2025年伊始，国家发展和改革委员会、国家数据局发布《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（以下简称《实施规范》）与《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》（以下简称《价格通知》）细化了授权运营制度。《实施规范》第4条明确将“公益优先”作为授权运营的原则，第5条和第6条分别确定了“不危害国家安全、公共利益”的前提和一系列的禁止性条款。《价格通知》“明确定价范围和管理权限”部分设置了“对用于公共治理、公益事业的，免费提供”的定价标准。然而，《实施规范》第1条目标条款除经济效益之外，并未涉及其他目标，现有的地方规范一般也遵循此模式。可见，在规范层面上，授权运营采取“二元平衡”的价值范式，即创造经济价值与保障公共利益之间的平衡。当政府数据以资产的形式存在，双重价值之间的张力容易使授权运营实践倾向于将经济效益置于优先考量的地位。同时，在规范结构安排上，创造经济价值明确于规范目标中并且得到诸多具体规则的保障，而“公益优先”仅在原则中予以明确，在实施层面没有可操作性的规范，易使人误解为授权运营只要不侵害公共利益即可，而不存在为增进公共利益的积极作为义务。政府多维角色的冲突、收益分配基准的不明确等因素又可能使公共利益进一步消解，甚至“导致政务数据开发利用沦为仅仅为了增加财政收入的手段”。加之作为“公益优先”原则实施基础的“公益”的内涵和外延尚没有清晰的界定，这使“公益优先”原则在实践中变得难以把握，其应有的约束力也会大打折扣，给自由裁量权留下过大的空间。鉴于此，在明确“公益”具体场景的基础上，将“公益优先”原则嵌入具体的制度设计中并在多方面予以保障，促进“公益优先”从原则到实践，是避免政府数据授权运营异化的必要举措，也是促进政府数据授权运营可持续发展，增强制度公信力的必然要求。
一、政府数据授权运营“公益优先”原则实现困境的缘由
政府数据授权运营“公益优先”原则的实现困境，源于缺少核心概念和相应的规则条款。创造经济价值和“公益优先”在既有规范中分别以规则和原则的形式予以确定。在法理上，法律原则与法律规则功能的区别，决定了“公益优先”原则的抽象性与经济价值实现的具体性之间的矛盾。规则的可操作性以及严谨的“条件—行为—后果”模式，呈现出强烈的封闭性与确定性的特征，将授权运营各主体之间的权利义务固定在具体的框架内，最大限度地消解了价值判断的模糊空间。因为无论是市场主体的逐利本性，还是参与主体之间的权利义务界定，都需要精细而明确的规则约束。规则清晰的逻辑结构使其天然具备可执行基础，因而具有较强的实效性。原则则不同，正如德沃金所说：“一项法律原则仅仅是指明了一个方向，而并非一个具体的决定。”不具备高度的明确性与具体适用性的特点，使原则的效力需要依赖于提供符合特定价值指引的具体规则，否则，原则将面临架空与权威性受损。“公益优先”原则试图为政府数据授权运营划定一条清晰且不可逾越的价值边界。然而，当“公益”这一核心概念缺乏清晰界定时，未经规则化的原则是难以发挥实质性作用的。
（一）“公益”概念阙如导致实施效果偏差
造成“公益优先”原则实现困境的重要原因之一，是“公益”这一核心概念界定的阙如，直接导致了“公益优先”原则难以转化为具体的评价标准。“公益”的概念在公共管理、法学等学科中都具有重要地位，在我国的法律体系中，虽然《宪法》《民法典》等法律中都有“公益”或者“公共利益”的表述，但是对“公益”都没有明确的界定。由于公共利益是不确定法律概念，其界定并非仅依靠文本的解释，而是涉及复杂的价值判断、利益权衡以及社会共识的构建。“公益”这一概念在传统领域中已然充满争议，当其平移到授权运营这一全新场域时，因数据利用开发涉及多元主体、多元利益以及技术壁垒而显得更为复杂。实施机构和运营机构在面对复杂的现实决策时，会因为不清楚“公益”的具体要求而无所适从。
此外，授权运营各主体对风险成本的精确计算、行政机关绩效考核激励机制的设计，也使他们更倾向于依赖规则体系而规避原则。“公益”概念的模糊性进一步加剧了这种规避倾向。理性经济人的自利倾向在公共治理场域中并未消弭，而是通过更为复杂的制度博弈得以显现。规则体系中明确的权利义务框架为参与主体提供了可预期的法律后果，而一个核心概念未经清晰界定的原则，其模糊性意味着参与主体面临着不确定的风险和收益，对不确定的厌恶心理直接催生了授权运营参与主体“规则优先”的“实践理性”。从作为行政机关的实施机构角度而言，依据明确的规则“依法办事”成为规避法律风险的最优选择。这体现了一种规则的内在优势，即“规则的首要优势就是通过一个程序来防止错误行为”。此种情况下，实施机构实现一个边界不清的“公益”目标，则可能面临投入巨大却难以衡量成效，甚至因对“公益”的理解与上级或审计部门不一致而导致法律风险。从运营机构角度而言，其作为市场主体，本来就以营利为目的，但是“如果过于强调运营主体的利益最大化，势必有悖于公共数据作为‘公共资源’‘公共资产’应当用于增进社会公益的本旨”。
更重要的是，“公益”缺乏明确的标准给实施机构预留了过大的自由裁量权，“导致政府数据开发权限具有不确定性”，为权力寻租提供了空间。在数据要素市场中，此种裁量权是行政权力的延伸，是对政府数据这一重要资源分配的权力，是对稀缺数据资源进行排他性授权的权力。实施机构可能会依据自己的理解，以易于实现的“公益”形式来敷衍塞责。在这种情形下，“公益”有可能被界定为易于量化和易于宣传，或者与实施机构核心职能高度契合的领域，而忽视具有挑战性、投入较大，但是对社会福祉具有提升作用的领域，甚至将纯粹商业利益伪装成“公益”来实施。此种追求表面化“公益”的行为与授权运营制度的初衷相悖，使“公益优先”原则流于形式，还会严重侵蚀公众的信任，损害政府的公信力。“公益”概念的缺失也使得假借“公益”之名，将纯粹的商业利益包装成“公益”行为的识别和追责变得十分困难，降低了实施机构违法的成本，增加了权力寻租的可能。
（二）缺少利益分配和激励机制导致实施动力不足
授权运营的收益分配制度在一定程度上可以反映各主体的权责情况，也可以反映公共利益是否得到了具体的保障。梳理现有涉及授权运营的规范可以发现，从2017年至今已有五十多部专门或者包含授权运营的规范，无论是将授权运营写进了本地的数字经济行动方案中，还是在地方性法规、地方政府规章设置专章、专门条款规定授权运营的内容，抑或是专门制定了授权运营的规范，目前规范对于收益分配中的公共利益一般都是只作出笼统规定，鲜有明确的安排。山东省大数据局发布的《山东省数据开放创新应用实验室管理办法（试行）》（鲁数字〔2023〕37号）第4条、浙江省湖州市政府办公室制定的《湖州市公共数据授权运营管理实施细则（试行）》（湖政办发〔2023〕60号）第5条均有“收益分配”的表述，但并未明确可以参与收益分配的主体和具体的规则；广西壮族自治区人大常委会通过的《广西壮族自治区大数据发展条例》第47条有“收益测算方法”的表述，也并未提及主体和具体规则；浙江省的三个市政府发布的规范在这方面的安排具有高度一致性，杭州市政府办公厅发布的《杭州市公共数据授权运营实施方案（试行）》（杭政办函〔2023〕63号）、舟山市政府办公室发布的《舟山市公共数据授权运营实施方案（试行）》（舟政办发〔2024〕20号），以及丽水市人民政府办公室发布的《丽水市公共数据授权运营管理实施细则（试行）》（丽政办发〔2023〕69号）都明确了“谁投入、谁贡献、谁收益”的原则，但是对于投入和贡献缺乏具体的界定，对收益的形式和分配规则也并未规定。当“公益优先”原则缺乏具体化的行为指引与责任后果时，原则的崇高性可能演变为虚置于规则之上的宣誓，其固然指明了应然的价值方向，却无法穿透市场主体的逐利本能获得真正实现。
除此以外，“公共利益非排他性”与“个体利益可独占性”之间的矛盾加深了“公益优先”被虚化的可能。作为政府数据法定管理者的实施机构，需要应对行政体系内部的绩效考核压力。当前地方政府普遍将经济指标纳入政绩考核体系，这种激励机制直接塑造了实施机构的行为偏好，通过授权经济价值显著、市场需求明确的数据资源，既能满足自身考核的要求，又能收取授权费充实地方财政、缓解财政压力。然而，“片面强调成本填补与利益报偿就会导致不特定社会主体的使用受限、少数人独占使用公物的垄断效应，减少社会分享政府数据的主观意愿与客观机会，损害鼓励社会创新与繁荣经济的长远利益，显然违背开放政府的创新与协作目标。”“公益”的模糊性和抽象性，使其难以转化为清晰的绩效标准，因此难以被践行。同样地，在缺乏强制性公共利益约束规则的情况下，运营机构天然倾向于选择数据处理成本低、市场需求旺盛、商业变现周期短的数据领域进行开发，而对于需要长期投入、社会效益显著但经济回报有限的数据应用方向则缺乏开发动力。授权运营多方主体的逐利倾向在缺乏刚性约束机制的制度环境下形成叠加效应，市场主体对短期经济回报的追逐必然挤压对长期社会效益的投入。更值得警惕的是，这种逐利倾向并非单一主体的偏好或者缺陷，而是核心概念阙如和制度激励错位引发的系统性风险。经济目标可以被精准量化，“公益优先”原则既无法嵌入市场主体的成本考量，也难以转化为行政机关的考核指标，则“公益优先”原则实施中遭遇困境便在意料之中。
鉴于此，有必要在准确界定“公益”场景的基础上，将该原则细化成若干具体规则，以保障“公益”落实。
二、政府数据授权运营“公益优先”原则中“公益”场景的界定
“公益”或曰“公共利益”经常被视为公权力干预私人权利正当性的基础，因而是公法学研究的经典问题之一。在政府数据授权运营中，对“公益”的识别和界定是实现“公益优先”原则的前提，也是授权运营行为正当性的基础。
（一）政府数据授权运营中“公益”的识别标准
公法学理论和实践关于“公益”的探讨从未停止，美国使用“公共使用”（publicuse）这一表述，并在宪法修正案中将其作为限制征收征用权力的标准。对这一标准的解释，美国司法实践经历了一个发展变化的过程。1954的“伯尔曼案”，法院认为“公共使用”不仅包含公众的健康和安全，而且包括精神价值、美学价值和经济价值。1984年的“米德基夫案”，法院认为征收行为的结果即使是财产从一个私人转移到另一个私人手中，只要这种转移是服务于一种公共目的，就不违反“公共使用”的标准。2005年“新伦敦市案”中，联邦最高法院虽然以5∶4认为该案中的征收符合“公共使用”，但是在协同意见和反对意见中均指出，如果征收的真实意图是偏袒某个特定私人团体，公共利益成为附属物或者借口，那么这种征收是违宪的，“公共使用”需要回归其原始含义，即财产必须由公众实际使用。在我国，关于“公益”的范围，有观点认为，公益“体现国家国防、外交等重大的国家利益”；还有观点认为“限定为政府用于交通、学校、公用设施、国防、教育和政府设施的目的。否则，不能认为是公共利益”。从规范上看，《行政诉讼法》第25条采用不完全列举的方式将“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等”认定为“公益”。从上述司法案例、我国的理论研究和规范中可以看到，“公益”作为一个不确定法律概念，在不加任何限制的情况下，难以对其实体范围作出精准界定，但是，对“公益”的识别并非无章可循，这些理论、判例和规范为“公益”的判断提供了思路和方法。一项行政决策如果被视为“公益”，应当同时满足以下标准：（1）需要“刺破面纱”对行政决策进行实质审查，探寻“公益”背后是否有其他利益集团的干涉和影响，是否以“公益”为借口对行政决策的真实意图进行掩饰。（2）可以有某个特定的主体在这项行政决策中有明显高于其他人的受益，这种受益可以是经济利益也可以是其他形式的利益，但是这种受益是附带性的而并非行政决策的首要目标，同时，依据权利义务对等原则，该受益主体负有一定的义务，需要承担一定的社会责任。（3）虽然能够被公众直接使用不能够作为行政决策是否是基于“公益”目标的决定性标准，但是，行政机关不能以此为由逃避公众直接使用。换言之，如果行政决策的成果本可以直接被公众使用，但是行政机关在决策安排中没有努力达到这一标准，那么该行政决策也不应当认为是符合公益的。这意味着行政机关必须尽可能地实现惠及公众的真正的“公益”，这也是防止将“公益”作为借口的一项重要措施。
具体到政府数据授权运营领域中，对“公益”的探讨首先需要避免对这一概念的泛化，“公益”本身就是一个极为宽泛的法律概念，如果在具体的领域中还将其作宽泛的解释，就失去了对“公益”界定的意义。在政府数据授权运营中，并非所有能够增进公共福祉的数据利用行为都划归为“公益”范畴，而是仅限于需要通过授权运营这一制度安排来实现的公共福祉增进才能被纳入本文所探讨的“公益”范围。换言之，维护国家主权、刑事案件侦查等无疑是属于广泛“公益”范畴。但是，一般而言，这些属于国家职能范围，不需要借助社会主体来实现，即使在这些领域中需要数据产品，也一般采用政府采购或者委托开发的形式，而非基于授权运营来实现。因此，过于广泛意义上的“公益”不在讨论之列，这是对“公益”识别标准讨论的一个重要前提。
1.基于上述思路，授权运营场景产生的数据产品是否具有普惠性，应当成为“公益”识别的核心标准。“普惠性开放机制的公益属性毋庸置疑”。“政府的数据开放应当让普通民众感到数据获取与服务的普惠性、便利性与有效性”。政府数据授权运营作为政府数据开放制度的延伸，理应坚持普惠性标准，将普惠性作为识别标准，回应了“公益”概念在实体上过于宽泛的理论困境。普惠性不仅为“公益”在政府数据授权运营场域中提供了具体内容，也为授权运营的决策与监督提供了清晰的判断基准。授权运营引入社会主体的制度安排使其带有营利性，然而，政府数据作为一种公共资源，承载着社会服务的公益属性，这两种属性之间存在着张力，资本的逐利性如果不加以限制，容易损害公共利益。政府作为数据的收集者和持有人，应当在授权运营中坚持普惠共享原则，这样才能最大限度地增进公共福祉。国家在推动数据要素市场化运营的同时，确保数据红利的普惠性得以实现，避免因授权运营加剧数字不平等，这是政府数据的公共物品属性决定的。同时，“技术的公共利益属性源自技术实施对社会产生的效益，包括低属性与普惠性”。数据的普惠性是实现公平分配、保障公民权利的数字时代的要求，是对数字弱势群体面临困境的回应。唯有强调普惠性才能避免政府数据授权运营异化为少数人牟利的工具，对实施机构和运营机构形成约束，也可以构成政府数据授权运营正当性的基础。因此，将普惠性作为“公益”识别核心标准，既能避免公益概念的无限扩张，又能通过可量化的覆盖范围提供具体判断依据。
2.将普惠性作为“公益”识别标准的理论基础还可以追溯到公共信托理论。该理论将掌握特定公共资源的国家置于受托人的法律地位，并严格限制其对公共资源的处分权，这种限制的核心就在于对公共利益的优先保障。公共信托关系的重要内容之一在于受托人对受益人所承担的信义义务。国家作为受托人，需要忠实地将公共利益置于首位，不得利用信托财产为自身牟取利益或者为第三方牟取不正当利益。将此理论应用于政府数据授权运营领域，作为国家代表的实施机构对政府数据不具有绝对的处分权，而是以受托人的身份为全体公众的福祉行使管理权，避免政府数据被私人垄断。“与其说政府享有开发利用数据的权利，不如说是政府应当履行开发利用数据的义务，即有效地管理数据并实现其要素价值”。这意味着在授权运营全过程中的所有决策的依据必须在于增进公共福祉，即是否具有普惠性。任何有损于公共利益的决定，包括单纯追求财政最大化、扶持特定市场主体等均与受托人的信义义务相悖。这是因为公共信托理论否定了将公共利益与其他价值放到同等地位，或者简单地进行“权衡”，在价值位阶的优先排序上，必须将公共利益置于价值序列顶端。公共信托理论“不可让渡之核心义务”为普惠性作为“公益”识别标准提供了又一个重要依据。公共信托允许受托人授权第三方利用公共资源，但是受托人依然承担对公共利益的终极守护义务。作为政府数据受托人的实施机构，负有利用政府数据增进社会福祉的义务。无论是实施机构直接履行该义务，还是由市场主体对政府数据进行利用，实施机构都对政府数据的利用结构负有最终义务，这意味着能够惠及公众利益这一目标在授权运营中必须得到实质性保障。公共信托理论还蕴含着受托人必须积极利用信托财产实现公共利益最大化的要求。授权运营所产生的数据产品必须具有普惠性，实施机构如果未能履行促进数字红利普惠性的义务，便是没有完全履行信托义务。
3.普惠性标准还源于数字时代的国家宪法义务。“公益”的范围与《宪法》条款中的国家义务紧密联系，“公益内容的原则需实践宪法所定的各种条款，由国家任务的条文牵涉立国根本原则”。具体到政府数据授权运营场景中，《宪法》第33条确立的平等原则，不仅包含形式平等，而且包含国家应当履行积极义务促进公民的实质平等。数据作为一项生产要素，其重要性不言而喻。“个体在数字世界使用数据和应用技术的能力差异转化为现实生活中的实质不平等，加剧社会分层”，授权运营若无视普惠性，仅聚焦于某个特定群体的利益，则无异于将政府数据授权于某个商业主体进行营利，无疑会加剧社会的不平等，“公益”属性无从谈起。从数字正义角度来看，普惠性也是国家纠正数字社会中权力失衡和分配不公的必然选择。政府数据包含了海量信息，如果抛开普惠性要求，运营机构可能开发出加剧既有偏见和歧视特定群体的数据产品，如招聘和信贷审批中的偏见，或者数据产品的价格高昂，仅有少部分企业可以负担，上述情况都是对公民平等权的侵犯。“政府经营行为的经营性在本质上属于公益性的一种具体实现方式，其最终也是为了实现公共利益和公共价值”。因此，授权运营必须能够有效弥合数字鸿沟，特别是针对数字弱势群体赋能，这就决定了普惠性作为“公益”识别的标准。
4.从功能主义视角出发，普惠性标准的确立也是防范垄断的必要工具。关于垄断问题的讨论几乎是与授权运营制度相伴而生的。政府数据虽然是一种公共资源，但是通过政府数据加工所形成的数据产品却具有高度的排他性。加之绝大多数采用授权运营方式进行利用的政府数据均为不可以直接开放的数据，因而具有稀缺性。“拥有市场支配地位的经营者，在追求自我利益最大化过程中，可能会实施违法垄断行为。”而垄断一旦形成，运营机构可能设定不公平的价格，或者对不同用户进行歧视性定价等。《反垄断法》第9条和第22条对以数据优势滥用市场支配地位的问题也作出了相应规定。这种垄断行为阻碍了数据要素的优化配置，最终损害了公共利益。只有明确普惠性标准才能为实施机构和运营机构设置约束，确保授权运营不是仅追求商业利益的最大化，而是要承担起促进数据要素高效和公平配置的责任，从根本上增进公共福祉。
（二）政府数据授权运营中“公益”的具体场景
以普惠性作为标准考察政府数据授权运营产生的数据产品，对以下三类场景的授权可以视为政府数据授权运营“公益优先”中的“公益”。
1.促进民生服务普惠场景。此类场景下授权运营的目的或者授权运营产生的数据产品可以实现公民基本权利保障，以及增强公共服务的普惠性，与国家治理目标高度契合，因此具有较强的“公益”属性，也是普惠性最强的一类场景。从宪法层面看，“国家应承担维持人的尊严的最低限度的核心义务，确保每个人的生活至少达到一个最基本符合人的尊严的水平”。国家有义务保障公民在健康医疗、教育、社会保障、住房、养老等民生领域中的基本权利，这是国家不可推卸的宪法义务，构成了国家积极履行给付行政职责的核心内容。宪法所确立的社会国原则或社会责任国家理念，要求国家不仅要消极地不侵害公民权利，更要积极作为，创造条件以保障公民过上有尊严的生活，满足其生存与发展的基本需求。由于信息不对称、成本高昂及利润不足等原因，一般的市场主体不愿意进入民生领域，传统民生服务主要依靠政府供给，行政给付理论强调政府责任。囿于精力和技术的原因，政府难免力不从心，单一的政府供给模式难以满足公民的需求，“单一公共服务供给体制必然被多元协同合作供给的体制所取代”。中共中央、国务院《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》中提到“充分实现数据要素价值、促进全体人民共享数字经济发展红利”“让全体人民更好共享数字经济发展成果”直接指向民生服务普惠价值，为通过数据改善民生提供了指引。民生服务是公民生存和发展的必要条件，保障公民在上述领域中的基本权利，要求国家采取一切必要措施确保这些权利的实现。一项政府数据授权运营如果能够提供创新、便捷的民生数据产品，弥补政府在直接供给上的不足，或者更为精准地优化民生服务，该项授权运营实质上成为国家履行其宪法义务、保障公民基本权利的一种重要辅助手段和创新路径，该项授权运营必然具有公益性。此类场景的受益范围覆盖全体公民，特别是弱势群体，因而具有显著的正外部性，其数据产品带来的社会效益远超个体受益。由运营机构参与的政府数据授权运营制度可以利用技术实现对公众需求的精准分析，将海量数据转化为公众可以感知的便捷服务。这不仅是行政效率原则在数字时代的体现，也是进一步夯实国家治理的合法性基础。
普惠性在此类场景中的体现主要是降低公民获取民生服务的门槛，实现更广泛的社会福祉，在空间上打破了资源的限制。同时，普惠性还表现为此类场景的数据产品降低公民获取民生服务的成本，通过授权运营产生的数据产品使公众更容易获取更优质的民生服务。
促进民生服务类的授权运营利用市场机制有效弥补了政府供给的不足，此类授权运营场景与国家义务密切相关，与《宪法》所保障的公民基本权利的范围高度一致，主要涉及医疗、教育、养老、社会保障等场景，对应着公民在《宪法》上的健康权、受教育权、获得物质帮助权等社会权利。这些场景对应的基本权利，在我国《宪法》中占据重要地位，因为“从数量上看，社会权条款可谓占据基本权利条款的半壁江山。从内容上看，社会权条款与我国社会主义根本制度密切相关，是社会主义根本制度在基本权利领域中的体现”。具体来说，在健康领域，将原始医疗数据授权运营产生的数据产品可以用于辅助诊断，发展智能医疗，超越了传统医疗服务的局限性，切实保障了《宪法》第21条公民的生命健康权和《基本医疗卫生与健康促进法》第5条“获得基本医疗卫生服务”的权利。教育在当代社会对公民发展起到了重要作用，“对于身处社会中的弱者来说，他们的子女能否受到良好的教育，是防止贫困代际传递的根本举措”。对学业数据、教育资源分布和配置等数据的授权利用为开发个性化学习资源数据产品提供了可能。此类数据产品在一定程度上可以消弭区域间教育资源分布的失衡，更好地实现了《宪法》第46条和第33条规定的公民的受教育权和平等权，也与《义务教育法》《高等教育法》的立法目的契合。随着社会老龄化加剧，养老已经成为社会普遍关注的问题，囿于中国传统观念以及目前养老服务机构在服务能力和服务质量方面的不足，居家养老仍然是养老的主流模式。通过对老年人家庭、身体健康等数据的授权运营可以生成智慧居家养老数据产品，回应特定群体的精准需求，这是对《宪法》第14条社会保障制度的落实，是《宪法》第45条公民获得物质帮助权的实现和增进。当然，促进民生服务普惠场景不仅包含上述列举的这些，只要能够保障和增进公民基本权利的场景，都应当纳入其中。
促进民生服务普惠场景是授权运营“公益”场景中最基本的类别，但是，对此类场景的识别的重点有两个，一是关涉基本权利保障和增进，二是强调普惠性，二者不可偏废，否则便会因为授权运营加剧已有的“数字鸿沟”，造成新的不平等，与“公益”的本质相悖。
2.辅助科研与统计分析场景。辅助科研与统计分析场景的公益性虽然不及促进民生服务普惠场景表现得直接，但是对社会进步和国家决策的科学化具有不可替代的价值，因而应当被视为具有“公益”属性。学术研究和统计分析结果一旦产生便成为全社会共享的资源，这些成果具有非竞争性和非排他性，是典型的公共知识，不但可以推动某个具体领域的科研进步，而且经过转化以后还可能对社会发展起到促进作用。无论是自然科学还是社会科学研究，都以高质量数据为基础。“政府数据因其权威性、公共性、多源性而蕴含其他数据无法比拟的巨大价值”，因而是驱动知识创新的核心要素之一。数据“具有非物质性、非消耗性的特点，可以同时由多个主体开发利用”，而价值不受贬损。《科学技术进步法》第19条明确了“为基础研究发展提供良好的物质条件和有力的制度保障”的国家义务，将政府数据授权运营产生的数据产品用于科研是对上述条款的践行，也确认了科学研究的“公益”属性。从国家决策科学化的角度来看，精准的统计数据和深入分析可以为公共决策和宏观调控提供重要依据。由于原始数据涉密，统计工作一般由特定的机构负责，这也导致了对数据的分析视角和解读方式较为固定。政府数据授权运营制度可以实现由运营机构依据用户要求对数据进行分析解读，实现对同一数据从不同视角分析，不同主体根据丰富的统计结果对自己的生活作出更理性的安排，这无疑提升了公众对自身发展的可预期性，具有“公益”属性。从规范层面而言，《统计法》第1条立法目的表明了统计分析可能具有的“了解国情国力、服务经济社会高质量发展中的重要作用”的“公益”属性。无论是科研成果还是统计结果，都是试图揭示客观规律，为社会发展提供智力支持，上述成果必然带来长期的公共利益。
此类场景的普惠性是知识的普惠性。在此类场景下所产生的成果属于公共知识，辅助经济分析和政府决策等场景，最终惠及全体公民。同时，此类场景的普惠性还体现在机会的均等化。此类数据产品使包括个人在内的各种社会主体分析数据成为可能，提升了社会理性，其长期效益是全民共享的。
此类别场景也包含诸多内容，如授权运营人口数据辅助研究人口变迁、城乡人口流动等问题，为国家提供宏观调控依据，为企业和公民提供发展导向。对经济数据的剖析和解读亦是如此。还有在自然科学领域中，对气象和地质数据的授权有助于气候变化预测、生态系统演变规律分析、自然灾害预测等，为预防和应对自然和环境灾害起到重要作用。其原理与促进民生服务普惠场景类似，此处不再一一列举。
3.数据要素市场培育场景。数据要素市场培育场景在政府数据授权运营“公益”排序中处于最低的位次，这一排序一方面是这类场景并不能直接体现对个体民生的改善，而是着眼于宏观经济或者提升国家数字竞争能力，另一方面是因为对此类场景作出“公益”判断需要特别谨慎，防止个别群体以发展经济为由牟取私人利益，造成授权运营“公器私用”。
从宏观经济基础健全角度来看，数据要素在经济发展中的作用日益凸显，“其主观目标是通过数据再利用促进数据创新，从而在经济、社会方面创造更大价值”。但是，当下数据要素的确权、估值、定价等机制尚未成熟，信息不对称、数据标准不统一等问题广泛存在，抑制了数据要素的合理配置，影响了数据价值的充分挖掘。“数字经济的相关市场可能因为市场自身缺陷而陷入信息不对称、数据孤岛等市场失灵状态，从而产生国家适度干预的必要”。引入政府数据授权运营这种政府与市场力量结合的方式，对建立起数据市场的基本标准和规范，推动数字经济全要素生产率提升，促进经济发展，起到了非常重要的作用，因此具有“公益”性。
此类场景下普惠性主要表现为市场机会的普惠。通过授权运营培育市场，降低了中小企业参与市场竞争的门槛，避免了数字经济发展初期部分大平台“以游戏规则制定者身份，几乎垄断了数字社会中绝大多数的发展机会，将劳动者、小生产者和用户的发展机会置于其掌控之下”。因而此类场景下的授权运营激发了经济活力，最终发展红利更广泛地惠及全社会。
这类场景的识别应当特别要注意与个别企业或个人的营利性区分，要从是否能够促进数据要素释放和经济发展的角度进行评估，避免授权运营成为个别企业牟利的工具。如果授权运营不能在宏观上促进经济发展而仅能为个别企业或个人带来收益，那么就应当对此项授权按照规定收取一定的授权费用，作为企业或者个人占用公共资源的补偿与对价。数据要素市场培育场景可能包含行业共性工具建设，通过数据授权运营，建立行业通用的数据标准和规范，另外，还有数据资产评估体系、数据安全技术研发等。
三、政府数据授权运营“公益优先”原则的实现路径
“公益优先”原则的实现还需要在最终的收益分配环节予以落实。公众日常的活动，特别是其与行政机关的交互活动，是政府数据最重要的来源，从这个角度说，公众对于自身数据的共享和授权构成了授权运营的基本支撑，是制度中不可或缺的核心要素。然而，目前的收益分配却基本上是在实施机构和运营机构之间的双边框架，排除了公众作为直接受益人的可能。《实施规范》第20条“鼓励实施机构、运营机构依法合规通过技术、产品和服务、收益等方式，支持各地区、各部门数据治理和服务能力建设”。部分地方性规定明确了实施机构的收益方式也以财政为主，如浙江省杭州市政府办公厅发布的《杭州市公共数据授权运营实施方案（试行）》主要任务部分规定授权运营收入“反哺财政”。运营机构的收益方式则是以出售数据产品这种更为直接的方式体现。在上述制度安排中，公众贡献了授权运营最基本的要素，承担着数据泄露带来的风险，却在收益分配中没有获得直接利益回馈的通道。这种“风险独担，收益旁落”的模式极大地影响了公众共享和授权数据的意愿，使公众产生对政府数据共享的担忧，也容易使公众丧失对授权运营的信心，“公器私用”的质疑由此产生，“在制度功能上也将引发与民争利和地方数据壁垒的双重负面效果”。
更进一步地，在传统领域中，囿于资源有限性和排他性的特征，只能由政府以财政的方式代为收取管理收益。而数据和数据产品可以同时被多个主体直接利用的特性决定了如果仅沿用传统的财政收入模式，则不能满足公众的期待，受托人也并未尽到勤谨、忠实的信义义务。因此，有必要在收益分配制度中建立对公众的直接回馈制度，这是“公益优先”原则的应有之义，也是保障授权运营长期发展的必要举措。
（一）公益数据产品概念的引入
综合考量多种因素，为了实现授权运营公众利益的直接回馈，达到“公益”普惠性核心标准，真正落实“公益优先”原则，需要引入公益数据产品这一重要概念，形成利益流动的闭环。公益数据产品是由运营机构或者运营机构委托其他主体提供的，基于被授权政府数据产生，可以直接被公众获取的免费的数据产品。
公益数据产品提供的义务主体包含运营机构和其他受运营机构委托的主体。但是，二者的义务来源不同。运营机构提供公益数据产品的义务需要采用法定方式确定。运营机构以政府数据为基础获取了经济利益，也必须承担一定的社会责任。因此，运营机构应当是公益数据产品提供的法定义务主体。在授权运营的收益分配规范中，应当直接明确运营机构具有提供公益数据产品、对公众进行直接利益回馈的法定义务，并将这一义务的履行作为进行授权运营的条件之一，运营机构如果拒绝履行该义务，则不能取得数据授权，已经授权的则收回授权。公益数据产品的强制性开发和投放确保公共数据能够直接服务于公众，公众能够直接、便利地享受到公共数据授权运营带来的益处。这一设计不仅促进了数据资源的高效利用和社会效益的最大化，还增强了公众对公共数据授权运营价值的可感知性。
然而，如果仅限定运营机构可以提供公益数据产品，就丧失了公益数据产品满足多种需求的可能性，运营机构的数量十分有限，创造力也是有限的。鉴于此，应当允许运营机构委托其他主体开发公益数据产品，吸引更多的社会力量参与到公益数据产品的开发中，但是，在开发的过程中不能突破授权运营的基本框架，即只能提供数据分析结果而不能提供原始数据。公益数据产品提供的具体内容应当在授权协议和委托协议中予以约定。
在授权协议中，实施机构应当明确运营机构提供公益数据产品的具体类型、内容、数量、提供时间等具体规则，双方可以依据数据的情况以及当地的实际需要予以协商。在委托协议中，双方还可以约定共享知识产权，或者通过某一方具有最终产品中部分的标注和署名权利，这些内容在不与法律强制性规定冲突、确保利益分配公平合理的情况下，可以由双方自主确定。同时，在授权运营的规范中，应当明确实施机构具有审查运营机构委托协议的权力，这是实施机构作为行政主体的地位使然。在授权时就应当要求运营机构明确公益数据产品相关内容，或者需要提供运营机构和受委托主体之间的合同，合同中明确公益数据产品的具体内容，该合同应当将通过实施机构的审核作为合同生效的条件。实施机构在审查中应当确保协议中有公益数据产品实现的条款，否则便不能通过审核，运营机构无法获得相应的授权。这一制度设计并非凭空臆想，在人类遗传资源利用方面，国务院《人类遗传资源管理条例》第22条已经有了类似的制度设计。
需要特别说明的是，实施机构在履行行政管理职能过程中，会基于行政目标的实现向相对人提供部分数据产品，如各类政务App、网站等，不应被视作公益数据产品。这是因为，这些数据产品是实施机构在履行行政管理职能过程中附带提供的，是高效便民原则的体现，也是行政主体应尽的法定义务。若将政务App定义为公益数据产品，实施机构可能借此逃避法定职责的履行。
（二）公益数据产品的实施规则
为了保证公益数据产品设置目标的实现，必须对公益数据产品设定一定的规则。
1.公益数据产品应当免费使用，突出其“公益性”。这一规则源于政府数据的公共属性，同时也为化解一个经典的公法难题提供了新思路。“公益”在宪法上有一个非常特殊的地位，即“以‘公共利益’作为公民基本权利的限制是各国宪法之通例”，因而“宪法一方面肯定基本权利的存在及保有和行使这个权利所带给私人的利益，另一方面也承认这个利益亦可能侵及公益，故两者间存有一个隐藏的紧张关系”。这种紧张关系的形成归根结底是源于传统权利的排他性。而政府数据和因其产生的数据产品具有强烈的公共属性和非排他性，这一特性就决定了在政府数据再利用这一领域中，公共利益和基本权利可以同时得到满足。公益数据产品之所以得以形成，根本上有赖于公众提供的源数据，这些数据具有广泛的社会覆盖性。将以公共数据为基础产生的公益数据产品直接免费提供给公众使用，是实现数据权利财产权属性的一种最直接的方式。公众在前期为数据的产生已经支付了隐性的“对价”，在使用自己的数据转化而来的公益数据产品的时候，无须再支付费用。这一安排避免数据产品成为少数人和机构的私有财产，最终实现了授权运营制度设计的初衷。当然，免费的公益数据产品并不影响运营机构开发的其他收费数据产品的正当性。运营机构在不侵犯原始数据主体合法权益的情况下，对数据进行了实质性加工，这一过程衍生出的数据产品及其收益应当属于运营机构所有。公益数据产品的免费是基于对公众提供源数据的直接利益回馈，二者并不矛盾。
2.应当明确“一授权至少一产品”的公益数据产品提供基本规则，即在一项政府数据授权中，必须要求运营机构至少提供一项公益数据产品。当然，如果本身授权形成的就是免费的公共数据产品，则该数据产品就可以被视为公益数据产品，无须再额外提供公益数据产品。上述规则确保公益数据产品的制度设计能够被落到实处。欲实现上述目的，需要在授权时充分考虑数据的用途、收费产品的形式和数量、公益数据产品的形式和数量，确保授权运营是有目的、有计划地开展。对于公益数据产品的数量不设上限，鼓励运营机构在可能的情况下更多地开发公益数据产品，充分挖掘数据价值，给予公众最大的直接回馈。同时，对于公益数据产品的开发，应当规定尽量避免与已有的数据产品同质化，高度重复的公益数据产品不能为公众带来更多额外的价值，其降低了整体的效益。这就要求运营机构必须进行充分的调研和分析，确保与已有产品的差异化和互补性。
3.涉及公益数据产品的合同内容应当作为实施机构主动公开的内容。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加快公共数据资源开发利用的意见》中要求“建立公共数据资源授权运营情况披露机制，按规定公开授权对象、内容、范围和时限等授权运营情况”。《实施规范》第18条规定：“实施机构应按规定公开授权运营情况，定期向社会披露授权对象、内容、范围和时限等，接受社会监督。”同时第19条明确“运营机构应公开公共数据产品和服务清单，定期向社会披露公共数据资源使用情况，接受社会监督”。国务院《政府信息公开条例》第19条明确行政机关应当主动公开涉及公共利益的信息，公益数据产品的规则一旦确定，基于其公益性，“这种授权运营的文件应该通过主动公开，而不是依申请公开的方式让社会公众知晓”。对公益数据产品相关信息的公开不仅是政府信息公开制度的要求，也是保障公众知情权、参与权和监督权的有效途径。此外，主动公开相关信息，可以使潜在的数据开发者清晰地了解相关规则，营造公平的市场竞争环境。应当由实施机构作为公开义务主体，在运营机构确定时就主动公开运营机构信息、授权的数据情况、授权协议，以及公益数据产品信息，其中的公益数据产品信息包含公益数据产品的数量、内容、拟上架时间、获取的方式等，便于公众随时查阅和获取。
四、政府数据授权运营“公益优先”原则实现的制度保障
“公益优先”原则实现的关键是将其确立为授权行为发生、存续和评价的决定性条件。市场主体的商业逻辑必然以追求利润最大化为首要动机，将“公益优先”原则转化为获得授权的核心条件意味着任何潜在的运营机构想要获得并持续对特定政府数据的运营资格，就必须将公共利益深度融入其商业模式中，“只有具备公益属性且拥有较强开发能力的运营机构才能取得运营权限”。由此，从源头上将利益冲突转化为以公共利益保障为优先选择的商业方案。同时，将“公益优先”原则嵌入授权条件中在更大程度上约束了实施机构。对实施机构行为合法性和合理性的判断将直接取决于其是否忠实地践行了“公益优先”原则，若实施机构并未达到上述要求，则其本身可能因违背管理公共资源的信托责任而面临合法性质疑。除此以外，在日益强调政府绩效考核的背景下，将“公益优先”原则作为授权的核心条件，实质上是为实施机构创设了清晰的并且可以被监督的考核标准。实施机构为顺利推进授权运营，避免承担法律风险和考核不佳评价的双重后果，就必须严格履行既定义务。因此，将“公益优先”原则作为授权核心条件是连接政府数据资源与社会福祉最直接的制度桥梁，是对授权运营合法性基础和权利义务关系的重塑。
（一）规范目标的重塑
授权运营本质是作为国家代表者的实施机构基于对公共利益更有效实现的目的，将一部分政府数据利用的权限以一种审慎并且可控的方式“让渡”给符合条件的市场主体。这种“让渡”的合理性与合法性就在于市场主体的利用行为可以比单纯的行政主体持有和利用更有效地回应公共需求。如果缺乏上述根本性的公共指向，政府数据“被授权给少数几家企业或者机构，它们就可以对相关领域的数据进行集中控制”，授权行为便异化为对公共资源的变相私有化，甚至可能造成数据垄断与新的社会不公平。以此视角审视现有规范，《实施规范》的目标条款虽然明确了授权运营在促进经济发展方面的重要功能，但是未提及“保障和促进公共利益”，更遑论将增进公共福祉置于价值位阶顶端。规范目标在价值导向上的任何模糊都可能在后续制度实施链条中被逐级放大，导致授权运营偏离公共轨道的风险增加。因此，应当对现有《实施规范》的目标条款进行修改，明确写入并且强调“公益优先为首要目标”，将政府数据经济价值释放等其他内容界定为服务于公共利益目标的地位。唯有此，才能为后续的制度设计提供清晰的价值指向。
除规范目标条款以外，作为授权运营门槛的准入环节的规范设计构成了整个制度的逻辑起点，准入条件必须能够将“公益优先”从抽象原则转化为具体的具有刚性约束力的审查标准。这种设计并非在既有的准入条件条款中再增加一项考量，而是要从根本上重新调整获得授权运营资格的判断逻辑，确立公共利益作为衡量市场主体能否获得授权的根本标准。在授权条件的规范中必须体现授权运营是一项基于公共信托关系而产生的特定权限的让渡。这需要对现有的授权审查标准进行重构。“公益优先”原则下的审查标准应当实现从对技术先进性和资本雄厚程度的审查转为审查商业模式对公共利益的增量。申请主体不仅需要证明自己具备分析数据的技术能力，更重要的是需要证明自身的运营模式如何直接或者间接地促进公共服务的改善和优化社会治理。当然，对于数据安全维护、防止政府数据被滥用的能力也是需要考察的重点内容之一，即对于公共利益的保障义务和增进的积极义务均需要作为授权的条件，但是相对于公共利益的增量而言依然处于保障地位。换言之，技术和财务优势，甚至单纯完备的数据安全保障措施都是授权运营开展的必要条件，但是这些都不能构成授权的充分条件，上述因素必须被置于增进公共利益这一核心目标框架内进行评价。为了达到上述预期，立法者需要在规范中构建一套以公共利益为轴心的准入资格甄别体系。通过准入资格的规范必须能够传递出一种强烈的信号：获得授权并非等同于获得一项排他性的商业特权或者廉价的数据资源，而是接受一份具有强制力的契约，运营机构需要保证运营活动能够增进公共福祉。将“公益优先”原则嵌入授权审查标准，作为授权的核心条件，是对“公益优先”原则在制度入口的落实，为后续的评估和退出机制提供了合法性基础，确保授权运营不被商业逻辑侵蚀其应有的价值。
（二）行政自由裁量权的约束
将“公益优先”原则转化为授权运营的核心授权条件最为深刻的规范效力在于对行政机关的自由裁量权加以法律约束。行政自由裁量的存在是行政机关履行行政职能的保障。但是，行政自由裁量权可能存在滥用的风险也是不争的事实，有学者指出“政府能否真正做到依法行政最终取决于行政自由裁量权的运用”。因此，法律一方面赋予行政机关自由裁量权以完成行政目标，另一方面又必须对自由裁量权予以限制防止其滥用。“法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权，而是法律应当能够控制它的行使。”《行政处罚法》第34条要求行政机关制定行政处罚裁量基准就是基于上述思路的规范安排。授权行为涉及国家安全、经济发展、社会治理、科技创新及公民基本权利等多个复杂维度，实施机构自由裁量空间较大，对实施机构自由裁量权的有效规制显得十分必要。“公益优先”作为授权的核心条件，实质上为行政机关的自由裁量设定了边界。这意味着行政机关作出授权决策的空间不再是基于技术可行性和经济效益，而是必须时刻考虑公共利益增进这一最高准则。一项授权决定无论其技术如何先进，财政回报如何可观，若未能增进公共福祉甚至损害公共利益，那么这项授权决定就因不符合基本的授权条件而丧失合法性基础。这一标准重构了授权行为评价标准，将行政裁量的重心从“可行性”“效率性”转向了“公共风险可控性”基础上的“公共福祉贡献度”。
具体来说，“公益优先”作为授权核心条件对行政自由裁量权的约束主要表现为对裁量范围、裁量基准与裁量方式的规范和限缩。“公益优先”明确排除了纯粹以营利为目的、缺乏公共服务导向的主体进入授权运营。实施机构无权将具有公共资源属性的政府数据授权给上述主体，否则便构成违法授权。在裁量基准方面，“公益优先”提供了一套超越技术、财务，甚至是安全的实质判断标准。实施机构在进行评估时需要围绕“增进公共福祉”这一目标进行精细选择与权衡。此外，数据的授权范围、利用方式等与增进公共福祉具有直接关联性，不得进行超出公共目的的授权。实施机构还必须在授权协议中主动将“公益优先”具体化，设置安全保障、收益反哺公共服务等条款，而非仅依赖运营机构的自律。在裁量方式上，实施机构的授权决定不仅要阐述该授权如何增进公共福祉，而且需要在决策中引入更为严格的程序，确保裁量过程的开放性与理性化。
需要明确的是，对自由裁量权的控制并非完全取消其必要的判断空间，而是对自由裁量权提出了更高的要求，提升了自由裁量的正当性。实施机构需要深刻理解公共利益的内涵，并且预见授权产生的社会影响。
（三）司法审查的介入与保障
“公益优先”原则在授权条件嵌入的实现一定程度上依赖于司法审查与救济的有效介入。司法作为具有终局性的纠纷解决机制，在授权运营领域中绝非仅限于对违法行为的事后纠正，而是通过司法审查活动将“公益优先”这一核心价值准则转化为具体的裁判规范，进而促进该价值的实现。正如政府信息公开制度甫一实施，司法裁判的倒逼效应为促进行政机关依法行政起到了十分重要的作用。要达到同样的效果必须首先将授权运营行为，无论是授权决定还是因授权运营产生的民事和行政纠纷纳入司法审查的范围。任何以专业性为由，将上述行为排除在司法审查范围之外的主张都与法治政府的要求相悖，也无法回应政府数据资源蕴含巨大价值和风险对司法保障的客观需求。
在授权运营的复杂场域中，单纯依靠救济个体权利的主观诉讼模式无法有效保障“公益优先”原则。公共利益呈现出的高度弥散性和集体性的特征，对公共利益的损害并非直接、具体地作用于某个特定的个体或者组织，使其能够清晰感知并具备原告资格。因而单纯依靠主观诉讼模式可能出现公共利益保护真空。缺乏有效保护的利益一样会面临虚置的风险。
鉴于此，引入公益诉讼制度，尤其是依照《民事诉讼法》第58条和《行政诉讼法》第25条规定的以检察院为原告的公益诉讼制度是确保“公益优先”原则在授权运营领域得以落地生根的重要制度之一。公益诉讼超越了个体权利本位的狭隘视角，其启动不以特定个体利益受损为前提，而是基于对公共利益遭受损害的风险判断。这一特征与“公益优先”原则之间存在着内在契合。“公益优先”原则所蕴含的关乎社会福祉的价值考量，包含个体利益但是超越个体利益；检察公益诉讼也是为了保障包含个体利益在内的公共利益而设置的制度。检察机关作为宪法确定的法律监督机关，基于诉讼法的规定，具有独立的原告资格、强大的调取证据能力，更重要的是，其具备代表国家和社会公共利益提起诉讼的法定职责。在授权运营领域引入检察公益诉讼使分散的公共利益具备了“法律代言人”，将实施机构和运营机构的行为置于有效的监督之下，确保其行为不偏离“公益优先”原则的基本要求。公益诉讼制度的引入并非天方夜谭，现有的个人信息保护检察公益诉讼实践为授权运营领域引入公益诉讼奠定了基础。在授权运营领域中适用公益诉讼进行监督并非高风险的制度试验，而是在既有制度基础上的有效延伸。公益诉讼制度的引入提升了授权运营的透明度和可问责性，是保障“公益优先”原则的必要举措，也与传统主观诉讼一起构筑了一道更为严密的司法防线。
五、结语
“公益优先”原则在政府数据授权运营中转化为授权条件和收益分配规则是基于公共信托理论对既有“二元平衡”价值范式的矫正，可以实现公共利益从传统的消极防御转为积极构建，为公众参与数字要素实质性分配提供了法理依据。政府数据授权运营实施机构数据管理者身份的合法性与正当性不再仅源于其行政权威，还需要通过“公益优先”原则的具体制度来进行实践证成。基于上述逻辑，实施机构在授权运营中并非仅是公共利益的“守夜人”，而是要通过授权运营实现公共利益的增量，更重要的是，当数据成为“权力－权利”的新载体时，政府数据的利用必须以促进公共利益为价值目标。在新的场域中，使公权力的运行与公民权利的实现达到新的动态平衡是今天必须面临的时代 命题。“公益优先”原则的实现不仅是对授权运营制度异化风险的防范，更是对数字时代政府“善治”的探索，“公益优先”是公民权利对公权力提出的要求，是数字法治政府的价值原点。正如有学者指出：“在建设数字政府过程中，必须始终坚持以人民为中心，着力解决数字技术运用中存在的权利保障、公平正义等公众普遍关心的法治问题，让数字政府建设进一步得到公众的支持和认可。”
