丁轶，辽宁大学法学院教授，博士生导师，兼任中国法学会法理学研究会理事、中国法学会立法学研究会理事、中国法学会行政法学研究会理事。

摘要：相比于“准法说”“立法文件说”“立法建议说”等聚焦于立法规划性质的已有观点，将立法规划理解为一种独特的软法形式具有更大的合理性。究其原因，一方面因为在制定主体上，立法规划的通过主体具有二元性，体现了党中央与委员长会议共同制定立法政策的中国特色，由此形成的“准党规”和“准国法”的混合形态更宜参照党内法规的软法定性来把握立法规划的本质属性，另一方面因为在具体效力上，立法规划的实施不同于法律实施，具有强烈的政策实施色彩，更多依赖政府体制内部的“组织约束力”而非国家强制力，故而属于软法范畴。立法规划的现有实践在民主性和执行力方面仍有不足，为了进一步提升其治理效能，有必要由全国人大出台专项决议明确相关事项，并适当引入作为“声誉机制”的情况通报来激励相关单位更好地落实立法规划，方有可能与其软法定位形成更好的匹配。

关键词：立法规划；软法；委员长会议；组织约束力；声誉机制

一、问题的提出

党的二十大报告提出，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治。推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立、改、废、释、纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性，无疑构成了新时期立法工作的指导思想。立法规划的重要价值也在此意义上凸显：一方面，在2023年新修改的《立法法》中，在相应的立法规划部分，新增了“按照加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法的要求”来编制立法规划和立法计划、确定立法项目的指导方针；另一方面，无论是统筹立、改、废、释、纂，还是增强立法的系统性和整体性，均离不开立法规划的统筹安排，这也是立法工作得以顺利开展的必要基础。

不过，与立法规划的重要价值逐渐凸显形成反差的是，目前各界对于立法规划的具体性质仍然存在较大争论：在学界，将立法规划视为一种“准法”“立法文件”“立法建议”“立法准备”“立法预测”“管理计划”等观点并存，尚未形成有效的共识；在实务界，立法规划究竟兼具指令性和指导性，还是只具有指导性，在中央立法机关内部以及中央与地方立法机关之间也存在一定分歧，并没有形成统一认识。而且，这种具体性质上的认识分歧还有可能进一步影响立法工作：比如，若是将编制立法规划视为一种立法行为，那么现有的将立法规划由委员长会议通过并向社会公布的做法就存在正当性短板；如果将立法规划只视为一种纯粹的指导性文件，那么全国人大常委会领导之前针对立法规划的执行问题所作出的诸如“要求各部门、各单位高度重视，落实责任”，“实行定任务、定班子、定时间的三落实措施”等指示，［1］抑或全国人大常委会法制工作委员会从“任务、组织、时间、责任”四方面督促立法规划落实的做法，［2］这些指示或做法究竟意味着什么又成了一个新问题。

就此而论，立法规划的具体性质，看似是一个理论层面的问题，实则影响相关实践的具体展开。相应地，对于立法规划的具体性质加以深入透视，提出一种可以与目前各种观点形成有效对话并且能够合理解释现实实践的理论思路，就成了本文的中心任务。本文认为，相比于已有观点，将立法规划理解为一种特殊的“软法”更具有合理性且符合现实，这是由其独特的制定主体和效力两方面因素共同决定的。自然，如何在未来进一步提升立法规划的治理效能，也需要从其软法定性出发，寻求与软法相契合的改进思路，构成了本文的中心思想。

二、立法规划性质的现有观点及其反思

在讨论立法规划的性质之前，一个亟待解决的前提问题是，关于立法性质的现有观点，是否有必要将其全部纳入考察范围？在本文看来，某些观点并不适合作为考察对象，比如“立法准备”“立法预测”和“管理计划”这三种，其实混淆了“立法规划的性质”和“立法规划的功能”，因为无论是将立法规划视为“准法”“立法文件”还是“立法建议”，它们均可以发挥“立法准备”“立法预测”和“管理计划”的功能，反过来却无法成立。再者，严格来讲，将立法规划给予不同定性，意味着不同性质之间存在一定差别，比如从效力［3］等级来看，无疑“立法文件说”最高，“准法说”次之，“立法建议说”最弱，而在“立法准备”“立法预测”和“管理计划”之间，并不存在这样的差别和排序。有鉴于此，本文将主要考察“准法说”“立法文件说”和“立法建议说”这三种观点，试图对其内在的优缺点进行剖析，为后续论证提供一个可沟通对话的平台。

（一）准法说

将立法规划视为一种准法是最早提出也是到目前为止最具影响力的观点，其核心主张认为，立法规划具有法的性质，但不是完全意义上或典型意义上的“法”，而是特殊意义上的“法”，即“准法”或“半法”，相应地，编制立法规划的活动是一种“准立法活动”。从准法出发，立法规划就具有了特殊的指引（既有指令性因而具有法的属性，又有指导性因而不是完全意义上的“法”），特殊的准则（既有法的准则属性，又不是完全意义上的法的准则），特殊的权力（编制立法规划权既要由特定主体享有和行使，又不同于完全意义上的立法权），特殊的程序（既讲程序又与正式立法程序相区别）和特殊的实施（既需要实施但其有效性又受到诸多限制）等特点，它们反过来也构成了立法规划具有准法性质的根据。［4］

可以说，“准法说”之所以有如此大的影响力，其原因在于这种观点较好把握了立法规划的一系列张力性特征，比如虽然由国家机构出台，但在约束力上又不同于一般法律，而且具体的制定主体还和法律的制定主体并不完全一致，这使得研究者只能诉诸“准”或“半”这样的前缀来与“法”结合。但这种处理方式也存在一定漏洞：首先，“准”或“半”这样的前缀无法精准表达立法规划在制定主体和效力两方面的微妙之处。在法理上，效力问题通常与制定主体问题紧密相关，如果在制定主体方面存在瑕疵，往往会导致该主体制定的规则约束力有限，反之亦然。反观“准法说”，“准法”或“半法”的界定，显然无助于理解立法规划在制定主体和效力方面的特性，反倒暗示了立法规划与一般法律仅仅存在“量的差别”，具有误导性，因此“准法”的表述“不具有普遍性指向的意义，难以发展成为立法学上具有普遍性的法律概念”。［5］其次，诚如“准法说”的提出者还指出，指导性和指令性在不同种类的立法规划中有不同的表现，“短期的、年度性的立法规划，一般不应有较大的变动，其指令性较强；中期的、几年性的、特别是长期的和综合性的立法规划，往往会发生变动，有的变动还较大，其指导性也就比短期的、年度性的立法规划的指导性强些”。［6］这意味着，对于立法规划性质的思考，必须纳入（年度）立法计划，进而探究从立法规划的效力到立法计划的效力发生变化的原因，方有可能对立法规划的性质形成确切的把握。［7］对此，虽然“准法说”意识到了指导性和指令性在不同种类的立法规划中是非均衡分布的，但没有认识到这种效力方面的时间变化对于立法规划的性质认定可能产生重要影响，因此也有深入讨论的必要。

（二）立法文件说

相比于“准法说”，“立法文件说”无疑将编制立法规划的行为上升到了立法行为的高度，认为“立法规划具有法的性质，即立法规划属于一种立法性质的文件，具有法的约束力”。［8］究其原因在于，随着2015年《立法法》的修改，立法规划已经从先前的工作惯例正式转变为法定制度，一方面导致编制立法规划已经成为“国家立法机关的法定职责，具有法律效力”，另一方面意味着编制立法规划成为正式的立法环节，即“立法规划是立法程序的初始阶段，继而包括提出法律案，审议法律案，表决和通过法律案，以及公布法等几个环节”。［9］

显然，之所以将立法规划视为“立法文件”，与2015年《立法法》修改的大背景有关，其潜台词是：随着立法规划由工作惯例上升为法定制度，原先的“准法说”不再可靠，需要从正式的立法行为和程序角度出发，重新理解立法规划的性质。但这种思路的问题在于：首先，从立法规划工作的法定化并不能合理推导出立法规划本身的“立法文件化”。在法理上，如果某些民间法被国家法承认和吸收，那么被吸收的这部分民间法无疑转变为国家法，相应的性质自然发生了根本变化，但这种结论无法适用于立法规划，因为后者自始至终都是由国家制定的，其工作的法定化只是意味着今后的相关工作具有了更高的制度化程度，除非《立法法》明确规定由委员长会议通过和由常委会通过具有同样的效果，或者直接修改为由常委会审议并表决通过，［10］否则立法规划的具体性质不会因为《立法法》的修改而发生彻底变化。其次，即使随着《立法法》的修改使得“编制立法规划作为正式的立法环节”和“立法规划是立法程序的初始阶段”，并不表明立法规划本身具有和法律一样的效力。立法规划是重要的，它不仅为后续立法（草案）的提出、审议、表决、通过和公布奠定了程序基础，而且“在《立法法》所经历的两次修改中，全国人大常委会都是将《立法法》修正草案提交至全国人大全体会议审议，而前者提请后者审议的安排正是通过修改立法规划和立法计划的方式来实现的”。［11］不过，即便如此，立法规划也只是横向层面的、分工式工作安排中的一个早期阶段而已，它虽然构成了后续立法的“储备仓库”，但并不要求所有立法均出自这个仓库，自然也谈不上具有一般法律的效力。

（三）立法建议说

如果说“立法文件说”将立法规划等同于一般法律，高度突出立法规划的指令性面向，那么，“立法建议说”走到了另一个极端，认为应将“立法规划定性为一种立法建议，使之具有一定的指导性和参考作用，而不适宜将它定性为一种‘准法’性质的东西，甚至当作一项指令性任务要求相关提案主体和审议主体去完成”。相应地，为了与立法规划的指导性相衔接，“立法建议说”还主张改革工作实践，要么“将立法规划的编制权完全交给立法提案主体，保证提案主体依法独立行使提案权”，要么“由立法机关的工作机构通过广泛调研协调后，提出一个一揽子立法建议，送给立法的提案主体，供他们作为是否提案以及何时提案的参考”。［12］

值得注意的是，“立法建议说”产生于2014年，彼时立法规划尚作为一种工作惯例存在，故而将立法规划视为一种立法建议并主张改变编制主体的观点，是针对《立法法》未来修改所提出的规范性建议，但随着《立法法》经历了两次修改，立法规划的现有制度安排已经否定了“立法建议说”的生存空间。抛开上述因素，在本文看来，“立法建议说”的缺陷还在于，一种只具有指导性的立法规划在现有政治体制下没有可行性。原因在于，诚如“立法建议说”的提出者在另一篇文章中指出的，“地方立法工作要受同级地方党委的领导，而地方党委对地方立法工作的领导，又首先是通过立法规划进行领导的”，［13］尽管这里指的是地方立法工作，但作者的上述观点对于全国人大常委会的立法工作同样适用，因为早在1991年由中共中央印发的《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》中，就明确要求全国人大常委会的立法规划须报中央审定，相应地，在具体的实践中，也都是由全国人大常委会法工委负责编制并提请委员长会议讨论通过，再报请党中央同意后印发执行，“体现了党对立法工作的领导，是与宪法规定的党的领导核心地位的精神相一致的”。［14］如此看来，既然立法规划充分体现了党的意志，反映了党在一段时期的立法工作部署，那么立法规划岂能只具有指导性而毫无指令性之理？尽管立法规划有多大约束力存有争议，但并不意味着丝毫不存在指令性意义上的约束力，如果将上述争议直接化约为取消指令性，这种看法显然误解了立法规划的政治属性。

（四）现有观点的可拓展空间

通过上述分析可以发现，“立法文件说”“准法说”和“立法建议说”这三种观点实际上构成了一个连续谱——从效力上来看逐渐降低（从正式立法到“半法”再到建议），从制定主体上来看地位逐渐下降（从常委会到委员长会议再到提案主体）。而且，相比于“准法说”是对于现实状况的理论总结，“立法文件说”和“立法建议说”都需要对目前的《立法法》规定进行适当修改，方有可能实现理论与实践的统一。

但问题在于，现有的以委员长会议为中心的工作实践已经运行多年，《立法法》的两次修改非但没有改变反倒进一步固化了这种制度安排。单从效率角度考虑，一旦确立了这种制度安排，“随着时间的推移，行动者可能基于这些规则将会持续的预期，作出了广泛的承担，从而适应游戏的新规则”，而这种适应又会改变“其他制度发展进程的成本和收益”，会导致其他可获得的选项的成本上升。［15］因此，“立法文件说”和“立法建议说”要想具有可接受性，就必须直面上述难题，而这种难题又是很难化解的，这使得二者的吸引力大为降低。

因此，“准法说”就成了值得认真对待的主要观点。相应地，从拓展空间上看，一是需要深挖“准法”或“半法”的潜在意蕴，探寻是否存在其他思路相比于“准法说”，能够更好地揭示立法规划在制定主体和效力这两方面的独特之处；二是需要结合新的观点，认真审视现有的工作实践，一方面探究现有制度安排的产生原因及其合理之处，另一方面根据新的理解考察是否有必要对现有制度安排进行适当的“微调”，而非像“立法文件说”和“立法建议说”那样进行较大幅度的制度调整，这构成了接下来的主要内容。

三、软法说：一种新的理论解释

在本文看来，理解立法规划的具体性质，关键切入点在于其属于一种“规划”。在国家治理过程中，“规划可以看作是由国家推动的，以实现国家基于未来整体、长远利益和发展目标的行动方案”，实质上是“对国家治理在时间维度上展开的各项治理事务的谋划与安排”。［16］规划实践最早产生于经济建设领域，随着改革的不断深入，开始逐渐向其他领域扩张，尤其在近些年的法治建设领域，“借鉴国民经济建设中的这一成功做法，以规划方式布局法治、把握方向、明确目标、统合资源、部署举措，成为法治建设的‘中国经验’”。［17］因此，立法规划可以被视为一种特殊类型的法治建设规划。

如此一来，将立法规划界定为一种“软法”就成了可行之举，这是因为“规划”通常被认为是软法的重要表现形式。对此，软法理论的倡导者罗豪才教授主张，国家机关依法创制的诸如纲要、指南、标准、规划、裁量基准、办法等大量的规范性文件，“其‘效力’不能运用依靠国家强制力保证实施的方式转化为‘实效’，而主要是依靠国家激励、当事人自愿服从或者社会自治力等方式”，故而在性质上属于所谓的“软法”，“亦即不能运用国家强制力保证实施的法规范”。［18］在宋功德教授看来，“规划”属于公共政策的范畴，它与纲要、计划、规程、指南、指导意见、建议、要求、示范等名义存在的公共政策一道，成了公域软法规范的主要渊源，增强了硬法的回应性。［19］尤其在区域合作领域中，（区域）规划纲要连同合作协议、框架协议、指导意见、合作意向书等文件，共同构成了区域合作得以可能的软法支撑资源。［20］

当然，上述论断只是提出而非论证了立法规划具有软法性质，而且，某些论断能否扩展到立法规划上也存在争议：比如，如果立法规划属于“不能运用国家强制力保证实施的法规范”，其效力的实现显然不能依靠通常认为的“国家激励、当事人自愿服从或者社会自治力等方式”，那么新的方式（如果存在的话）又是什么？又比如，如果将立法规划视为一种冠以规划之名的公共政策，那么这种公共政策又缘何能够以软法的形式存在并发挥作用，仍然需要给出进一步的解释。在本文看来，立法规划的软法说之所以可行，其原因仍然需要从制定主体和效力这两方面的独特之处加以展开，换言之，立法规划在制定主体和效力方面的通常争议之处，恰恰可以成为证成其作为软法的重要突破口。

（一）软法性质的制定主体证成

本文认为，理解立法规划的具体性质仍然要以《立法法》为出发点。纵观现有规定可以发现，《立法法》将立法规划的编制主体明确设定为全国人大常委会工作机构（目前是全国人大常委会法制工作委员会，以下简称法工委），又将立法规划的通过主体明确设定为委员长会议，这使得制定主体较为复杂，即名义上的制定主体是委员长会议（由其通过），事实上的制定主体是法工委（由其编制），此二者又不同于更具有民主正当性的全国人大常委会。

为什么会有这样的制度设计？其中，对于法工委的编制主体身份，现有的“立法官僚化”理论可以给出很好的解释，即全国人大常委会的立法工作日益繁重和专业化，势必会在实践中越来越依赖拥有立法知识技能、思维技能、技术技能、经验技能的“立法辅助机构”或“立法专业幕僚机构”的帮助，［21］久而久之会导致法工委“从立法辅助机构逐步成长为‘隐形立法者’”，“从对内的工作机构成为具有外部影响力的机构”。［22］这种官僚制工作逻辑是根深蒂固的，并不会因为变更立法规划的通过主体而产生根本变化。因此，问题的关键在于，为什么《立法法》要将立法规划的通过主体规定为委员长会议而非全国人大常委会？

在本文看来，党对于立法工作的领导是理解该问题的关键。立法规划反映了党和国家的工作大局，旨在“通过立法推动落实党中央的重大决策部署”，［23］故而在现实运行中，最具有实质性意义的环节在于报请党中央批准同意，这又涉及与党中央进行对接的全国人大常委会党组。“全国人大常委会党组处于联结党中央与人大立法工作（实际上还包括其他工作）的枢纽地位。……作为一种内部联系和沟通的机制，党组非常便于党中央了解和参与人大系统的立法工作”。不过，全国人大常委会党组毕竟是一种内部的、非正式的渠道，“它的地位和作用不能（或没有）体现在任何规范性法律文件中，甚至在党内，它都不是一级党的正式组织，而只是一种派出机构”，［24］因此它不可能也不适合直接参与立法规划的形成过程。相比之下，委员长会议却可以在正式制度层面堪此重任，除了因为《立法法》通过扩张性授权的方式使得委员长会议已经大大超出处理“重要日常工作”的范围而直接参与正式立法过程，［25］更因为“常委会党组一般由党员委员长、副委员长加秘书长组成，和在立法中起核心领导作用的委员长会议的成员（由委员长、副委员长和秘书长组成）大体一致”，［26］后者已经成为前者在立法工作中的制度化身，故而立法规划由与全国人大常委会党组成员同构的委员长会议通过顺理成章，这是其他主体无法完成的任务。

这样一来，立法规划的通过主体就具有二元性：实质上的通过主体是党中央，形式上的通过主体是委员长会议。相应地，立法规划就具有了“准党规”和“准国法”的双重属性。其中，“准党规”意味着党中央借助国家规划的形式，向全社会传递了立法领域的阶段性部署，释放了国家与社会治理领域变革的重大信号，可以“被用作预知未来的风向标而非对当下行为进行实质性法律判断的依据”；［27］“准国法”意味着，相比于由全国人大常委会进行审议表决，立法规划由既非权力机关也非权力机关领导机关的委员长会议讨论通过，虽然不具有法定效力，但可以使立法规划具有一定权威性，又可以避免全国人大常委会陷入“凌驾于代表大会之上并要求代表大会服从常委会”的局面。［28］

将这两个方面结合起来，立法规划在功能意义上同样具有了双重面向：一方面，立法规划属于一种“政策类文件”，是国家性立法政策和政党性立法政策的制度性耦合，［29］反映执政党既试图领导立法工作又不过度干预具体工作的态度和做法，故而巧妙借助委员长会议的载体来制定和宣示公共政策，是中国特色“党国互动体制”和“政党法治国模式”在立法领域的生动体现。［30］另一方面，立法规划又是一种特殊的软法，既没有走中央党内法规的制定程序，也没有走全国人大常委会的法律制定程序，而是通过“法工委编制—委员长会议通过—党中央批准同意—委员长会议公布”这样一种特殊流程产生，但这种产生方式在目前的制度体系中又无法被归类，因此只能在“党规”与“国法”之间选择效力较弱的一方作为参考标准，即参照党内法规的软法定性，［31］将立法规划也视为一种特殊的软法，而非某种模糊不清的“准法”。

（二）软法性质的效力证成

对照全国人大常委会领导作出的指示和法工委提出的要求可以发现，立法规划的实施与一般性的法律实施存在较大差别。通常意义上的法律实施，强调通过立法程序制定的成文法被各司其职的不同主体实际施行，同时，由于法律具有较强的稳定性和程序理性，可以“通过时间方面的延迟优势而逐渐冷却和处理”各类诉求，［32］因此在多数情况下法律实施的节奏较为平缓，强调按部就班和长效机制，不会刻意要求必须在特定时间段内完成实施任务。

相比之下，针对立法规划的实施所提出的诸如“定任务、定班子、定时间”或“任务、组织、时间、责任”方面的要求，以及相关的“高度重视”“督促落实”等提法，表明立法规划的实施更接近于“政策实施”的范畴：考虑到立法规划具有较短的时效性，加之“立法规划的内容就是立法政策的具体化，立法政策是立法规划的核心与灵魂所在”，［33］因此，立法规划的实施更多依赖调动党政体制内部的组织资源和手段，通过内部动员、任务分解、绩效考核等方式来加以落实，旨在“对实施者的注意力资源进行有效管理”，突出实施事项“在静态意义上的重要性和在动态意义上的紧迫性”，力图“将注意力资源中隐藏的显著性机制和时间压力机制激发出来”。［34］

这样一来，立法规划的实施资源和手段以及由此产生的约束力，很难与国家强制力联系起来。法理学上所谓的“国家强制力”，一来是在国家与社会的二元对立视角下使用的概念，意味着一旦社会中的个人或组织没有服从法律中的义务性规范尤其是强制性规范，国家有权强迫其服从；二来国家强迫社会成员服从时所诉诸的资源，主要是国家垄断的“压制性资源”，表现为“系统化的强制、惩戒规范以及警察、法庭和监狱等外在暴力力量”。［35］反观立法规划的实施资源及其约束力，一方面是国家机关内部的政策实施问题，涉及立法机关内部以及立法机关与提案机关（提请审议机关或牵头起草单位）之间的工作分配与任务落实事项，基本上与社会无关；另一方面，督促和要求“各部门、各单位”落实立法规划的资源和手段也无法等同于“压制性资源”，将其界定为一种政府内部特有的“组织性资源”更为合适，实质在于官僚体制内的组织上级充分运用其所掌握的考核权力和相应的人力、权威等资源，旨在短时间内实现组织设定的工作目标，尽管在此过程中也伴随着组织压力，但这种压力并非压制，更不宜理解为某种外在暴力力量的展示。

进而，一旦立法规划的实施与法律实施尤其与国家强制力无关，那么立法规划的软法性质也就呼之欲出，因为软法的经典定义，就是指“那些效力结构未必完整、无需依靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律规范”。［36］这就意味着立法规划“从效力上来看，不具有国家强制力，不属于国家硬法，而属于软法范畴”。［37］相应地，作为软法，立法规划的约束力（或效力）主要体现为一种“组织约束力”，具有不同于“法律约束力”的作用场域（政府内部）、权力基础（考核权）、依赖性资源（人力、权威等资源）和运作方式（动员和任务分解），其核心特征体现为在约束力强度方面具有可变性或伸缩性，“可以基于现实的变化和各方主体利益需求的变更，及时进行规则的调整和变化”。［38］

通说认为，由于法律具有稳定性，法律效力“这种作用力在大小和方向上都始终是恒定的，不会而且也不应当随着时间和空间的不同以及具体的人和事的特殊性而发生强弱程度方面与方向上的变化”。［39］但反观立法规划，由于广义的立法规划内部还划分为狭义的立法规划（五年期）和立法计划（一年期）两类，两类立法规划的共存本身就反映了政策相较于法律具有更大的不稳定性，自然不可能指望像法律那样具有恒定的效力。尤其从时间上来看，立法规划的实施还分为两个阶段，第一个阶段是将五年期立法规划转化为各年度的立法计划，第二个阶段才是将年度立法计划转化为具体的立法。可以认为，第一个阶段的规划主要具有指导性，虽然立法机关原则上“在安排年度立法计划时应优先考虑列入立法规划的立法项目”，［40］但规划本身“仅作为立法参考，变动调整程序相对简便，甚至无需承担违反的责任”，第二个阶段的规划（计划）则具有一定的指令性，意味着“年度立法计划是立法工作的明确依据，计划变动需经严格的程序，若不能实现计划内容将面临一定责任承担”，［41］因此上述转变过程反映了立法规划效力在大小或强弱程度方面具有时间上的可变性。

而且，即便是第二个阶段中所谓的责任，也不宜理解为“立法责任”。因为立法责任是对于立法者的立法不作为的法律归责，单就立法规划的实施而言，由于其具有强烈的政策实施色彩，加之规划本身也不属于立法性文件，因此追究立法责任也就无从谈起。相反，年度立法计划无法实现时所承担的责任更多属于绩效考核上的“不利后果”，即立法机关内部通过设定指标或任务的方式形成某种评价考核机制，一旦相关部门或人员没有按时完成，就会对工作绩效考核结果形成消极的影响，故而“从某种程度上说也会起到追究机制相同的功效”，“甚至比法律责任机制更能起到约束行为的作用”。［42］相应地，立法规划即便在具有较强指令性时，其内在约束力也主要是一种组织内部的评价、考核机制和资源支撑起来的“组织约束力”，而非法律上的强制约束力。

四、立法规划的效能提升之道

可见，将立法规划界定为一种软法，不但符合其作为规划的一般属性，也符合其作为立法政策的特殊属性，而且相较于“准法说”，“软法说”还能够更好地把握立法规划在制定主体和效力两方面的独特之处。相应地，从这种理论出发，本文认为，立法规划的未来发展需要着重在如下两个方向用力，方有可能释放出最大程度的治理效能。

（一）运用决议形式提升立法规划的民主性

立法所追求的首要价值无疑是民主，“立法者对民主的抑制，是同现代立法的传统观念不相符的”，［43］这对于立法规划同样适用。不少研究发现，立法规划的现有实践并非不具有民主色彩：一方面，在编制立法规划的过程中，已经有全国人大代表的不少立法建议或意见（甚至于立法议案）被编制机关所借鉴和吸收，最终出现在立法规划的内容中并成为正式的立法项目，［44］体现了立法规划程序对于代表法律案提出程序的“功能性替代”。［45］另一方面，立法规划要向社会公布，从公众参与立法的角度来看，立法规划“通过将立法机关行为进行可视化的方式，为公众创造知晓立法进度信息的空间”，换言之，立法规划的民主价值在于“通过一种明确的立法程序，并借助对立法条件成熟的分类，告知公众立法机关针对某一特定的或一批法律草案的态度，从而允许与该法案相关的公众和其他主体能够根据立法规划参与到立法过程之中，通过各种形式对法律草案提出建议”。［46］就此而论，立法规划的现有实践已经具备了一定的民主基础，进一步提升其民主性更多需要在事前（吸收代表建议）与事后（公众参与立法）之间的中间环节用力。

值得注意的是，无论是（五年期）立法规划还是（年度）立法计划，在现有实践中，要么需要全国人大常委会的讨论认可，［47］要么需要全国人大代表进行审议并给出意见、建议，［48］这两种做法目前均作为工作惯例存在，没有体现在《立法法》等正式规定中，更没有对相关讨论、审议的范围和效力给出明确界定或说明。从法理上来看，无论是讨论认可还是代表审议，由于均未进入正式的表决环节，因此这两种行为皆不具有法律效力应无疑问，二者在功能上类似于所谓的“征求意见”，即在委员长会议作为通过主体不变的前提下，试图针对立法规划和计划的内容完善征求各方建议或意见，并以此彰显编制过程的民主色彩。

对于该问题，最理想的解决方案无疑是将立法规划和计划统一起来一并由全国人大审议通过，不过这种方案的弊端也是非常明显的：一是需要将立法规划的编制时间点整体后移，但这样会“影响到立法工作的其他安排，最为直观的表现是新一届立法规划的出台被大为延后，相关法律案的起草和审议工作受到较大的影响”，［49］故而相较于民主价值的提升，效率价值会受到较大损失。二是如果由全国人大审议通过，就意味着编制立法规划和计划成为正式的立法行为，但考虑到立法规划（计划）在内容上仍然具有较强的政策属性，加之“在立法实践中随着社会经济、政治、法制、文化的不断发展，往往会发生在编制规划时难以或未曾预测的变化”，［50］因此即便由全国人大审议通过，有学者之前所担心的如果常委会自己审议通过规划就会对自身也具有约束力，一旦不能如期完成时必然会“使自己陷于‘执法不严’的被动境地”，［51］这种情况同样有可能出现在全国人大上，届时当如何应对？

有鉴于此，在本文看来，提升立法规划的民主性仍然需要以规划的软法性质为出发点，探求与软法性质相兼容的可行路径。具体而言，可以通过全国人大出台决议的方式对加强立法规划和计划工作的若干方面予以专门规定，尤其是明确常委会讨论认可和人大代表审议的重点范围以及相应的反馈机制，以便于在最大程度上提升立法规划的民主性，其要点有三：

首先，在方式上，相比于具有实体规定性和行为规范性的“决定”，“决议”多为对已有文件或事件的表态或宣告，［52］在性质上属于与“立法决定”和“立法性决定”不同的“非立法性决定”，“其本身并不具有‘立法性’的属性和特征，不能等同于法律”，典型体现就是有关重大事项的决定。［53］显然，通过出台专项决议的方式，可以与目前的《立法法》规定形成精准对接，既重申和强调了立法规划的现有制度安排，又回避了立法规划是否具有法律属性的问题，使得决议的“非立法性决定”属性能够与立法规划的软法性质契合。

其次，在主体上，宜由全国人大而非全国人大常委会出台此类决议。尽管在现实中有关重大事项的决定（决议）多由全国人大常委会出台，这不意味着其垄断了这方面的所有事项，因为在法理上，只能由全国人大常委会出台的重大事项决定主要是那些“全国人大常委会相对完整地拥有部分涉及外交、军事、紧急状态等重大事项的决定权”，即“涉及主权事项的常备性决定权”，“此种职权属于一个国家未必经常行使却必须保持常备的权力，因其事关国家理性，必须由具备一定决断能力的常设机关保有”。［54］相比之下，加强立法规划和计划工作的决议显然不属于全国人大常委会专有的“常备性决定权”，加之立法规划还涉及全国人大的基本法律制定权，以及立法计划需要被全国人大代表审议，因此相关决议由全国人大出台也就顺理成章。

最后，在内容上，决议中应明确常委会讨论认可和人大代表审议的重点范围，并对相应的反馈机制加以规定。从前述的“征求意见”角度来看，无论是立法规划的常委会讨论认可还是立法计划的人大代表审议，主要目的在于提高规划和计划的编制质量，故而期待常委会委员和人大代表提供改进立法决策的相关信息而非促进他们对决策结果的接受，应当是制度设计的一大重要目标。考虑到多数常委会委员和人大代表同社会大众类似，通常具有“关于过去和当下的，很难准确地获得对未来情况的系统性推断”的价值知识和事实知识，［55］“毕竟不能包办技术专家、人文专家以及其他社会学科的专家对事物关系规定性更为深刻的了解”，［56］因此常委会讨论认可和人大代表审议的重点范围，应当是那些与其掌握的价值知识和事实知识具有更大关联度的规划或计划内容。在这方面，将“基本法律”作为重点的征求意见范围可以成为一个突破口。基本法律规定了“仅次于宪法内容的具有全局性的重大问题，调整和规范重要领域的基本社会关系”，［57］相比于需要具备较多专业技术知识才能有效理解的非基本法律，前者与常委会委员和全国人大代表的知识结构更为契合。同时，考虑到“至少自九届全国人大常委会立法规划开始，立法规划将某部法律的起草单位确定为全国人大常委会法工委与该法律的基本法律属性之间具有很强的正相关性”，［58］因此本文认为，常委会讨论认可的立法规划重点范围，应该是立法规划中的一、二类项目，尤其是一、二类项目中那些提请审议机关为委员长会议（起草单位为法工委）的项目，相应地，全国人大代表审议的立法计划重点范围，应该是继续审议的法律案和初次审议的法律案中那些提请审议机关为委员长会议或起草单位为法工委的项目。

此外，一旦常委会委员或全国人大代表提出了相关建议和意见，如何给出必要的反馈也是制度设计时需要考虑的问题。本文认为，对于常委会委员的建议、意见，宜由法工委作内部报告的形式进行统一反馈，重点针对相关立法项目列入规划中的必要性与合理性，或未列入规划中的具体原因进行解释和说明；对于全国人大代表的建议、意见，由于其不同于全国人大代表正式提出的议案，因此不需要由专门委员会作专门报告进行反馈，而是可以在每年《全国人民代表大会常务委员会公报》公布该年度立法工作计划时，参考专门委员会的报告实践，也采取附件形式对全国人大代表的建议、意见进行摘录，并同时刊登法工委的具体回应和相关理由，保证立法计划的编制过程体现最大程度的民主性。

（二）运用声誉机制提升立法规划的执行力

作为一种软法，立法规划的约束力虽然无法与硬法相比，但并不意味着这种依靠组织资源和手段的“组织约束力”不具备进一步提升的空间。在这方面，借助“声誉机制”的独特作用来提升立法规划的执行力就是一种可行选择。

“声誉”是一种社会建构，借助于社会群体中生成、存储和传播的有关声誉主体的“属性特征和过往行为的描述与评价信息”（声誉信息），他人可以基于这些信息作出针对声誉主体的相应决策。［59］可见，如果能够将某些声誉主体的实质性负面信息向社会公开，就可以引入一定程度的“公众参与”，［60］一方面促使社会公众形成消极评价和舆论压力，另一方面也可对声誉主体形成有效震慑和激励，促使其从事相关行为或履行一定职责，否则将会遭到不断曝光。

就此而论，“通报”就成了一个值得考虑的选项。现实中由公权力机关或政府发布的通报种类众多，有些局限于体制内部，有些具有对外公开性，其核心特征在于就政府工作中的特定信息“向其他机关、行政相对人和社会公众进行通报，以实现情况告知、提请处理、提醒告诫、工作建议、督促整改、信息公开、表扬批评”等目的，［61］自然也成了“声誉机制”的重要表现形式。

值得一提的是，全国人大常委会也多次在其出台的一系列决定（决议）中使用这种通报意义上的“声誉机制”。比如在《关于加强经济工作监督的决定》中，就规定“国民经济和社会发展年度计划执行情况的报告、常务委员会组成人员的审议意见和国务院对审议意见的研究处理情况，向全国人民代表大会代表通报并向社会公布”。在2023年出台的《关于完善和加强备案审查制度的决定》中更是规定，“常务委员会办公厅对报送机关的报送工作进行督促检查，并对瞒报、迟报、漏报等情况予以通报”。可见，全国人大常委会决定中运用的通报方式，既可以是中性意义上的信息公开，旨在保障相关主体的知情权，也可以是负面意义上的督促整改，类似于“通报批评”，旨在“通过在一定范围内以公开的方式给处理对象以否定性评价”。［62］尤其是后一种通报方式，由于主要借助于社会舆论、社会压力意义上的“社会强制力”来实现通报主体的预期目标，故而可以与前述的“组织约束力”形成良好互补和配合，是促进立法规划实施的合适手段。具体而言，作为“声誉机制”的通报，其在提升立法规划执行力的过程中，需要注意如下四方面问题：

一是选择合适的通报形式。严格来讲，按照《党政机关公文处理工作条例》的规定，通报属于公文的一种，应以书面形式为主，但在现实中，即便是全国人大常委会的通报活动，也呈现多种多样的形式，比如通过召开专门的情况通报会、新闻发布会、记者会等形式向外界公布相关信息，这意味着在通报的“形式法定”与“行政便捷”这两种价值取向间进行了一定取舍，更为重视在“形式法定”的基础上还要“给‘形式自由’留有足够空间，以应对复杂多变的行政实践”，“尤其在‘信息交流’‘通报社会’等情况下，或者法律、法规、规章和行政规范性文件对通报形式另有规定的，完全可以灵活采用信息发布会、联席会议、工作对接会、新闻发言人谈话、新闻通稿、接受记者采访、见面会、座谈会、电话会议等其他方式”。［63］显然，上述通报形式也可以在很大程度上应用到提升立法规划执行力的工作中。

二是通报对象应尽量广泛。作为一种“声誉机制”的通报，要想发挥最大效果，理应向尽可能多的通报对象进行公开，以便在最大程度上集聚社会舆论、社会压力意义上的“社会强制力”来形成负面社会评价，促使实施不力者产生羞愧感和责任心。就此而论，相比于局限在特定单位间的“一对一通报”和局限于一定区域内的“区域性通报”，对于立法规划尤其是立法计划实施状况的通报，应该采取涵盖范围更广的“社会通报”方式，旨在让社会大众能够第一时间知晓某些单位的声誉信息。

三是应以情况通报为主要内容。本文认为，针对立法规划实施状况的通报应属于一种既非通报批评又非通报表扬，而是相对中性的“情况通报”，“主要面向社会公众和负有监管职责的国家机关，意在情况告知、政策宣讲、法制教育、信息公开等。通常情况下，只要其不对相对人的权利义务产生‘初始’影响，就不构成行政行为”。［64］与此同时，情况通报中也要对不同提请审议机关或牵头起草单位的后续起草、审议等情况进行及时跟踪，尤其是载明立法规划中的第一、二类项目在后续立法计划中的具体进展，对未进入立法计划的立法规划项目（主要是一类项目）需要给出明确具体的原因说明，其理由是否充分、合理交由社会大众评判，重在让那些不具有合理理由拖延或拒不执行立法规划（计划）的单位暴露在公众面前，从而达到通报批评的实质效果。

四是通报频率以两年以上为宜。前已述及，相比于立法规划，年度立法计划具有更高的指令性，这意味着作为“声誉机制”的通报，其重心理应放在年度立法计划的执行上。在理想状态下，立法计划执行情况的通报显然应一年一报，但考虑到一项立法的出台可能会因为诸多不确定因素的存在而产生立法效率上的差异，因此从减少通报主体的工作成本，更为全面反映相关单位的执行效果等角度出发，也可以将通报频率设定为两年以上，旨在更好地对外展示这个期间内的实施状况，这样既可以有效督促各个单位全力落实立法规划尤其是计划内的立法项目，又可以避免为了规避被通报而可能产生的仓促立法现象。

结语

实际上，当代中国的公法领域中存在大量软法并发挥了重要作用，这种现象已经得到了越来越多人的承认，“当软法作为规范性与常规性的结合而成为国家治理型态的时候，这才真正意味着法治和法律秩序的开启，即立法与执法在于建立新常态，国家（state）真正成为国家——一种法秩序状态（state）”。［65］尤其在立法工作中，当立法规划体现党和国家的双重意志并最终以软法形式出现时，它意味着软法与硬法之间形成了一种新的结合方式，即一方面，立法规划发挥了“前法律功能”，但这种功能并非像有些论者所言的那样是硬法的初步试验和先行法，而是通过软法的形式为硬法的后续制定奠定了必要的制度基础。另一方面，立法规划又发挥了“后法律功能”，但这种功能不是对于硬法的补充、解释或填补空白，而是通过（作为软法的）立法规划来改变法律起草机关乃至制定机关的决策环境或背景，从而达到“助推”正式立法（硬法）按时出台的目标和效果。［66］

在这个意义上，作为软法的立法规划及其相关现象，显然值得进一步研究。一旦研究视角发生根本的转变，“所观察到的现实会改变，所看到的事实也会改变”，［67］无疑有助于研究者看到更多原先没有或无法关注到的问题，亦会在一定程度上推动当代中国的立法工作朝着更为理性化的方向发展，最终在理论与实践的双向互动中实现国家治理效能的不断提升。

注释

［1］刘松山：《立法规划之淡化与反思》，《政治与法律》2014年第12期。

［2］全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著：《中华人民共和国立法法释义》，北京：法律出版社，2015年，第168页。

［3］在接下来的论述中，本文沿用了多数法理学论著的做法，将“效力”（legally valid）与“约束力”（legally binding）等同，并不加区分混合使用。

［4］周旺生：《关于立法规划的几个理论问题》，《北京大学学报》1993年第3期。

［5］李雅琴：《论立法规划的性质》，《河北法学》2010年第9期。

［6］周旺生：《关于立法规划的几个理论问题》，《北京大学学报》1993年第3期。

［7］广义上的立法规划包括立法计划，狭义上的立法规划不包括立法计划。本文中所使用的“立法规划”一词，多数情况下指狭义的五年期立法规划，但在有些表达中，也指广义的立法规划，包含五年期立法规划和年度立法计划两种类型。

［8］宋方青：《论立法规划的强化》，《地方立法研究》2016年第1期。

［9］刘风景、周磊：《立法规划的属性、职能与编制》，《扬州大学学报》2020年第2期。

［10］事实上，这正是“立法文件说”的主张者所期望的事情，即“要加强人大常委会在立法规划编制工作中的主导地位，关键是要增加程序性的安排，如增加审议程序，规定立法规划必须最终经由人大常委会讨论通过才能公布实施，这样才能真正发挥人大常委会在立法规划编制中的主导作用，体现宪法之意，保证立法规划的合宪性”。参见宋方青：《论立法规划的强化》，《地方立法研究》2016年第1期。

［11］王起超：《新〈立法法〉强化立法规划的法理基础——基于立法规划的实证研究》，《政治与法律》2023年第10期。

［12］刘松山：《立法规划之淡化与反思》，《政治与法律》2014年第12期。

［13］刘松山：《地方人大立法规划的十个问题》，《地方立法研究》2020年第4期。

［14］乔晓阳主编：《〈中华人民共和国立法法〉导读与释义》，北京：中国民主法制出版社，2015年，第194页。

［15］保罗·皮尔逊：《时间中的政治：历史、制度与社会分析》，黎汉基、黄佩璇译，南京：江苏人民出版社，2014年，第172-173页。

［16］钱坤、唐亚林：《规划治国：一种中国特色的国家治理范式》，《学术界》2023年第4期。

［17］马怀德：《迈向“规划”时代的法治中国建设》，《中国法学》2021年第3期。

［18］罗豪才：《为了权利与权力的平衡——法治中国建设与软法之治》，北京：五洲传播出版社，2016年，第140-143页。

［19］宋功德：《公域软法规范的主要渊源》，罗豪才等：《软法与公共治理》，北京：北京大学出版社，2006年，第194页。

［20］罗豪才、周强：《法治政府建设中的软法治理》，《江海学刊》2016年第1期；石佑启、郑崴文：《区域府际合作中软法的效力保障》，《求索》2022年第6期。

［21］卢群星：《隐性立法者：中国立法工作者的作用及其正当性难题》，《浙江大学学报》2013年第2期。

［22］王理万：《立法官僚化：理解中国立法过程的新视角》，《中国法律评论》2016年第2期。

［23］全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著：《中华人民共和国立法法释义》，第166页。

［24］韩丽：《中国立法过程中的非正式规则》，《战略与管理》2001年第5期。

［25］马岭：《委员长会议之设置和权限探讨》，《法学》2012年第5期。

［26］韩丽：《中国立法过程中的非正式规则》，《战略与管理》2001年第5期。

［27］封丽霞：《党政联合发文的制度逻辑及其规范化问题》，《法学研究》2021年第1期。

［28］刘松山：《立法规划之淡化与反思》，《政治与法律》2014年第12期。

［29］宋功德：《公域软法规范的主要渊源》，罗豪才等：《软法与公共治理》，第194-196页。

［30］强世功：《从行政法治国到政党法治国——党法和国法关系的法理学思考》，《中国法律评论》2016年第3期。

［31］根据通常理解，党内法规具有典型的软法特征。参见姜明安：《软法的兴起与软法之治》，《中国法学》2006年第2期；廉睿、卫跃宁：《发端于中国本土的“软法”机制——中国共产党“党内法规”的性质透析及其逻辑解构》，《青海社会科学》2017年第1期。

［32］丁轶：《权利保障中的“组织失败”与“路径依赖”——对于“运动式治理”的法律社会学考察》，《法学评论》2016年第2期。

［33］李雅琴：《论立法规划的性质》，《河北法学》2010年第9期。

［34］丁轶：《党政体制塑造地方法治的逻辑与路径》，《法商研究》2022年第6期。

［35］方世荣：《论公法领域中“软法”实施的资源保障》，《法商研究》2013年第3期。

［36］罗豪才、宋功德：《认真对待软法——公域软法的一般理论及其中国实践》，《中国法学》2006年第2期。

［37］罗豪才、周强：《法治政府建设中的软法治理》，《江海学刊》2016年第1期。

［38］刘晓红：《论“一带一路”建设中的软法治理》，《东方法学》2022年第5期。

［39］姚建宗：《法律效力论纲》，《法商研究》1996年第4期。

［40］易有禄：《从立法规划看法律修改——以全国人大常委会立法规划为考察对象》，《河南大学学报》2014年第6期。

［41］陈书全、马鹏斐：《设区的市年度立法计划的实践检思与程序完善》，《理论探索》2022年第4期。

［42］陈玉山：《为何立法者不承担法律责任》，《河北工程大学学报》2019年第3期。

［43］张婷婷：《立法方法论的理论反思与实践性重构》，《四川大学学报》2023年第1期。

［44］刘松山：《立法规划之淡化与反思》，《政治与法律》2014年第12期；赵一单：《论人大主导立法的适格主体》，《政治与法律》2019年第5期。

［45］丁轶：《当代中国立法过程中的隐性程序：组织学视角的考察》，《法学家》2023年第5期。

［46］王起超：《新〈立法法〉强化立法规划的法理基础——基于立法规划的实证研究》，《政治与法律》2023年第10期。

［47］乔晓阳主编：《立法法讲话》，北京：中国民主法制出版社，2000年，第105页。

［48］全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著：《中华人民共和国立法法释义》，第167页。

［49］赵一单：《论基本法律的程序性判断机制》，《政治与法律》2018年第1期。

［50］赵静波：《地方立法准备的改革与完善——立法规划的突出地位》，《当代法学》2003年第8期。

［51］刘松山：《立法规划之淡化与反思》，《政治与法律》2014年第12期。

［52］蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，北京：法律出版社，1998年，第323页。

［53］所谓“立法决定”，是指具有法律的构成要素和基本特征，本身就是法律的决定，其效力毋庸置疑，因而可以被直接适用；所谓“立法性决定”，是指对现有立法（法律）具有补充、解释、修改、废止或完善等立法性功能的决定。参见金梦：《立法性决定的界定与效力》，《中国法学》2018年第3期。

［54］钱坤：《全国人大常委会宪法地位的历史变迁与体系展开》，《法学研究》2022年第3期。

［55］王锡锌、章永乐：《专家、大众与知识的运用——行政规则制定过程的一个分析框架》，《中国社会科学》2003年第3期。

［56］谢晖：《论法律预期能力的立法预设》，《四川大学学报》2023年第1期。

［57］李克杰：《我国基本法律的标准及范围扩张》，《法制与社会发展》2012年第2期。

［58］赵一单：《论基本法律的程序性判断机制》，《政治与法律》2018年第1期。

［59］戴昕：《声誉如何修复》，《中国法律评论》2021年第1期。

［60］王瑞雪：《声誉制裁的当代图景与法治建构》，《中外法学》2021年第2期。

［61］杜文骄、柳砚涛：《我国行政通报行为的实践样态及其法律规制》，《东岳论丛》2016年第2期。

［62］欧爱民、何静：《论党内法规责任的类型化建构》，《理论探索》2023年第2期。

［63］杜文骄、柳砚涛：《我国行政通报行为的实践样态及其法律规制》，《东岳论丛》2016年第2期。

［64］杜文骄、柳砚涛：《我国行政通报行为的实践样态及其法律规制》，《东岳论丛》2016年第2期。

［65］张龑：《软法与常态化的国家治理》，《中外法学》2016年第2期。

［66］沈岿：《软法助推：意义、局限与规范》，《比较法研究》2024年第1期。

［67］多米尼克·戴泽：《社会科学》，彭郁译，北京：商务印书馆，2015年，第121-122页。

本文发表于《四川大学学报（哲学社会科学版）》2025年第6期。