一、问题的提出

我国现行宪法第68条第2款规定：“委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作。”此等规定意味着委员长会议像全国人民代表大会会议（以下简称“全国人大会议”）、全国人民代表大会常务委员会会议（以下简称“常委会会议”）一样，属于一种享有宪法地位的人大会议制度。不过，在权力配置方面，委员长会议与全国人大会议、常委会会议不可同日而语，制宪者仅授予委员长会议一些程序性、辅助性权力，它并不享有实质意义上的立法权、监督权等代议民主权力，此乃宪法第68条第2款的文义主旨所系。

然而，宪法文本规定与宪制运行实践之间难免出现某种程度上的不对称。现行宪法实施四十余年来的宪制实践表明，委员长会议的制度角色发生了较为明显的嬗变。宪法文本上的委员长会议主要是负责处理常委会的程序性工作，没有实体性的决定权，不能作出涉及公民、法人和其他组织权利义务的决定、决议。而宪制实践中委员长会议对常委会的运作及职权的行使，发挥着至关重要的作用，实际上是常委会乃至全国人大的领导核心。毋庸讳言，委员长会议在全国人大运行实践中的核心地位，是一种值得高度关注的人大制度现象。它是人大制度在运行实践中逐步形成的一种与宪法文本有所偏离的新现象，属于人大制度研究中一个理论与实践交叉融合的新课题。人大制度是我国的根本政治制度，要加强中国宪法的理论研究，“不断提升中国宪法理论和实践的说服力、影响力”，就不能不重视人大制度研究，就必须认真对待居于领导核心地位的委员长会议。

既有文献表明，当下我国宪法学界对委员长会议的重视程度与它在人大制度中的地位严重不配备。迄今为止，在“中国知网”上，标题中包含有“委员长会议”的学术论文不足十篇。与此同时，至今尚未有一本专门研究委员长会议的著作，而在有关人大制度的学术论著中对委员长会议展开阐述的亦颇为鲜见。鉴于此，本文拟对委员长会议的制度角色进行系统分析，重点讨论委员长会议制度角色嬗变的规范基础，并试着从代表理论和实践效能的关系层面对这种嬗变的原因予以体系性解释，希冀藉此推动人大制度尤其是委员长会议的研究走向深入，为中国宪法学的理论研究由宏观审视转向微观剖释提供借镜与参考。

二、委员长会议入宪：制度角色之奠基

委员长会议并非在1954年随着人大制度的正式诞生而出现。1954年宪法（以下简称“五四宪法”）、1975年宪法和1978年宪法均未创设委员长会议。1982年宪法（以下简称“八二宪法”）第一次明文规定了委员长会议。随着八二宪法的实施，委员长会议的制度角色才开始进入公众视野。探讨委员长会议的制度角色，应当梳理并分析其从无到有的创生过程，为准确诠释其制度角色奠定历史文献基础。

（一）入宪前的探索与实践

检视五四宪法文本，不难发现它对全国人大常委会及其委员长的规定较为简单。五四宪法第22条强调“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”，是故，全国人大常委会并不享有立法权，无权制定和修改法律。对于委员长，五四宪法仅仅赋予他参加最高国务会议的权力，连主持全国人大常委会工作的权力都未明文授予他。随后发生的两次授权事实证明，未授予全国人大常委会立法权堪称五四宪法的一大缺憾。1955年全国人大就作出了“关于授权常务委员会制定单行法规的决议”。1959年全国人大再次授权常委会对于现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定。由于全国人大每年仅仅举行一次会议，而且每次的会期都不可能太长（毕竟人大代表均非专职），所以，要充分发挥全国人大的作用就唯能仰赖它的常设机关——常委会。而要激发常委会的最高国家权力机关功能，就必须从组织上加强各个工作机关的队伍建设，尤其是让委员长的组织能量得到更加合理有效的利用。

五四宪法实施后不久所开展的健全人大制度探索，正是循着上述思路展开的。1956—1957年间，全国人大常委会机关党组在彭真的领导下，就如何健全人大制度进行了深入调查研究，最终形成了关于健全我国人民代表大会制度几点意见的报告，以机关党组的名义正式上报中央。关于如何推动常委会开展经常性工作，该报告指出：“为了加强常委会日常工作的领导，由委员长、副委员长、秘书长组成办公会议，每周举行一次会议。”从人员结构上看，该构想中的委员长办公会议可谓常委会会议的“浓缩版”，每周举行一次会议势必能够显著提升常委会的工作效能。统计数据表明，缺乏委员长办公会议支持的第一届全国人大常委会并未发挥其应有的制度功能，在其五年的任期（1954—1959年）内共计开了110次会议，开会的总天数为108天。平均下来，第一届全国人大常委会每年的开会时间还不足22天。造成此等状况的原因固然是多方面的，但应当为常委会配置一个常设性组织机构来替它处理重要日常工作，此乃第一届全国人大常委会运行五年得出的基本经验。

在人员组成方面，如今的委员长会议与20世纪50年代中期探索方案中的委员长办公会议完全一致。从历史渊源上看，八二宪法创设委员长会议制度绝非空穴来风，它应当被视为对七十年前委员长办公会议构想的吸纳与优化。尽管随后爆发的一系列政治运动，使得上述健全人大制度的探索方案缺乏付诸实施的基本条件而被束之高阁，但在八二宪法制定前两年的全国人大常委会工作中，该探索方案中有关委员长办公会议的构想事实上获得了践行的机会。而推动这项实践工作的正是当年领导制定上述探索方案的彭真。颇有意味的是，此时彭真的身份一如当年，依然是实际担负委员长重任的副委员长。那时候有案可稽的委员长办公会议至少有三次：①在1980年9月24—29日的第五届全国人大常委会第16次会议期间，一直主持常委会工作的彭真副委员长（叶剑英委员长因身体原因请假休养）召开了委员长办公会议，商议在审判林彪、江青反革命集团案的特别法庭组成人员中，增加各民主党派成员和全国人大常委会组成人员；②1981年1月3日下午，彭真出席全国人大常委会副委员长碰头会议（办公会议），研究下次全国人大常委会会议主题等有关问题；③1981年5月16日上午，彭真主持召开委员长办公会议，就全国人大常委会授予宋庆龄同志中华人民共和国名誉主席荣誉称号问题，进行初步的沟通磋商。

上述三次委员长办公会议实践足以表明，对于全国人大常委会各项职权的履行而言，委员长办公会议起到相当好的参谋与助手作用。与第一届全国人大常委会相比，第五届全国人大常委会所做的工作要多得多。造成两者之间出现显著差异的原因固然纷繁复杂，但委员长办公会议对后者的襄助甚巨应当是其中一个不容忽视的因素。追溯历史，有关委员长办公会议的探索及其实践，为八二宪法正式创置委员长会议制度提供了宝贵的思想基础与实践经验。

（二）制度角色因入宪而生

实事求是地讲，上述委员长办公会议并不具有法律规范基础，属于一种短期存在的非正式制度。而委员长会议就不同了，它是一种具有明确宪法规范依据的正式制度，属于全国人大制度的一个有机组成部分。根据宪法规定，委员长会议的组成人员是固定的，唯有委员长、副委员长、秘书长才能参加委员长会议，全国人大常委会的其他委员无权参加委员长会议，更遑论全国人大常委会各个机关的工作人员。参加人员的法定化，这是保证委员长会议享有足够权威的必要条件。委员长会议不但是全国人大层面上的一种会议形式，而且是负责处理常委会重要日常工作的一种国家机构。事实上，委员长会议可以被视为常委会的一个常设机关，正如常委会是全国人大的常设机关一样。问题在于常委会为何也需要一个类似的常设机关呢？

八二宪法只是规定了全国人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的职务，并没有规定不得在任何单位或机构任职。统计表明，“超过一半的全国人大常委会的委员在其他单位和机构还有自己的工作或职务，全国人大常委会委员的专职化一直处于徘徊状态”。既然常委会的组成人员中有一半以上是兼职的，加强常委会的工作就势必面临着委员兼职现象普遍化所带来的障碍。准此以观，将组成人员全部专职化的委员长会议拟定为它的常设机关，自然就成为一个可行的选项了。在1980年召开的宪法修改委员会第一次全体会议上，叶剑英指出：“我国人民代表大会制度，包括全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的权力和工作，它们的常务委员会的权力和工作，应当怎样进一步健全和加强，也应当在修改后的宪法中作出适当的规定。”1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》强调：“必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关。”修宪者在八二宪法中开创性地设置委员长会议，正是对叶剑英此等讲话与党中央“决议”精神的庄严回应。委员长会议的诞生有效破解了全国人大常委会委员难以全部专职化带来的现实困境，是新宪法改革和完善全国人大常委会制度的一项重要举措。

委员长会议的出现使得常委会的各项工作真正实现了经常化。常委会会议一般要两个月举行一次，它不可能做到重要日常工作处理的经常化。而可以根据需要不定期召集开会的委员长会议，研究和处理常委会的重要日常工作则方便多了。它是为更好地发挥全国人大常委会作用所“创造的一种有效组织形式”。四十余年来委员长会议的运行经验表明，这种组织形式对于发挥常委会的集体智慧，履行常委会的各项职能，提高常委会的工作效率，都起到了至为明显的加持功效。一言以蔽之，八二宪法所规定的委员长会议实乃社会主义国家民主代议史上的一项创举，它极大地丰富了人类民主代议制度的内部组织结构形式，其处理全国人大常委会重要日常工作的制度角色，对于中国特色人大制度的完善与发展产生了深远的影响。

值得注意的是，在委员长会议载入宪法形成正式制度角色后，作为委员长会议前身的委员长办公会议并未因此退出历史舞台。而是作为非正式制度继续存在了下来。只不过，它不再像过去那样为常委会服务，而是为新生的委员长会议服务。委员长办公会议的非正式性体现在它议题上的随机性与人员上的非固定性。委员长办公会议几乎不需要提前准备，委员长遇事随时都可以召集开会。如，1983年3月2日，在就常委会审议的《海上交通安全法（草案）》中关于受处罚不服能否起诉到法院的问题，彭真就主持召开了“部分副委员长紧急会议”。这个紧急会议在性质上就是委员长办公会议。1999年，姜春云副委员长在工作报告中坦言：“一年来先后召开委员长会议13次、委员长办公会议23次，对有争议的问题展开讨论，集思广益，择善而从，使法律适时出台。”此等史实有力地说明，委员长办公会议在开会方式和参加人员上都具有某种程度上的随意性，委员长个人对此享有完全自主的决定权。从功能上说，作为非正式制度的委员长办公会议旨在提升委员长会议的集体决策效能，进而间接服务于常委会乃至全国人大。

三、委员长会议入法：制度角色之加重

作为国家根本法的宪法不可能对委员长会议的制度角色予以详细规定，在一定意义上它只是赋予了委员长会议“出生证”，处理全国人大常委会的重要日常工作这个制度角色到底包含哪些实体内容和程序要件，宪法沉默不语，一概留待其他法律予以具体规范。简言之，委员长会议制度角色的“剧本”只能在宪法之外的其他法律中寻找。最早规定委员长会议的法律是《全国人民代表大会组织法》（1982年，以下简称《全国人大组织法》），此后《全国人民代表大会常务委员会议事规则》（1987年，以下简称《常委会议事规则》）、《全国人民代表大会议事规则》（1989年，以下简称《全国人大议事规则》）、《全国人民代表大会常务委员会委员长会议议事规则》（1993年，以下简称《委员长会议议事规则》）、《全国人民代表大会常务委员会组成人员守则》（1993年，以下简称《组成人员守则》）、《立法法》（2000年）、《各级人民代表大会常务委员会监督法》（2006年，以下简称《监督法》）等法律，分别从各个方面对委员长会议的制度角色予以了较为详细的规定。

为适应四十余年的世事变迁，上述法律都被修改过，有些甚至经历了较大幅度的多次修订。除组成人员守则外，其他法律的修订都有涉及委员长会议的内容。总体而言，修订之后的该等法律赋予了委员长会议更多且更重的制度角色。全国人大常委会的职权可以概括为立法权、决定权、任免权和监督权四项。在常委会行使该等职权过程中，委员长会议的制度角色越来越重，有时候径直将宪定的配角主角化，直接代为行使常委会的该等职权。委员长会议主角化现象很大程度上是该等法律规定的产物，此诚值得深入剖析的委员长会议规范问题。

（一）在人大立法中的制度角色及其加重

2021年修订后的《全国人大组织法》为委员长会议新增了两项职权：第一，决定是否将议案和决定草案、决议草案提请常委会全体会议表决，对暂不交付表决的，提出下一步处理意见；第二，通过常委会年度工作要点、立法工作计划、监督工作计划、代表工作计划、专项工作规划和工作规范性文件等。实际上，2000年通过的《立法法》已经赋予了委员长会议第一项职权，而2015年《立法法》第一次修订时就将第二项职权授予了委员长会议。故而，《全国人大组织法》为委员长会议新增这两项职权，实际上是以组织法的名义再次予以确认罢了。2023年《立法法》第二次修订，委员长会议又被授予了法律草案的终止审议决定权和延期审议决定权（第45条）。从《立法法》的制定和修订内容上看，委员长会议在人大立法的制度角色是不断加重的。

根据《立法法》的规定，委员长会议在人大立法中扮演着无法替代的承上启下性角色。没有委员长会议，常委会的立法工作可谓寸步难行。委员长会议在常委会立法过程中的职权主要有：①法律草案提出权；②法律草案列入议程决定权；③各专门委员会不同意见协调权；④法律草案不对外公布决定权；⑤法律草案表决提请权；⑥法律草案重要条款单独表决提出权；⑦法律草案暂缓表决提出权；⑧法律草案撤回审议同意及报告权；⑨法律草案终止审议决定权；⑩法律草案延期审议决定权；?一并审议之法律草案表决方式决定权；?法律解释草案列入议程决定权；?重新提出的法律草案列入会议议程决定权等。此外，《常委会议事规则》第27条规定，列于《香港特别行政区基本法》附件三、《澳门特别行政区基本法》附件三的法律需要作出增减的，在征询香港特别行政区基本法委员会和香港特别行政区政府、澳门特别行政区基本法委员会和澳门特别行政区政府的意见后，由委员长会议提出议案，提请常务委员会会议审议。该等规定意味着在港澳基本法附件法律的增减问题上，委员长会议可谓独享议案提出权。委员长会议享有以上十四个方面的权力，这足以证明它对常委会立法工作是深度介入的，是名副其实的立法设计者和决策者，而非简单的辅助人大立法的服务性机构。

其实，早在《立法法》颁布不久，就有学者意识到该法赋予了委员长会议实质性的立法权。尽管总体上看委员长会议在立法中的权力具有程序性特点，“但通过行使法案‘过滤权’、暂不交付表决权等，也有可能使某些法律案成为废案，从而具有实质性影响”。如果对处理“重要日常工作”作一般性的文义解释，那它就不应当包含对法律草案的“过滤权”，而只能对提交的法律草案作形式审查。至于法律草案本身是否成熟，它里面是否存在需要进一步研究的重大问题等等，都属于作为立法者的常委会会议审议内容，它们应当由常委会自己来决定，而不应交由委员长会议来判断，因为这明显不属于常委会的“日常工作”范畴。所以，有权威专家指出，对于委员长会议的法律草案“过滤权”应当作狭义解释，即对于国务院等中央国家机关和常务委员会组成人员十人以上联名所提出的法律草案，委员长会议应当决定列入议程，不应决定不列入议程，但委员长会议有权决定列入哪次会议的议程。

跟深度参与立法相比，委员长会议独立制定法律的现象更值得关注。这方面的典型案例是2019年委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》（以下简称“工作办法”）。尽管名称上用的是“工作办法”，但因为它在实质上决定了法规、司法解释本身的合法性乃至合宪性问题，所以，该“工作办法”在性质上当然属于“法律”。“规范性文件备案审查制度，是为保障宪法法律实施、维护国家法制统一而确立的一项宪法性制度。”既然都被定性为一项宪法性制度了，作为其规范依据的就当然属于法律范畴，而非位阶在法律之下的其他规范性文件。事实上，该“工作办法”所规范的客体是“宪法法律赋予全国人大及其常委会的一项重要监督职权，是全国人大常委会履行宪法监督职责的一项重要工作”。但凡涉及全国人大及其常委会重要职权的，都不应当由全国人大及其常委会以外的其他主体来立法，亦不应当由法律以下的其他规范性文件来规范，否则，就涉嫌违反民主立法的基本精神，亦涉嫌违反《立法法》的基本原则。概言之，该工作办法在性质上属于法律，它由委员长会议制定的事实足以表明，委员长会议已然享有事实上的立法地位，这是它在人大立法中制度角色加重的极致表征。

（二）在人大决定中的制度角色及其加重

讨论并决定重大事项是宪法、法律赋予人大的一项重要职权。全国人大及其常委会通常以作出决定、决议的方式来行使该等权力。与其他三权相比，人大决定权具有适用范围广、事项针对性强、运用灵活性高等特点。人大及其常委会行使重大事项决定权，其实质是在代表人民行使当家作主的权力，就政治、经济、文化事务中的重大事项作出决策，并要求其他国家机关保障其决策得到贯彻落实。在常委会行使决定权的过程中，委员长会议扮演着至为关键的角色。它不但控制着有关重大事项的决定草案能否列入常委会会议议程，而且事实上大多数的决定草案都是由它提议并负责起草的。根据现行常委会议事规则等法律的规定，委员长会议可谓常委会绝大多数决定出台的最大推手，其角色份量之重不言而喻。本文试以三例证明之。

其一，有关辽宁贿选案的决定。经调查，在2013年1月的辽宁省全国人大代表选举中，当选的102名全国人大代表中有45人存在拉票贿选行为，卷入贿选事件的辽宁省人大代表多达523名。2016年初贿选案被曝光。同年9月，全国人大常委会临时召开会议讨论该案。会议首先表决通过了关于辽宁省人大选举产生的部分十二届全国人大代表当选无效的报告，最后通过了《关于成立辽宁省第十二届人民代表大会第七次会议筹备组的决定》。这次常委会会议本身就由委员长会议决定召开的，该“筹备决定”草案也是由它研究通过后提交常委会的。“经委员长会议讨论，一致认为，由全国人大常委会决定成立辽宁省第十二届人民代表大会第七次会议筹备组，代行省人大常委会部分职权，是必要的，是可行的，符合宪法精神，符合选举法和地方组织法的原则。”毫不夸张地说，在常委会作出该“筹备决定”过程中，委员长会议的制度角色是主导性的而非辅助性的。

其二，有关宪法和法律委员会职责的决定。2018年修宪，作为全国人大专门委员会的“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”。为了保证宪法和法律委员会依法履行相关职责，在有关法律规定修改之前，全国人大常委会拟作出专门决定，对该专门委员会的职责及时予以明确。当年6月，常委会就发布了《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》。该“决定”草案是由法制工作委员会负责起草的，经委员长会议审议之后再提请常委会审议的。在这个过程中，委员长会议所扮演的角色无疑具有决定性意义。

其三，有关授予国家勋章和国家荣誉称号的决定。2019年党中央决定开展国家勋章和国家荣誉称号集中评选颁授活动。《国家勋章和国家荣誉称号法》第5条规定，委员长会议根据各方面的建议向全国人大常委会提出授予国家勋章、国家荣誉称号的议案，而国务院、中央军事委员会也可以向全国人大常委会提出授予国家勋章、国家荣誉称号的议案。不过，后两者所提出的勋章荣誉决定议案需要通过委员长会议的“决定”，才能进入常委会会议议程。2019年常委会作出“关于授予国家勋章和国家荣誉称号的决定”，其议案就是由委员长会议提出的。在常委会作出有关国家勋章荣誉决定过程中，委员长会议处于至为关键的角色地位。

委员长会议在人大决定权行使过程中制度角色份量的加重，还有进一步明确的规范依据。例如，2022年修订的《常委会议事规则》就新增了一项规定：“委员长会议可以根据工作报告中的建议、常务委员会组成人员的审议意见，提出有关法律问题或者重大问题的决定的议案，提请常务委员会审议，必要时由常务委员会提请全国人民代表大会审议。”该项规定的重点不在于明文赋予委员长会议提出有关重大问题决定的议案，而在于委员长会议成为唯一的被赋权主体。常委会决定权的行使往往以相关议案的提出为前提基础，该项规定在很大程度上意味着委员长会议在人大决定权中的角色得到了再一次的加重。

（三）在人大任免中的制度角色及其加重

享有广泛的任免权，此乃我国人大与西方议会之间的一个显著差别，是人大属于国家权力机关而非单纯立法机关的重要标志。对国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关行使任免权，是人大及其常委会成为国家权力机关的重要条件。在全国人大常委会的任免权行使过程中，委员长会议同样扮演着相当关键的制度角色，具体可以概括如下三个方面。

1.任命提名权。《全国人大组织法》第26条规定“代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由委员长会议在常务委员会组成人员中提名，常务委员会任免”；第34条规定“在大会闭会期间，全国人民代表大会常务委员会可以任免专门委员会的副主任委员和委员，由委员长会议提名，常务委员会会议表决通过”。根据此等规定，委员长会议对于代表资格审查委员会的所有组成人员都享有提名权，未经它的提名，任何人都不可能成为该委员会的组成人员。全国人大如今有监察和司法委员会等十个专门委员会。在常委会任免该等专门委员会的副主任委员和委员过程中，委员长会议乃是唯一的提名主体。在任免过程中，提名权往往比常委会的任免本身更重要。比较而言，被提名难而任免易，被提名者获得任免的机率远远大于他获得提名的机率。对于想得到任职机会的人而言，争取到提名是至为关键的一步，委员长会议对常委会任免权的影响之大不可估量。

2.人事建议权。根据《全国人大组织法》第11条之规定，全国人大会议主席团和秘书长的名单草案，由委员长会议提出，后经常委会会议审议通过。与此同时，《全国人大议事规则》第8条规定委员长会议根据各代表团提出的意见，可以对主席团和秘书长名单草案提出调整意见，提请预备会议审议。这两个条款的规定意味着委员长会议对于全国人大会议主席团和秘书长的人选享有建议权。它是委员长会议对于全国人大会议具有重要影响力的证明。《全国人大议事规则》第43条规定在全国人大闭会期间，全国人大常委会的组成人员，国家主席、副主席，国务院组成人员，中央军事委员会组成人员，国家监察委员会主任，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长，全国人大专门委员会成员提出辞职的，由委员长会议将其辞职请求提请常委会审议决定。该等规定意味着委员长会议在领导人事辞职问题上享有重要的建议权力。

3.人事惩戒权。常委会《组成人员守则》第23条规定：“常务委员会组成人员严重违反本守则的，应当向委员长会议作出书面检查。”本条规定意味着委员长会议对常委会组成人员享有一定的人事惩戒权。有惩戒权就势必有日常管理权，此等规定意味着委员长会议对常委会组成人员享有事实上的日常管理权。根据《全国人大组织法》第32条之规定，常委会在全国人大闭会期间，根据委员长会议的提请，可以决定撤销国务院其他个别组成人员的职务。在法律解释学上，此等规定标志着委员长会议对于国务院总理、副总理之外的其他组成人员享有人事惩戒权，而且是撤销职务这种最为严厉的惩戒权。

之所以说委员长会议在人大任免权中的制度角色同样呈现出加重趋势，是因为上述《全国人大组织法》第11、32条内容，都是在2021年修订该法时新增的条款规定。该等条款的出台标志着委员长会议被赋予了更大权重的制度角色。认真对待法律规范上有关委员长会议职权的所有细节变化，才能深刻洞察委员长会议在人大运行实践中的角色嬗变。

（四）在人大监督中的制度角色及其加重

宪法和法律赋予了人大广泛的监督权。人大监督从根本上说是人民当家作主、管理国家事务的政治需要。不尊重人大监督权，就是不尊重人民的政治权力；而动摇了人大监督权，就是动摇了人民当家作主的政治地位。在全国人大常委会的监督过程中，委员长会议素来扮演着重要的角色。2006年《监督法》颁布，2024年《监督法》修订，由原来的48条增加到65条，新增了有关“专题询问”等监督方式。有五个新增条款直接赋予了委员长会议新的有关监督方面的职权，委员长会议在人大监督中的制度角色得到了明显加重。

1.在听取和审议专项工作报告中的制度角色。根据《监督法》规定，委员长会议在常委会听取和审议专项工作报告中扮演着重要的制度角色。首先，在常委会听取和审议专项工作报告前，委员长会议可以组织常委会组成人员和全国人大代表，对有关工作进行视察或者专题调查研究。其次，对于国务院、国家监委、最高法和最高检所作的专项工作报告，委员长会议享有决定是否提交有关专门委员会审议的权力。最后，委员长会议有权决定是否将审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告提请常委会审议。由此可知，对于常委会所开展的专项工作报告监督，委员长会议可谓是整个监督过程的组织者。

2.在财政经济工作监督中的制度角色。“经济和国家财政的管理永远都处于政治争议的中心。”在我国，财政经济工作监督乃是人大监督的一项核心内容。根据《监督法》第28、29条之规定，委员长会议在常委会的财政经济工作监督过程中享有两种类型的决定权：一方面，对于常委会组织开展的有关财政经济工作监督专题调查研究所得出的报告，它有权决定是否将专题调查研究报告提请常委会审议；另一方面，对于国务院有关财政经济工作审议意见研究处理情况的报告和执行决议情况的报告，它有权决定是否提请常委会审议。更重要的是，在财政经济工作监督过程中，常委会要不要进一步审议以决定是否开展追责与问责，对此问题委员长会议同样具体相当重要的决定权。

3.在执法检查中的制度角色。作为全国人大常委会的一项常规监督权，执法检查在确保具体执法义务的履行、督促建立更加有效的执法体系等方面，都发挥了重要的监督功能。委员长会议并未游离于常委会的执法检查之外，根据《监督法》第36、37条的规定，它享有两个方面的权力：①决定是否将执法检查组作出的执法检查报告提请常委会审议；②对于国务院、国家监委、最高法和最高检对执法检查报告及审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，决定是否提请常委会审议。该两项权力直接攸关相关单位面临着何等的人大执法检查监督后果，委员长会议在执法检查监督中的角色不可谓不重。

4.在司法解释监督中的制度角色。《监督法》第43条规定，全国人大宪法和法律委员会、有关专门委员会、常委会工作机构经审查认为最高法或者最高检作出的具体应用法律的解释同宪法或者法律相抵触，或者存在合宪性、合法性问题需要修改或者废止，而最高法或者最高检不予修改或者废止的，应当提出撤销或者要求最高法或者最高检予以修改、废止的议案、建议，或者提出由全国人大常委会作出法律解释的议案、建议，由委员长会议决定提请常委会审议。该等规定表明，“两高”的司法解释是否面临着来自常委会实质意义上的监督审查，决定于委员长会议的态度。委员长会议在司法解释监督中的角色地位不言自明。

5.在专题询问和质询中的制度角色。根据《监督法》第50条的规定，对于有关国家机关针对专题询问时提出的意见的研究处理情况报告，委员长会议享有决定是否将该报告提请常委会审议的权力。而对于质询，《监督法》授予委员长会议的权力就更多了。首先，对于常委会组成人员十人以上联名提出的质询案，它不但能够决定是否将之交由受质询的机关答复，而且具体的答复方式也有它决定。委员长会议既可以选择受质询机关在常委会会议上或者在有关专门委员会会议上口头答复，也可以决定由受质询机关作出书面答复。其次，是否将答复质询案的情况报告印发给常委会会议，委员长会议享有自由裁量权。最后，如果提质询案的常委会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意，经过委员长会议决定后，他们才可以要求受质询机关再作答复。《监督法》的此等规定，实际上是把质询案的刚性监督效能交由委员长会议来定夺了。

6.在特定问题调查中的制度角色。根据《监督法》第56、57条的规定，关于组织特定问题的调查委员会，委员长会议是唯一享有完整提议权的主体。五分之一以上常委会组成人员，也可以书面联名提议组织关于特定问题的调查委员会，但该提议能否提请常委会审议，由委员长会议决定。对此，委员长会议既可以决定提请常委会审议，又可以决定先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定提请常委会审议。《监督法》规定调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由委员长会议在常委会组成人员中提名，提请常委会审议通过。也就是说，特定问题调查委员会具体由哪些人组成，很大程度上决定于委员长会议。

此外，根据《监督法》第63条之规定，常委会的年度监督工作计划由委员长会议通过并向社会公布。而“《全国人大机关贯彻实施监督法若干意见》进一步明确，全国人大常委会听取和审议专项工作报告的计划要在每年12月提请委员长会议审议通过”。此等规定表明，常委会具体监督什么以及如何监督，委员长会议享有相当大比重的决定权。

四、委员长会议主导：制度角色之张力

上述梳理表明，在常委会履职过程中，委员长会议明显处于主导地位，扮演着主导者角色。对于常委会而言，委员长会议并非居于纯粹负责处理其重要日常工作的从属地位，不再单纯扮演辅助者角色。毋庸讳言，关于委员长会议的制度角色，在宪法创置与法律规定之间存在着较大的规范张力，这使得实践中的委员长会议表现出明显的角色张力：它在处理常委会重要日常工作的同时，渐渐成长为常委会的核心决策机构，化身为常委会的“内阁”。探讨委员长会议的制度角色，理应进一步深入剖释它在人大工作实践中的主导地位及其背后原因。

（一）主导全国人大常委会会议的筹备

宪法第68条规定委员长会议的职责是处理全国人大常委会的重要日常工作。尽管对于何谓“重要日常工作”论者之间历来分歧大于共识，但是，常委会审议事项的确定及会议议程的安排属于重要日常工作范畴，此点基本无异议。负责常委会会议各项筹备工作的委员长会议，对常委会会议的召开发挥着主导者角色，此点自然契合制宪者对其制度角色的设想。问题的关键不在于委员长会议对常委会会议筹备工作的主导，而在于包括常委会自身在内的其他任何组织和个人，都难以切实介入常委会会议的筹备工作。而常委会所有职权的行使方式都是且只能是开会，由此推论可得，委员长会议不但掌握着常委会开始履职行权的启动钥匙，而且是这把钥匙的唯一掌管者。一旦委员长会议由于种种原因拖延甚至暂停这把钥匙的使用，常委会就几乎不可能实现正常履职行权。即便常委会自身积极努力试图摆脱对委员长会议这把钥匙的依赖，都不容易如愿以偿。

如上所述，作为全国人大常设机关的常委会严格来说并不是常设的，因为它的组成人员中有一半以上是兼职的。对于那些兼职委员来说，常委会的工作一定程度上属于荣誉性的“副业”，他们在“主业”上的时间精力投入应该高于履行民主审议之“副业”。由此决定了常委会要“亲自”设定会议主题并安排会议议程难度很大，甚至完全不可能。因为这意味着那些兼职委员必须常驻北京、转向专职化，舍去自己原本干得有声有色的本职工作。如果有朝一日这种转变成为现实，那绝不只是常委会委员实现了全面的专职化这么简单，它更意味着人大制度的根本性变革。毫无疑问，不管是思想理论上还是政治条件方面，我国尚不具备实现该等变革的基础。所以，对于常委会来说，由委员长会议来主导其会议的各项筹备工作堪称无法抗拒之“宿命”。而八二宪法突破五四宪法传统创置委员长会议，一个重要目标就是将常委会会议的筹备工作交给专门的机构来负责，藉此提高它的民主审议质效。为此，《全国人大组织法》第25条还规定，全国人大常委会的年度工作要点、立法工作计划、监督工作计划、代表工作计划、专项工作规划和工作规范性文件等，由委员长会议草拟和通过。显然，赋予委员长会议此等规划权限，目的在于使常委会的年度履职行权更具有计划性、可预见性，从而优化其民主审议的功能和品质。站在委员长会议的视角上看，该等规定意味着委员长会议可以对常委会整个年度的审议事项进行提前布局谋划，其主导地位藉此获得了显著增强。

值得注意的是，委员长会议对常委会会议筹备的主导，还因它享有广泛的审议草案提请权而得到了加强。对于常委会的各项职权而言，委员长会议不但享有各类审议草案提请权，而且是最主要的提案主体之一。如“十四届全国人大常委会立法规划”共计130件议案，其中由委员长会议提出的就有13件，在全部的15个提案主体中名列第二。对于委员长会议来说，提案权的授予犹如一针强心剂，大大激发了它筹备常委会会议的主观意愿，以使之提出的各类审议草案尽可能快地被常委会审议通过。这实际上是进一步强化了委员长会议对常委会会议筹备工作的主导地位。

（二）主导全国人大常委会的审议过程

实践中委员长会议的制度角色，远不只是主导全国人大常委会的会议筹备工作，对于常委会的审议过程，它同样扮演着举足轻重的主导性角色。

1.对审议过程的主导是由委员长召集并主持常委会会议决定的。《常委会议事规则》第6条规定：“常务委员会会议由委员长召集并主持。委员长可以委托副委员长主持会议。”这条看似平常的规定，其实蕴含着复杂而又微妙的内涵，委员长会议对常委会审议过程的主导与之有着不容小觑的关联。《委员长会议议事规则》第3条规定：“委员长会议由委员长召集并主持。”常委会会议和委员长会议均由委员长召集并主持，这个事实本身意味着这两者之间存在着难以分割的联系。如上所述，委员长会议主导着常委会会议的各项筹备工作，且委员长会议同样是由委员长召集并主持的，由此不难推断，委员长召集和主持常委会会议实际上是他召集与主持委员长会议的延续，而常委会会议在很大程度上也是委员长会议的继续，是“扩大版”的委员长会议。从会议讨论内容上看，常委会会议不过是委员长会议的推进和深入，在目标上两者具有高度的一致性。委员长是委员长会议的核心，也是常委会会议的核心。这种核心同构性，一方面决定了委员长会议对常委会会议的审议过程具有主导性，另一方面也使得这种主导性通过委员长召集并主持常委会会议而得到持续的巩固。不难设想的是，假如常委会会议也像全国人大会议那样，是由主席团推选主席团成员若干人担任每次全体会议的执行主席，并指定其中一人担任会议主持人，那委员长还能否像现在这样成为常委会会议核心，而委员长会议还能否主导常委会会议的审议过程，就大大地存疑了。故而，委员长召集并主持常委会会议，对于委员长会议主导常委会会议的审议过程起着关键的保障作用。

2.对审议过程的主导是由委员长会议对会议程序拥有控制权决定的。在常委会会议进行过程中，委员长会议并非游离于会议之外的无关者，相反，它密切关注着整个会议的审议过程。这是它的基本职责，它必须这样做，因为常委会议事规则等法律赋予它一定的常委会会议程序控制权。委员长会议对审议过程的控制权表现在多个方面：①议程调整权：根据《常委会议事规则》第8条之规定，在常委会会议期间，委员长会议可以根据需要临时提出调整会议议程；②会议列席人员调整权：《常委会议事规则》第11条第2款规定遇有特殊情况，经委员长会议决定，可以调整列席人员的范围。该等规定实际上意味着委员长会议对列席人员的范围享有最终的决定权；③分组会议召集人确定权：《常委会议事规则》第13条规定：“常务委员会分组会议由委员长会议确定若干名召集人，轮流主持会议。”该等规定意味着常委会会议具体分多少组，在分组审议时由谁担任召集人并主持分组会议，决定权在委员长会议手中。不同的召集人对于每个组的审议质量及结果自然会产生不同的影响，这实际上意味着委员长会议对常委会会议审议过程有着不容忽视的影响力。

3.对审议过程的主导是由委员长会议对审议议案享有决定权决定的。根据《常委会议事规则》和《立法法》规定，委员长会议对于常委会会议不但享有程序方面的控制权，而且对于所审议的议案是否交由常委会全体会议表决也享有决定权。如上所述，委员长会议享有法律草案表决提请权、法律草案重要条款单独表决提出权、法律草案暂缓表决提出权、法律草案撤回审议同意及报告权、法律草案终止审议决定权和法律草案延期审议决定权等。《常委会议事规则》第31条规定“拟提请常务委员会全体会议表决的议案，在审议中有重大问题需要进一步研究的，经委员长或者委员长会议提出，联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交有关专门委员会进一步审议，提出审议报告”，第34条规定“常务委员会全体会议听取报告后，可以由分组会议和联组会议进行审议。委员长会议可以决定将报告交有关的专门委员会审议，提出意见”。该等规定实际上进一步强化了委员长会议对常委会会议议案审议过程的控制权，委员长会议对常委会会议审议过程的主导地位藉此得到了有力证明。

（三）主导全国人大常委会审议的结果

事实上，对过程的主导往往意味着对结果的主导，这既符合事理逻辑，又契合生活经验。委员长会议主导全国人大常委会审议的结果，看似有点不可思议，实则具有一定的必然性。为了达到预想的常委会审议结果，委员长会议常常采取一系列的举措，对于立法草案只有在成熟到相当有把握的程度，委员长会议才会正式提请常委会全体会议表决。这中间有一个分阶段、由多个不同主体参与的审议过程，而委员长会议在这个过程中扮演着组织者、协调者、引领者等多重角色，其所有努力都是为了在常委会会议上最终达到预设的审议结果。

法律草案变为正式法律中间所经历的过程是：“常委会一审以后，一方面公布草案征求意见，另一方面常委会决定交给法律委员会和有关专门委员会去审议，最后由法律委员会统一审议。审议以后提请常委会二审、三审，成熟以后再由委员长会议决定提请常委会全体会议表决。”从筹备常委会一审会议到最后常委会三审通过，整个过程中发挥着主导性角色的非委员长会议莫属。为了使议案在常委会会议上顺利通过，作为委员长会议核心人物的委员长甚至与常委会会议上的重要委员进行私下沟通。如1999年为使宪法修正案草案在常委会上顺利通过，委员长李鹏不但在常委会分组会议上反复强调“这只是建议案，不是决定，有意见还可以在即将举行的全国人代会上继续进行讨论，由大会主席团向大会提出修正案”，而且“为了保证会议顺利进行”，他还“分别给各组召集人朱开轩、陈光毅、曾建徽、曲格平、甘子玉打了电话”。为深入认知委员长会议的制度角色，此等幕后动作同样值得关注。

近年来，为了强化对常委会审议结果的主导，委员长会议还采取了加开委员长会议的措施，“增设单月委员长会议专门研究讨论拟交付常委会会议表决通过的法律草案机制”。过去，常委会会议举行前一般召开一次委员长会议，研究常委会会议主题，讨论审议法律草案并决定会议日程。“加开委员长会议，为进一步推敲法律草案、进一步提高立法质量创造了条件，体现了委员长会议对法律草案审议质量的高度重视，是推动高质量立法的有益探索，也是全过程民主的重要方面。”从形式上看，加开委员长会议是为了保证委员长会议组成人员能够更为充分、深入地讨论法律草案，破解以往委员长会议上委员们时间明显不够用、审议无法细致深入的老问题，但从终极目的上看还是为了增强对常委会审议结果的主导。

“委员长会议是处理全国人大常委会的重要日常工作的一个会议，它决定常委会工作的程序问题，它不是一个权力机构，无权对实体问题作出有法律效力的决定。”遵循原旨主义宪法解释方法，对宪法第68条所规定的委员长会议确实应当作如此诠释，把它定性为服务于常委会履职的工作机关。不过，委员长会议在实践中的制度角色展现出较为强大的张力，不再是个单纯的服务者。它逐渐从无实质权力发展到实质享有权力，尤其是《常委会议事规则》《立法法》《监督法》等法律赋予它超越服务者角色之外的广泛职权，使之在人大制度中成为一个发挥主导作用的实权组织，变成了“全国人大常委会的领导机构”。作为常委会事实上的决策中心，委员长会议的职权实际上是在不断巩固和扩大的。2024年4月，委员长会议审议通过了十四届全国人大二次会议重点督办建议选题，此乃运行20年的重点督办建议工作机制的第一次变革。“在此之前，重点督办建议选题由全国人大常委会秘书长办公会议研究，书面报请全国人大常委会领导同志审定。”重点督办建议是推动代表建议办理落实的一项制度性安排，是推动代表建议发挥参政议政功能的一个重要抓手。委员长会议改变运行20年的惯例，将重点督办建议权收入囊中，此乃委员长会议的制度角色具有较强张力的又一明证。

五、代表理论与实践效能：委员长会议制度角色之解释

从其宪法规范基本文义上看，处理“重要日常工作”的委员长会议“不是一级权力机构，它不能代替人大或人大常委会行使职权、决定问题”，其工作具有明显的程序性、服务性特征。然而，如上所述，委员长会议的制度角色存在相当大的张力，它事实上成为全国人大常委会的核心工作机构，发挥着无法替代的枢纽性作用。鉴于此，曾有权威作者将宪法第68条定性为“关于全国人大常委会领导机构”的条款，委员长会议由此被定位为常委会的领导机构。尽管从宪法规范旨意上看“领导机构论”未必正当，但不得不说它属于一种难以否认的事实论。面对此等规范与事实之间的巨大张力，最需要的是解释张力何以存在，尤其是探寻超越规范迈向事实的动力机制究竟在哪里？

（一）中国式代表制的代表规模特征

委员长会议属于我国人大制度的一个有机组成部分。探究委员长会议的制度角色，首先得正视我国宪法规定的代表制及其背后的代表理论。理解“代表”概念是诠释委员长会议制度角色的逻辑前提。作为国家根本法的宪法必须借助于代表之手才能制定出一套形构国家法治秩序的规范体系，而国家也必须通过代表之手才能建构起一套政权机关系统，以使国家能够像法人一样运转起来。毛泽东指出：“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。”而代表国家的政权机关的组织架构及其建构方式，主要决定于国家选择的是何种代表制。作为一个以马克思主义立国的社会主义国家，我国选择的代表制是人大制度。“人民代表大会制度是中国共产党领导中国人民艰辛探索长期奋斗的成果，是从中国土壤中生长起来的全新政治制度，是人类政治制度史上的伟大创造。”作为一种中国式代表制，人大制度的核心要义可概括为：“人民作为一个政治整体，以中国共产党领导下的人民代表大会制度为载体，以宪法和法律塑造的不同民主实践场景为机制，对人民自身整体利益和意志进行表达、追求和实现。”

毫无疑问，中国式代表制不像英美国家那样，将民主仅仅理解为以选举投票为标准场景的周期性、定期性集会。“人民代表大会制度坚持人民主体地位，坚持国家一切权力属于人民......依法通过各种途径和形式管理国家事务、经济和文化事业、社会事务。这有效克服了一些国家那种人民形式上有权、实际上无权和选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象。”用马克思的原话来说，中国式代表制的核心理念在于：“代表的对象并不是特殊利益，而是人和他的公民特质，是普遍利益。”正因为如此，“代表是一种公共职务、国家职务，它不是为某个团体、集体或者个体服务的，而是为全体人民或本行政区域全体公民服务的”。可以说，中国式代表制下的代表是一种对人民自身而非其他事物的代表，属于人民民主专政国体中人民普遍享有最高力量地位的一种自信的制度呈现。

不管是何种代表制，它们都是“人口太多从而实际排除了人人参与的可能性的情况下解决决策参与难题的一种手段”。中国式代表制当然同样难以实行人人参与，但它的人民性决定了其代表数量必须尽可能多些，“代表过少就不能代表各方面人民的意志”，妨碍更多的人民参与和分享这种最高力量。与此同时，代表要以兼职为主，“中国的代表制度跟国外议会不一样，每个代表都有自己的专业和本职工作，生活和工作在人民群众之中，这是中国民主制度的一个特点，也是一种优势”。此外，我国是一个拥有十四亿人口的大国。此等因素叠加在一起就决定了中国式代表制下的代表规模巨大，此乃中国式代表制的一个显著特征。当下我国有277万余名五级人大代表，其中全国人大代表也多达2900余名。身为最高位阶的代表，全国人大代表乃是人民普遍享有最高力量地位的集中体现，其数量要明显多于域外国家的议会代表，这是中国式代表制具有代表广泛性的必然要求。作为一项承载最高力量的自信的生命活动，中国式代表制下的全国人大代表也应当在代表规模上胜于其他国家，否则，不足以彰显代表制度的规模自信，不足以展示人民代表群体的广泛代表性及其生命活力。

代表“概念的辩证法在于，它预设了不可见的东西的缺席，但与此同时又使它在场了”。在我国，大多数缺席的人民通过其全国人大代表而实现了“在场”，十四亿人民的最大人口规模意味着全国人大代表在数量上必须达到一定的规模，全国人大代表数量过少毕竟难以充分地证明人民的全部“在场”。质言之，中国式代表制的代表规模庞大，这既是马克思主义人民代表理念的必然要求，也是客观上国家自身人口具有超大规模的必然结果。

（二）代表规模对人大运行效能的决定性影响

事物总是一分为二的。全国人大代表数量上的超大规模同样有利有弊，其明显的“弊端”是给人大代表充分履职设置了“时间”上的障碍，即在全国人大会议期间不是所有人大代表都有机会上台发表意见，即便得到了这个机会也未必有足够多的时间来充分阐述自己的想法，更遑论代表之间就议案问题展开充分的讨论与辩驳。而人大会议恰恰就“是个审议的地方，也就是说，是个在论证和反驳的讨论中获得相对真理的地方”。难以为每一位全国人大代表分配相对充裕的时间，使之能够在会议期间就议案问题向其他代表公开表达自己的审议意见，此乃代表规模对人大代表履职造成的实质性影响。而全国人大是由人大代表所组成的，其各项审议功能的发挥以各位人大代表的履职时间保障为基础。一言以蔽之，代表规模对全国人大运行效能的发挥有着决定性影响，兹事体大，须念兹在兹。

代表规模与运行效能之间的对立关系可谓是人大制度设计中的一个焦点。在八二宪法制定过程中，针对代表规模巨大的现实问题，与会讨论的专家学者“一致认为：现有的全国人大的代表名额太多，应当减少到1000来人，使全国人大成为真正能议事的工作机关，并认为全国人民代表大会常务委员会的成员应当是专职的并须具有一定的社会活动能力”。唯有如此，人民代表才不至于沦为“两手代表”即只负责举手和拍手的代表，而人民代表大会才不至于沦为“橡皮图章”。如所周知，控制代表规模的提议并未得修宪者的首肯，但提升全国人大的运行效能问题进入了修宪者的视野，最终拿出的破解方案是扩大全国人大常委会的职权。彭真对此作了较为详细的说明：“我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少；但是人数多了，又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员也可以说是人大的常务代表，人数少，可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。”应当说，扩大全国人大常委会的职权并加强它的组织，乃是八二宪法在国家机构建制方面的一大亮点，这能够在很大程度上提升全国人大的运行效能，消除代表规模过大所带来的负面影响。

关于加强全国人大的组织，彭真在报告中提到了增设一些专门委员会，但并未提及委员长会议。实际上，对于全国人大常委会的运行效能来说，委员长会议比各个专门委员会重要得多。八二宪法是以五四宪法为蓝本修订而来的。五四宪法本来就规定了民族委员会、法案委员会等专门委员会，但它未设置委员长会议。也就是说，八二宪法创置委员长会议属于“从零到一”的真正创新。不过，这种创新的彻底性稍嫌不足。八二宪法对于委员长会议职权的规定较为模糊，导致它在全国人大运行中的制度角色有点尴尬，影响到全国人大运行效能的提升。有学者分析指出：“委员长会议能算是工作机构、办事机构吗？似乎并不合适，这样可能就降低了它的崇高地位，限制了它的应有职权。不能算工作机构、办事机构，那么，能算是权力机关吗？显然也不行，因为只有全国人大及其常委会才是权力机关，如果委员长会议也是权力机关，在国家机构的最顶层，就有三个权力机关了。那么，能算常委会的领导机关吗？恐怕更不行，如果这样，就可能导致全国人大及其常委会领导体制的紊乱。”此等自问自答把委员长会议的定位问题剖释得入木三分。八二宪法制定者意识到全国人大代表的规模会制约其运行效能，为此，他们创置了委员长会议来补正。而委员长会议在抵消代表规模对人大运行效能的冲击方面究竟有多大作用，关键在于如何定位它在全国人大运行中的制度角色。恰恰在这个至关重要的定位问题上，制宪者有意无意地将解释权留给了后人。

（三）委员长会议的制度角色取决于人大运行效能的需要

马克思曾指出：“理论在一个国家实现的程度，总是取决于理论满足这个国家的需要的程度。”人民代表理论唯有满足了我国的现实需要，才能说它在我国得到了实现。进一步推导可得，作为人民代表理论产物的委员长会议，其制度角色到底如何固然要考量宪法文本之规范语义，但更应当着眼于全国人大运行的实践需要。因为只有提升了全国人大的运行效能，它才有助于其背后的人民代表理论在我国的实现，才能避免该等理论最终被证明是一种中看不中用的东西。宪法第68条的文本规定不应成为对委员长会议制度角色失望的规范之源，而应成为委员长会议制度角色持续发展的规范动力。委员长会议制度角色发展的现实动力在于人大运行效能的需要，应当通过宪法和法律解释使规范动力服从和服务于实践需要的现实动力。

对于委员长会议的制度角色而言，最现实的发展动力还在于全国人大常委会的组成规模。宪法及相关法律仅规定常委会由委员长、副委员长、秘书长和委员组成，但并未规定副委员长多少人、委员多少人，从而使得常委会的人员规模成为一个宪制惯例而非法律规定。从2003年第十届起，常委会的委员规模稳定在175人，而历史上其委员规模最多时达到了196人（第5届），最少时也有79人（第1、2届）。对于常委会的运行效能来说，175人的组成规模并不小，甚至可以说还是太大了。而根据上述中国式代表制理念，这个组成规模可能还是有点小了。因为常委会组成人员乃是全国人大的常务代表，而各地域、各民族、各阶层、各党派都拥有自己的常务代表，此乃正当合理的诉求，为此可以考虑在现有基础上适度扩大常委会的组成规模。“从长远来看，全国人大常委会组成人员可以逐步增加到300名左右，占全国人大代表的十分之一。”显而易见，常委会的规模之所以没有再扩大，主要还是出于运行效能的考量。就是175人规模对于各项审议工作来说，要提高其运行效能也是难上加难。毕竟，这175名委员中有一半多是兼职的，且常委会不可能月月开会审议，它一般每两个月才举行一次。

全国人大常委会的组成规模决定了它难以完全做到经常性地开展工作，只是相对于一年就举行一次会议的全国人大来说，它算是在某种程度上可以经常性履职行权。一年之中，常委会开会的时间不足三分之一，在大部分时间里它像全国人大一样也是闭会的。闭会所留下的不只是时间空白，更有代表功能的空白。能够不定期举行的委员长会议自觉填补这种功能空白，正当性何在问题其实次要的，现实需要性才是迫切且不容回避的。曾有学者认为，我国的全国人大组织正在经历着双重逻辑的发展：一个是宪法最初设计的，以代表为主体的全国人大制度的发展；一个是在实践中衍生的，以委员长会议为中心的全国人大常委会制度的发展。此论堪称抓住了全国人大运行实践的“要害”。委员长会议何以能成为常委会的中心？根源正在于常委会的组成规模。

175名委员要做到全体经常性地一起开会审议各种议案，其运行效能如何可想而知。于是，“委员长会议的决策权力，对于将全国人大常委会转变成一个有实权的立法机关有着至关重要的作用”。既有研究表明，委员长会议那些新增的职权，都是源自实践中已有的做法，是为了满足人大运行效能的现实需要。制宪者同样是人而不是神，不要说50年、100年，就是30年后世界的模样他们也势难意料。八二宪法的制定者在创置委员长会议时，想象不到它逐渐地中心化是正常的，对此任何的苛求或埋怨都是毫无意义的。对于包括委员长会议制度角色在内的各种宪制变迁，只要有利于促进人大整体职权的行使就应当理性包容、友善待之。概言之，实践中委员长会议的制度角色发生了一定的嬗变，时不时地从幕后走向前台，此乃常委会运行效能的需要，是全国人大及其常委会在国家政治生活中日益活跃的一个表征，它意味着全国人大代表功能的强化而非弱化。

六、结语

李鹏委员长曾在日记中把委员长会议与全国人大会议、常委会会议相提并论，称之为“三会”。吴邦国委员长同样将三者等同视之，强调“人大机关是人大代表和常委会组成人员集体的参谋助手，共同为全国人大会议、常委会会议、委员长会议服务”。在全国人大和常委会闭会期间，委员长会议事实上是在替它们开展“经常性工作”的，这是它能够与全国人大会议、常委会会议“平起平坐”的根本原因。宪法第68条所规定的委员长会议的服务者角色具有时间性而非绝对性，即在全国人大会议和常委会会议期间，委员长会议确实扮演着为之处理重要日常工作的服务者角色。而在其闭会期间，全国人大及其常委会的各项工作并不能停止，此时委员长会议的制度角色就必须作一定的调整。委员长会议可以且应当代替它们履行经常性工作，担负起最高国家权力机关的制度角色。当然，委员长会议的任何决定都不具有最终的法律效力，它应当接受常委会的监督审查，后者随时可以改变或撤销其决定。概言之，委员长会议的制度角色是复杂嬗变的，某种程度上它是人民代表理论与人大运行效能相互调适的结果，也是出于防止人大运行效能过低对中国式代表制造成颠覆性破坏的现实需要。

（责任编辑：彭錞）

【注释】

[1] 参见程湘清主编：《人大常委会主任工作全书（上册）》，中国民主法制出版社2013年版，第158页；陈斯喜：《人民代表大会制度概论》，中国民主法制出版社2016年版，第54页；陈家刚、蔡金花、隋斌斌：《人大会议制度》，中国民主法制出版社2024年版，第39页。

[2] 但它不是一种病态现象。宪制实践偏离宪法文本在人类宪制史上可谓司空见惯。正如德国学者所说：“规范与现实之间的偏离绝不是病态，它使规范成其为规范，否则，规范与现实根本无法区分。”（德）克里斯托夫·默勒斯：《德国基本法：历史与内容》，赵真译，中国法制出版社2014年版，第3页。

[3] 习近平：“谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年”，载《人民日报》2022年12月20日，第1版。

[4] 参见《彭真传》编写组编：《彭真传（第2卷）》，中央文献出版社2012年版，第864—865页；刘政：《人民代表大会制度的历史足迹》（增订版），中国民主法制出版社2014年版，第77—78页。

[5] 参见陈寒枫：“论完善人大常委会的会期制度——进一步完善人大及其常委会会议制度、工作程序和议事规则制度的探索之三”，《人大研究》2007年第8期，第7页。

[6] 参见《彭真传》编写组编：《彭真传（第4卷）》，中央文献出版社2012年版，第1395页。

[7] 参见《彭真传》编写组编：《彭真年谱（1902—1997）（第5卷）》，中央文献出版社2012年版，第87页。

[8] 同上注，第95—96页。

[9] 尹中卿等：《中国人大组织构成和工作制度》，中国民主法制出版社2010年版，第60页。

[10] 全国人大常委会法制工作委员会宪法室编：《中华人民共和国制宪修宪重要文献资料选编》，中国民主法制出版社2021年版，第57页。

[11] 参见肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第159页。

[12] 参见《彭真传》编写组，见前注[7]，第181页。

[13] 姜春云：“全国人民代表大会常务委员会工作报告——1999年3月9日在第九届全国人民代表大会第二次会议上”，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1999年第2期，第169页。

[14] 有学者对此提出了异议：“应当说，委员长会议通过立法规划和年度立法计划，明显不符合全国人大组织法的相关规定。”刘松山：“人大主导立法的几个重要问题”，《政治与法律》2018年第2期，第73页。

[15] 张佺仁：“试论委员长会议在立法中的地位和作用”，《理论与实践》2002年第5期，第14页。

[16] 参见张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第98页。

[17] 全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《<法规、司法解释备案审查工作办法>导读》，中国民主法制出版社2020年版，序第3页。

[18] 同上注，第160页。

[19] 相关讨论可参见刘练军：“人民代表大会定位的新发展”，《甘肃政法大学学报》2023年第1期，第23—24页。

[20] 李建国：“关于《全国人民代表大会常务委员会关于成立辽宁省第十二届人民代表大会第七次会议筹备组的决定（草案）》的说明”，《全国人民代表大会常务委员会公报》2016年第5期，第887—888页。

[21] 参见沈春耀：“关于《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定（草案）》的说明”，《全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第4期，第502—503页。

[22] 参见沈春耀：“关于《全国人民代表大会常务委员会关于授予国家勋章和国家荣誉称号的决定（草案）》的说明”，《全国人民代表大会常务委员会公报》2019年第5期，第900—903页。

[23] 因此，英国政治哲学家密尔认为提名者应当有更高的道德义务，他指出：“一个懒惰的多数，和一个懒惰的人一样，总是属于那个为争取它而煞费苦心的人。……没有任何行为比任命的提名更迫切需要具有强烈的个人责任感的。”（英）J.S.密尔：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1982年版，第73—74页。

[24] 实践中委员长会议享有广泛的人事提议权，如2018年2月，十二届全国人大常委会第三十三次会议正是根据委员长会议的提请，撤销了杨晶的国务委员、国务院秘书长职务。

[25] 参见刘练军：“中国宪法权力监督功能的规范分析”，《中国社会科学》2024年第9期，第32—35页。

[26] 参见修订后的《监督法》第16、17、28、29、50条。

[27] （英）罗伯特·罗杰斯、罗德里·沃尔特斯：《议会如何工作》（第7版），谷意译，广西师范大学出版社2017年版，第281页。

[28] 李飞主编：《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法释义》，法律出版社2008年版，第33页。

[29] 参见孙哲：《全国人大制度研究（1979—2000）》，法律出版社2004年版，第94页。

[30] 《常委会议事规则》第7条规定“常务委员会会议有常务委员会全体组成人员的过半数出席，始得举行”，一半以上的委员是兼职的事实就决定了全国人大常委会要改变每两个月举行一次会议的成例，而实现召开会议行使权力常态化几乎不可能。

[31] 参见“十四届全国人大常委会立法规划”，《全国人民代表大会常务委员会公报》2023年第6期，第730—734页。有人大工作者指出：“从实际情况看，提出法律案最多的是国务院，其次是委员长会议和各专门委员会，中央军委、最高人民法院和最高人民检察院也提出了一些法律案，常委会组成人员尚没有联名提出过法律案。”乔晓阳主编：《<中华人民共和国立法法>导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版，第135页。

[32] 早已有学者指出：“委员长会议才是常委会真正的核心。而这个核心中的核心人物则是委员长和秘书长。”蔡定剑：《中国人民代表大会制度》（第4版），法律出版社2003年版，第236页。

[33] 常委会会议以前是分4组审议，且每组人员不固定，李鹏在担任委员长时对此进行了改革：“新的分组方案是分6个组，人员固定。除常委会委员外，各位副委员长、列席会议的各专门委员会委员也编入小组。召集人由委员长会议提出建议名单，大都由各专门委员会正副主任委员担任。在第一次小组会议通过后，召集人就固定下来，在本届任期内有效。以后的实践证明，这种方案是好的，有力地提高了审议的质量。”参见李鹏：《立法与监督：李鹏人大日记（上）》，新华出版社2006年版，第78—79页。

[34] 鉴于此，有学者主张“召集人由选举产生或委员轮流担任（而不是由委员长会议决定）应该更符合民主精神”，该等主张不无道理。参见马岭：“我国非基本法律对委员长会议职权的规定”，载周永坤主编：《东吴法学（2013年春季卷总第26卷）》，中国法制出版社2013年版，第4页。

[35] 其具体规范依据主要有《立法法》第43、44、45条等。

[36] 周成奎、刘松山、周伟：“以良法促善治，以监督护权威——人民代表大会制度三人谈”，《中国法律评论》2018年第1期，第2页。

[37] 李鹏，见前注[33]，第267—268页。

[38] 栗战书：“全国人民代表大会常务委员会工作报告——2023年3月7日在第十四届全国人民代表大会第一次会议上”，载《人民日报》2023年3月17日，第1版。

[39] 李小健：“‘法律保护每一位公民的合法权益。在个人利益侵害大多数人利益时，法律要保护大多数人的利益’——栗战书委员长主持召开十三届全国人大常委会第九十七次委员长会议”，《中国人大》2021年第8期，第7页。

[40] 蔡定剑：《宪法精解》（第2版），法律出版社2006年版，第346页。

[41] 刘政、程湘清等著：《人民代表大会制度讲话》（增订本），中国民主法制出版社1995年版，第292页。

[42] 李小健：“服务发展大局增进民生福祉——‘重点督办建议’首次由委员长会议审议确定”，《中国人大》2024年第6期，第34—35页。

[43] 王汉斌：《王汉斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第90页。

[44] 参见全国人大常委会办公厅研究室政治组编著：《中国宪法精释》，中国民主法制出版社1995年版，第218页。

[45] 《毛泽东选集（第2卷）》，人民出版社1991年版，第677页。

[46] 习近平：“在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上的讲话”，载《人民日报》2024年9月15日，第2版。

[47] 王旭：“宪法上代表理论的体系建构及逻辑展开”，《法学研究》2024年第4期，第34页。

[48] 习近平，见前注[46]。

[49] 《马克思恩格斯全集（第3卷）》，人民出版社2002年版，第157页。

[50] 李适时主编：《地方组织法、选举法、代表法导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版，第336页。

[51] （美）杰弗里·庞顿、彼得·吉尔：《政治学导论》，张定淮等译，社会科学文献出版社2003年版，第298页。

[52] 张友渔：《张友渔文选（下卷）》，法律出版社1997年版，第242页。

[53] 李鹏：《立法与监督：李鹏人大日记（下）》，新华出版社2006年版，第864页。

[54] （德）卡尔·施米特：《宪法学说》（修订译本），刘小枫编，刘锋译，上海人民出版社2016年版，第278页。

[55] （德）卡尔·施米特：《政治的浪漫派》，冯克利、刘锋译，上海人民出版社2004年版，第197页。

[56] 许崇德：《中华人民共和国宪法史（下卷）》，福建人民出版社2005年版，第369页。

[57] 《彭真文选（一九四一—一九九○年）》，人民出版社1991年版，第455页。

[58] 刘松山：“对修改全国人大及其常委会组织法及议事规则的若干建议”，《中国法律评论》2019年第6期，第19页。

[59] 《马克思恩格斯选集（第1卷）》，人民出版社2012年版，第11页。

[60] 参见尹中卿等，见前注[9]，第38页。

[61] 尹中卿等，见前注[9]，第59页。

[62] 参见孙莹：“全国人大组织法与议事规则的制度空间——兼论‘一法一规则’修正草案的完善”，《法学评论》2020年第6期，第14页。

[63] 孙哲，见前注[29]，第96页。

[64] 参见赵一单：“论全国人大常委会党组与委员长会议的关系：历史梳理与规范分析”，《党内法规研究》2025年第1期，第81页。

[65] 李鹏，见前注[33]，第12页。

[66] 吴邦国：《吴邦国论人大工作（上）》，人民出版社2017年版，第23页。

刘练军，东南大学法学院教授