摘要：本文系统阐述从“宏观调控”到“宏观经济治理”的范式转变及其理论内涵，剖析新发展阶段宏观经济运行的“弱平衡”等六大复杂性特征，揭示传统凯恩斯主义政策框架在新形势下的局限性，形成一个包含现代化中央银行制度、超越常规的政策工具、多元政策工具协同及宏观经济预期管理等四大支柱的宏观经济治理体系分析框架。最后，结合党的二十届四中全会关于健全宏观经济治理体系的战略部署，提出以国家战略规划为导向、深化财税金融体制改革、强化政策一致性评估和预期管理的实践路径，旨在为构建中国特色、顺应新发展阶段要求的宏观经济治理体系提供理论方向和政策参考。

作者：张军，复旦大学经济学院教授；邓燕飞，浙江财经大学经济学院副教授

摘自：《财经论丛》2026年第1期

本文载《社会科学文摘》2026年第3期

党的十八大以来，中国经济进入一个以增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”为标志的新发展阶段。这一阶段的核心特征是经济从高速增长向中高速乃至中低速增长过渡，呈现显著的“L形”增长态势。与之相适应，党中央对我国宏观经济管理的顶层设计也实现从“宏观调控”到“宏观经济治理”的范式转变。

事实上，这一范式转变绝非简单的术语更新，而是蕴含着丰富的理论内涵和实践指向。“宏观调控”主要源于凯恩斯主义经济学，核心思想是通过财政政策和货币政策进行逆周期调节以平抑短期经济波动，其目标相对单一（如控制通货膨胀、促进就业）。而“宏观经济治理”则是一个更具系统性、综合性和根植性的概念，意味着治理目标的多元化（不仅包括周期平稳，更涵盖结构优化、风险防控、中长期发展等）、治理主体的协同化（党集中统一领导下的多部门协调）、治理工具的多样化（超越传统财政和货币政策的产业、区域、环保等政策）及治理方式的现代化（强调预期管理、一致性评估）。

从理论渊源看，这一范式转变体现了对西方主流宏观经济学局限性的超越。2008年，全球金融危机和随后的欧洲债务危机已暴露了新凯恩斯主义DSGE模型的根本缺陷——忽视金融部门的作用、简化处理异质性主体、低估非理性行为等。中国提出的“宏观经济治理”概念在吸收国际经验教训的基础上，更注重经济系统的复杂性、结构的异质性和制度的根植性，是对宏观经济学理论的重要创新。

当前，我国经济面临诸多挑战。传统的、相对单一的宏观调控模式已难以有效应对周期性问题与结构性矛盾、内部平衡与外部冲击、短期稳定与长期目标等相互交织的复杂局面。需要特别指出的是，这种复杂性不是暂时的、周期性的，而是结构性的、趋势性的。从发展经济学的视角看，中国正经历从中等收入阶段向高收入阶段跨越的关键时期，同时又面临着人口结构转变、技术范式变革、全球化进程调整等多重转型压力的叠加。从制度经济学的视角看，中国的市场化改革进入深水区，需处理好政府与市场的关系、中央与地方的关系、公平与效率的关系等深层次制度问题。所有这些都使宏观经济管理的任务空前复杂，因此健全宏观经济治理体系成为关乎中国式现代化全局的一项重大而紧迫的时代课题。

新发展阶段宏观经济运行的核心特征与治理挑战

深刻认识宏观经济运行的新特征是健全治理体系的前提，以下系统概括的六大复杂性特征是分析新发展阶段健全宏观经济治理体系的基本出发点：

第一，宏观总量“弱平衡”成为新常态。与过去长期存在的“需求过热”和“供给不足”不同，新发展阶段宏观经济的一个突出特点是总量上趋于“弱平衡”。从供给侧看，中国已基本完成工业化进程，制造业总体进入过剩时代。从需求侧看，人口结构变化、收入分配格局和社会保障体系不完善等因素抑制了消费需求增长，投资回报率下降、房地产周期转向等因素制约了投资需求扩张。这一供需格局的根本性转变使经济自然增长率显著下降。该“平衡”是一种需求侧持续偏弱、物价水平长期在低位徘徊的脆弱平衡。“弱平衡”状态使传统的紧缩性政策失去用武之地，而单纯的需求刺激政策又因结构性“梗阻”而效果不彰，从而对政策的精准性和协同性提出了极高要求。

第二，宏观稳定与长期发展的矛盾凸显。在新发展阶段，宏观治理不仅要关注短期稳定，更要服务于科技自立自强、产业升级、绿色转型等长期发展战略目标。这常常客观上导致政策目标之间的冲突，具体表现在三个维度：首先是稳增长与防风险的矛盾，其次是稳物价与促转型的矛盾，最后是稳就业与提质量的矛盾。这种“稳当前”与“谋长远”之间的张力要求宏观治理体系必须具备跨周期设计和逆周期调节的能力。因此，亟须建立一套科学的目标准入和退出机制，实现政策目标的动态优化。

第三，投资增速回归常态与增长动能转换。以房地产行业深度调整为主要标志，中国超常规的高投资增长阶段已经结束。固定资产投资增速从2011年的23.8%逐步回落至2024年的3.2%，并可能成为新常态。从发展阶段看，中国资本存量与GDP之比已从1990年的1.5左右升至2023年的3.5以上，资本深化的空间收窄。从效率角度看，增量资本产出率从21世纪初的3左右升至近年来的7以上，投资效率明显下降。这表明过去单纯依靠刺激投资来拉动总需求的宏观管理模式效力大减。宏观治理必须适应增长动能从要素驱动向创新驱动转换的现实，更加注重提升全要素生产率、激发消费需求及畅通内循环。同时，投资政策的重点应从“量”转向“质”，从“传统基建”转向“新基建”和“软基建”。

第四，技术冲击加剧产业结构性分化。以人工智能、数字经济为代表的新一轮科技革命正对宏观经济运行产生巨大冲击。这种冲击的不平衡性导致了显著的结构性分化。首先是产业分化。高技术产业、数字经济核心产业保持较快增长，而传统制造业、建筑业等领域增长乏力。其次是区域分化。数字经济基础好、创新能力强的地区保持较强韧性，而传统产业占比高、转型慢的地区面临较大增长压力。最后是群体分化。各种群体分化使结构性就业矛盾突出。一方面，高校毕业生等重点群体就业压力持续增加；另一方面，制造业企业普遍反映存在“技工荒”。中国的宏观治理必须直面严重的结构性问题。“一刀切”的总量政策往往适得其反，结构性政策的地位和作用空前提升。宏观治理必须更加精准，采取差异化政策。

第五，外部环境的高度不确定性与“去工业化”挑战。地缘政治冲突加剧、全球产业链供应链重构及一些国家提出的“去工业化”战略，使外部环境对中国经济的影响从周期性因素转变为结构性和长期不确定性因素。国际社会关于“去工业化”的讨论对中国的警示意义在于要避免制造业过早、过快地萎缩。中国要坚决防止在中等收入阶段因竞争力下降、成本上升导致的恶性“去工业化”。宏观治理必须统筹发展与安全，在推动高水平对外开放的同时，有效应对来自外部的各种冲击。注重保持制造业比重基本稳定，推动制造业高端化、智能化、绿色化发展。

第六，金融风险和地方政府债务风险成为核心约束。与过去不同，当前宏观政策的出台往往首要考量的是防范和化解风险。其中，地方政府债务风险来源复杂。目前，风险形态还呈现一些新的特征：一是联动性增强，二是隐蔽性加大，三是处置难度提高。因此，宏观政策在实施过程中显得更加审慎，如何在不触发区域性、系统性风险的前提下实现宏观目标是治理体系面临的最大挑战之一。

构建宏观经济治理体系的四大核心支柱

面对上述挑战，中国亟须构建一个系统、协调、灵活的宏观经济治理体系。这一体系可概括为四大核心支柱。

第一，建设与现代经济相适应的中央银行制度。现代化的中央银行制度是宏观经济治理的“总闸门”，其核心任务已从传统的保持币值稳定扩展为在多目标下寻求动态平衡。我国的中央银行制度经历了历史演进。特别是2008年后，宏观审慎政策被引入并在2017年正式形成“货币政策+宏观审慎政策”的“双支柱”调控框架。这一框架体现了对金融周期与经济周期不同步性的深刻认识。当前，货币政策传导仍面临诸多突出矛盾，主要表现为利率传导不畅、信用传导分层、银行风险偏好下降。为此，需要完善“利率走廊”机制，深化LPR改革，健全市场化利率形成机制，发展多层次资本市场。

第二，创新与国情相匹配的超越常规政策的“工具箱”。这里的“超越常规”是指一切服务于中国宏观治理目标、不拘泥于教科书范式的政策创新。中国人民银行的“超越常规”更多地体现在结构性货币政策工具上。这些工具旨在精准滴灌重点领域和薄弱环节，是对总量政策的有益补充。我国的结构性货币政策工具不断创新、工具体系日益完善。截至2023年9月末，结构性货币政策工具余额约为7万亿元，发挥了积极作用，但需关注可能带来的资源错配、道德风险等问题，建立科学的评估和退出机制。同样地，财政政策也需创新。消费补贴、育儿补贴、超长期特别国债等都是中国探索出的有效政策工具。其灵魂在于“本土化”，应植根于中国特定的制度环境、发展阶段和结构性问题。

第三，强化国债在宏观经济管理中的核心功能。国债市场是现代金融体系的基石，其功能远不止于为财政赤字提供融资。它可作为基础货币投放的补充工具，是利率曲线调控的关键抓手，还是危机应对和预期管理的“备用工具”。但是，国债上述功能的发挥须有一个深度、广度、流动性俱佳的国债市场。这涉及一系列基础性工作：首先，改革发行机制，建立更透明、可预期的国债发行计划公布机制，优化国债期限结构，增加关键期限国债的发行规模和频次，为市场提供充足的标准化产品；其次，完善做市商制度，强化做市商的义务与权利对等，提供必要的流动性支持，改善做市商的盈利能力，增强其做市意愿和能力；再次，优化投资者结构，在保持商业银行作为国债持有主体的同时，扩大保险、养老金、外资等长期投资者的参与度，增强国债市场的稳定性；最后，探索国债与数字货币的融合，随着数字人民币的推广，探索国债在数字货币系统中的新功能，如数字人民币的发行准备、在数字货币系统中进行国债交易结算等，提升国债市场的现代化水平。

第四，建立科学与艺术相结合的宏观经济预期管理体系。预期管理是现代宏观经济治理的“倍增器”。在新发展阶段，需将管理好预期摆在更加突出的位置。与发达国家主要通过央行进行沟通不同，中国的预期管理呈现多部门、多目标、多工具的鲜明特色。这种“立体式”沟通提供了更丰富的信息维度，但也带来信号协调、信息过载、承诺可信性等挑战。改善预期管理效果不仅需技术层面的沟通技巧改进，更需制度层面的协调机制设计。例如，建立跨部门的政策协调委员会、统一的信息发布平台等。

健全宏观经济治理体系的实践路径

理论构建最终要服务于实践。党的二十届四中全会为宏观经济治理体系构建指明了方向。

首先，完善国家战略规划体系与政策协调机制。这一机制是宏观治理的“导航系统”，必须强化国家中长期发展规划的战略导向作用，建立健全宏观政策一致性评估机制。引入更多实证研究和情景分析，增强规划的科学性。建立规划实施的监测、评估、调整机制，将重要规划目标纳入政策考核体系，增强规划的约束力。在国务院层面建立常设性的评估机构或机制，对重大经济政策进行事前协调、评估。建议设计“宏观政策一致性评估矩阵”，从目标一致性、工具兼容性、时序协调性、力度适当性四个维度进行评估。

其次，深化财税体制改革，重塑中央与地方的财政关系。财政是国家治理的基础和重要支柱。应明确事权和支出责任；适度上收跨区域、外部性强的公共服务事权至中央，促进基本公共服务均等化。要完善省级以下财政体制，增强基层政府保障能力；健全地方税体系；赋予地方政府更稳定的税源，引导其行为转向高质量发展竞争和公共服务竞争；培育地方主体税种，完善财产税和资源税制度；系统性化解地方政府债务风险。须对地方政府债务进行全口径、穿透式监管；通过债务置换、资产盘活、财政重整、绩效提升等“组合拳”逐步化解存量、严控增量；建设长效机制，硬化预算约束，完善风险评估预警和信息披露制度。

再次，深化金融体制改革，提升服务实体经济的“质”和“效”。金融是实体经济的“血脉”，改革的核心是让金融回归本源。要稳步推进利率市场化；进一步完善LPR形成机制，畅通政策利率向市场利率的传导；培育市场基准利率，深化LPR改革，稳妥推进存款利率市场化。完善金融监管体系；坚持党中央对金融工作的集中统一领导，强化金融监管的穿透性、协调性和权威性；完善宏观审慎政策框架，强化功能监管和行为监管，健全金融风险处置机制。大力发展资本市场；优化融资结构，提高直接融资比重；全面实行股票发行注册制，健全多层次资本市场体系，深化债券市场创新发展。

最后，强化预期管理，增强政策的透明度和可预见性。预期管理需从“艺术”转变为“科学”，并纳入宏观治理的常规“工具箱”。建立常态化的沟通机制；规范关键部门的信息发布流程和口径，通过多种形式主动引导和稳定市场预期。统一沟通语言，培训沟通人才。提高政策制定的前瞻性；加强经济监测预测，建立政策前瞻性指引，规范政策调整程序。善用多元化的沟通工具；善用数字化平台，精准传递政策意图；对专业机构进行定向沟通，对公众开展通俗易懂的政策解读。

结语

中国宏观经济治理体系的健全过程是一个伟大的理论和实践创新过程。它必须扎根于中国大地，在守正创新中不断提炼具有中国特色、反映时代特征的宏观经济治理理论。这不仅可为中国式现代化的伟大实践保驾护航，也必将为世界宏观经济理论的发展贡献中国智慧。因此，建议在以下几个方面继续进行深化：加强对新技术条件下宏观经济运行规律的研究；加大对中央与地方财政关系的研究；推动宏观治理的数字化转型；强化国际比较研究，总结中国特色的治理经验。随着宏观经济治理体系的不断完善，中国必定能更好地应对挑战，成功实现中国式现代化和中华民族伟大复兴的宏伟目标。