摘要：法律中的执行性规则是对被执行依据进行具体化的规则，其对维系超大规模单一制国家的法治统一和有效治理具有特殊意义。从逻辑上说，执行性规则所具体化的“依据”应是与其同类的规则，而不是法律原则或与其异类的规则。同时，执行性规则的“具体化”是指针对被执行规则中的一项或多项组成要素的内容细化，而非创制性具体化。上述特征不仅使执行性规则区别于典型的创制性规则，也使其区别于漏洞填补性规则、经授权的规则等易混淆概念。执行性规则制定权的产生有“立法赋权”和“职权衍生”两种路径，前者基于宪法或法律的赋予，后者源于具体国家职权的衍生。两种路径产生的执行性规则效力不同，且立法赋权路径在当前历史时期应占主导地位。根据对执行性规则概念和权限的理论建构，不同规范制定主体针对不同事项的执行性规则制定权应得到区别对待。
关键词：执行 立法权 规范具体化 实施性立法 解释性规则
作者俞祺，北京大学法学院长聘副教授（北京 100871）。
来源：《中国社会科学》2026年第1期P131—P149
一、问题的提出
《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求：“加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”。在我国法治体系的构建过程中，执行性规则作为连接抽象法律规范与具体治理实践的重要媒介，承载着将“文本中的法”转化为“行动中的法”的枢纽功能。然而，当前围绕这一基础性概念存在的理论模糊和实践混乱，已成为影响全国法治统一、制约经济长期稳定发展的潜在障碍。
在立法领域，我国已建立起包含数百部法律和数万部各类法规、规章的庞大法规范体系，其中有规范制定权的地方人民代表大会和地方人民政府制定的大多数法规和规章带有执行性。但是，下位法在执行上位法的过程中，其“因地制宜”“因事制宜”的边界一直存在争议。许多地方性法规和规章在实施上位法的过程中为公民或企业设定了上位法中未明确规定的义务或负担，并引发争议。在行政领域，各级行政机关每年发布海量规范性文件（根据全国人大常委会法制工作委员会关于2024年备案审查工作情况的报告，目前有效的行政规范性文件数量超过32万件），它们种类繁多、触及面广，对经济社会生活产生着不亚于正式立法的实际影响。虽然规范性文件理论上均只能发挥执行功能，但现实中，以贯彻上位法为名设置各类义务的红头文件屡见不鲜。这种模糊“执行”和“创制”边界的做法，对法律体系的稳定性和可预测性造成了较大冲击。在司法领域，因缺乏明确标准，法院对居于执行地位的各类规范性文件的合法性审查未能有效展开。各级法院通常认为执行或者实施上位法的规范性文件在不抵触上位法的情况下对相对人具有约束力，更有法院将行政机关制定的执行性规则作为法律和行政法规的延伸，并据此否定民事合同的效力；但是，极少有法院深入探究规范性文件的内容是否真正属于“执行”范畴，是否超越了执行性规定的权限。另外，司法机关自身也制定了包含司法解释在内的许多执行上位法的文件，围绕这些文件内容和效力的争议亦长期存在。
以上实践困境在规范层面可被归结为一个核心问题：执行性规则的概念和权限边界到底在何处？唯有解决这一问题，立法、行政、司法和监察等机关在制定执行性规则时的行动范围才能得到合理界定。根据目前实践中的争议，有关执行性规则概念范围的理论难题包括如下几个方面。
其一，贯彻原则性规范的规则是否属于执行性规则。实践中，由于上位法可以提供的规则数量毕竟有限，大量下位规范事实上是依据上位法原则作出的。例如，生态环境部和各省级人民政府根据《中华人民共和国大气污染防治法》（简称《大气污染防治法》，下同）第8条所规定的原则，发布了诸多涉及空气质量的标准。此类直接基于上位法原则而制定的规则，应属于执行性规则还是创制性规则？若将其视为执行性规则，则法律对宪法中原则性要求的落实又应当如何界定？例如，全国人大常委会制定的《国家通用语言文字法》，是对《宪法》第19条第5款所规定的“国家推广全国通用的普通话”要求的执行，还是一种创制？
其二，对上位法作补充性规定的规则是否属于执行性规则。鉴于上位法规定的不完整性，许多下位法对上位规则进行了一定的补充或添附；但下位法“补充”上位法的实质是增加上位法中没有的内容，其是否应当被归入“执行”的范畴不无疑问。例如，《车船税法实施条例》在其第14条中增加了其对应的上位法《车船税法》第6条中未提及的“扣缴义务人代收代缴欠缴税款的滞纳金”这一规定，扩大了扣缴义务人的权力范围。下位法的这种扩大或补充是否仍然属于“执行”？假使国务院并未制定该条例，那么国家税务总局的规章乃至规范性文件是否可以作如上规定？
其三，落实上位法授权条款或授权决定的规则是否属于执行性规则。在我国当前的法律体系中，如经济特区法规、上海浦东新区法规等均是根据全国人大常委会授权所制定；还有部分规范，如海南自贸港法规等，系基于法律个别条文的授权所制定。这些基于授权所制定的规范是否属于执行性规定？执行和行使授权之间是否存在本质区别？
以上有关执行性规则概念范围的问题同时也是执行机关权限边界的问题，因为执行性规则的概念内在地蕴含着对执行机关权力的限制。若从权限角度看，上述问题亦可被重新表述如下：第一，执行机关可否制定执行上位法原则的规则？换句话说，若上位法中没有可供执行的规则，那么仅有执行性规定权的主体可否以执行的名义基于原则制定规则？第二，执行机关可否以执行的名义制定补充上位规则的规则？第三，执行机关可否在上位法没有授权的情况下制定执行上位法的规则（特别是针对上位法专属范围，如法律保留范围内的事项）？
要破解上述难题，应超越表象的争议，回归对“执行性规则”概念本身的逻辑分析与法理澄清。在展开进一步讨论前，首先需要将执行性规则与法律中更广义的“执行”概念区别开来。法律语言中的执行可能包括执法机关对立法机关的执行、下级立法机关对上级立法机关的执行、下级执法机关对上级执法机关的执行等多种情况。在这之中，执行行为和被执行的对象既可能是抽象规则，也可能是具体行为。相互交叉可能会形成四种情况：第一，被执行对象是抽象规则，执行行为也是抽象规则；第二，被执行对象是抽象规则，执行行为是具体行为；第三，被执行对象是具体行为，执行行为是抽象规则；第四，被执行对象是具体行为，执行行为也是具体行为。这四种情形不可等量齐观。例如，将抽象规则转化为另一个抽象规则和将抽象规则转化为具体决定，在逻辑上是两种不同的行为：前者需将被执行规则的内容作一般层面的整体转化，回应被执行规则适用中的所有可能情况，而后者则仅需选取规则要求中的一种情形并将其适用于个案的处理。虽然两者间存在共性，但它们的概念范围和规范要求均显著不同。本文所讨论的执行性规则仅涉及上述第一种情况，即抽象规则间的执行，其他类型的执行需另文讨论。
二、执行性规则的概念解析
（一）执行性规则概念的历史与社会背景
执行性规则作为具体化被执行对象的规则，其产生通常以多层级的规范体系为前提。然而，此概念在一个法律体系中的实际功能，则深刻受制于该体系自身的成熟度与内在结构。回溯自新中国成立以来我国的法治进程，执行性规则在立法体系中的地位与作用持续强化，其发展轨迹折射出我国这一超大规模单一制国家法律体系的鲜明特色。
自新中国成立后至改革开放以前，我国的立法体制长期处于高度一元化的状态。1954年《宪法》（下称“五四宪法”）第22条规定：“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。”据此，其他国家机关并无立法权。但与此同时，“五四宪法”第49条和第51条仍然赋予国务院及其部委发布执行性规定的权力。 尽管从规范上说，这些规定都必须根据上位的法律、法令、决议和命令产生，但从其后各年度国务院法制局编著的《中华人民共和国法规汇编》观察，在这些政策性文件中，只有极少数有对应的上位法规范，或被称为实施细则，其余的绝大多数文件则明显具有创制性。这充分说明，当法律体系尚不健全时，因为缺乏被执行规范，执行性规则事实上也难以真正存在。仅有执行性规定权的机关也不得不进行大量的创制性活动。
改革开放后，我国建立了“一元多层”的立法模式。1982年《宪法》确认了国务院制定行政法规、省级人大及其常委会制定地方性法规、各部委制定部门规章、省级人民政府制定地方政府规章的权力。2000年通过的《立法法》在规定行政法规、地方性法规和规章等立法文件的具体职权时，确认了它们的执行性立法权（表述为：“为执行……需要制定……”），并将执行性立法与职权性立法、自主性立法等创制性立法相区别。至此，执行性规则在我国法律体系中具有了正式概念的基础。
但长期以来，理论和实务界在讨论法规、规章制定权，特别是地方性法规和地方政府规章制定权时，并未充分关注执行性规则的制定问题。这是因为，改革开放初期，为了突破计划经济体制的束缚，激发地方和市场的活力，“放权”是时代的主旋律。同时，我国在从计划经济向市场经济转轨的过程中，适应新社会模式的规范尚存在较大缺口。在此背景下，赋予各级机关（特别是地方机关）规范制定权的一个重要目的，是鼓励它们大胆探索、先行先试、充分竞争，以尽快提高法律规范的供给水平。因此，在相当长的一段时期内，法律领域的学理讨论也多偏向于确认地方立法的自主性空间，而非检讨下位法是否对上位法构成了有效执行。然而，随着改革的持续推进，“放权搞活”带来的弊端不断显现，过度强调地方特色和局部利益，导致了市场分割、地方保护主义、政策法规相互冲突、产业同构等一系列问题。随着社会主义法治体系不断健全，如何在新形势下更好地维护社会主义法制的统一和尊严，确保全国市场统一，成为国家治理领域的迫切问题。从规范制定的角度说，由于各领域制度逐步完善，行政机关和地方立法机关自主性规定的空间已被大大压缩，各级规范制定机关更重要的工作已从创制新的规则，转化为认真执行上位法已有规则。相应地，对执行性规则范围和权限的清晰界定已具有愈发显著的必要性。
进入新时代，中央提出“全面依法治国”和“建设全国统一大市场”的目标。党的十八届四中全会首次在中央全会层面将“法制统一”进一步提升为“法治统一”，即不仅要求法律规范的统一，还要求法律实施的统一。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”“加强宪法法律实施和监督，完善维护国家法治统一制度机制”。 在具体制度层面，重点监督各类规范性文件实施的备案审查制度落地生根；同时，中央多次要求各地清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严厉查处“红头文件”越权执法、乱作为等问题。这些举措清晰地表明，随着我国经济发展模式日益强调全国市场的整体性与规模效益，作为上层建筑的法律制度也必然需要作出相应调整：其重心应从过去鼓励地方制度差异，逐步转向构建更加系统、协调的全国性法治框架。而作为法律实施过程中的重要桥梁，执行性规则在维护法治统一和全国市场统一的过程中具有关键作用。因此，在当前历史阶段，明确执行性规则的法律定位既是时代的需要，也是经济持续健康发展的需要。
另外，从横向对比的角度看，执行性规则与我国这样的超大规模单一制国家的制度背景密切相关。在联邦制或奉行分权模式的国家，其宪制架构本身将规范制定权在立法与行政、联邦与州等主体之间进行了横向与纵向的分配。这种分权模式产生了多中心甚至碎片化的规范体系。在此语境下，规范制定权配置的核心问题是权限划分而非基于层级的执行与细化。因此，类似于我国法中旨在将上位法具体化的“执行性规则”概念，在西方法律理论与实践中缺乏突出的价值，这直接导致域外学术界对此概念缺乏深入研究。
与西方国家不同，我国自古就有“大一统”的国家观念，强调中央政权的权威与政令的统一，这使得一套自上而下、严密衔接的规范体系成为国家治理的内在要求。我国现行的“一元多层”的立法结构也决定了执行性规则必然会成为我国法律体系的主要组成部分。因此，在中国法律传统与当代实践中，“执行性规则”不仅是一个技术性概念，更承载着贯彻中央立法、维护法治统一的重要功能，并进一步关涉中央与地方、立法与行政等国家治理的基础性结构。在中国语境下研究执行性规则，其意义远不止于厘清一个法学概念。它本质上是探寻在超大规模单一制国家中，如何通过精细的法治技术，在维护法治统一性的前提下，保障治理有效性这一核心命题。法学领域对执行性规则概念和制定权限的探讨，有助于在“统一”与“放活”这一对看似矛盾的价值之间，提供一个可操作的、制度化的解决方案。
（二）执行性规则的内涵范围
执行性规则中的核心概念是“执行”。“执行”在《现代汉语词典》中的解释是：“实施；实行（政策、法律、计划、命令、判决中规定的事项）。”从语义上分析，执行含有两层意思。第一，执行需要有依据，其依据可能是法律、政策或上级的命令等。也即执行必然存在被执行的对象，其属于一种依赖性活动，而非自主性活动。第二，执行行为是一种具体化行为，其功能是将抽象的要求转化为相对具体的行动。执行性规则同样应包含上述两层含义。第一，执行性规则之上需要存在被执行的依据；第二，执行性规则是对其依据的具体化。需要在理论上进一步明确的是：什么是执行性规则的“依据”，什么又是执行性规则对上位法的“具体化”。
1.作为执行对象的“依据”
执行性规则的依据是与其具有相同调整对象的规则，不包括原则和与其调整对象相异的规则。
首先，执行性规则执行的对象只能是规则，而不包括原则。原因在于，原则无法提供“既定”的执行依据，它们属于无法被直接执行的规范。基于原则的规则制定并非一种执行性活动，而应属于创制性活动。按照法理学一般原理，法律规则和法律原则之间的区别是逻辑上的区别，规则以全有或全无的方式适用，而原则主要体现了一种方向。基于此，原则具有规则所没有的程度问题，当原则相互冲突时，适用者需要在各个原则之间进行权衡。既然原则只提供规范导向，而未明确规范要求，那么原则就并非一项“既定”的上位法要求。一个不确定的、尚待权衡的规范无法作为执行性规则制定的直接依据，至多作为其制定过程中需要考虑的因素。
回到前文提出的问题，生态环境部和各省级地方人民政府在《大气污染防治法》第8条之下制定的空气质量标准即应属于创制性规则。因为《大气污染防治法》第8条所提出的“保障公众健康和保护生态环境”“与经济社会发展相适应”“科学合理”等要求，均属于在环境标准制定过程中需要相互权衡的原则性指示。该条及相关的其他条文并未设定关于环境质量标准内容的直接规范，故行政机关在制定环境标准时只能在内容方面进行创制。同样地，我国《宪法》中的诸多规定也是原则性条款，如前述有关推广普通话的规定。这些原则性条款无法被下位法直接执行，立法机关基于它们所进行的立法属于创制性立法。宪法学者在提及部门法对宪法的具体化时，也认为多数情况下来自部门法的具体化事实上是一种创制性具体化。
其次，作为执行性规则依据的规则应当是与其具有相同调整对象的规则，而不包含与其调整对象相异的规则。所谓具有相同调整对象，是指执行性规则和被执行的规则均指向相同的被规范主体，如均指向某一类公民、法人或其他组织。唯有调整对象相同，执行性规则才能在内容上对被执行规则进行具体化；而若两者调整对象不同，则执行性规则无法产生。鉴于被执行规则通常是上位规则，执行性规则通常是下位规则，以下暂以上、下位规则的关系为例说明。
上、下位规则调整对象不同至少可能包括两种情况。一是上、下位规则分别调整了不同的公民、法人、其他组织，此时下位规则与上位规则在内容上无关，故无法构成执行性规则。二是下位规则调整外部公民、法人或其他组织的活动，而上位规则直接调整下位规则制定机关的活动（如下级机关的制定权限、制定程序等）。此时下位规则可被称为初级规则（调整外部社会主体的规则），上位规则可被称为次级规则（调整初级规则的规则）。由于次级规则调整的对象是初级规则本身，而不是初级规则所调整的外部社会主体，故次级规则的内容从逻辑上说无法被初级规则所执行。初级规则的制定机关只是“适用”了次级规则而已。
在通常情况下，执行性规则和其所执行的规则都是调整外部公民、法人、其他组织的初级规则，但从理论上说，它们也可能均属于次级规则。例如，上位法中调整下级机关规范制定权限和程序的规则也可能被作为执行的对象，此时，执行该上位规则的下位规则亦是次级规则。另外，下位规则和上位规则调整对象相同，也并不意味着下位规则必然构成对上位规则的执行。在授权制定规则的情形中也可能出现上、下位规则调整对象相同的情况。但无论如何，执行性规则和被执行的规则在调整对象上应当同一。
2.执行性规则对依据的“具体化”
下位法对上位法的“具体化”有不同形式，并非所有对上位法的具体化均可被称为“执行”。与前文关于执行依据的讨论相对应，执行性规则所代表的具体化是一种内容细化性具体化，而不是创制性具体化。所谓创制性具体化是指缺乏可供执行的同类规则依据时，规则制定机关基于原则或授权规则的具体化。如前所述，基于原则的具体化并非在贯彻上位法的既定要求，而是在权衡的基础上制定了新的规则；基于上位法授权规则的具体化并非对上位法授权规则本身的内容细化，而是在上位法授权规则要求下进行独立于上位法的内容形成。它们均不属于执行行为。创制性具体化的存在说明，执行性规则仅为规范具体化中的一种情况，原则等其他规范也可以被具体化，只是这类具体化不应当被视为一种执行行为。
从历史的角度看，对规范具体化行为作进一步分类，亦是规范体系走向精细和成熟的重要标志。这种区分在我国早先的立法实践中尚未显示出独特意义。其原因一方面是我国过去长期处于鼓励地方制度创新的发展阶段，法治统一并非立法工作中的绝对重点,因此，将创制性具体化宣称为一种执行行为，在不精确的意义上似乎也可被接受;另一方面则是我国先前的法律体系本身尚未丰满，作为执行对象的法律制度中大量存在原则性规范和授权性规范。故对上位法作严格的执行性具体化在当时亦存在技术上的难度。然而，随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，发展逻辑已发生深刻变化。构建全国统一大市场成为当前阶段的紧迫任务，过去依托地方竞争、政策洼地的发展模式正在被规则统一、执法一致的新治理范式所取代。同时，经过数十年立法积累，中国特色社会主义法律体系日趋完善，法律的规范性、可操作性显著增强。在这一背景下，若仍将基于原则和授权开展的规范具体化活动简单等同于“执行行为”，不仅无助于准确界定这类行为的合理边界，也无法适应统一大市场对制度统一性的要求。
执行性规则的具体化应是针对被执行规则本身的一项或多项组成要素（如构成要件或法律后果）的细化。所谓对被执行规则组成要素的细化是指，在不背离该要素核心内涵的基础上，通过精确化、实例化、分类化等方式明确其适用情境。细化过程并非不能增加被执行规则中的信息，且这些增加的信息有时甚至会含有创造性的成分，但细化后产生的内容与被细化的要素应处于不同的逻辑层次（如被细化的要素是“属”概念，细化后其被具体化为若干个“种”概念）。
既然执行性规则在本质上是对上位规则的一项或多项组成要素进行细化的规则，那么，我们便可以按照执行性规则所针对的上位规则要素对其进行进一步分类。上位规则自身可以根据通行理论被拆分为假设、行为模式和法律后果。但假设和行为模式存在内容重叠，略显累赘，故法理学上也有理论将规则拆分为法律事实（构成要件）、规范词和法律后果。基于概念分析的便利需要，本文选取后一种法律规则分解理论。在这之中，规范词（包括应为、勿为、可为三种类型）无法被进一步细化，只能为执行性规则所承继。故执行性规则可以进行的细化活动就是对规则中的构成要件（或称法律事实）进行细化，或者对法律后果进行细化。
此外，还存在一种情形。有时上位法并未完整表达所有内容，但未表达的内容在逻辑上必然存在，针对这些未被表达但必然存在的内容的细化规则也属于执行性规则的范畴。例如，《国家通用语言文字法》第19条第2款规定：“以普通话作为工作语言的播音员……的普通话水平，应当分别达到国家规定的等级标准。”但是，由谁来负责监督实施此处的“等级标准”在该条款中并未说明。于是，《吉林省国家通用语言文字条例》（以下简称《吉林省条例》）第25条即规定：“省、市（州）和高等院校普通话培训测试机构按照职责范围组织实施普通话培训测试工作。”虽然《吉林省条例》第25条规定了《国家通用语言文字法》第19条中没有直接说明的实施机关等内容，但其仍然属于对上位法的执行而非创制。因为，若没有具体的实施机关，则普通话等级考核无法落实。可以认为，《国家通用语言文字法》第19条中必然隐含了一个规定——“普通话等级考核由负有相应职权的部门负责”。《吉林省条例》第25条正是对该隐含内容的执行。
可能会有人认为上位法的隐含内容属于上位法漏洞，故上述《吉林省条例》的规定应为漏洞填补性规则。但事实上，法律规则存在隐含内容不等于法律规则存在漏洞。法律漏洞是一种“违反计划的不圆满性”，是立法者在制定规范时考虑不周所致。而规则中的隐含内容是规则制定者为规范表达的简洁性而有意省略的，且这种省略在规范逻辑上是显而易见的。所以，针对隐含内容的细化规则是执行性规则而非漏洞填补性规则。
总之，执行性规则的“具体化”是指针对上位规则中的一项或多项组成要素的内容细化，而非创制性具体化。基于执行性规则细化对象的不同，其内部还可以分为构成要件解释型规则、法律后果分层型规则和规定实现方式型规则。此处所谓的“规定实现方式型规则”指执行上位法中隐含内容的规则，而不包括补充上位法的漏洞填补性规则。
（三）执行性规则与相似概念的关系
在明确了执行性规则的内涵范围后，我们可以将其区别于实践中易混淆的其他概念，特别是经授权的规则和漏洞填补性规则。
1.执行性规则与经授权的规则
经授权的规则是指下位规范制定机关获得上位法授权后所制定的规则。虽然经授权的规则也是对上位法的一种具体化，但其与执行性规则至少有以下三点不同：其一，经授权的规则是在上位法制定机关授意下的具体化，而执行性规则是下位规范制定主体对上位法的自行具体化。从本质上说，被授权主体所行使的是授权主体的权力，而非自身的权力。执行性规则的制定本身依赖职权进行，不需要获得额外授权，这是由执行机关作为执行者的法律地位所决定的。其二，如前所述，执行性规则须与被执行规则调整对象一致，而对经授权的规则来说，其调整对象一般与授权给它的规则不一致：经授权的规则通常为初级规则，而授权给它的规则常常是次级规则。为实施上位法授权要求，下位法制定机关一般也需要进行创制性规定。其三，执行性规则应当在被执行的规则之后出现，但经授权的规则可以早于授权规范存在。执行性规则的制定活动从逻辑上说必然晚于被执行对象的出现，而授权规范却可以对某个既存的下位法规范内容进行事后确认。例如，《刑法》即可以通过条文中的授权表示将已经存在的行政法规内容确认为犯罪的构成要件之一。
那么，下位法制定机关在哪些事项下需要获得授权方能制定规则，在哪些事项下可以径行制定执行性规则？简单来说，当制定机关不具有某事项的规范制定权时，欲制定调整该事项的规范，就需要获得授权。制定机关不具有规范制定权的情形包括两类：其一，该主体本身缺乏宪法或法律赋予的规范制定职权。其二，该主体虽然拥有宪法或法律赋予的规范制定职权，但在某事项上，因上位法保留等原因，其规范制定职权被排除。针对这两种情形，全国人大及其常委会可以通过授权决定或法律中的授权规定实施授权。后文还将详细讨论执行性规则制定权的来源及法的保留对执行性规则制定权的影响。而若上、下位法制定机关同时具有某事项的规范制定职权，则下位法制定机关即拥有针对上位法制定执行性规则的权力，而不再需要获得授权。此时，即便上位法作出了“授权”规定，其本质也并非真的授权，而仅应被理解为指明了下位规则规定的方向，或限制了下位规则规定的范围。
2.执行性规则与漏洞填补性规则
执行性规则也不同于漏洞填补性规则。漏洞填补实际上是利用法律原则所进行的补充和续造活动，是一种创制而非执行。拉伦茨曾区分了解释、法律内法的续造和超越法律的法的续造：“狭义解释之界限是可能的字义范围。超越此等界限，而仍在立法者原本的计划、目的范围内之法的续造，性质上乃是漏洞填补，即法律内法的续造。假使法的续造更逾越此等界限，惟仍在整体法秩序的基本原则范围内者，则属超越法律的法的续造。”拉伦茨所谓的“狭义解释”在本文语境中即属于执行（但执行不限于解释这一种方式）。“超越法律的法的续造”和“法律内法的续造”事实上都是创制行为，只不过“法律内法的续造”更多受到本法基本原则的约束，也即通常所谓的漏洞填补活动。前文所提及的《车船税法实施条例》第14条就属于漏洞填补性规则。因为该条是基于提升税收征管效率和便利当事人这一原则对《车船税法》未规定事项所作的补充规定，其具体化的对象是原则而非规则。
区分执行性规则和漏洞填补性规则的意义在于，仅有执行性规则制定权的主体并不必然可以制定漏洞填补性规则，因为后者中蕴含了规则创制的因素。当然，系统梳理法律漏洞问题的拉伦茨似乎并不太在意谁有权来填补漏洞。他指出：“只要法律有漏洞，法院就具有续造法的权限，此点并无争议。”如今的法理学理论一般也将法的续造的主体默认为法官。从上述观点出发进一步推演可以得出的结论是，负责具体实施法律的机关拥有填补法律漏洞的权力。但这种观念仅以私法作为基础，无法被简单地迁移到公法领域。在公法语境中，漏洞填补行为并不能由法律实施机关直接通过类推的方式进行，特别是可能产生对相对人的不利影响之时。例如，刑罚和行政处罚一般就不能被类推适用。因此，在公法上区分执行性规则和漏洞填补性规则有其必要。
（四）执行性规则与创制性规则的区别
前文论述在界定执行性规则内涵的基础上将漏洞填补性规则和经授权的规则排除出执行性规则的范畴，并纳入创制性规则的范畴。鉴于创制性规则与执行性规则构成直接对应关系，我们可在此进一步总结两者之间的区别。第一，执行性规则之上必然存在被执行的对象，且被执行的对象应是与执行性规则相同类型的规则；而创制性规则不依赖某个与其类型相同的规则存在，其产生可能源自对原则的权衡，也可能源自不同类型规则（如次级规则）的授权。第二，执行性规则的内容范围不能大于被执行规则的内容范围，而创制性规则的内容范围必然超越目前的既有规则。故若执行性规则超出了被执行规则的内容范围，则其可能转化为创制性规则。第三，由于执行性规则是对被执行规则的全部或一部分要素的细化，故遵守执行性规则是遵守被执行规则的必要条件；而创制性规则的内容相对独立，其并未被某个既有规则所逻辑蕴含。
三、执行性规则制定权的双重来源
上文对执行性规则概念范围的界定，为探究各执行机关的权限划定了逻辑前提。然而，在具体审视各类主体的执行性规则制定权之前，一个同样基础的问题是，此类规则的制定权来源于何处。不同的权源基础，将分别塑造不同的权力运行范围与权力作用效果，此为探讨具体权限配置无法回避的内在制约。在我国的法治体系中，执行性规则的制定权有两个来源。一是立法赋权的路径，即由宪法或法律赋予；二是职权衍生的路径，即由具体的行政权、司法权、监察权等衍生。执行性规则制定权这两个不同的产生路径既有重叠，有时也会产生张力，它们共同塑造了我国执行性规则体系不同于域外实践的复杂面貌。
（一）立法赋权路径：宪法或法律的赋予
立法赋权路径将执行性规则的制定视为一种立法行为。某主体是否有执行性规则制定权取决于其是否拥有宪法或法律赋予的规范制定职权。
规范制定职权是指制定调整社会公共事务的抽象规范的权力。其作为一种立法性国家职权，应首要来源于宪法的赋予。我国《宪法》中提及了国务院及其组成部门，各省、自治区、直辖市和设区的市的人大及其常委会，以及民族自治地方人大的立法性文件制定职权，这些内容在《立法法》中已有对应规定。此外，《宪法》第107条还规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限……发布决定和命令……”此处“发布决定和命令”含有制定抽象规范的权力。因此，根据《宪法》，县级以上地方人民政府拥有规范制定职权，这既包括了设区的市级以上人民政府拥有的规章制定权，也包括了县级人民政府通过规范性文件行使的执行性规定权，尽管后者在《立法法》上尚无对应规定。
除了宪法赋予职权这一途径外，在我国，拥有国家立法权的全国人大及其常委会也可通过法律形式赋予部分主体执行性规则制定权。如《立法法》第118条规定的国家监察委员会监察法规制定权，第119条规定的“两高”司法解释制定权，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第76条规定的乡镇人民政府决定、命令发布权，《行政处罚法》第34条规定的行政机关处罚裁量基准制定权等。虽然通过法律分配立法性职权在我国《宪法》上并无直接依据，但鉴于国家立法权在我国具有唯一性，享有此项权力的全国人大及其常委会应具备在不影响立法权力基本结构的前提下微调权力运行结构或模式的资格。执行性规则制定权的赋予基本不改变我国《宪法》所确定的立法职权结构，由国家立法权的享有主体向外分配并无不妥。
需要特别说明的是，全国人大及其常委会赋予其他主体执行性规则制定权的行为并非立法授权，而是一种系统性的规范制定职权分配；真正的立法授权应当针对特定事项和特定主体，而不能泛泛指涉宏观规范制定职权。因此，“执行性规则可经立法赋权路径产生”与“经授权的规则不属于执行性规则”这两个判断之间并不矛盾。通过立法赋权路径获得执行性规则制定职权的机关并不能以执行的名义发布需要获得授权才能制定的规则（如下文即将论述的上位法保留范围内的规则），但它们在自身职权范围内可以自主制定执行性规则，不需要再额外获得授权。
没有宪法或法律层面的依据，则任何主体不应享有规范制定职权，其中也包括执行性规则制定权。若暂不考虑其他单行法律的个别规定，仅从具有一般性的《宪法》《立法法》和《地方组织法》出发，不具有规范制定职权的主体包括地方各级人民法院、人民检察院、监察委员会以及地方各级人民政府组成部门。 另需注意，行政法规、监察法规、地方性法规、规章和司法解释等规范的制定主体虽然拥有规范制定职权，但它们并非我国《宪法》上“国家立法权”的享有机关，故这些主体不能进行立法性职权的调整，也即它们不能进一步赋予其他主体规范制定职权。因此，在我国，若无其他法律规定，按照立法赋权路径，上述无规范制定职权的主体亦无执行性规则制定权。
在立法赋权路径中还存在的一个问题是，上位法保留范围内的事务，下位法制定机关是否可作执行性规定。从我国《立法法》的条文出发进行体系解释，结论是否定的。《立法法》第82条第3款和第93条第3款都明确指出，设区的市、自治州制定的地方性法规和规章，在调整事项上限于城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面。而该法第82条第2款和第93条第2款均规定，需要制定地方性法规和地方政府规章的一种情形是“为执行上位法的规定”。这意味着《立法法》中限制地方立法事项范围的规定对地方执行性立法亦有约束力。基于此，我们可以认定，当《立法法》第11条规定“下列事项只能制定法律”时，其他规范制定主体既不能在这些领域制定创制性规则，也不能在这些领域制定执行性规则。事实上，如果允许下位法制定机关在未经授权的情况下直接对上位法保留事项作执行性规定，那么所有的下位规则就都可能以执行性规则的名义架空法律保留原则，制定涉及犯罪与刑罚或税收制度的规范。这样一来，如罪刑法定、税收法定等调整立法权限配置的重要规范将失去意义。所以，按照立法赋权路径，在上位法保留范围内，下位法制定机关的规范制定权被整体排除；若法律没有另行特别授权，则各下位法制定机关均不能以立法主体的身份制定规则，其中包括执行性规则。从当前的实践看，法规和规章几乎不涉及法律绝对保留事项。这说明立法实务部门可能也并不认可执行性规则覆盖所有事项，特别是法律保留领域的事项。
（二）职权衍生路径：其他具体国家职权的衍生
执行性规则制定权还可能来自其他国家职权（包括行政权、司法权、监察权）具体作用的衍生，此为职权衍生路径。在此路径里，制定执行性规则的行为被视为一种执法行为，而非立法行为。实践中，基于职权衍生路径产生的执行性规则占到了绝大多数。不仅无正式规范制定职权的行政机关通过“红头文件”等形式大量发布执行性规则，而且司法机关也有类似行为。
那么，基于职权衍生路径所制定的执行性规则是否具有正当性？行政机关、司法机关和监察机关在我国《宪法》上所体现出来的核心职能主要是法律实施，即广义的执法。如《宪法》第105条规定：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关。”第127条、第131条和第136条分别规定监察委员会、人民法院和人民检察院依照法律规定独立行使监察权、审判权和检察权。虽然《宪法》并未说明法律实施机关有制定一般规范的权力，但是，通过职权衍生路径产生执行性规则制定权在我国《宪法》框架中依然具有正当性。其原因至少包括两个方面：第一，行政机关、司法机关和监察机关负有将抽象规范转化为具体行为的宪法义务，而大量法规范不具有直接的可实施性。故在此过程中，制定作为桥梁的执行性规则有其必要，否则，法律无法实施将导致公共利益受损。第二，具体实施机关通过执行性规则可以更好地约束自身的裁量权，提高行政决定、司法决定、监察决定的可预测性或公平性，实现执法机关平等对待所有公民的宪法义务。
在职权衍生的路径中同样存在的问题是，各个法律实施机关是否可以就上位法保留范围内的事务制定执行性规则。与在立法赋权路径中的回答不同，在职权衍生路径中，上位法保留并不影响各执行机关在保留范围内制定执行性规则。因为，规范制定领域的上位法保留只是排除了特定领域的规范制定权，而不排除具体行为实施权。作为国家职权具体作用的衍生，基于职权衍生路径产生的执行性规则制定权不属于规范制定权，不会被立法领域的上位法保留所限制。所以，各级行政机关、司法机关和监察机关，基于履行宪法上的行政权、司法权和监察权的需要，可以在实施具体活动前针对法律保留范围内的上位规则制定执行性规则。
（三）两种制定权来源的交叉
立法赋权路径和职权衍生路径中的规则制定权来源会形成交叉。它们在部分地方重叠，而在另一些地方相异。重叠之处主要是指国务院、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、地方各级人民政府等主体，不论在立法赋权的路径中还是在职权衍生的路径中都具有执行性规则制定权。故这些机关的制定权在理论上不存在疑问。相异之处包括两个方面：第一，在立法赋权路径中不具有规范制定权的地方人民政府组成部门、地方人民法院、地方人民检察院和地方监察委员会，在职权衍生路径中拥有执行性规则制定权。第二，各级行政机关、司法机关和监察机关在立法赋权路径中不可针对上位法保留范围内的事项制定执行性规则，但在职权衍生路径中却可以。
两种路径的相异之处在实践中可能会导致不同规范之间的紧张关系。例如，我国《道路交通安全法》设定了机动车驾驶证这一行政许可。若从立法赋权的路径出发，地方立法不能就机动车驾驶证的实施作执行性规定。因为机动车驾驶证应属中央立法保留事项，如果地方立法规定，则各地可能会对驾照申领提出不一样的要求，这很可能会破坏全国交通运输的统一秩序。故地方人大和地方政府在未获得特别授权时均不能就此制定执行性规则。目前，公安部已专门制定《机动车驾驶证申领和使用规定》（公安部令第172号），统一了全国的相关规范适用。但假设公安部没有制定如上规章或公安部规章仍然存在模糊之处，那么地方负责具体实施许可的公安机关是否可以制定执行性规则？若不考虑其他条件，按照职权衍生路径，即便法律没有明确授权，地方公安机关应当也可以制定执行性规则，否则公民获得机动车驾驶证的权利将受到阻碍。
立法赋权和职权衍生路径之间的紧张关系，事实上反映出了我国“法治统一性”与“治理有效性”之间的张力。在不同历史阶段，立法赋权路径和职权衍生路径的地位或所占比重有所差异。在我国经济转型与法治建设初期，面对规范体系尚不健全、制度供给明显不足的客观现实，无论制度上如何安排，实践中职权衍生路径往往占据主导地位。这既是出于填补制度空白的实际需要，也反映出当时发展阶段对灵活治理与地方探索的内在需求。然而，随着法律体系日益完善，法治建设进入精细化、系统化阶段，立法赋权路径理应逐步取代职权衍生路径，成为规范构建的主流方式。这一转变也是国家治理现代化在规范层面的必然要求。
因此，在当前这个历史时期，为了维护全国法治统一，有必要从制度上明确立法赋权路径的主导性和职权衍生路径的从属性。执行性规则作为一种抽象规范应当主要由拥有相关事项正式规范制定职权的主体制定，而由法律实施机关制定执行性规则只是一种为了保护公共利益和避免上位法虚置而进行的权宜性安排。唯有当具备规范制定权的主体未制定执行性规则且相关上位规则难以被直接转化为具体行为时，职权衍生路径的规则制定权才需要被激活。在基于职权衍生路径的规则制定中，制定机关应该详细说明制定规则的必要性；并且，此类规则不宜长期存在，它们在被制定出来时应附带到期失效的“日落条款”。另外，作为国家立法权享有主体的全国人大及其常委会应当尽量避免无正式规范制定职权的执法机关制定执行性规则的情形出现。它们可在制定法律时明确限制执行性规则的制定主体范围，或者对无规范制定权的主体进行授权。例如，前述《道路交通安全法》第19条第2款就将机动车驾驶证获取的条件规定权限制于公安部一家，排除了各地方机关在此问题上的执行性规定权。
当然，尽管职权衍生路径在一定程度上会影响宪法和法律有关立法权配置和上位法保留的制度安排，并可能导致法治不统一问题，但从理论上说，这并不会对法秩序构成过大冲击，因为基于该路径所产生的执行性规则的效力与立法赋权路径有显著区别。在立法赋权路径中，执行性规则制定权本质上产生于宪法或法律的赋予，所以这些规则应属正式法的渊源。虽然其中的县级人民政府、乡镇人民政府制定的执行性规则未获得《立法法》的确认，其正式法源地位尚未得到通说承认；但如前述，它们分别拥有《宪法》和《地方组织法》层面的依据，可被认为与规章具有相似的规范地位。作为正式法的渊源，基于立法赋权路径产生的执行性规则对法院等其他国家机关具有规范约束力。这种约束力并非指其他国家机关必须将它们作为具体行为的依据，而是指这些规范具有制度权威，其他机关应当对这些规则表示尊重。在职权衍生路径中，执行性规则制定权产生的基础是行政权、司法权或监察权；根据产生它们的国家职权的功能，这类规则可以约束相对人或当事人，但不能约束法院等其他国家机关。
四、各国家机关制定执行性规则的权限
由于传统理论未能有效厘清执行性规则的概念边界及其权力来源，各制定主体针对上位法既存事项的规定权范围亦无法得到清晰界定，特别是许多主体被默许了超越其权力应然边界的规范制定权。与此同时，不同国家机关依据其职能与地位，所能制定的执行性规则在性质与效力上存在显著差异：它们中有的能制定属于正式法的渊源的执行性规则，有的仅能制定属于非正式法源的执行性规则，有的除了能制定执行性规则外，还能制定其他规范具体化规则，还有的在部分情况下不能制定执行性规则。在这种混杂的权限格局下，亟待依据前文所建构的理论框架，对立法、行政、司法、监察等各领域的执行性规则制定权进行系统性的清理与重构。
（一）立法机关的执行性规则制定权
在我国，立法机关可以分为中央和地方两个层级。中央立法机关，即全国人大及其常委会，是法律的制定机关，一般进行的是创制性立法活动，仅在执行部分《宪法》规则时才制定执行性规则。立法机关制定执行性规则的情形主要发生在地方层面，有规范制定权的地方立法机关可以根据《立法法》制定执行上位法的地方性法规。不过，按照法律规定，目前有规范制定权的地方立法机关仅包括省级和设区的市级人大及其常委会，县、乡两级人大及其常委会无规范制定权，它们尚不能制定执行性规则。
省级、设区的市级地方人大及其常委会除有执行性规定权外，还拥有《宪法》和《立法法》赋予的创制性规定权。因此，它们不仅可以制定执行性规则，同时还具有法的续造的权力，即可以在上位法的目的范围内进行漏洞填补性规则的制定。此种混合了执行性规则和漏洞填补性规则的规范类型或许可以被称为实施性规则。实施性规则的目标是落实上位法的目的，而非单纯执行上位规则。例如，《北京市实施〈义务教育法〉办法》第2条在上位法《义务教育法》第2条第3款规定的“不收学费、杂费”之外增加了“逐步实行免费提供教科书制度”。从规范上看，北京市的该项规定可被视为对《义务教育法》所体现出的“义务教育国家保障原则”的实施。但此规定本质上并非执行性规则，若其制定主体不是有创制性规定权的北京市人大常委会，则其可能构成越权。
此外，地方人大及其常委会不像行政、司法、监察等机关那样具有作出具体行为的权力，故它们没有基于职权衍生路径产生的执行性规则制定权。当地方立法机关无宪法和法律赋予的相关事项的规范制定职权时，它们不能就此事项制定执行性规则。例如，地方人大及其常委会基于法律保留的原因对于限制人身自由的措施没有规范制定权，同时，它们也没有实施限制人身自由措施的具体管理权力。因此，它们不能就《治安管理处罚法》中涉及拘留的内容制定执行性规则。反而，地方行政机关的规范性文件可以基于具体职权衍生路径进行执行性规定。如地方公安机关在理论上可以就限制人身自由的事项制定解释文件。针对上述事例可能产生的质疑是，地方性法规通常是行政规范性文件的上位法，既然普通规范性文件都可作执行性规定，为何地方性法规不行。对此，简单的答案是，地方性法规在限制人身自由等法律保留问题上，并不是行政规范性文件的上位法。关于这些问题的规范性文件的上位法就是法律，除非其他的中间立法主体获得了法律授权。
（二）行政机关的执行性规则制定权
行政机关的执行性规则制定权相对较为复杂。许多行政机关拥有宪法或法律赋予的不同类型的规范制定权：国务院、国务院组成部门、设区的市级以上的地方人民政府拥有《立法法》赋予的行政法规或规章制定权；县级人民政府、乡镇级人民政府分别拥有《宪法》和《地方组织法》赋予的决定、命令发布权；其他行政机关还可能根据相关领域单行法拥有规范制定权，如拥有行政处罚权的机关可基于《行政处罚法》制定裁量基准。上述规范制定权在多数情况下是指执行性规定权，但部分主体还同时拥有创制性规定权，如行政法规和地方政府规章的制定主体。此处值得一提的是长期以来存在争议的地方政府规章的规定权限。与部门规章不同，根据《立法法》第93条，地方政府规章除了有执行性规则制定权外，还拥有针对本地具体事项的规定权限。尽管《立法法》第93条第1款要求制定地方政府规章要“根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规”，但此处的“根据”并非要求下位法根据上位法进行执行，而是要求下位法根据上位法进行具体化。这意味着地方政府规章可以基于上位法的原则作出规定，而基于原则的规定权实际上是一种创制性规定权。拥有创制性规定权的主体亦可以在执行的过程中对上位法的漏洞进行补充。
行政机关若仅有具体行为作出职权，而无宪法或法律赋予的规范制定权，则其不能以准立法主体的身份制定执行性规则。这意味着除了各级人民政府和获得诸如《行政处罚法》等法律确认的机关之外的其他普通地方行政机关，均不能制定具有正式法源性质的执行性规则。但它们依然享有在本机关具体职权范围内制定不具有法源地位的执行性规则的权力。
需要强调的是，仅有执行性规则制定权或仅有具体行为作出职权的行政机关均没有漏洞填补性规则制定权。如前所述，漏洞填补乃是立法创制行为，无创制性规定权的各个机关自然不能制定。所以，当上位法存在立法漏洞时，仅有执行性规则制定权或具体行为作出职权的机关需要等待有相应创制性规定权的机关先行制定规则，然后方能进一步制定执行性规则，或实施具体的执行活动。在公法领域，没有相应职权或没有获得特别授权的下级机关不能仅仅依赖上位法中的抽象原则作出行为，特别是在对相对人不利之时，这与私法领域有所不同。
（三）司法机关、监察机关的执行性规则制定权
司法机关和监察机关的规则制定权主要来源于《立法法》第118条和第119条的规定，目前仅限于最高人民法院、最高人民检察院和国家监察委员会，不包括地方各级司法机关和监察机关。鉴于我国《宪法》并未规定司法机关和监察机关有制定一般规范的权力，《立法法》的规定不宜被理解为赋予了它们创制性规定权。故司法解释和监察法规应仅能对上位法作执行性规定，而不能像行政法规或地方性法规那样作补充性规定。
不享有规范制定权的各级地方司法机关和监察机关只能在其具体职权范围内基于职权衍生路径制定不属于正式法源的执行性规则。这些执行性规则不同于地方立法机关和行政机关制定的规则，它们主要规定司法或监察领域的事务。例如，《刑法》第342条之一规定：“违反自然保护地管理法规……有其他恶劣情节的，处5年以下有期徒刑或者拘役……”行政法规和地方性法规显然不能对此条中的“其他恶劣情节”概念进行解释性规定，因为国务院和地方人大均无刑事领域的规范制定权，也未获得授权。但各级刑事司法机关基于职权衍生路径可拥有解释性规则制定权力。其中，最高人民法院和最高人民检察院还可以基于立法赋权路径制定具有正式法源约束力的司法解释。
（四）执行性规则制定权的其他限制
若某主体只能制定执行性规则，则其所制定的规则应属于前述构成要件解释型规则、法律后果分层型规则或规定实现方式型规则等三种类型之一。同时，执行性规则不得限缩、扩张或者偏向性地执行上位规则。
就构成要件解释型规则而言，其中的解释只能是细化性或说明性解释，而不能是超出原概念范围的类推解释或扩张解释，也不能是缩小原概念范围的限缩解释。首先，若执行性规则在进行构成要件解释时超出上位规则的概念范围，其应属于创制性规则。例如，《道路交通安全法》第11条规定“机动车号牌应当按照规定悬挂并保持清晰、完整”。国务院的《道路交通安全法实施条例》第13条作了进一步规定：“机动车号牌应当悬挂在车前、车后指定位置……重型、中型载货汽车……应当喷涂放大的牌号……”在这个例子中，《道路交通安全法实施条例》要求将车牌悬挂在车前、车后指定位置是对《道路交通安全法》“按照规定悬挂”的解释性展开。但是，关于在特殊车辆上喷涂放大的牌号的要求并非执行性规定，而应是一种创制性规定。因为“喷涂牌号”已经超越了“悬挂号牌”的语义范围。当然，《道路交通安全法实施条例》的制定机关国务院拥有创制性规定权，这种补充规定在本条例中可被接受。其次，若执行性规则限缩了上位法构成要件的内容，则属于偏向性执行，乃是一种违背上位法的行为。例如，原《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》将国家规定“禁止在自然保护区内进行砍伐……开矿、采石、挖沙”等10类活动，缩减为“禁止进行狩猎、垦荒、烧荒”等3类活动。此处的下位法规定实际上已经对上位法构成了修改，亦不属于对上位法的执行。
就法律后果分层型规则而言，其所切分的法律后果的范围应当与上位规则保持一致。若其在切分上位规则的法律后果时，对该法律后果进行了扩张或限缩，则该规则将直接构成对上位规则的抵触。因为构成要件一致而法律后果不同的规则在逻辑上无法并存。例如，上、下位法针对同一违法行为均设定了行政处罚，但上位法仅规定了警告、罚款两种后果，而下位法增加了暂扣许可证的后果，那么，下位法并不属于创制或执行性规则，而属于抵触上位规则。
就规定实现方式型规则而言，由于其执行的对象是上位法条文中的隐含内容（包括实施主体、程序、条件等），故制定主体需首先辨明上位规则的隐含内容范围。若相关事项超越了上位规则在逻辑上必然包含的内容边界，则该事项不再属于上位法隐含内容，也不再属于执行性规则所针对的对象。
结语
随着全面依法治国的深入推进，我国法治体系正经历从“有法可依”到“良法善治”的系统性跃升。在此背景下，多数规范制定机关的工作重心已逐步由填补制度空白，转向对上位法的精细化执行。执行性规则作为衔接上位规则与具体实践的关键载体，其概念澄清与权限界定已超越单纯的法律技术议题，上升为对超大规模单一制国家治理逻辑的结构性回应。特别是在建设全国统一大市场的目标引领下，如何明晰执行性规则的规范边界，防范其异化为地方保护或市场分割的隐性工具，乃是法学研究无法回避的时代课题。本文正是基于这一现实关切，在规范理论层面展开探究。通过厘清执行性规则的内涵外延及其权限配置，文章旨在构建一个具有操作性的法律框架，使对执行性规则的判断在实践中得以精确化，从而为维护法治统一提供理论支撑。
然而，对严守执行性规则规范边界的强调并非主张使法律体系陷入僵化。长期以来，“一收就死，一放就乱”是我国国家治理面临的重要困境。在国家治理体系和治理能力现代化的背景下，如何在确保法治统一的同时，科学地配置上、下位法的内容密度与规范结构，如何让承担着直接治理责任的地方政府获得合理的、弹性的因地制宜与因事制宜的规则制定权，从而激活地方治理效能，构成了与前述问题同等重要甚至更为复杂的另一面。这就要求立法机关不断提升立法的科学性，根据规范事项的性质，对上位法的内容进行类型化区分，为执行机关在必要之处留下细化的空间，或者在必要的时候通过立法授权赋予下级机关以创制性规定权。而关于立法何时要“统”何时要“放”这一问题的探讨，显然已超越了传统法学的单一视野，亟待法学与公共管理学、政治学、经济学等各个社会科学学科的深度交融与共同探索。
