在中国，公共数据的开放共享对构建统一开放、规范高效的数据要素市场意义重大。2024年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，突出强调要加强顶层设计，充分释放公共数据要素潜能，激发共享开放动力。对公共数据开放共享的法律规制而言，中国迫切需要从地方立法的先行先试回归全国统一立法这一基本命题，系统建构公共数据开放共享的法律制度体系。
一、公共数据开放共享的基础分析
（一）公共数据的概念厘定
公共数据虽与政府信息、政务信息、政府数据、政务数据有千丝万缕的联系，但并不等同于其中某一概念。有学者指出，公共数据最初指政府数据、政务数据，其内涵呈现出公共机构主体和行政职权行为“双要素”属性，但由于受到数据要素流通利用政策话语的影响，公共数据概念呈现出明显的扩张化态势。[1]也有学者提出，对公共数据的界定，立法应当对公共数据的目的要素、主体要素和行为要素同时作出更加充分的考量，从而划定公共数据治理的边界。[2]从中国现行政策依据看，2022年12月中共中央、国务院《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》对公共数据的范围限定确立了“公共性”界定标准，且需同时满足主体要素与行为要素两方面的条件。该限制条件明显作了简化处理，排除了所谓目的要素的适用。按照该意见，公共数据系指党政机关、企事业单位在依法履职或提供公共服务的过程中产生的数据。在数据的概念谱系中，“公共数据”这一概念比“政府数据”、“政务数据”的内涵更丰富，外延也更大，使用“公共数据”一词更为恰当和科学。它不但与中国“十四五”规划用语保持了一致，有利于建立健全国家公共数据资源体系，而且通过预置公共服务的概念要素，更有利于推动公共数据开放共享及其实际应用创新。
（二）公共数据开放共享的理论基础与立法进路
关于公共数据开放共享的理论基础，学术界一直存在着不同看法。一种观点认为，从制度设计上说，公共数据开放首先依托于既有的政府信息公开制度，是政府信息公开的自然延伸。[3]这种观点看来，数据在概念上仍然可以被解释为结构化的单条信息集合，公共数据开放实际上是政府信息公开的必然结果。另一种观点认为，公共数据属于类似于自然资源一样的公共信息资源，作为国家财产，公共数据应纳入国有资产管理框架，需要保值增值。[4]）照这种观点，公共数据资源被视为有价值的资产，故在有序开放共享中进行合理规划和利用，以增加社会的整体福利。从立法进路看，上述两种观点分别指向中国现有的《政府信息公开条例》与《政务信息资源共享管理暂行办法》。
开放与共享在上述行政法规层面的断然割裂，折射出行政法模式与民法模式在公共数据治理立场上的部门法对立，尽管遵循了不同的制度逻辑，各有其内在的理论根据，但无法适应公共数据开放共享所面临的全新一体化发展要求，无论是在适用范围上还是在体制机制制度建设上都明显力有不逮。公共数据开放共享实际指向了平台政府，属于一种新型的政府和公共服务形态，在本质上是一种基于社会公共利益的授权使用，涉及大量的数据审查行为，更加看重公共数据开放共享对国家秘密、商业秘密、个人隐私以及社会公共安全的广泛影响，偏重于数据风险的系统性防范，因此运用公共受托人理论进行解释更为恰当。公共受托人理论是运用数据信托原理解释公共数据开放共享问题的最优理论。作为一种数据治理的新方案[5]，数据信托在有效平衡数据主体与数据控制人的数据权益结构、维护数据安全、促进和保障数据市场健康发展等方面具有突出的工具性价值。在立法进路上，则需要采用综合调整的经济法模式，单独制定统一的《公共数据开放共享法》。
（三）公共数据开放共享的政府平台建设
目前，中国国家政务服务平台作为全国政务服务的总枢纽，重点发挥公共入口、公共通道、公共支撑等三大作用，为中国各地区各部门政务服务平台提供统一身份认证、统一证照服务、统一事项服务、统一投诉建议、统一好差评、统一用户服务和统一搜索服务等“七个统一”服务，实现支撑一网通办、汇聚数据信息、实现交换共享、强化动态监管等四大功能，解决跨地区、跨部门、跨层级政务服务中信息难以共享、业务难以协同、基础支撑不足等突出问题。[6]该平台于2019年5月31日上线，现已全面覆盖PC端、APP以及微信、支付宝、百度小程序和快应用等，生动诠释了“政府即平台”[7]理念。中国现已建立全国一体化公共数据管理体制机制，建立全国一体化政务数据平台，建立全国一体化政务数据共享交换体系，建立公共数据目录分类分级管理制度，主动拥抱数字化变革，再造公共服务数字化转型理念，以更加适应数字时代的公共服务要求。
二、公共数据开放共享的地方立法
（一）当前地方立法特点及其不同路径
2018年1月，北京、上海、浙江、福建、贵州等五地被确定为公共信息资源开放试点城市。实践中，福建、贵州等地制定了一体化公共数据体系建设工作方案，天津、上海则制定了政务信息资源共享和公共数据开放分级分类指南的多项地方标准，北京、天津、上海、山东等地制定了年度数据开放工作计划，列明了计划开放的数据集名称、字段、完成时间等内容。针对公共数据开放共享的法律规制问题，一些省市积极进行地方立法，尝试通过综合立法模式或专门立法模式建构其制度框架和规则体系。
从地方立法特点看，一是针对数字经济的促进型立法十分活跃，为数据立法奠定了重要基础。近年来，为促进数字经济发展、保障数字经济安全，浙江、广东、河南等省市制定了数字经济促进条例。促进型立法已成为政府主导下全社会共建、共享数字经济的重要立法模式。二是地方数据立法活动如火如荼，数据要素的重要地位被不断凸显出来。截止2024年7月底，许多省市根据自身实际情况，制定出台了与数据相关的条例、办法、指南、实施细则、管理规定、建设方案等。其中，制定出台“条例”的省市有上海、重庆、四川等15个省、市、自治区以及深圳、苏州、厦门等8个城市。三是针对公共数据与政务数据管理的地方政府规章日益增多，从政务数据管理转向公共数据管理已逐渐成为新的趋势。比较发现，2021-2023年期间，上述立法中使用“公共数据”一词的立法有8件，使用“政务数据”一词的有2件，使用“政务数据资源”一词的则为3件，“公共数据”一词明显在这些地方政府规章中收获了更多认同，中央政策的一些新变化对地方立法产生直接影响。
在中国，有关公共数据开放共享的地方立法起步是比较早的，但呈现出三种不同立法路径。一是沿袭国务院《政府信息公开条例》的立法路径，上海、重庆、浙江等一些地方政府制定了公共数据开放管理办法。二是沿袭国务院《政务信息资源共享管理暂行办法》的立法路径，上海、广西、陕西等一些地方政府则制定了政务信息资源共享管理办法。三是跳出上述路径依赖，创新性地将公共数据开放和共享问题进行统一立法，一些地方制定了数据条例、大数据条例、公共数据条例或政府数据共享开放条例等。
（二）地方立法的局限性及其克服方向
从地方立法实践看，各地提出的一些激励政策与治理保障措施积极呼应了中国公共数据开放共享的政策方向和基本要求，在破除妨碍公共数据开放共享的体制机制、平台管理、人才技术、安全风险等方面进行了大胆尝试和制度创新。但总体而言，这些地方立法仍因自身承载能力有限而暴露出一些局限性，主要表现为视野局限、利益局限、经验局限、责任局限以及竞争局限等方面，难以完全达到国家层面的应然法律标准。有观点指出，现在有一种不适当的认识，只要讲到加强某方面工作，不论有无上位法，也不考虑现有法律规范是否健全，就急于制定相关地方性法规，似乎有了地方性法规，就有了社会控制手段，相应的本领域的问题就会迎刃而解，陷入一种言必称立法的泛立法主义误区。[8]这种批评声音值得引起重视，尤其要谨防不同地方之间“相互攀比”和“盲目照抄照搬”，避免使地方立法成为一种新的“现象级政绩”。
三、公共数据开放共享的统一立法
（一）现行国务院行政法规的制度性反思
进入数字经济时代，数据立法应符合数据法治的制度逻辑，实现技术进步与法律变革的良性互动。就公共数据开放共享来说，中国已完全将“用数据治理”与“对数据治理”进行充分结合，并把二者共同纳入法律框架，在组织的持续创新与业务架构转型上日益趋向于平台化模式，并在技术基础上向智能化进行升级。无论是《政府信息公开条例》，还是《政务信息资源共享管理暂行办法》，条块分割的制度造成了政府治理的碎片化困境，难以适应数字政府建设的平台化需求以及对数据流动的治理需求，需要对数字政府的施政理念、方式、流程、手段、工具等进行全局性、系统性、根本性的重塑，从数据连接、流程驱动和结构再造三个层次建构“政府即平台”方案[9]，通过数据开放带动数据流通，通过数据共享促进业务协同。基于逻辑的一致性与目标的统一性要求，需要从当前分散立法、地方立法模式向中央立法、综合立法模式转变，以更加协调、协同、完备的法律规则为公共数据开放共享提供法治保障。
（二）公共数据开放共享法律规制的可行性方案选择
2018年上海市最先选择将公共数据与一网通办管理相结合，制定了《上海市公共数据和一网通办管理办法》。紧接着，2019年吉林省同样选择了这一方案，制定了《吉林省公共数据和一网通办管理办法（试行）》。这种方案最大程度地适应了“政府即平台”理念，满足了数字政府在组织科层制度上的平台化、协同化与集约化需求，实现了多层级、更广泛的部门间以及政企间、政社间互动，形成了一套新的决策、管理和服务模式，为公共数据开放共享的法律规制提供了一种基于现实的可行性方案选择。两地立法深刻认识到平台政府的实际价值，即采取跨层级、跨地域、跨部门、跨领域的公共服务模式，将数字经济的数据连接与赋能驱动完美结合，从而具有了数字政府应然的“整体性”、“全政府”的时代特征，在立法与制度创新中保障了平台政府结构性再造的重大跃迁。而其他一些地方之所以沿袭中央层面区分型的传统立法路径，主要原因在于，其思想认识仍停留在过去关于政府信息化以及电子政务的水平，在政策目标以及法律目标上仍停留在以往的“政府职能转变”上，忽视了平台政府运作中所隐藏的“治理”与“控制”等要素，其实质在于，只是将平台视为一种简单的技术工具。
（三）统一立法的制度设计
就公共数据开放共享的法律规制而言，归根结底是通过立法推动数字政府建设，促进公共数据整合应用，确立数字政府提供公共服务的目标原则、数据开放应用规则和数据共享协同规则。制定统一的《公共数据开放共享法》，是数字经济法律法规体系化需要，是全方位深入推进公共数据开放共享需要，也是统筹并理顺中央立法与地方立法关系的需要。数字政府已呈现一体化发展态势，因此要注重“三大转变”：一是机制层面由各自为战转为规范统一；二是业务层面由条块分割转为整体协同；三是技术层面由被动响应转为主动求变。[10]无论从理论储备还是政策依据，抑或基础制度来看，制定统一的《公共数据开放共享法》均具有较强的现实可行性。当前障碍主要在于，如何克服既有立法路径依赖，完全摆脱之前的区分立法模式路径。
《公共数据开放共享法》的制度设计，必须以统筹体制机制改革为驱动，以公共数据服务场景协同化为牵引，以平台政府履职集约化为支撑，以平台运维运营长效化和数据安全防护体系化为保障。主要制度包括：
一是公共数据产权保护制度。该法需要对公共数据确权授权机制作出规定，完成从“产权私有”向“权益共享”的底层逻辑转型，放弃“私有的”公共数据所有权保护机制，确认具有共有属性的公共数据访问权，强调公共数据排他权制度的适用禁止[11]，明确授予用户和数据利用者以数据访问权和加工使用权，避免虚化或者弱化使用主体对公共数据的再利用权。
二是公共数据分类分级制度。2021年12月，中国信息安全标准化技术委员会秘书处发布了《网络安全标准实践指南——网络数据分类分级指引》[12]，公开提出了数据分类分级原则、框架、方法以及实施流程。公共数据的分类分级，需要遵循该国家标准并借鉴既有地方立法成果。
三是公共数据平台监管制度。根据不同的建设主体和沟通渠道，当前的政府平台主要有四种类型，即一体化平台、同行平台、生态系统平台以及众包平台。[13]前述的国家政务服务平台即数字政府平台，是其中的一体化平台类型。该法需要明确其法律地位、功能定位、战略规划、技术支撑、运维保障、治理协同等内容，系统建立公共数据平台监管制度。
四是公共数据开放原则制度。公共数据开放一定程度上重塑了以政府为代表的公共机构与社会的关系，改变了数据治理的内外部环境。事实上，公共数据开放有别于传统的政府信息公开，二者在关注对象、目标作用、适用范围、实施方式以及法律框架等方面存在着诸多不同。该法需要坚持中国开放数据政策的基本目标，系统建立健全公共数据开放原则制度，对开放原则、开放要求、开放类型、开放清单、开放利用等作出详细规定。
五是公共数据共享原则制度。与开放不同，公共数据共享往往发生在公共数据的内部空间，即公共管理和服务机构之间，在行为性质上属于一种数据利他主义活动。通常，没有法律、法规等依据，公共管理和服务机构不得拒绝其他机构提出的共享要求。因此，前述地方立法中往往强调，以共享为原则，不共享为例外，无偿共享公共数据。统一立法需要以数据的公平利用为核心，构建多元的数据共享途径；需要加快推进数据互联互通的统一标准，为全国范围内的数据共享提供便利；需要合理控制政府监管投入和企业合规成本；需要确保数据安全和组织中立，增强数据共享机制的信任度。[14]在条文设计上，需要借鉴地方立法经验，规定公共数据共享的基本原则、共享方式、共享类型以及具体应用场景，规定数据共享机制、协议和技术标准等。
六是公共数据安全保障制度。中国2021年《数据安全法》对政务数据安全与开放作出了专章规定，明确了国家机关履职中的数据安全义务。公共数据安全保障问题是各地的地方立法中反复所强调的，虽然一些地方未作出专门立法，但均在其公共数据开放共享立法中进行了特别规定。为此，统一立法亦应对公共数据安全保障制度作出专章规定，并与《数据安全法》《网络安全法》《国家安全法》等相衔接，在制度逻辑上保持彼此之间的体系协调。
七是公共数据开放共享监管责任制度。针对数据的广泛收集和利用，需要解决“数据化”导致的不平等、不公正等社会正义问题，从多个维度推进“数据正义”的实现。[15]公共数据开放共享与平台政府的平稳健康运行密不可分，这给立法的监管设计及其责任设计带来了巨大挑战。一方面，需要依循责任设定、责任履行、责任评估、责任追究的顺序在平台政府运行的全过程和主要环节中构建一个有机的、完整的制度链条；另一方面，也要正视和处理好监管激励不足问题。
总之，平台化在数字政府建设中正在成为一种趋势，平台的本质就是服务资源的共享与复用。[16]数字经济的快速发展对中国经济立法的体系化提出了客观需求。制定统一的《公共数据开放共享法》，可以在立法“积极的鼓励允许”与“消极的限制禁止”之间充分挖掘公共数据价值，依法保护公共服务模式创新与数据要素市场发展。通过统一立法，积极倡导公共数据开放共享理念，完成对既有法律框架下政府部门内部共享局限的现实超越及其制度供给，集中矫正当前地方立法可能出现的异化行为，促进数据的要素价值释放以及在国家治理中的广泛应用，全方位推进公共数据开放共享与数据治理的法治化进程。
注释：
[1]王锡锌、王融：《公共数据概念的扩张及其检讨》，载《华东政法大学学报》，2023年第4期，第17页。例如，2019年《北京市公共数据管理办法》第2条规定，“本办法所称公共数据，是指具有公共使用价值的，不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的，依托计算机信息系统记录和保存的各类数据。“
[2]参见郑春燕、唐俊麒：《论公共数据的规范含义》，载《法治研究》，2021年第6期，第72页。
[3]胡凌：《论地方立法中公共数据开放的法律性质》，载《地方立法研究》，2019年第3期，第3页。
[4]参见胡凌：《论地方立法中公共数据开放的法律性质》，载《地方立法研究》，2019年第3期，第2页。
[5]翟志勇：《论数据信托：一种数据治理的新方案》，载《东方法学》，2021年第4期，第61页。
[6]《国家政务服务平台简介》，国家政务服务平台：https://gjzwfw.www.gov.cn/col/col129/index.html，访问日期：024年7月2日。
[7]Tim O’Reily, Government as a Platform, 2010, available at http://www.oreilly.com/library/view/open-government/9781449381936/ch02.html, visited on June 10, 2024.
[8]纪荣荣：《关于地方立法权限与立法规模控制》，载《人大研究》，2018年第1期，第40页。
[9]胡重明：《“政府即平台”是可能的吗？——一个协同治理数字化实践的案例研究》，载《治理研究》，2020年第3期，第16页。
[10]参见《数字政府一体化建设白皮书（2024年）》（2024年2月），第1、12页，中国信息通信研究院：http://www.caict.ac.cn/sytj/202404/P020240401340155307571.pdf，2024年7月15日访问。
[11]司马航：《欧盟公共数据共享的制度构造和经验借鉴——以欧盟<数据治理法>为视角》，载《德国研究》，2023年第4期，第69页。
[12]《网络安全标准实践指南——网络数据分类分级指引》，江苏网信：http://jswx.gov.cn/shuju/zhengce/biaozhunhua/202307/P020230730486370855058.pdf，2024年7月20日访问。
[13]参见杜超、赵雪娇：《基于“政府即平台”发展趋势的政府大数据平台建设》，载《中国行政管理》，2018年第12期，第146-147页。
[14]参见张韬略、熊艺琳：《拓宽数据共享渠道的欧盟方案与启示——基于欧盟<数据治理法>的分析》，载《德国研究》，2023年第1期，第102-106页。
[15]参见[英]莉娜·单席克等著：《数据正义》，向秦译，上海人民出版社2023年版，第1-5页。
[16]黄璜：《中国“数字政府”的政策演变——兼论“数字政府”与“电子政务”的关系》，载《行政论坛》，2020年第3期，第55页。
作者：席月民，中国社会科学院法学研究所研究员，博士生导师。
来源：本文系2024年9月5日早稻田大学举办的主题为“新技术与法（Ⅳ）”第21届中日比较法研讨会会议论文，公开发表在日本《比较法学》杂志2026年59卷3号第31-42页）
