郑贤君:论宪法和法律委员会双重合宪秩序维护之责——兼议法律案审查与法规备案审查之差异

选择字号:   本文共阅读 1413 次 更新时间:2020-11-24 13:25

进入专题: 宪法和法律委员会   合宪性审查  

郑贤君  

摘要:  作为权力机关的组成部分,宪法和法律委员会一身二任,既负责在立法过程中审查法律草案的合宪性,亦负责规范性文件的合宪性审查。虽然二者都属于宪法监督和宪法实施,但一为事前,一为事后,且二者在理论基础、审查对象、审查程序、审查标准、审查效力、审查目的方面具有本质差异,不容混淆。同时,宪法和法律委员会对规范性文件的合宪性审查不同于立法监督,审查对象应包括法律。

关键词:  宪法和法律委员会;合宪性审查;法律案;备案审查;宪法监督


一、引言


宪法和法律委员会法律案审查属于合宪性审查之一种,其与违宪审查意义上的备案审查具有本质上的不同,虽然两者都属于广义上的监督宪法实施。由于更名后的宪法和法律委员会一身二任,既作为全国人大专门委员会负责事前审查法律案的合宪性,又负责事后规范性文件的合宪性审查[1],因而二者易产生混淆。

法律委员会更名为“宪法和法律委员会”非同寻常,增加“宪法和”三字,意味着无论是在立法过程中法律案的审查,还是事后的法规备案审查,宪法和法律委员会都负有合宪秩序维护之责。自2018年3月,宪法和法律委员会已经在多起法律案审查中履行了立法过程中事前合宪秩序维护责任[2],但是,其在事后法规备案审查中的角色依然不甚明朗,而这一角色是最值得学界想象和期待的。事实上,作为专门委员会,宪法和法律委员会一直享有事后审查的权力。从1982年制定的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》(以下简称《全国人大组织法》)第37条的规定来看,专门委员会具有五项职能:审议权、提案权、审议质询案权、审议提交的违宪违法的规范性文件权,以及调查、研究和拟定意见权。其中,审议提交的违宪违法的规范性文件权属于事后宪法监督的权力。2000年制定的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第99条、第100条明确专门委员会事后审查的职责,2006年制定的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)明确了专门委员会有审查司法解释的职责[3]。这意味着更名前的法律委员会即同时享有法律案合宪性审查权和事后规范性文件合宪性审查权。

学界对法规备案审查的工作性质一直存有争论,认为法规备案审查室是工作机构的保障机关,其所从事的备案审查仅仅是登记备案,不能称为真正的合宪性审查。全国人大法制工作委员会主任沈春耀于2017年12月24日、2018年12月26日、2019年12月25日共三次向全国人大常委会作关于备案审查工作的报告。报告的出台已在事实上宣告了这一争论的结束,那些认为法规备案审查非合宪性审查的观点可以休矣!可以确定无疑,法规备案审查属于事后违宪审查意义上的宪法监督,法规备案审查室是为全国人大常委会的最终认定做准备工作[4]。中国共产党十九大报告、《深化党和国家机构改革方案》、《宪法》第70条增修条文、全国人大常委会2018年6月22日颁布的《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》(以下简称《关于宪法和法律委员会职责问题的决定》),只不过更加明确了更名后的宪法和法律委员会双重合宪秩序维护之责。鉴于宪法和法律委员会身兼二职,既负责立法过程中法律案的合宪性审查,又负责事后规范性文件的合宪性审查[5],因之,如何区分两种审查就成为一个问题。本文拟就宪法和法律委员会的性质、备案审查的属性,以及法律案审查与备案审查之区别作一初步检讨,以为实践中宪法和法律委员会的双重合宪性审查提供学理支持。同时,由于违宪和违法是两个不同问题,本文仅就法律案和规范性文件的合宪性审查之差异作比较鉴别,而不涉及规范性文件的适法性与适当性之问题。


二、宪法和法律委员会是权力机关的组成部分


宪法和法律委员会享有崇高的宪法地位,虽然两种审查的最终决定权都由全国人大常委会行使,但是不容否认,其作为权力机关的组成部分[6],行使实际的双重合宪性审查职责。由于宪法和法律委员会属于专门委员会,而专门委员会的性质何为,涉及其权力行使及其权威,故须在理论上作出认定。

《全国人大组织法》规定了包括法律委员会在内的各专门委员会的职权,但对其性质和法律地位没有明确规定。实践中,全国人大专门委员会的性质分别被界定为工作机构、办事机构、辅助机关、专门机构、工作委员会、常设机关等。虽然不同时期的党和国家领导人对全国人大各专门委员会的性质认定不一,但对其作为全国人大的重要有机组成部分都是予以肯定的[7]。胡乔木曾在《对宪法修改草案(讨论稿)的说明》一文中指出:“专门委员会不是任何形式的权力机关,它只是人大和人大常委会的助手”[8]。1983年,彭真在《全国人大专门委员会怎么工作》一文中指出:“专门委员会是工作机关,不是最后决定问题的权力机关。”[9]1987年,第六届全国人大常委会副委员长彭冲在《关于健全人大机关工作和机构的报告》一文中对专门委员会的法律性质作了界定,认为专门委员会是“全国人大的常设工作机构,……是全国人大机关的重要有机组成部分。”[10]1988年4月13日,第七届全国人大常委会委员长万里在《在第七届全国人大常务委员会第一次会议上的讲话》中重申了这种观点,认为“各专门委员会是全国人大的常设工作机构和有机组成部分”[11]。如果专门委员会仅为工作机构,宪法和法律委员会无法担当得起党的十九大报告、《深化党和国家机构改革方案》、《宪法》第70条增修条文、《全国人大组织法》《立法法》《关于宪法和法律委员会职责问题的决定》赋予的宪法监督之职即行使合宪性审查之权。

第一,宪法和法律委员会是宪法设立的国家机关。专门委员会是国家机关,其地位具有宪法上的依据。作为宪法和法律委员会的前身,法律委员会是由1982年《宪法》第70条规定的,其职责是“研究、审议和拟定有关议案”,具体由《全国人大组织法》加以保障。而法律委员会的前身“法案委员会”是由1954年宪法规定的,其职责由同年的《全国人大组织法》加以确定。2017年,党的十九大报告明确将法律委员会更名为宪法和法律委员会,并在《深化党和国家机构改革方案》中予以确认,并于2018年3月11日以宪法修正案的方式完成其名称的更改。2018年6月22日,全国人大常委会以“决定”这一立法方式明确宪法和法律委员会在统一审议法律草案的前提下,增加五项职能。倘若宪法和法律委员会仅为一个工作机构或者辅助机关,其更名无需如此大动干戈——由党中央全会、党的决议、宪法修正案和全国人大常委会决定来完成。

第二,宪法和法律委员会的职责应由《全国人大组织法》加以确认。法律委员会的职责由《全国人大组织法》确定。该法第三章为“全国人民代表大会各委员会”,其中第35~37条具体规定了包括法律委员会在内的各委员会的职责和权限。虽然涉及法律委员会职责的五大法律[12]目前尚未修改,但是,《关于宪法和法律委员会职责问题的决定》已经明确将五大法律中的法律委员会的职责移交宪法和法律委员会行使。《全国人大组织法》的立法目的是规定国家机构的构成及其权限,假设各专门委员会仅为全国人民代表大会的工作机构或者辅助机构,则其设立无须由《全国人大组织法》予以确认。

第三,宪法和法律委员会的成员是全国人大代表。普通公民不能成为宪法和法律委员会的组成人员,只有全国人大代表才有资格。这是由我国国体和人民代表大会制度决定的。《宪法》第2条规定“中华人民共和国一切权力属于人民”,意味着只有代表人民意志和利益的人大代表才能组成最高国家权力机关,行使权力机关的职权。宪法和法律委员会的主任委员、副主任委员亦须是全国人大代表,并由主席团在代表中提名,全国人民代表大会通过。《全国人大组织法》第35条规定,“各专门委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成。各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选由主席团在代表中提名,大会通过。”在我国,人民是国家主人,全国人大代表是人民的代表,代表全国人民行使当家作主的权力。无论是在立法过程中审议法律案,还是事后规范性文件的审查,宪法和法律委员会都是代表人民行使权力,并非普通公民组成的工作机构所能比拟。

第四,宪法和法律委员会享有实质权力。其一,审议议案。《全国人大组织法》第37条第1款规定,“审议全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会交付的议案”。其二,提出议案。《全国人大组织法》第37条第1款第2项规定,“向全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会提出属于全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会职权范围内同本委员会有关的议案。其三,审议法律以下的规范性文件是否违反了宪法和法律。《全国人大组织法》第37条第1款第3项规定,“审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令,国务院各部、各委员会的命令、指示和规章,省、自治区、直辖市的人民代表大会和它的常务委员会的地方性法规和决议,以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章,提出报告”。其四,审议质询案。《全国人大组织法》第37条第1款第4项规定,“审议全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会交付的质询案,听取受质询机关对质询案的答复,必要的时候向全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会提出报告”。其五,调查、研究、建议权。《全国人大组织法》第37条第1款第5项规定,“对属于全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题,进行调查研究,提出建议”。这些权力只有作为权力机关的组成部分才能享有,更名后的宪法和法律委员行使原法律委员会的职权。

第五,领导体制决定宪法和法律委员会属于权力机关。《全国人大组织法》第35条规定“各专门委员会受全国人民代表大会领导;在全国人民代表大会闭会期间,受全国人民代表大会常务委员会领导”。采取何种领导体制,是由特定机构的性质决定的。全国人大及其常委会领导宪法和法律委员会,既说明二者属于同一个机构,彼此之间是上下级关系,也说明各专门委员会是权力机关的一部分。作为专门委员会,宪法和法律委员会是权力机关的组成部分,而非工作机构、辅助机构,或者办事机构。

第六,从宪法解释学上而言,《全国人大组织法》和《立法法》中的 “工作机构”是有特指的,并非指专门委员会而是指全国人大法制工作委员会。《立法法》第100条规定:“制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见,并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会或者常务委员会工作机构反馈。”“全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构根据前款规定,向制定机关提出审查意见、研究意见,制定机关按照所提意见对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行修改或者废止的,审查终止。”“全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构经审查、研究认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的,应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议,由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。”第100条中出现的三处“工作机构”都与专门委员会、法律委员会相并列,说明工作机构并非指专门委员会,更不是指法律委员会。

从比较法可以得知,专门委员会是各国议会掌握议案予夺生杀之机构,被称为“行动中的议会”。现代社会分工细密,专业化程度较高,由各专门委员会负责议案的审查更为科学。对比国外职业化的议会,我国专门委员会的职责更为繁重、艰巨。我国宪法要求所有的法律案和规范性文件在符合科学立法的同时,还须符合宪法的规定,因而无论是事前审议还是事后审查,宪法和法律委员会的工作都更具实质性,一个工作机构、辅助机构或者办事机构是断然不能承担这一庄严的宪法职责的。


三、法规备案审查之属性


宪法和法律委员会法律案审查属于立法过程中的合宪秩序维护,这是各国议会审议法律案的必经程序,目的是维护宪法权威,确保法治统一,提高立法质量。但是,事后备案审查性质何为,尚有争议。而宪法和法律委员会在备案审查中之角色,亦需进一步明确。

关于备案审查的性质,存在四种不同观点。第一种观点认为,备案审查属事后宪法监督[13],是宪法长出的一颗“牙齿”;第二种观点认为,宪法和法律委员会仅为法制工作委员会的服务保障机构,不具有权力属性,其工作只是备案,属于备而不审[14];第三种观点认为,备案审查制度是一种立法监督[15]。第四种观点认为,备案审查制度是一种人大监督[16]。沈春耀指出:“备案审查制度是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的宪法性制度”[17]。实践中,全国人大法制工作委员会已分别于2017年、2018年和2019年向全国人大常委会作了报告,前两种观点都已尘埃落定,唯有第三种和第四种观点尚需辩明。该观点将备案审查定位为“立法监督”和“人大监督”,混淆了立法监督(人大监督)与宪法监督之间的差异,这种观点不能成立。

何为立法监督?立法监督是权力机关对行政机关、监察机关、法院和检察院的工作是否符合法律进行的监督。。《监督法》第五章规定的“规范性文件的备案审查”,易使立法监督与属于宪法监督下位概念的合宪性审查相混淆。《监督法》第30条规定:“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令,经审查,认为有下列不适当的情形之一的,有权予以撤销:(一)超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务的;(二)同法律、法规规定相抵触的;(三)有其他不适当的情形,应当予以撤销的。”立法监督属于人大监督,在狭义上是各级人大常委会对各级政府的监督,在广义上是各级人大常委会对“一府一委两院”的监督。由于立法监督主体是县级以上各级人大常委会,且其监督标准是法律、法规而非宪法,因而立法监督不同于宪法监督。二者差别如下。

第一,理论基础不同。立法监督的理论依据是人民代表大会制和民主集中制。在我国,人民代表大会是国家权力机关,其他机关由它产生,对它负责,受它监督。县级以上的地方各级人民代表大会属于国家权力机关[18],监督同级“一府一委两院”,并有权监督下级人民代表大会及其常委会。宪法监督的理论依据是宪法是根本法,具有最高法律效力,其他下位规范性文件不得与之相抵触。第二、规范依据不同。立法监督的规范依据是《宪法》第3条、第67条、第92条、第128条、第133条、第138条,以及《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《民族区域自治法》和《监督法》的有关规定;宪法监督的规范依据是《宪法》序言最后一个自然段,《宪法》第5条,第62条的第2项、第12项,第67条的第1项、第6项、第7项、第8项。第三,监督目的不同。立法监督是各级人大常委会基于自身的优越地位,目的是为了检查各种国家机关执行法律的情况;宪法监督的目的是为了维护宪法的权威性。虽然《监督法》第32条、第33条明确规定两高司法解释接受各级人大常委会及法律委员会的审查,该审查并非是对司法解释是否符合宪法进行监督,而是对其是否符合法律进行监督。第四,监督主体不同。立法监督的主体是县级以上的各级人民代表大会常委会;宪法监督的主体是全国人大及其常委会。第五,监督对象不同。立法监督的对象包括行政机关、监察机关、审判机关、检察机关;宪法监督的对象是除法律之外的规范性文件,包括行政法规、地方性法规、规章、司法解释、自治条例和单行条例。第六,监督性质不同。立法监督的性质是工作监督,是各级人大常委会对同级“一府一委两院”工作的监督;宪法监督是全国人大常委会对“一府一委两院”(包括省级人大及其常委会)作出的抽象规范性文件进行合宪性审查,并不包括地方国家机关作出的具体行为。

关于县级以上的地方各级人大常委会有无宪法监督的权力,众说纷纭。根据《宪法》第62条第2项、第67条第1项、第99条第1款的规定,以及一些权威宪法学家如许崇德、肖蔚云、胡锦光等学者[19]的观点,地方人大及其常委会不享有宪法监督权。其理由有三:一是宪法监督权是宪法的明示规定,根据明示其一即排除其他的原则,既然宪法已经将监督宪法实施的权力明确授予全国人大及其常委会,就意味着排除了其他机关行使这一权力;二是无解释无审查。宪法监督与宪法解释是联系在一起的,《宪法》第67条第1项明确规定宪法解释权由全国人大常委会行使,意味着没有宪法解释权的机关就没有监督宪法实施的权力。地方人大常委会没有宪法解释的权力,则其没有监督宪法实施的权力。三是宪法第99条规定 “地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”,保证宪法遵守和执行不属于宪法实施监督,而属于立法监督。

法规备案审查室梁鹰主任曾指出:“开展备案审查活动,是宪法法律赋予全国人大常委会的一项重要职权,是全国人大常委会履行宪法监督职责的一项重要工作。保证中央令行禁止,保障宪法法律实施,保护公民合法权利,是设立备案审查制度的初衷所在,是开展备案审查工作的职责使命。”[20]备案审查是全国人大常委会履行宪法监督职责,并非仅仅是工作机构的登记备案。广义上的备案是指各类规范性文件按照《立法法》的规定报特定机关登记;狭义上的备案是指行政法规、地方性法规、两高司法解释、自治条例和单行条例向全国人大常委会登记。审查指的是法律以下的各类规范性文件在向全国人大常委会登记备案时接受其是否符合宪法的审查。虽然我国实行“多元审查”“双重监管”[21],但是,鉴于县级以上地方各级人大常委会的备案审查属于立法监督,各级政府的备案审查属于履行法规制定程序,此处的备案审查仅指全国人大常委会对法律以下的规范性文件的合宪性审查,具体由宪法和法律委员会依据《全国人大组织法》第37条和《立法法》第100条对规范性文件是否合宪进行的审查。

前已述及,《全国人大组织法》已经规定专门委员会负责审议规范性文件是否违宪违法,作为专门委员会之一的法律委员会,可据此运行事后规范性文件的合宪性审查权。根据《关于宪法和法律委员会职责问题的决定》,原法律委员会行使的权力将移交给更名后的宪法和法律委员会,说明宪法和法律委员会享有规范性文件的事后合宪性审查权,这也是党的十九大报告、《深化党和国家机构改革方案》、《宪法》第70条增修条文和《关于宪法和法律委员会职责问题的决定》的初衷所系,具体审查工作则由全国人大法制工作委员会和宪法室配合宪法和法律委员会开展。


四、法律案审查与备案审查之差异


宪法和法律委员会一身二任,同时承担两种不同性质的合宪性审查,有必要对这两种审查作出区分,以为其提供学理判断标准。

(一)理论基础不同

法律案审查是宪法和法律委员会在立法过程对各种法律草案进行合宪性审查的过程,其理论基础是立法自律。立法自律源自国会自律,是指基于议会至上,立法机关制定法律不受干扰,自主行使立法权。立法机关通过审查各种法律案是否符合宪法,以提高立法质量,进行合宪秩序维护。我国实行人民代表大会制度,全国人民代表大会及其常委会行使立法权,立法过程中一切事宜皆由立法机关自主行使,其他机关不得干预。

法规备案审查是宪法赋予全国人大常委会的一项重要职权,是全国人大常委会履行宪法监督职责的一项重要工作,该项工作行使的并非是立法权,而是宪法监督权。其理论基础并非基于立法自律,而基于宪法的至上地位。《宪法》第5条规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”《立法法》第87条规定:“宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”全国人大及其常委会对不同机构制定的规范性文件的审查,并非自律而是他律,是行使宪法监督权的表现。

(二)审查对象不同

宪法和法律委员会法律案审查的对象是各种法律草案,备案审查的对象是规范性文件。狭义的法律案又称法律草案,是指有提案权的机构或个人依据立法程序向全国人大及其常委会提出的含有草案原型的议案。

法律案的形式具有多样性,既包括基本法律和法律,也包括法律修正案,还包括有关法律问题的决定以及法律解释案,其共同之处是:它们都尚未批准生效。备案审查是对生效后的行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、政府规章和司法解释进行合宪性审查[22],而国际条约、法律解释、法律修正案、有关法律问题的决定、决议、党内法规则不在备案审查范围之内。至于法律是否包括在内,则是一件耐人寻味的事情。

关于法规备案审查的对象是否包括法律,宪法、《立法法》、学界、实务界各持己见。从名称上来看,“法规备案审查室”明显不包括法律[23],但是,依据《立法法》,法律是包括在备案审查范围内的。《立法法》第96条规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的,由有关机关依照本法第九十七条规定的权限予以改变或者撤销……”第97条规定:“改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的权限……”

缘何认为备案审查不包括法律?这是由我国人民代表大会制度决定的。由于全国人大作为国家最高权力机关行使立法权,其所制定的法律具有至上性,故人民代表大会制度在理论上排除将法律纳入审查范围。全国人大可奉行“后法优于前法”自行废止之前制定的法律,即立法机关只能凭借自身力量事后撤销、修改或者废除其所制定的法律。但是,宪法序言和第5条“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”的规定提供了事后备案审查包括法律在内的规范依据[224]。

令人困惑的是,许崇德教授对《立法法》的评价是:“但《立法法》仍有不足之处,那就是该法没有涉及对于政治行为的合宪性审查,而仅仅限于对规范性文件的审查,并且,即使对规范性文件的审查,亦只限于对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例审查,而没有对法律的审查作出决定。尽管如此,它毕竟是一种进步。”[25]这说明,许崇德教授希望法律能被审查,但同时他没有看到《立法法》已经规定了法律可以被审查。许崇德教授是负责起草八二宪法国家机构一章的专家,以其对该部分的熟悉程度及对宪法的透彻理解,不可能看不到《立法法》的规定。从媒体对法规备案审查的报道来看,审查范围明显不包括法律。“全国人大及其常委会通过的法律和作出的决定决议,都应确保符合宪法规定、宪法精神。据透露,目前宪法室正在对有关问题进行研究,以期建立健全合宪性审查的机制和程序”[26]。这一报道符合备案审查实际,说明法律(包括法律修正案、法律解释、有关法律问题的决定决议)还不是备案审查的对象。对比宪法,《立法法》、实务界、学界、媒体报道互为矛盾之处,可见一斑。以笔者之见,根据体系解释与互文解释,《宪法》第62条第12项应与序言、第5条作一致解释,《立法法》应与宪法相一致,备案审查的对象应包括法律在内。

(三)审查程序不同

宪法和法律委员会对法律案的审查适用立法程序,对法规备案审查适用违宪审查程序,《立法法》对此分别作出了规定:前者见于《立法法》第二章第三节“全国人民代表大会常务委员会立法程序”,后者见于第五章“适用与备案审查”。

《立法法》第33 条规定:“列入常务委员会会议议程的法律案,由法律委员会根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见,对法律案进行统一审议,提出修改情况的汇报或者审议结果报告和法律草案修改稿,对重要的不同意见应当在汇报或者审议结果报告中予以说明。对有关的专门委员会的审议意见没有采纳的,应当向有关的专门委员会反馈。”并且还规定,“法律委员会审议法律案时,应当邀请有关的专门委员会的成员列席会议,发表意见”。从实践来看,宪法和法律委员会对法律案进行的合宪性审查符合这一规定。首先,宪法和法律委员会依据立法程序综合各方意见,包括常委会组成人员、有关的专门委员会和其他有关方面的意见;其次,审议时邀请有关的专门委员会成员、地方人大常委会成员、专家学者参加,举行听证;最后,对若干法律案进行的合宪性审查分别向全国人大常委会提交修改情况的报告、审议情况的报告和法律草案修改稿。

宪法和法律委员会法规备案审查的程序不同于法律案审查。根据《立法法》的规定,法规备案审查的提起可分为两类:一类是由五大主体(国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会,尚未包括国家监察委员会)向全国人大常委会提起审查要求后,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见:一类是其他机关、社会团体、企事业组织、公民向全国人大常委会提起审查要求,经工作机构研究,必要时分送有关的专门委员会进行审查[27]。

宪法和法律委员会在备案审查程序中的角色需进一步明确。《立法法》第99条仅提及“有关的专门委员会”,宪法和法律委员会是否必须参与对规范性文件的审查是不确定的。所幸的是,沈春耀同样一身二任,既是全国人大法工委副主任,又是宪法和法律委员会副主任,其向全国人大常委会提交的备案审查报告可表明宪法和法律委员会对备案审查工作的参与。

(四)审查标准不同

作为合宪性审查之一种,法律案审查不包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、司法解释,其审查标准仅针对尚未发生法律效力的各种法律草案,因此法律案审查与法规备案审查的标准并不相同。

法律案审查运用的是“不抵触”原则[28],其规范依据是《宪法》第 5 条第3 款的规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”,以及《立法法》第99条的规定。具体而言,不抵触包含的三项内容即法律案的审查标准:第一,遵守宪法即尊重和拥护宪法。例如,刑事诉讼法的修改须由全国人大还是全国人大常委会通过,宪法和法律委员会认为根据《宪法》第67条由全国人大常委会通过即可,此即为尊重宪法[29]。第二,违反宪法之禁止。在《法官法》和《检察官法》的修订过程中,修订草案将宪法规定的“审判人员”和“检察人员”修改为“国家公职人员”,宪法和法律委员会在吸取地方人大常委会人员意见的基础上将这一修改恢复为《宪法》《法院组织法》和《检察院组织法》的规定,重新定名法官和检察官为“审判员”[30]和“检察员”[31]。第三,不得超越宪法授权,即法律制定主体必须在宪法规定的权限内、依据宪法规定的程序行使权力,任何机关不得行使宪法未明确授予的权力。例如,关于在上海设立金融法院的决定,最高人民法院院长周强在报告中指出,金融法院应由最高人民法院设立。宪法和法律委员会认为,由最高人民法院设立金融法院超越了宪法授权。我国实行人民代表大会制度,除最高人民法院由宪法设立外,所有下级法院和专门法院都由全国人民代表大会及其常委会设立[32]。

作为宪法监督意义上的法规备案审查,其合宪性审查的依据是《宪法》序言最后一个自然段、《宪法》第5条及《立法法》。除前述法律案合宪性审查标准即尊重和拥护宪法、违反宪法之禁止、不得超越宪法授权适用于事后审查外,《立法法》第96条对事后的备案审查规定了较为详尽的审查标准。该条规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的,由有关机关依照本法第九十七条规定的权限予以改变或者撤销:(一)超越权限的;(二)下位法违反上位法规定的;(三)规章之间对同一事项的规定不一致,经裁决应当改变或者撤销一方的规定的;(四)规章的规定被认为不适当,应当予以改变或者撤销的;(五)违背法定程序的。”具体含义如下文所述。

第一,超越权限,是指规范性文件的制定主体超越了宪法规定的权限。2018年备案审查工作情况的报告关于拟废止收容教育办法就是一例[33]。收容教育的规范依据是国务院《卖淫嫖娼人员收容教育办法》,其上位法依据是全国人大常委会1991年制定的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》,其中第4条第2款规定:“对卖淫、嫖娼的,可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动,使之改掉恶习。期限为六个月至二年。”第4款规定:“ 对卖淫、嫖娼的,一律强制进行性病检查。对患有性病的,进行强制治疗。”

由于《立法法》第8条规定限制人身自由只能由法律加以规定,故《关于严禁卖淫嫖娼的决定》违反了法律保留原则。2019年12月28日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定》,废除了《关于严禁卖淫嫖娼的决定》第4条第2款、第4款,以及据此实行的收容教育制度。由于2018年备案审查工作报告已经建议有关方面提出议案以废止收容教育制度[34],而法律制定包括立、改、废,故该废止决定是全国人大常委会自行废止其所制定的前法,既属于立法行为亦属于落实备案审查结果之举措。

第二,下位法违反上位法规定的。在潘洪斌一案[35]中,杭州市人大常委会制定的《杭州市道路交通安全管理条例》规定对机动车限行、限号,将外地车辆退回原籍并对当事人进行罚款。法规备案审查室认为,杭州市制定的《杭州市道路交通安全管理条例》属于地方性法规,其规定与全国人大常委会制定的《道路交通安全法》与《行政处罚法》相冲突,属于下位法违反了上位法。第三,规章之间对同一事项的规定不一致,经裁决应当改变或者撤销一方的规定,此即属于规范冲突。第四,规章的规定不适当,应当予以改变或者撤销的,属于规范失当。全国人大法制工作委员会对于不适当的地方政府规章进行清理,“经过一年多持续努力,各地清理的法规共1029件,目前已总共修改514件、废止83件,还有432件已列入立法工作计划”[36]。第五,违背法定程序。程序不合法是指制定主体、权限、范围不符合法律规定。2012年5月20日,浙江省高级人民法院、浙江省人民检察院、浙江省公安厅联合发布《关于非医学需要鉴定胎儿性别行为适用法律的若干意见》,认为非医学需要鉴定胎儿性别一定条件下构成非法行医罪。全国人大法制工作委员会认为,有关内容是对刑法具体应用问题所作的解释,违背了 《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》,违反了《立法法》关于审判工作中的法律解释应当由最高人民法院作出的规定,属于应当清理的具有司法解释性质的文件[37]。由于制定主体不合法,因而属于违背反法定程序。

(五)审查效力不同

宪法和法律委员会法律案合宪性审查的效力和法规备案审查的效力是不同的[38]。法律案审查的效力为:全国人大和全国人大常委会有权决定删除、修改重写、不作变动、自行决定、搁置等。如果涉及基本法律,全国人大常委会将审议报告提交全国人大,由全国人大决定[39]。法规备案审查的效力包括撤销、修改、废止、停止执行、不予适用,全国人大常委会行使决定权。

撤销的规范依据是《宪法》第62条第12项、第67条第7项和第8项。《宪法》第62条第12项规定全国人大有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”;《宪法》第67条第7项规定全国人大常委会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”;《宪法》第67条第8项规定全国人大常委会有权“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。撤销和修改是不同的。撤销属于监督,修改是制定。根据民主集中制原则,全国人大对其常设机构制定的规范性文件既有权撤销也有权改变;全国人大常委会对其他国家机关制定的规范性文件仅有撤销权而无改变权。

修改是指对包括法律在内的规范性文件的改正和修订,其规范依据是《宪法》第62条第12款。修改包括上级修改和自行修改。由于全国人大和全国人民大常委会属于同一机构,二者是上下级关系,是领导与被领导的关系,故全国人大既可撤销全国人大常委会制定的不适当的决定,也可代替全国人大常委会径行修改。但是,对于国务院、地方人大及其常委会、最高人民法院和最高人民检察院制定的规范性文件,由于全国人大常委会与这些机构的性质不同,故其只能撤销不能修改,其修改权属于原制定机关,也即自行修改。根据2017年法制工作委员会备案审查报告,受全国人大常委会部署,2011年法制工作委员会已经开始对司法解释进行清理,在不到两年的时间里,修改司法解释或者司法解释性质的文件共187件[40]。

废止与修改一样,在广义上属于立法之一种,如通常所指的法律的立、改、废,就是指规范性文件的制定机关自行废止其所制定的具有法律效力的文件。《立法法》第2条规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止,适用本法。 国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止,依照本法的有关规定执行。”废止通常是对已经过时的、不适应情势变化的,以及与修改后的上位法不一致的规范性文件的终止。废止的生效时间是废止之日,而非自始无效,并且没有溯及既往的效力。经过两年的清理,最高法、最高检分三批共废止817件司法解释[41]。废止与撤销是有区别的,废止是制定机关自行废止,撤销是上级机关予以撤销。

停止执行是对包括法律在内的规范性文件的一种处理方式,是在不废止的情况下停止其效力,使其不再适用。停止执行与废止不同,停止执行不导致该文件在国家法律公告上消失,但是,废止则导致该文件在法律文告上不予存在。停止执行的效力既可从决定停止执行之日起,也可由发布机关决定从将来的某一日期起。例如,经全国人大法制工作委员会审查,浙江省《关于非医学需要鉴定胎儿性别行为适用法律的若干意见》停止执行,某些省发布的“超生即辞退”的地方性法规停止执行。

不予适用特指包括法律在内的规范性文件不被法院作为裁决纠纷的依据。不予适用的生效日期既可是有权机关作出不予适用之日,也可是由有权机关决定的将来某一日期。原则上,不予适用并不导致该规范性文件在国家法律公告上消失。不予适用有两层含义:一是指该规范性文件失去普遍效力,一是指在特定案件中不予适用。从全国人大法制工作委员会的审查情况来看,不予适用指前者,即对所有案件不具有约束力。例如,2004年4月1日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释(二)》第24条关于夫妻共同债务的规定,经全国人大法制工作委员会审查决定不予适用。2018年1月最高人民法院颁布了新的解释即《最高人民法院关于审理涉及夫妻债务纠纷案件适用法律有关问题的解释》。

需要明确的是,所有撤销、修改、废止、停止执行、不予适用的规范性文件具有普遍效力,约束所有国家机关和公民。所有国家机关不得援引、执行、适用,普通公民也不得依其提起诉讼。实践中,法制工作委员会还会采取督促、移交、送达以及共同研讨和调研等方式与制定机关合作,共同解决问题[42]。

(六)审查目的不同

宪法和法律委员会法律案审查的目的是为维护宪法权威,确保法治统一、提升立法质量、促进民主立法科学立法,从根本上是为了坚持党的领导,实现良法善治,推进国家治理体系的现代化。宪法监督意义上的法规备案审查之目的与法律案的合宪性审查虽有重叠,如确保宪法权威、维护法治统一,但在根本上是为了保持中央政令畅通,维护党的权威。正如沈春耀在2018年工作报告中所指出的那样,法规备案审查“为确保党中央决策部署贯彻落实、推动和保障宪法法律实施、完善中国特色社会主义法律体系、维护国家法制统一发挥了重要作用”[43]。


五、结语


宪法和法律委员会法律案审查和规范性文件备案审查都旨在维护宪法权威。由于立法审查和宪法监督具有本质上的差异,虽然二者主体同一,但理论基础、审查对象、审查程序、审查标准、审查效力、审查目的均有不同。伴随着全国人大法制工作委员会宪法室的成立,宪法和法律委员会法律案合宪秩序维护效果立竿见影,但其于事后备案审查中的合宪秩序维护却颇有“空山不见人,但闻人语响”之虞。或许,《关于宪法和法律委员会职责问题的决定》仅及于立法过程中法律案的合宪性审查?又或许,兼两责于一身的合宪性审查对于宪法和法律委员会而言过于繁重?由于事后审查涉及宪法解释[44],期待以立法方式规范宪法解释程序,及时修改和完善涉及宪法和法律委员会职责的五大法律,以使宪法和法律委员会事后合宪审查之责不负众望,名至实归。

注释:

[1]未来合宪性审查将同时包括事先审查机制和事后审查机制.参见全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰谈宪法实施[EB/OL].[2018-05-16].http://k.sina.com.cn/article_1784473157_6a5ce64502000g7or.html.

[2]宪法和法律委员会在《法官法》《检察官法》《法院组织法》《检察院组织法》《刑事诉讼法》《英雄烈士保护法》等法律的修改和制定过程中进行了合宪性确认和审查。

[3]虽然《监督法》第32条、33条明确规定两高司法解释接受各级人大常委会及法律委员会的审查,但基于以下原因本文不讨论监督法的内容:第一,宪法监督特指全国人大常委会对规范性文件的审查;第二,宪法监督是对规范性文件是否合宪进行审查,而监督法规定的审查主体是县级以上地方各级人大常委会,且是对两高司法解释是否符合法律进行审查;第三,宪法监督涉及县级以上的地方各级人大常委会是否有监督宪法实施的权力。

[4]截至2017年12月上旬,第十二届全国人大常委会办公厅共收到报送备案的规范性文件4778件,其中行政法规60件,省级地方性法规2543件,设区的市地方性法规1647件,自治条例15件,单行条例248件,经济特区法规137件,司法解释128件。参见沈春耀. 全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2017年备案审查工作情况的报告[J].全国人民代表大会常务委员会公报,2018(1):124-125.

[5]郑贤君.全国人大宪法和法律委员会的双重属性——作为立法审查的合宪性审查[J].中国法律评论,2018(4):34.

[6]因为专门委员会不是国家权力机关,就认为它不构成国家人民代表大会制度重要组成部分的观点是不能成立的。参见张智,黄强. 人大专委会监督效能的优化[J].重庆理工大学学报(社会科学版),2015(1):89.

[7]一些地方性法规已经认定地方人大专门委员会的性质是权力机关。例如,2007年修订的《吉林省人民代表大会专门委员会工作条例》第3条规定“专门委员会是省人民代表大会的组成部分和常设的专门机构”;2017年1月20日通过的《黑龙江省人民代表大会专门委员会工作条例》第2条规定“专门委员会是省人民代表大会的组成部分”。

[8]胡乔木.对宪法修改草案(讨论稿)的说明[M].胡乔木文集.第2卷,北京:人民出版社,1993:513-514.

[9]彭真.彭真文选[M].北京:人民出版社,1991:470.

[10]彭冲.关于健全人大机关工作和机构的报告[M]//全国人民代表大会常务委员会办公厅研究室.中华人民共和国全国人民代表大会文献资料汇编(1949—1990).北京:中国民主法制出版社,1991:471.

[11]赵纲. 万里谈新一届人大常委会工作任务[N/OL].[2019-11-11].http://www.people.com.cn/GB/14576/28320/35416/35417/2652905.html.

[12] 五大法律是指:《全国人大组织法》、《监督法》、《立法法》、《全国人大议事规则》和《全国人大常委会议事规则》。

[13]许安标. 备案审查是一种很重要的宪法性制度[N/OL].[2018-03-12]. https://baijiahao.baidu.com/s?id=1594721922456119958&wfr=spider&for=pc.

[14]蔡定剑. 法规备案审查还不等同违宪审查[J].中国新闻周刊,2006(2):84.

[15]陈建文.完善备案审查制度 加强人大立法监督[J]. 人大工作通讯,1997(17):26.

[16]秦文锋. 部门规章审查机制的完善须发挥人大监督作用——从全国人民代表大会法制工作委员会“第二份备案审查年度报告”谈起[J].人大研究,2019(7):21.

[17]沈春耀. 全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告[J].全国人民代表大会常务委员会公报,2019(1):327-332.

[18]《宪法》第96条规定“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会”。

[19]参见肖蔚云,蒋朝阳.关于全国人大和地方人大维护宪法实施的不同职责[J].中国人大,1995(17):3;许崇德,胡锦光.关于地方人大是否有宪法监督权问题[J].人大工作通讯,1996(2):12;郑贤君. 宪法解释:监督宪法实施之匙[J].人民法治,2015(Z1):24;郑贤君.作为政治审查的合宪性审查[J].武汉科技大学学报,2018(5):508.肖蔚云教授和许崇德教授都否定地方人大享有宪法监督权,其理由都是宪法已明示全国人大及其常委会有专属监督宪法实施的权力,并且监督宪法实施是与宪法解释联系在一起的,而宪法解释是全国人大常委会的权力。许崇德教授认为,地方人大保证宪法遵守和执行的职权受三方面的制约:其一,宪法没有进入诉讼,更没有建立宪法诉讼制度,省人大无法要求同级和所属的县、市、区的各级司法机关在办案中适用宪法;其二,监督宪法实施的专属职权属于最高国家权力机关,解释宪法的权力由全国人大常委会行使,宪法规定地方人大的“保证”显然与最高权力机关享有的宪法实施的监督权、解释权不同。参见许崇德.浅谈地方人大及其常委会保证宪法遵守执行[J].许崇德自选集. 北京:人民大学出版社,2007:442-443.

[20] 梁鹰. 全国人大常委会2018年备案审查工作报告评述[J].中国法律评论,2019(1):151-157.

[21] 李松锋.“沟通”与“协商”是符合国情的备案审查方式[J].法学,2019(3):18.

[22]根据宪法和立法法、监督法的规定,国务院制定的行政法规,地方人大及其常委会制定的地方性法规,以及最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释,应当报送全国人民代表大会常务委员会备案。参见沈春耀.全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2017年备案审查工作情况的报告[J]. 全国人民代表大会常务委员会公报,2019(1):327.报告中的内容表述与实际的审查范围不完全相符,实际的审查除前述规定外,还包括经济特区的法规、自治条例、单行条例等。

[23]笔者认为,此处的法律包括基本法律和法律、法律修正案、法律解释以及有关法律问题的决定。

[24]《立法法》第97条的规定与《宪法》第62条第12项的规定明显不一致。《宪法》第62条第12项规定:全国人民代表大会有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”,《立法法》第97条第1项规定“全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律……”“不适当的法律”与宪法规定的“不适当的决定”明显不同。法律与决定不同,法律包括全国人大制定的基本法律、全国人大常委会制定的基本法律以外的法律,以及全国人大常委会制定的有关法律问题的决定。这意味着无论在文字上还是文义上,用“不适当的法律”代替“不适当的决定”都是不符合宪法的。如果法律成为被审查的对象,全国人大的常设机构即全国人大常委会可以审查它的上级机构即全国人大制定的法律,这在法理上是否有“僭越”或者“以下犯上”之嫌?这就意味着如何协调我国宪法监督体制双重审查主体之关系依然是个问题。或者,由于通说认为法规备案审查是宪法赋予全国人大常委会的监督职责,故法律没有包括在审查范围之内,因为只有全国人大才有权审查法律。

[25]许崇德.浅谈地方人大及其常委会保证宪法遵守执行[M].许崇德自选集. 北京:中国人民大学出版社,2007:442.

[26]刘嫚,程姝雯. 揭秘全国人民代表大会新设的宪法室:它将让宪法长出“牙齿”、走进现实[N].南方都市报,2019-02-17(5).

[27]《立法法》第99条规定:其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

[28]郑贤君.全国人大宪法和法律委员会的双重属性——作为立法审查的合宪性审查[J].中国法律评论,2018(4):39.

[29]沈春耀.关于《中华人民共和国刑事诉讼法》(修正草案)的说明[J].全国人民代表大会常务委员会公报,2018(6):729.

[30]刘季幸.全国人民代表大会宪法和法律委员会关于《中华人民共和国法官法》(修订草案)修改情况的汇报[J]. 全国人民代表大会常务委员会公报,2019(3):535.

[31]刘季幸.全国人民代表大会宪法和法律委员会关于《中华人民共和国检察官法》(修订草案)修改情况的汇报[J]. 全国人民代表大会常务委员会公报,2019(3):551.

[32]全国人民代表大会宪法和法律委员会对《关于在上海设立金融法院的决定(草案)》审议结果的报告[J]. 全国人民代表大会常务委员会公报,2018(3):448.

[33]沈春耀.全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告[J].全国人民代表大会常务委员会公报,2019(1):329-330.

[34] 沈春耀.全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告[J].全国人民代表大会常务委员会公报,2019(1):329.

[35] 2015年10月,杭州市居民潘洪斌骑行的一辆电动自行车被杭州市交警依据《杭州市道路交通安全管理条例》扣留,潘洪斌认为该条例增设了“扣留非机动车并托运回原籍”的行政强制手段,违反了道路交通安全法有关规定,遂向杭州市拱墅区人民法院提起诉讼。随后,潘洪斌向全国人大常委会提出审查建议。最终,全国人大常委会法制工作委员会对《杭州市道路交通安全管理条例》的有关规定进行了监督纠正。2017年6月,杭州市相关地方性法规进行了修改。参见沈春耀.全国人大常委会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告[J].全国人民代表大会常务委员会公报,2018(1):126.

[36]沈春耀.全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告[J].全国人民代表大会常务委员会公报,2019(1):328.

[37]沈春耀.全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告[J].全国人民代表大会常务委员会公报,2019(1):331.

[38]《立法法》第 20 条规定:列入全国人民代表大会会议议程的法律案,由法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见,对法律案进行统一审议,向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿,对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明,经主席团会议审议通过后,印发会议。

[39]郑贤君.全国人大宪法和法律委员会的双重属性——作为立法审查的合宪性审查[J].中国法律评论,2018(4):40.

[40]沈春耀.全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2017年备案审查工作情况的报告[J]. 全国人民代表大会常务委员会公报,2018(1):127.

[41]沈春耀.全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2017年备案审查工作情况的报告[J]. 全国人民代表大会常务委员会公报,2018(1):127.

[42]沈春耀.全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告[J]. 全国人民代表大会常务委员会公报,2019(1):329.

[43]沈春耀.全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2017年备案审查工作情况的报告[J]. 全国人民代表大会常务委员会公报,2018(1):124-130.

[44]全国人大法制工作委员会宪法室成员透露,正在研究建立健全合宪性审查机制和程序.参见刘嫚,程姝雯.揭秘全国人民代表大会新设的宪法室:它将让宪法长出“牙齿”、走进现实[J].南方都市报,2019-02-17(5).

作者简介:郑贤君,法学博士,首都师范大学政法学院教授。

文章来源:《辽宁师范大学学报(社会科学版)》2020年第4期


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本文责编:陈冬冬
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