立的立法体制。只有全国人大常委会有权审查法规(司法解释)，且只能审查法规(司法解释)，以此区别于其它审查包括合法性与适当性审查，以及其他机关的备案审查，更不同于西方国家的司法审查与违宪审查。

“法律僭越”属于“立法权僭越”，指法规(司法解释)不得超越立法权限，规范不属于本机构权力范围内的事务，侵犯立法权。这种僭越不仅超越权限，行使立法机关的权力，而且违反法律保留，侵犯人民权利义务，为宪法所不容。如果仅仅因为某一规范性文件违反宪法，这并不属于合宪性审查，而是其他性质的审查，由其他机构负责，其他种类和层级的备案审查承担审查职责。“形式违宪论”由此构成合宪性审查的独有理论，不仅区别于合法性审查，也区别于其他种类和层级的备案审查。“法律僭越”具有以下内涵：

其一，不是所有“违宪”的抽象性文件都应由全国人大常委会审查，只有法规(司法解释)才由全国人大常委会审查。

其二，不是所有备案审查都属于合宪性审查，只有全国人大常委会对法规(司法解释)是否符合宪法的审查才属于合宪性审查。

其三，“合宪性审查”的重心须将“宪法规定、宪法精神和宪法原则”具体化，聚焦于全国人民代表大会及其常委会与其它国家机构的关系，特别是“立法权专属”，探讨法规(司法解释)的规范界限。

其四，“形式违宪论”并非逃避实质审查，诸如行政法规、地方性法规等侵犯基本权利包含在“法律保留”原理中，亦即“组织和形式违宪”不仅包含“形式正义”，而且蕴含程序和组织规范，是最大化的实质违宪论，且可以避免基本权利形成的“价值暴政”。

合宪性审查的性质是宪法监督，其与立法监督(人大监督)、执行宪法、实施宪法、宪法落实、宪法实现，以及“保证宪法实施权”皆不相同。宪法监督的内在属性是禁止违反宪法，尤其禁止下位法规违反宪法确立的“立法权专属”体制，而那些抽象性文件虽然违反宪法规定、宪法原则和宪法精神，但一则因其不属于法规、司法解释，二则不属于全国人大常委会审查范围，虽在广义上属于宪法监督，但只能由相应机关在各自职权范围之内进行备案审查。

结语：捍卫民主价值

“实质违宪论”遮蔽了国家机构组织、程序及权限分工，须辅以“形式违宪论”，通过强调我国宪法组织与程序特性，弥补实质违宪论的缺憾，并通过“法律保留”吸纳对法规规范范围的限制，确保宪法规定、宪法原则、宪法精神不被侵犯。民主集中制的人民代表大会制度不同于三权分立，最高国家权力机关的合宪性审查不同于法院的司法审查，“人民自己”而非法官是宪法和法律的缔造者和解释者。立法权必须始终掌握在人民手中，以此赓续我国宪法确立的共和传统，捍卫民主，确保党中央集中统一领导，人民基本权利不被侵犯，落实人民至上。

【注释】

基金项目：国家社会科学基金重点项目“合宪性审查标准的中国化与体系化研究”（19AFX005）。

[1]“规范性文件不合宪的情况主要包括三种，即违反宪法规定、违反宪法原则和违反宪法精神。”全国人大常委会法工委法规备案审查室：《规范性文件备案审查：理论与实务》，中国民主法制出版社2000年版，第110页。

[2]认为违宪的传统构成考虑了两个基本原则：其一，整个法律违反宪法规定；违法是指整个行为违反了“法律之法”；其二，关于控制的效果，一个违宪的法律是无效的。参见若泽·若阿金·高美士·卡诺迪略：《宪法与宪法理论》，孙同鹏等译，社会科学文献出版社2022年版，第746页。

[3]若泽·若阿金·高美士·卡诺迪略：《宪法与宪法理论》，孙同鹏等译，社会科学文献出版社2022年版，第747页。

[4]平冈久：《行政立法与行政基准》，宇芳译，中国政法大学出版社2014年版，第381-382页。

[5]约翰·伊利·哈特：《民主与不信任：司法审查的一个理论》，张卓明译，法律出版社2011年版。

[6]桑斯坦：《就事论事；美国最高法院的司法最低限度主义》，泮伟江译，北京大学出版社2007年版。

[7]若泽·若阿金·高美士·卡诺迪略：《宪法与宪法理论》，孙同鹏等译，社会科学文献出版社2022年版，第704页。“政治控制”的理论起源于法国，被称为“法兰西制度”，与卢梭-雅各宾式的观念密切相关，将审查机构作为表达“普遍意愿”的工具，始终与法律主权的教义联系在一起，即认为只有议会本身才可以从政治上施加控制。这也从根本上排斥司法控制是唯一实施宪法监督方式的神话，说明最高国家权力机关之政治控制具有权威性。

[8]2024年8月19日国务院通过《法规规章备案审查条例》，第2条第1款。

[9]第78条、87条、第88条规定涉及自治条例和单行条例须不得抵触宪法。第88条第规定：改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的权限是：(一)全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第六十六条第二款规定的自治条例和单行条例；(二)全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第六十六条第二款规定的自治条例和单行条例。

[10]决定第2规定：全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的监察法规。

[11]第2条规定：对行政法规、监察法规、地方性法规、自治州和自治县的自治条例和单行条例、经济特区法规(以下统称法规)以及最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释(以下统称司法解释)的备案审查，适用本办法。

[12]2015年《立法法》第102条规定：“其他接受备案的机关对保送备案的地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序，按照维护法制统一的原则，由接受备案的机关规定。”

[13]2020年全国人大法工委备案审查报告规定：“根据宪法和有关法律的规定，行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释以及香港、澳门特别行政区的法律应当报送全国人大常委会备案，全国人大常委会有权撤销、纠正与宪法法律相抵触的法规、司法解释”。这是在香港2019年“禁止蒙面规例”事件之后增加的。

[14]肖蔚云、蒋朝阳：《关于全国人大和地方人大维护宪法实施的不同职责》，《人大工作通讯》1995年第17期。

[15]法规和规范性文件的区别。法规是有特指的，指按照宪法和法律规定享有规范制定权的机关按照程序制定的具有一定范围的普遍拘束力的抽象性文件，广义上的法规包括行政法规、地方性法规、司法解释、自治条例和单行条例，且制定主体有严格限制，如国务院、省级地方人大及其常委会、设区的市的地方人大及其常委会、经济特区的人大及其常委会，以及自治机关、海南自贸区、浦东新区的人大及其常委会等。规范性文件的制定主体不限于上述机构，其所制定的抽象规范文件虽可以反复适用，但并不属于“法规”。关于法规的定义，2019年全国人大常委会委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》有规定。2024年8月30日国务院通过的《法规规章备案审查条例》第二条没有包括行政法规，仅指地方性法规、经济特区法规、浦东新区法规、自贸港法规、自治条例和单行条例。

[16]若泽·若阿金·高美士·卡诺迪略：《宪法与宪法理论》，孙同鹏等译，社会科学文献出版社2022年版，第746页。

[17]平冈久：《行政立法与行政基准》，宇芳译，中国政法大学出版社2014年版，第381页。

[18]郑贤君：《作为政治审查的合宪性审查》，《武汉科技大学学报》2018年第5期。

[19]参见平冈久：《行政立法与行政基准》，宇芳译，中国政法大学出版社2014版，第53-54页。该书探讨了“合宪性”与“合法性”的关系。在日本司法审查的脉络下，认为对行政立法的审查并无先后之分，有时可直接进行“合宪性”审查，因为行政立法可能违反罪刑法定主义和税收法定主义，侵犯立法权限，规范属于法律的事务，违反“法律保留”。此时该行政立法违宪，可直接审查其“合宪性”。行政立法可以直接审查其“合宪性”，是由于基本权利具有统治性，行政机关在执法过程中须符合基本权利。行政法规可直接进行合宪性审查，还在于我国宪法第五条规定：“一切法律、行政法规和地方性法规不得与宪法相抵触”，包含了行政法规可直接进行合宪性审查的规范依据。

[20]莫纪宏：《合宪性审查法理问题研究》，中国民主法制出版社2022版。该书对合宪性审查作出了极为有益的探索，但并未将合宪性审查与备案审查予以区分，而是笼统地将所有备案审查称为“合宪性审查”。

[21]张翔：《备案审查的效力》，《环球法律评论》2024年第4期。

[22]《立法法》有四个条款规定了全国人大常委会法工委的审查职责，分别是第110条、第111条、112条和第113条。

[23]全国人大法制工作委员会副主任张勇：《加强宪法监督，完善备案审查制度》，《中国法治》2024年第3期。作者认为“备案审查是一项具有中国特色、符合中国国情的宪法监督制度”。从上下文来看，作者指出其宪法依据是“五四宪法”和“八二宪法”关于宪法监督的规定，这仅为全国人大及其常委会行使的备案审查，其性质属于宪法监督，并不能概括所有备案审查，且现行宪法并没有提供其他国家机关宪法监督和备案审查的依据。全国人大常委会既不能代替下级各级人大及其常委会的备案审查，亦不能越俎代庖，代替其他国家机关的备案审查。机构属性不同，权力性质不同，其备案审查遵循不同程序，难以一概而论。

[24]最高人民法院还督促各高级人民法院组织清理审判业务文件，并认真做好司法规范性文件备案审查工作。

[25]宪法第67条第七项、第八项。

[26]《立法法》第119条第2款规定：“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。”该条第3款规定：“最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。”这些规定既包含对司法解释的备案，也包含对司法解释的审查。并且，全国人大常委会委员长会议颁发的《法规、司法解释备案审查工作办法》规定了对司法解释的具体审查程序和办法。

[27]2024年8月30日国务院颁布的《法规规章备案审查条例》没有规定国务院对地方性法规的合宪性进行审查的权力。从原理上看，国务院是有审查权的，只是没有撤销权，撤销权属于制定机关。如同行政法规，地方性法规亦须遵守“直接合宪性审查”原则，须按照符合基本权利的方式予以执行。

[28][29]全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《规范性文件备案审查：案例选编》，中国民主法制出版社2020年版，第95页，第97页。

[30]齐佩利乌斯：《法学方法论》，金振豹译，法律出版社2009年版，第10页。

[31]罗伯特·阿列克西：《法概念与法效力》，王鹏翔译，商务印书馆2020年版，第73页。

[32]许崇德：《浅谈地方人大及其常委会保证宪法遵守执行》，见《许崇德自选集》，中国人民大学出版社2007年版，第442-443页。

[33]Walter F.Murphy，James E.Fleming，Sotlrios A.Barber，Stephen Macedo，American constitutional interpratation，Third Edition，Foundation Press 2003，p.282.

[34]若泽·若阿金·高美士·卡诺迪略：《宪法与宪法理论》，孙同鹏等译，社会科学文献出版社2022年版。

[35]《立法法》第112条第3款：“全国人民代表大会宪法和法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构经审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触，或者存在合宪性、合法性问题需要修改或者废止，而制定机关不予修改或者废止的，应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定”。

[36]369 U.S.186(1962)。

[37]“省、自治区、直辖市人民政府应当依法加强对下级行政机关发布的规章和其他具有普遍约束力的行政决定、命令的监督，依照本条例的有关规定，建立相关的备案审查制度，维护社会主义法制的统一，保证法律、法规的正确实施。”参见：国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于加强行政法规性文件制定和监督工作的通知》[2018]37第25条。

[38]全国人大法工委备案审查室：《规范性文件备案审查：理论与实务》，第3-4页。

[39]平冈久：《行政立法与行政基准》，宇芳译，中国政法大学出版社2014年版，第188页，

[40][41][42][43][45]董必武：《关于党在政治思想法律方面的工作》，载《董必武选集》，人民出版社1985年版，第346页，第346页，第348页，第347页，第360页。

[44]董必武：《五年来政治法律工作中的几个问题和加强法律教育问题》，《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第368页。

[46]《行政立法40年》，载中国人大网，http：//www.npc.gov.c n/npc/c 12434/wgggkf40nlfcjgs/202108/t20210824_313200.html。1954年宪法规定国务院有权制定行政措施、发布决议和命令，但行政措施不同于行政法规，措施是办法，不具有普遍性，且并非抽象文件。

[47]《地方性法规的发展历程和地位作用》，载中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/c12434/dzlfxzgcl70nlflc/202108/t20210824_313190.html。1954年宪法之前地方享有立法权，1954年宪法确立中央统一的立法体制，取消地方立法权。