内容提要：公共数据有偿使用的初衷是弥补数据开放成本，而特许经营模式的实施则为数据财政实践创设了制度空间，当前国有数据资产处置收益与国企数据利润上缴或分成等非税收入为其主要收入形式。依据公共财产法理论，数据财政实践需要满足“取财”规范性与“用财”公平性的法治期待。在“取财”层面，地方将公共数据视为国有资产面临合法性风险，对数据开放的定价亦存在模糊性，而部分数据非税收入征管的财政监督存在缺位；在“用财”层面，数据财政实践诱发的营利性、垄断性倾向不利于数据普惠性开放，数据收益分配亦存在局部性和返还来源主体困境。反思数据财政实践问题，首先，收入筹集的实践目的定位有待调整，应更顾及数据公益开放与数据收益公平分配的实现；其次，立法权由地方行使的路径有待优化，需由中央统一规定以适当约束地方政府行为；最后，数据财政的非税收入模式有待转变，税收应为更规范合理的数据“取财”方式。从近期来看，宜在国家法中确立公共数据国家所有，从实体定价与程序征管方面分别规范数据非税收入。从长期来看，实现数据财政“费改税”的具体路径应以数据资源税替代数据国有资产收入，并专款专用于数据基础设施建设与弥合不同群体间的“数字鸿沟”，从而达成数据收益的公平分配。

关键词：数据财政；公共数据；授权运营；数据非税收入；数据资源税

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划纲要）提出推动数据资源的利用开发。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）进一步明确健全数据要素贡献决定报酬，建立权益分配制度。财政作为国家治理的基础性制度，亟待围绕数据要素形成相应体系与制度。近年来，“数据财政”概念不断活跃于纸面，用以构建一套因应新兴生产要素的财政理论体系，亦契合当下政府部门转变财政收入模式的迫切需要。“数字财政”建设目的在于融合数字化方式赋能财政治理 ，“数据财政”建设则是以数据要素为对象开展财政活动，包括但不限于财源的培养、收入体系的设计等 。

财政的功能运转一般体现在财政的“收”与“支”两大方面，而财政支出的保障以财政收入的筹集为核心，故构建数据财政的收入体系至关重要。虽然数据要素已被普遍认为具备可税性，但当前尚未将数据资产作为税法意义上的财产类型，课征间接税或直接税，更未对其开征专门的数据税。相比之下，公共数据有偿使用制度的政策推动更快。2022年，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）已正式确立探索公共数据有偿使用机制，“数据资产入表”为财政实践奠定了制度基础。国家发展改革委、国家数据局于2025年1月出台的《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》为公共数据的定价、收益作出了基本规定。当前，我国数据财政的实践模式主要是围绕公共数据市场化的财政运作。然而，数据财政在实践中的法治问题开始逐步显现。2023年12月，财政部在《关于加强数据资产管理的指导意见》中指出，相关方在获取数据收益中存在向社会公众转嫁不合理成本问题；2024年6月，审计署在《2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中进一步指出，中央财政管理审计发现存在利用政务数据牟利等新苗头问题，一些部门监管不严，所属系统运维单位利用政务数据违规经营收费，围绕数据要素财政运作产生的“以数牟利”问题亟待解决。学界对数据财政实践的争议颇大：一类观点认为，数据要素市场化为数据财政的形成提供了可能，数据财政的形成关键是政府数据的市场化，在土地财政收入大幅减少的背景下将成为未来地方财源转型的选择；另一类观点则对当前数据财政持谨慎态度，认为其可能导致地方政府过度追求财政利益，影响数据要素市场的良性发展。鉴于此，需进一步对当前我国数据财政实践目的如何定位、依据如何生成、收入模式是否合理等基础性问题进行深入分析，从而确定数据财政实践完善的基本方向和法治路径。

一、数据财政实践的由来与法治期待

（一） 数据财政实践的由来

当前，数据财政与公共数据的市场化紧密相关。一是认为“数据财政”是在对公共数据市场化运营的同时，实现政府在这一过程中参与收益分配；二是将公共数据进入市场后涉及的财政收支活动限定为“狭义数据财政” ，并认为数据财政的形成关键是“政府数据的市场化” 。因此，类似于土地财政以土地出让金为主要收入，当前数据财政实践遵循以“政府数据专营”方式获取财政收入的逻辑。

1.实践起点：特许经营模式。当前，数据财政的实践以公共数据开放为基础。向市场开放公共数据可以有效赋能市场主体，提升数据的市场利用率与经济价值 ，具有普惠公众的性质。为解决免费开放公共数据带来的财政分担以及行政积极性问题，“数据二十条”确立了公共数据有偿使用制度，从而进一步推动公共数据的充分开放和有效利用，培育、引导、激活数据要素市场。公共数据有偿使用本身应当秉持“使用者付费”原则，原则上采用成本性收费 ，以弥补公共数据有偿使用产生的行政成本。至于是否需要额外支付“专门的公共数据使用费”，则涉及在公共数据之上建立数据财政的正当性和机制安排 。不同于政府信息公开收费，公共数据的价值在于被挖掘和利用 ，公共数据开放多采取授权运营模式。“十四五”规划纲要首次提出鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用，而特许经营模式为数据授权运营开放的典型模式。

政府在数据开放主体中采用营利性定价，与其实现数据开放的公益目标存在直接冲突。相比之下，被特许授权运营的市场主体则可采用营利性收费。一是被授权运营主体作为市场主体，因其在保障数据安全、开发利用等方面都有成本耗费，且比普通公共数据开放投入更多，理应享有收益权，这也是为何选择市场主体而非政府亲力亲为的原因。在有权收取合理市场回报的前提下，市场主体方才有经济动力开发、加工更优质的数据产品和服务。二是现阶段对部分公共数据的处理能力有限，需要集中资源以降低发展风险，发挥规模效应和避免数据开放过度竞争，此时有必要采用特许经营模式，以缓和超量需求与供给不足的矛盾，这使数据供给具有阶段性的稀缺特征，故可以按照市场机制进行效率性、营利性收费。尽管营利性收费初衷并非为政府筹集财政收益，但在特许经营模式下，数据授权的“特许化”使本来非排他性的数据资源“稀缺化”，客观上为数据财政实践创造了制度空间。

2. 呈现形式：数据非税收入。“数据二十条”对探索公共数据开放有偿使用的确立，在政策层面为公共数据能否收费定调后，地方政府的财政运作“跟进”明显增多。在授权运营模式之下，当前公共数据的权益流通存在两级市场：在一级市场中，数据管理部门向运营主体出让公共数据的加工使用权和产品经营权，并收取必要的行政事业性费用，以弥补数据收集、传输、汇聚等行政成本；在二级市场中，运营主体与数据使用主体交易公共数据产品和服务的使用权，进而收取“授权许可费用”。因此，数据财政实践类型包括但不限于以下四种：第一种是将公共数据特许经营权出让的一次性拍卖收入，如2023年11月衡阳市“政务数据第一拍”，拟以18亿元的起始价拍卖“政务数据资源和智慧城市特许经营权出让项目”；第二种是拥有特许经营权的国有企业将公共数据产品服务运营的盈利收益作为国企利润上缴反哺财政，如成都市在实践中通过对公共数据授权运营而获得额外财政收入；第三种是政府将公共数据资源以特许经营的方式，为国有运营单位无偿提供公共数据资源，并以“建设+运营+移交”（BOT）模式由其建设和运营该数据资源，在初期国有运营单位将利润以“分成”方式拨付政府部门，如海南省就采用了该典型模式；第四种为公共数据资产的使用费收入，如2025年2月福州市大数据服务中心将轨道交通的“数据解算服务应用场景”作为数据产品授权福州市勘测院有限公司使用，从而实现福建省首单数据资产交易收入缴入国库的实践 。

在公共数据国有化之下，这些收入类型都可归为数据国有资产收入，在性质上为数据非税收入。目前，围绕公共数据运营的地方政策文件，其中与数据非税收入相关的概念频繁出现，规定为“非税收入”（如贵州省）、“国有资产经营收益”（如福建省）、“公共数据资产有偿使用和处置收入”（如济南市）等 。由于公共数据有偿使用制度中产生数据财政收入具有可预期性，进而衍生政府通过股权化、证券化和产权化等方式运营数据国有资产（如获得数据资产贷款或是将公共数据资产作价入股等），从中获取相应数据资本化收益，进一步充实了数据财政的实践形式。公共数据授权运营的本质就是将公共数据作为国有资产，以营利为目的进行市场化增值 。

（二） 数据财政实践的法治期待

当前，数据财政实践是基于公共数据开放的授权运营模式，尤其是特许经营方式的引入使地方政府获取相应的数据非税收入。因而这种数据领域的财政模式被与相似的“土地财政”相类比，受到实务界与理论界的广泛讨论，期待其能够解决“后土地财政时代”的地方财力紧张问题。然而，财政作为国家治理的基础和重要支柱之一，不应再局限于政府收入管理或经济体制建设的一部分，而应当转变为牵动社会、文化、生态文明等涉及整体国家治理体制和提升治理能力的综合性制度安排 ，而“规则之治”是实现国家治理现代化的根本路径。因此，围绕数据生产要素的财政实践乃至制度构建须回应是否以及如何实现法治化。公共财产法理论为财政实践法治化提供了框架性制度支撑，其注重公共财产取得的正当性以及分配的正义性，首要功能是规范“组织公共财产”和“收入公平分配” ，而收入分配的“用财”又以组织筹集收入的“取财”为基础。

一方面，数据财政的“取财”只是手段而非目的，应聚焦于数据有效治理的实现。尽管当前公共数据授权运营模式在“取财”方面的前景可观，但经济学中公共物品的效率性考量不能当然证成财政过程的正当性，故数据财政实践也应当满足“取财”的正当性，即作为手段的财政收入更应关注其对数据要素市场干预的适当性。作为一种面向财产属性转变及过程控制的权力，数据财政收入的法治价值应取向于保护私人财产权，而非仅仅为获取财政收入 。因此，在数据财政实践中，如何实现依法组织收入是前提。另一方面，数据财政的“用财”分配更需要关注正义性，尤其是否具有“面向民生的公共性立场”。“财政”的初衷在于满足公共服务和需求，进而实现公共财产的“分配正义”，但分配问题在过去被相对忽视，在以往“土地财政”模式下，其“用财”偏向于生产性、基建性的投资，而直接关乎公共利益的民生类支出则相对偏少 。在当前数据财政实践中，地方政府亦热衷于确认公共数据的国有权属，重视获取相应的数据非税收入，故还需要重点关注对数据财政收益的使用，是否实现了其应有的公共价值。

二、数据财政实践的法治难题与制约

（一） 数据财政实践的“取财”问题

1.公共数据权属确认存在合法性问题。《政府非税收入管理办法》第九条第五款规定，国有资产有偿使用收入由拥有国有资产产权的政府征收。因此，拥有国有资产的所有权是政府获取数据资产有偿收入的前提。衡阳市“政务数据第一拍”正是先由政府规章规定公共数据为国家所有 ，再将运营权拍卖收益定性为国有资产处置收入。部分地方政府将公共数据权属确立为“政府所有”“国家所有”的立法，以参照适用宪法上的自然资源国家所有条款，是其展开数据财政运作的前提。但是，不同于土地国家所有的法定明确性，公共数据权属确认的地方性依据本身存在法治缺陷。当前，上位法并未将公共数据确立为“国家所有”。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第九条、第十条只正向列举规定矿藏、水流等自然资源属于国家所有；《中华人民共和国立法法》第十一条第八款亦规定，“民事基本制度”只能经由法律规定；《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第二百四十六条规定，法律规定属于国家所有的财产，法律另有规定的除外，国有财产由国务院代表国家行使所有权。换言之，上位法仅明确国家所有权设定的依据为法律，国家所有权统一行使的主体为国务院，其他部门和地方政府不能作为国家所有权的主体，各级政府只能根据国务院的授权管理国家财产。当前部分地方通过制度探索方式将公共数据确立为国有资产，实则存在逾越《宪法》《民法典》等上位法基本规定之嫌。

2.收费标准设定模糊。公共数据开放运营各环节收费标准如何“定价”，影响着数据财政如何“取财”。定价既取决于不同交易环节，也取决于公共数据运营的不同发展阶段。具言之，在地方政府建设公共数据运营服务平台的初期试点阶段，由于满足安全、加工技术条件的主体有限，因而只能授权特定企业开展运营活动，故政府授权运营企业向市场提供数据服务都应采取政府定价或政府指导定价；在公共数据运营平台建设完成的相对成熟阶段，数据使用费一部分可采取非竞争性的成本补偿政府或指导定价，另一部分可采取竞争性的市场化方式，并随着运营主体日渐增多且竞争机制日趋，逐步从政府（指导）定价向市场定价转化。由于各地数据市场发展阶段不同，不同地方立法中数据定价因而存在差异，如有的未涉及定价模式（如长沙市），有的仅对授权运营单位定价模式作出笼统性规定（如青岛市、长春市），有的明确采取市场自主定价模式（如北京市），还有地方将定价方式交由相关部门实施（如杭州市），这也造成地方数据定价具体方法、何种环节适用、适用条件等关键规则的不明确和不统一，尤其是从数据管理部门到授权运营主体的定价问题亟待解决。由此可知，作为数据财政“取财”核心的公共数据开放定价规则的相对模糊，增加了数据财政实践的法治风险。

3. 收入征管存在监督缺位。数据非税收入的征管影响数据财政怎样“取财”。公共数据若作为国有资产，根据《政府非税收入管理办法》第九条和第十一条规定，由人民政府或财政部门作为国有资产收入的征管部门。在收缴分离与国库集中收缴规定下，非财税的执收部门不应直接收款。然而，在部分数据非税收入的征管实践中，财政部门作为法定征管部门，却对收缴、入账等存在监督缺位情况，事实上的征管权掌握在实际负责的主体手中，如数据运营单位或数据管理部门。例如，在以成都市为代表的数据国企利润反哺模式中，数据运营单位既面向市场负责开放数据，又是向政府内部分配数据财政收入的主体，负责与各数源部门协商数据提供与技术反哺事项，这导致财政部门不能对数据“原料”、收益信息实施监管核算；在以海南省为代表的数据利润分成模式中，征管权力集中在数据管理部门，由其而非财政部门收取数据运营管理费用，并掌握数据运营单位的收益情况，这违背了收缴分离与收支两条线财政管理规定，不利于约束相关公共部门以权谋私 。

（二） 数据财政实践的“用财”问题

在数据收益的分配中，数据本身的分配也是其中一部分，数据财政实践的“用财”既包括对数据要素本身的分配，也包括对数据财政收益的分配。

1.对数据本身“用之于民”的影响。由于当前数据财政实践建基于数据开放制度，故政府肩负公共数据开放促进与数据资产增益的两重目标，但实际上二者易发生冲突。一是公共数据有偿使用若导向营利化，扩大收益的冲动恐将压缩本应实施免费开放的部分，影响数据开放的社会经济效果，甚至侵害个人信息权益。有研究表明，实施数据付费将使数据服务成本增加，从而抑制创新，开放数据本将为社会提供更多经济价值，而对公共部门数据收费或许可限制则可能降低经济增长 。荷兰就通过取消商会、地籍局、国家统计局等机构的6300万 ~ 6800万欧元的数据使用费，为数据用户节省了大量成本，也使得数据向更多人和组织开放 。财政部《关于加强数据资产管理的指导意见》要求，在推进有条件有偿使用过程中，不得影响用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用。此外，有偿使用还可能形成政府对公民个人信息攫取的财政性动机，进一步加剧公权对个人信息私权危害的风险性，尤其是当前“数据征用”制度也被提出和论证 ，数据开放的财政化可能形成对数据征用制度的不利导向。二是数据财政实践可能强化特许经营模式下的数据垄断风险。目前，被授权运营的市场化主体在现实中大都是政府控股的国有企业，由其集中承担该地区所有公共数据的运营开放，如成都市于2017年成立成都市大数据集团，探索开展政府数据授权集中运营。尽管特许经营模式在推动数据加工、实现数据开放方面可起到“破局”作用，但数据资源的集中与运营主体的单一化蕴含数据垄断风险，可能将应普遍开放的公共数据转变为垄断封闭数据。在数据财政之下，行政机关为追求额外经济效益，可能实施不合理高价行为，如在“国内公共数据反垄断第一案”中，消费者就主张车险查询服务的定价过高。在欧盟构建公共数据利用制度的最初几年里，部分公共数据管理机构就以营利为目的，对公共数据进行商业性实践，导致了其支配地位的滥用和权力寻租问题 。

2. 将数据收益“还之于民”的困境。随着数据要素的市场化，按要素分配有利于激励要素投入生产，但由于稀缺性强、收益率高的数据要素由少数数据企业掌握，因此按要素贡献“切分蛋糕”将造成收入分配不均 。目前，我国尚未建立向个人分配数据收益的有效机制，而公共数据开放虽能进一步释放数据要素价值，但其仍主要基于行政强制性权力而从市场主体手中无偿收集，开放数据在很大程度上惠及的是数据企业，故公共数据开放又将在一定程度上加剧数据来源主体的分配不公。因此，公共数据财政收入不仅应覆盖数据开放的行政成本，更应包含“使用个人信息的对价”，以此实现对数据权属者的反哺，既是对数据权属的尊重，也是促进社会公平的手段。因此，数据开放收费被认为具有“二次分配”功能，“数据二十条”也要求“探索建立公共数据资源开放收益合理分享机制”。然而，通过数据非税收入形式实现收益的返还，却存在两重困境。一是从调节对象来看，数据非税收入的分配具有局部性。要求公共数据的使用主体付费，只能调节使用公共数据的中小企业与数据生产者之间的数据收益，却不能调节大型数据平台收集数据所造成的收益分配不公，因此难以实现对私域数据收益分配调节的全面覆盖。二是从调节结果来看，数据非税收入难以精确返还给相应数据来源主体。虽然形成公共数据基础的私域数据是行政机关在履行职责中从市场主体收集而来，但为了保护数据主体的权益，一般需匿名化处理。此外，由政府代权属主体实施返还，也将面临数据权属主体对数据投入核算的复杂困境，其分配成本“甚至可能高于每一主体获得的实际收益” ，而各类数据汇集后往往界限不明确，难以区别。由于数据收集的匿名性、核算困境与数据混同，数据开放的收费所获取的收益难以再分配给特定数据来源主体，故一般被纳入一般公共预算账户，由地方政府自主实施统筹。

三、数据财政实践法治问题成因与回应面向

在数据财政实践中，数据权属确认、定价及财政监督缺位等法治问题与当前数据财政制度生成的权力来源于地方立法和地方政策紧密相关，“用财”问题又与当下数据财政的非税收入模式联系密切。前述制度生成路径与对收入模式的选择在很大程度上受数据财政实践偏重财政筹集目的的影响。

（一） 实践目的省思：纠偏收入筹集的定位

当前，部分数据财政实践注重实现地方财政收入的目的。一是部分地方政府的相关立法虽不直接规定财政目的，但将数据收益纳入一般公共预算项目中统筹使用，如贵州省规定将之纳入同级财政收入；二是随着地方承担越来越重的数据支出责任，部分地方（如广西壮族自治区 ）规定公共数据运营收益应专项用于保障公共数据治理和流通应用等相关领域；三是直接在公共数据运营相关立法的目的或收益条款中强调财政目的，如长沙市拟规定“增加政府财政收入”，厦门市规定“增值”开放利用，温州市和杭州市规定应“反哺财政预算收入” ，甚至有地方直接在政策性文件中提出探索“土地财政”向“数据财政”转变 。可见，在当前地方财政紧平衡、土地财源日益紧缩的大背景下，如何让数据要素服务于填补财政缺口，日益成为部分地方政府关心的重点，还有地方政府在实践中就尝试抬高数据要素价格（如推动数字藏品等数据交易活动），其可能产生非法融资风险 。仅重视财政收入难免影响地方在数据权属、定价以及财政监督等制度设计的偏向，进而增加法治风险。

一方面，由于数据财政实践基于数据开放制度，其实践目的应以数据开放实现为优先，以培育促进数据要素市场为第一要义，以指导其“取财”的制度设计以及落实数据本身的“用之于民”，而非强调回报与筹集财政收入，妨碍公共数据向一般公众的公益性、普惠性的公益性开放，影响基于数据开放机制运作的公共产品供给 。另一方面，关注分配的实现。不同于土地要素的属地性对应于地方财政的受益性，由于数据要素具有高度的流动性和归集性，故数据财政收入本不应偏重地方受益性。因此，若构建基于数据要素的财政体制，应当从全国统筹的视角出发实现其收益分配功能。“数据二十条”就强调建立保障公平的数据要素收益分配体制机制，共同富裕目标也要求构建数据治理领域的公平分配格局，故需将公平分配导入数据财政实践的理念定位之中，实现对数据收益“还之于民”的分配，从而推动地方政府转变观念和改革数据治理方式。

（二） 制度生成省思：完善央地立法权配置

当前，数据财政收入之所以成为地方政府财源，与我国公共数据要素的立法权由地方行使有关。在公共数据开放立法方面，美国、英国等实现了对公共数据开放的国家统一立法，我国虽已对个人数据和国家安全数据完成统一立法，但全国性公共数据尚未制定法律，而主要由地方立法先行先试。“十四五”规划纲要就明确提出“开展政府数据授权运营试点”，如福建省早在 2016 年就率先出台政务数据管理办法。公共数据立法的地方化成因在于，一是因公共数据的收集、处理与行政职责履行紧密相关，这使地方政府成为公共数据治理的“第一人”；二是公共数据的治理是新兴事物，而技术本身就有“自我赋权”的倾向，作为公共数据的收集者、处理者、使用者的地方政府肩负了控制者和治理者的双重属性和身份。故公共数据立法的地方化，一方面顺应了地方管理数据的自主需求，为全国性立法积累了“自下而上”的可操作性经验；另一方面也暗合了我国当前数据发展的不平衡格局，以及数据治理隐含的去中心或多中心化的治理取向 。

“数据二十条”中“探索”公共数据有偿使用，本身就具有向下授权的意味。国家立法与政策性文件的“留白”为地方对数据权属、有偿使用、收益分配等数据财政实践的制度要素预留了实施空间。具体而言，目前地方立法将公共数据权属认定为“国有资产”的依据，多为地方政府所制定的“管理办法”“条例”，而定价关乎如何“取财”，各地对定价方式、定价设定主体等的规定还莫衷一是。在收益归属方面，部分地方直接将数据收入作为本级财政收入，重点关注公共数据如何服务于疏解财政压力。故在缺乏上位法的协统以及财政收入动机的影响下，由于立法权决定了收益权的归属，地方自然有动力推动数据财政实践，并影响相关制度要素的构建，通过立法推动的公共数据“国家所有”可能将异化为“地方政府私有”；数据立法的地方化、分散化容易形成公共数据领域的“地方割据”，加剧数据权属、定价、收益归属的法治风险，易从公共数据的开放初衷走向自然资源特许限定式的逻辑，异化为政府部门追求利益的手段，为违法地方数据财政实践大开“方便之门”。党的二十届三中全会《决定》强调要优化中央与地方的财政关系，数据财政应成为其中一环。2024年9月公布的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》是首个为公共数据利用“定方向”的顶层设计文件，国家发展改革委、国家数据局于2025年1月出台的《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》则明确了相关基本规则。因此，数据财政应由地方“先行先试”逐步转变为国家和地方立法的“上下结合”，通过国家立法实现对数据权属、定价、收入模式、收益归属等制度要素的统一规定与立法授权，规范数据“取财”方式与“用财”方向，落实全局性规制与对地方政府利益的适当约束。

（三） 收入模式省思：数据非税收入到税收

围绕公共数据授权运营而产生的数据非税收入模式不具有长期性和可持续性。当前数据财政的实践起点是因公共数据运营主体的数据处理能力有限，造成数据获取的阶段性稀缺，故而实施特许经营模式。在数据立法地方化背景下，法治程度更低的非税收入模式就成为了地方政府数据“取财”的选择。但是，作为一种高价值潜力的资源要素，数据本就存在被严格控制、支配、占有的天然倾向，注重收入目的的数据财政实践可能与数据的垄断倾向相互“催化”。若一直对商业用途的公共数据开放采取排他或独家授权方式，数据本身的可复制性与特许经营的排他性冲突就会进一步显现 ，进而影响数据本身的“用之于民”。欧盟《公共数据开放和再利用指令》第11条“非歧视”规定以及美国《开放政府数据法》“数据默认开放原则”都以实现公共数据开放为最大目的。随着数据开放“拥挤效应”的缓解，为进一步实现数据本身的普惠性开放，此时数据开放不再适用特许经营模式，而应采用更开放机制，从单一主体（国有企业）特许经营转向准入许可方式，允许更多民营主体进入。从长期来看，若推动数据运营主体完全开放，那么围绕数据特许经营权的招投标等就会逐步减少。可以预见，通过对公共数据国有资产拍卖、国企收益分成等数据非税收入模式难以长期维系数据财政。

相比非税收入模式，税收应是更规范的数据“取财”方式，亦能推动数据“用财”的合理化。在“取财”层面，从经济效果来看，如果国家经营有可能“吞噬掉经济中的全部或绝大部分”，而即使国家利用垄断地位实行财政剥削，其获得的利润也可能比通过税收取得的收入更低；从法治完备性来看，随着税收法定的逐步落实，采用“税”而非“费”方式从数据经济行为中分享收益，对私人财产的保护将更为妥帖。在“用财”层面，一是税收模式可在财政上支持和促进公共数据的进一步开放，公共数据的汇聚、处理等相关成本可以由国家一般财政直接承担，这样既能消除地方政府通过公共数据开放获得财源的动机，又能进一步支撑数据的普惠、免费开放，达成财政对数据“用之于民”的支持；二在收入分配效果上，数据非税收入秉持“受益负担”原则，即政府所提供的公共数据服务由数据使用受益者负担，衡量的是其获取公共数据时的市场化价值。而数据税收能实现数据收益基于“量能”而非“量益”的分配，将纳税主体的经济负担能力作为指标，从而将更广泛的数据主体纳入调节范围，超越数据非税收入调节的局部性。

四、我国数据财政实践的法治化路径

当前，数据立法展现了地方的法治自觉，但不同地方对规则的自主决定与差异化安排间接赋予了地方在财政压力下实现“数据财政”的制度空间。党的二十届三中全会《决定》明确要培育全国一体化的数据市场，故应在总体层面适度统一规范数据财政实践的相关法治要素，同时在未来推动数据财政“费改税”，以实现数据财政收入模式的可持续、规范与合理化，并使数据财政的定位更聚焦分配公平。

（一） 公共数据国家所有的法定

尽管“数据二十条”确立了数据的“三权分置”产权框架，但搁置了对公共数据的所有权安排。对公共数据国有化的担忧，主要来源于对公共数据运营的营利化以及如何实现对数据来源主体公平分配的疑虑 ，而规范数据财政实践的核心就在于约束营利性与实现收益分配，故关键是规范对公共数据资产的管理。确立“国家所有”是实施资产管理的前提。需要强调的是，公共数据资产国有化导向并非强化特定主体（如地方政府及其部门）对数据资产的占有和控制，而是确认全体公民作为公共数据所有人以及国家机关作为被授权主体的地位，解决数据财政收入如何获取、管理以及重新分配才是关键。唯有如此，方可避免地方政府利用数据开放而牟利，防止专营垄断，有效促成公共数据“用之于民”和数据收益“还之于民”。反之，回避公共数据的权属问题，将继续放任现实中的数据实际控制者控制和享有数据收益，加剧垄断与寻租风险。此外，由法律明确公共数据国家所有，也能让各部门认识到其并非公共数据的所有权人，以促进数据从各部门的实际控制到统一归集，有助于数据管理部门掌握相关信息，便于数据收益的征收管理，并实现数据收益财政信息的透明化。

具体而言，在公共数据国有立法层面，应在上位法中规定“国家所有”，而非由地方政府自行确立“本级政府所有”，这既符合数据的全国流动性特质，也能在国家所有的基础上确定由国务院授权地方政府对公共数据资产实施管理而非占有。当前，公共数据立法及确权的“先行先试”具有政策试点性质，但毕竟违背了形式法治原则，也增加了公共数据“政府所有”化的寻租风险，因此，试点成熟之后应尽快纳入立法轨道，由全国人民代表大会及其常委会通过立法程序确认公共数据的国家所有权，体现全体人民通过人民代表大会授权国家机关具体行使对重大国有资产的管理、使用等权力 。在立法的形式承载上，可以将公共数据资产的所有权规定纳入《中华人民共和国国有资产法》，将之确立为一项新型国有资产。

（二） 数据非税收入实现的规范

我国的非税收入占比日渐高企，在税收法定逐步落实的背景下，非税收入法定尚未实现，当前，数据财政实践主要是数据非税收入形式，但地方实现数据要素“取财”的上位规则存在缺位，侵害数据缴费人合法权益的风险时刻存在。2023年12月财政部印发《关于加强数据资产管理的指导意见》，要求相关方要依法依规采取合理措施获取收益，避免对数据缴费人权益的侵害。因此，完善数据非税收入“取财”的实体与程序要素规范已成为当务之急。

1.实体要素上落实全国性收费标准与制度规范。公共数据开放本身应作为“必需设施”向公众开放，在特许经营阶段需要避免数据开放的垄断与随意定价，让“付费墙”形成“数据鸿沟”。欧盟委员会调查报告认为，大量的公共部门曾依赖来自数据开放的“销售收益” 。追求营利的收费模式使公共数据管理陷入混乱，以成本补偿为原则可以促进市场活力和创新，有利于提升公共机构的运营效率。因此，欧盟2019年《公共数据开放和再利用指令》第6条第4款规定，对数据再利用的收费不应当超过收集、生产、复制、传播、数据储存以及对投资的合理回报等的成本 ，并进一步将合理的投资回报率限定在不超欧洲央行固定利率（5%）的范围内 。2025年1月国家发展改革委、国家数据局出台的《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》规定“公共数据运营服务费实行政府指导价管理”。一方面，政府指导价可为引导和规范经营主体市场行为稳定住价格；另一方面，由于实施数据收费的往往是国企或事业单位，由其最终向当地政府上缴利润或与之分成，故指导价管理也是规范政府“取财”的关键约束。在具体收费标准上，应将“补偿成本、合理盈利”作为确定收入的基本原则，以成本调查实现对公共数据成本核算的管理，对于“合理盈利”的利润率，应当落实以10年期国债平均收益率为基础的标准确定最高准许收入，并实施定期评估制度以调整不同企业的收费标准。

2.程序要素上完善相关征管部门权责制度。一是明确数据管理部门的数据牵头统筹权责。由于数据部门权力不集中，因而财政部门难以与数据部门单独对接，只有由数据管理部门牵头对各数源来源部门开展数据收集、流通和加工工作，联合财政等部门方能实现对数据收益的核定以及数据产品服务信息、数据收益等共享，以便与收缴部门共建征管协作机制。二是目前地方政府主要通过国企上缴利润方式获取数据收益，但该部分数据利润往往与其他国有资产混同，随着未来公共数据授权的进一步开放，需要构建专门财政专项入账机制，使财税部门掌握数据运营主体的收益状况、数源单位的投入等 。三是可以考虑将财政部门对数据非税收入的征管权责划转给税务部门。在实践中，财政部门对非税收入的征管角色相对“虚位”，相关业务主管部门事实上的征管权偏大，导致财政监督难以落实。并且，财政部门并非专门征管部门，征管效率相对较低，而税务部门作为典型征收部门，不仅有完整的征管制度配套，也与包括数据管理部门在内的其他部门逐步构建了更完善的征管保障机制，方便其有效掌握征管信息。2018 年后部分非税收入征管权被划转给了税务部门，这对于改革数据非税收入征管方式具有启示性。

（三） 数据财政的“费改税”路径

当前，数据财政研究被认为缺乏系统性的研究视角，如仅从税收角度来看待数据税 。随着数据要素市场的发展繁荣以及数据确权、估值、定价等基础制度的完善，数据要素赋能经济高质量发展引致的相关产业发展贡献的边际税收增量效应将进一步显现，数据税收势必成为数据要素财政收入的重要来源，需更关注发挥其在数据财政“取财”与“用财”中的关键角色。

1.税种选择：国有权属下的数据资源税。开征专门数据税对数据收益的公平分配具有必要性。一是现有税制重点关注数据资产的交易和流转的课税问题，但大量的数据使用场景（如数据企业自行收集的数据）往往并非用于数据权益转让，而是直接作为生产资料参与生产运营（如电商平台基于用户数据了解其偏好，方能准确投送广告以提升商业效果）。二是将数据要素纳入所得税和增值税中，固然能贯彻税收公平原则，但增值税本身的累退性和税负转嫁特点可能反而加剧收入分配不公。同时，企业所得税适用的是比例税率，难以考虑个别行业、企业的超额收益，故不足以对数据生产和积累所形成的企业收益作合理税法评估 。因此，单纯通过补全现有税制，尚难达成对数据收益的公平分配。在公共数据国家所有的定位下，政府通过授权运营直接或间接获取数据收益，本质上是选择非税收入方式对国有化的“数据资源”取财。在公共数据国家所有之下，可以选择税收方式让全民共享收益 ，从而真正实现公共数据的全民所有。除了公共数据，还可将公共性商业数据资源在内的“非隐私类公共集合数据”统一拟制为国家所有，从而让公众更容易公平获益。以“对价－补偿”为规制理念，向所有的非隐私类公共性数据的“数据资源的经营者”统一征税，这可以补足数据非税收入在“用财”中的分配局部性问题。通过征收数据税还可将数据财权由地方转移至中央，实现中央对数据财政收益的全国性统筹分配。

由于此类数据税与公共数据国有资产收入都是基于公共数据的国有权属定位，故此类专门数据税应定性为“数据资源税”。作为数据要素所有者，数据用户出让数据要素使用权本应获得相应合理收益，故以“资源税”定性该种数据税也能彰显数据的生产要素属性。在法治维度上，数据资源税的开征应当秉持税收法定主义，实现数据财政公平分配的法律化，落实数据纳税人的权利保护。在分配维度上，数据资源税以“量能”（而非“量益”）为收入分配指标，其税基需要设定为数据企业的收入，重点关注对大型数据企业和公共数据使用者的课税，而不对个人和其他不合资格企业的征收，从而显示出比数据非税收入更全面的分配调节，推进数据要素领域的共同富裕。由于数据资源税与数据国有资产收入的性质相似性，域外有观点将之称为国有数据资源“使用费”而非“税”，故此税的开征应当从税基中扣除已缴纳的数据费用。同时，应协调数据资源税与现有税种，如参照当前资源税的做法，当纳税人已缴纳数据资源税，在计算企业所得税额时可作税前扣除。

2.专款专用：导向分配的特定目的税。从实现数据财政“用财”的分配视角出发，“数据资源税”强调非隐私类公共性数据的全民所有性质，有利于实现向全民的收益分配。在支出层面，应将数据资源税定位为专用于收益分配的特定目的税。在财税法一体化理论下，特定目的税定位能够适度加强财政收入与支出的联系，让支出的“用财”服务于公平分配。域外颇受关注的“数据红利税”观点与实践即从分配角度定性数据税性质，重视向公众分配数据红利，具有民生化、公众化的特性。政府通过数据红利税，既实现对大量收集和存储个人数据信息的公司征税，同时也将这些数据红利直接分配给提供数据的个人。关于支出的用途方向，数字经济平台本身多依靠个人数据赚取超额利润，因此有观点认为数据税应当补偿原始数据提供者，将数字红利返还给数字用户 。但是，由于精准返还难以实现，在数据资源税可以实现对更广泛数据资源征税的情况下，可考虑对数据财政收入实施普遍性支出分配，使收益分配更应关注一般公众，而非特定的数据权属主体，实现对数字弱势群体的分配，引导数据要素流向中低收入人群，“数据二十条”就要求应当更加关注公共利益和相对弱势群体。有学者提出，对平台经济下灵活就业人员的工伤保障费支出可通过专门数据税予以财政支持 。同时，支出方向的公众化以及普惠化可提高数据征税的可接受性，实现收益分配机制的合理化和长期化。在支出方式上，可通过财政补贴方式增强对公共数据公益性开放的支持，或是补贴数据标准化、安全化、共享化的数据基础设施，弥合获得高质量数据群体和数字弱势群体之间的“数字鸿沟”，也可选择税式支出方式，加强对社保基金的财政支持，适当降低特定数字弱势群体如残疾人的社保费率。在数据财政资金专款专用的管理上，类似于世界银行的全球数据设施信托基金，可以选择数据专项基金模式，推动多元主体的参与和监督。

五、结 语

当前的数据财政，无论是其实践运作抑或概念提炼，大都导向政府出让生产要素以获取财政收入的组织财政面向，在研究理路上具有“土地财政”的浓厚底色，在研究视角上大多从经济学和管理学角度出发。在法学视角下，财税法治不仅着眼于规范和约束当前数据财政实践的“实然”面向，也提供从分配角度重新审视数据财政的价值内核，将公平分配理念贯彻进数据财政的“应然”图景之中，进而提出由数据非税收入向数据税收转换之路径及其基本制度的构建要求。由于公共数据开放尚处于探索阶段，包括数据价值评估在内的配套制度尚待完善，故应兼顾我国数据要素市场发展的阶段性，回应各阶段数据财政的建设需要，统筹好数据税与费之间的协调与替代关系，进而构建与发展阶段相适应的数据财政制度体系。

薛皓天，重庆大学法学院助理研究员，法学博士，博士后

来源：《学术论坛》2025年第4期