内容摘要：党的二十届四中全会明确发挥四大区域战略的叠加效应，区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略与新型城镇化战略，通过功能互补与空间耦合形成系统合力，催生出超越单一战略简单相加的倍增效能，有效破解发展不平衡不充分难题，优化国土空间与重大生产力布局。长三角、京津冀等地的先行实践已生动印证，通过制度创新破除壁垒、要素整合释放动能可以培育高质量发展的核心动力源。将叠加优势充分转化为现实发展动能，关键在于构建“目标—政策—机制”三位一体的协同体系：以强化目标集成锚定协同方向，以提升政策一致性疏通执行堵点，以健全协同机制筑牢制度根基，从而系统性地推动区域经济布局向优势互补、高质量发展的更高阶段迈进。
站在新的历史方位，面对激发区域内生动力、培育新质增长极、优化国土空间布局等现实课题，党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》作出明确部署，“十五五”时期要“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应，优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。这一表述不仅是四大区域战略叠加效应首次在中央纲领性文件中被正式提出，更是对2024年中央经济工作会议、2025年政府工作报告中“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略的叠加效应”的深化拓展与能级提升。作为应对国内外发展环境深刻变化、破解区域发展不平衡不充分问题的关键举措，其蕴含的战略考量与实践价值具有深远意义。
一、新时代以来区域战略的新变化与新趋势
新时代以来，为适应国内外经济社会形势的深刻变化，我国立足发展全局、着眼长远布局，制定了以国家发展战略为核心的系统性部署。通过持续探索与实践，逐渐构建起层次分明、维度多元、协同联动的区域战略体系。这一体系不仅精准契合了我国不同区域的发展禀赋与现实需求，更已成为推动经济结构优化、加快构建新发展格局、实现高质量发展的关键支撑，为破解发展不平衡不充分问题、激活全国发展整体效能注入了强劲动力。
回顾我国区域战略的演进历程，其脉络清晰展现出两大核心转变：从战略类别来看，从单一维度的区域政策，逐步拓展为涵盖区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略等多领域、多类型的区域战略体系，形成多元协同的政策矩阵；从空间布局来看，从以东部、中部、西部、东北等地理板块为主要划分依据进行差异化部署，逐步转向以城市群、都市圈、重要产业节点为核心的精准布局，实现了从宏观板块覆盖到微观节点渗透的全域性延伸，基本构建起覆盖全国不同区域、适配不同类别发展需求的区域战略体系。2022年10月16日，党的二十大报告明确提出，“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。这一政策表述是对党和国家陆续推出的四大区域战略进行的系统性统筹和深度推进，标志着我国区域发展政策从“分项实施”向“协同发力”的战略升级。从实践推进来看，区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略等区域战略虽各有侧重、各担使命，但始终在有序衔接中形成合力。区域协调发展战略以促进各类要素资源合理流动与高效集聚为核心抓手，聚焦破解地区发展不平衡的关键矛盾，最终指向构建优势互补、协同联动的区域经济布局和国土空间体系。从演进脉络来看，区域协调发展战略的内涵与部署始终随国家发展阶段动态深化。党的十六届三中全会率先搭建区域协调发展的基本框架，明确“要加强对区域发展的协调和指导，积极推进西部大开发，有效发挥中部地区综合优势，支持中西部地区加快改革发展，振兴东北地区等老工业基地，鼓励东部有条件地区率先基本实现现代化”，为区域发展勾勒出“分类施策、梯度推进”的初始蓝图；党的十九大在此基础上进一步升级战略要求，提出“实施区域协调发展战略。加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，强化举措推进西部大开发形成新格局，深化改革加快东北等老工业基地振兴，发挥优势推动中部地区崛起，创新引领率先实现东部地区优化发展，建立更加有效的区域协调发展新机制”，不仅拓展了政策覆盖的区域类型，更突出“机制创新”与“质量提升”的导向；党的二十届三中全会则进一步聚焦制度保障，强调“健全推动西部大开发形成新格局、东北全面振兴取得新突破、中部地区加快崛起、东部地区加快推进现代化的制度和政策体系”，标志着区域协调发展战略从“举措实施”向“体系化、制度化”阶段迈进。这一系列部署既一脉相承，又在实践中不断创新突破，清晰展现出新时代区域协调发展战略布局随国情变化持续优化的演进逻辑。区域重大战略作为新时代我国区域发展布局的关键决策部署，其核心指向是针对京津冀地区、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角地区、黄河流域等具有特殊战略价值的特定区域，量身定制优先发展政策。这类战略不仅肩负着改革先行先试的重要使命，在体制机制创新、产业升级路径、生态保护模式等领域探索可复制可推广的经验，更承担着打造全国高质量发展核心动力源的重任，通过集中资源赋能重点区域，释放其辐射带动效应。党的二十大报告对此作出明确部署，强调“推进京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展，推动黄河流域生态保护和高质量发展。高标准、高质量建设雄安新区，推动成渝地区双城经济圈建设”。从实践逻辑来看，这些区域重大战略的推进是紧密结合不同区域的要素资源禀赋、产业分工基础等现实特征，有重点、差异化精准培育各具特色的区域“增长极”与跨区域“经济带”，进而为全国区域经济布局优化提供坚实支撑。主体功能区战略的核心逻辑是基于不同区域在资源环境承载能力、经济社会发展水平等方面的差异化特征，将全国国土空间科学划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等四大类功能区，最终实现对国土空间的精准定位、分类管控与精细化治理，为国土空间开发保护划定科学边界。自然资源部于2023年10月31日发布的《主体功能区优化完善技术指南》，进一步丰富和拓展了战略内涵，明确提出“发挥主体功能区作为战略融合的纽带和空间治理的基础底盘作用，在延续原农产品主产区、重点生态功能区、城市化地区三类主体功能区基础上，统筹能源安全、文化传承、边疆安全等空间安排，叠加划定能源资源富集区、边境地区、历史文化资源富集区等其他功能区，形成‘3+N’主体功能分区体系”。这一“3+N”体系的构建，既保留了对核心功能区域的稳定管控，又充分兼顾了国家在能源、文化、边疆等领域的战略需求，让主体功能区的空间治理维度更趋全面。从实践落地来看，我国已构建起中央与地方两级联动、陆地与海洋分类施策、以县级行政区为政策单元的主体功能区框架体系。这一体系在资源集约利用、生态红线守护、经济布局优化等方面持续发挥基础性支撑作用，其最终目标在于推动区域实现经济发展、资源保障、生态保护、人口分布“四位一体”的动态平衡，为国土空间可持续开发提供坚实制度保障。新型城镇化战略始终将“以人为本”作为核心理念贯穿始终，打破传统城镇化发展模式局限，以城乡统筹、城乡一体为突破路径，以产城互动、节约集约为发展内核，以生态宜居、和谐发展为价值导向，着力推动大中小城市、小城镇与新兴农村社区在功能互补中协调发展，在优势互鉴中互促共进，最终探索并走出一条符合中国国情的特色新型城镇化道路。从阶段目标来看，根据相关规划部署，到2025年我国新型城镇化建设将实现关键突破。“‘两横三纵’城镇化战略格局全面形成，城市群承载人口和经济活动的能力明显增强，重点都市圈建设取得明显进展，轨道上的京津冀、长三角、粤港澳大湾区基本建成，超大特大城市中心城区非核心功能有序疏解，大中城市功能品质进一步提升，小城市发展活力不断增强，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展”。
区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略和新型城镇化战略等区域战略的演进脉络清晰呈现了我国区域发展布局的系统性升级逻辑。纵向上，四大区域战略随国家发展阶段持续深化，在功能迭代中实现从“单项推进”到“协同发力”的深度融合。横向上，四大区域战略在空间维度交叉覆盖，形成多维度政策合力，其综合效应随时间推进不断凸显。这种纵横交织的战略叠加特征，在地方实践中已形成生动范例。安徽作为全国唯一同时承载长三角一体化发展、中部地区崛起、长江经济带三大战略的省份，正通过主动融入长三角科技创新联合体、参与长江生态协同治理、打造连接东部与中部的“桥头堡”等举措，推动多重战略从“物理叠加”向“化学融合”转变。2024年10月，习近平总书记在安徽考察时明确提出，要发挥多重国家发展战略叠加优势，“以深入推进长三角一体化发展为牵引、带动省域内区域协调发展，在长江经济带发展、中部地区崛起战略中发挥更大作用”，为战略叠加的实践路径提供了根本遵循。从国家政策演进来看，战略叠加的内涵与范围在持续拓展升级。2024年中央经济工作会议和2025年政府工作报告均强调要加大区域战略实施力度，聚焦区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略的叠加效应，将其作为积极培育新的增长极的核心抓手。这一部署并非政策的简单累积，而是通过激活战略间的系统性、协同性特征，实现资源高效配置与发展质量提升。在此基础上，党的二十届四中全会进一步将新型城镇化战略纳入叠加体系，形成四大区域战略叠加新格局，标志着我国区域治理从“要素驱动”向“体系赋能”的深刻转型。这一战略升级的背后，蕴含着党和国家对区域发展规律的精准把握。发挥四大区域战略叠加效应，已成为“十五五”时期优化重大生产力布局、推进区域经济高质量发展的关键路径。
二、区域战略在协同融合中发挥叠加效应
战略叠加效应，是指两个或多个战略在动态互动中形成的协同赋能机制，即通过战略间的相互支撑与作用，不仅推动要素资源在更大范围内实现优化配置，更要强化发展的整体性与协调性，促使不同地区在要素资源高效流动、基础设施互联互通、快捷成果转化应用、产业链供应链深度链接等方面形成联动合作的有机整体。其核心价值在于将地区间的发展梯度差，转化为高质量发展的新空间与新动能，最终产生远超单一战略作用效果综合的复合效能，实现“1+1>2”的叠加增益。这一效应的实现，依托于区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略与新型城镇化战略的有机衔接与一体化推进。为此，需要在区域层面推动战略目标深度嵌套的同时，实现战略能力的层级迭代，以战略间的互补性弥补单一战略的覆盖盲区，在协同融合中充分释放叠加优势。
在国家区域发展全局中，四大区域战略以“目标差异化、功能互补性、空间协同性”为核心逻辑，在战略互动中形成合力。从战略定位与目标侧重来看，区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略和新型城镇化战略各有分工又深度关联。区域协调发展战略聚焦“区域平衡”这一核心命题，通过统筹东部、中部、西部和东北四大板块发展，完善跨区域互助与利益补偿机制，破解发展不平衡不充分问题，是统领区域发展全局的总体性战略；区域重大战略立足不同区域的资源禀赋与发展基础，以京津冀、长三角等重点区域为突破口，突出差异化发展路径，着力打造具有全国影响力的区域经济增长极，是带动整体发展的引领性战略；区域主体功能区战略以国土空间精细化治理为核心，依据资源环境承载能力划定开发与保护边界，优化空间布局与资源配置效率，为区域发展筑牢“空间底线”，是规范国土开发秩序的基础性战略；新型城镇化战略则围绕“人”与“城”的互动关系，聚焦城市与人口空间的优化布局，既提升城市群、都市圈的集聚辐射能力，又推动以县城为重要载体的城镇化建设，助力城乡融合发展与人口有序集聚，是激活城乡要素活力的支撑性战略。这种从传统板块推进到节点化协同的空间布局转型，叠加四大区域战略的功能优势，不仅能释放多方合作、资源整合的系统化效能，更能在政策供给、资源配置与机制创新的动态匹配中精准“补短板”，为增强国内经济循环的内生动力与稳定性提供坚实支撑，推动区域发展从“单点突破”迈向“系统升级”。
区域战略在特定空间的交叉叠加，并非政策的简单堆砌，而是通过深度融合产生“倍增效应”的动态过程。当前，四大区域战略在国土空间上已形成清晰的交叉重叠态势。它们以政策协同破除壁垒、以功能互补强化支撑、以空间整合优化布局，正系统性重塑全国高质量发展的空间新格局。从本质上看，战略叠加是多重战略在三个维度的有机统一。在空间维度上实现精准对接，让不同战略的辐射范围有效衔接，形成覆盖网络；在目标维度上达成协同增强，将分散的发展导向凝聚为“提质增效、协调均衡”的共同目标；在实施维度上做到动态适配，通过政策工具的灵活调整避免执行冲突。这种叠加效应既体现在政策层面，四大战略的目标导向与实施工具形成互补衔接，破解了以往区域政策“碎片化”“同质化”的治理困境；更凸显于功能层面，通过强化区域间产业分工的精准性与创新协同的紧密性，从根源上破解区域同质化竞争的发展难题。在实践场域中，战略叠加的“倍增效应”已开始显现。作为长三角一体化发展战略和长江经济带发展战略的核心叠加区，长三角地区以制度创新为突破口，打破省际行政壁垒，推动要素市场一体化、基础设施互联互通与公共服务共建共享，通过优化“一核三省”的一体化空间布局，现已成为我国经济高质量发展的“桥头堡”。京津冀地区则是京津冀协同发展战略与主体功能区战略叠加的典型范本，通过构建“功能互补、错位发展”的分工体系，实现了区域发展质的飞跃。北京疏解非首都功能，集中资源强化国际科技创新中心功能；天津依托港口优势与产业基础，提升高端制造与科技创新转化能力；河北精准承接产业转移，推动传统产业升级与新兴产业培育。这种分工协作不仅增强了区域联动性，更让京津冀成为全国“高质量发展增长极”与“核心引领、多点支撑”的区域协同样本，为中国式现代化建设提供了坚实的区域支撑。作为长江经济带和“一带一路”的重要交汇节点，重庆市更是凭借多重战略叠加的优势实现了跨越式发展。依托长江经济带发展、西部陆海新通道、成渝地区双城经济圈等战略赋能，重庆充分发挥“承东启西、连接南北”的地理优势，打造内陆开放型经济高地，现已成为贯通长江上游与西部内陆的重要枢纽和增长极。其战略资源聚合增效的发展模式，为西部内陆地区借力战略叠加实现崛起提供了宝贵经验。值得关注的是，战略空间叠加虽已成为全国区域发展的常态，但叠加强度与实施效能的地区差异性同样显著。这种差异并非发展失衡的表现，而是兼具客观必然性与战略前瞻性的合理布局。从客观基础来看，各区域在资源禀赋、产业基础、人口结构上的先天差异，决定了战略叠加的侧重点与发力点必然不同；从战略导向来看，这种差异更体现了党和国家在区域空间治理上的精准施策。通过针对不同区域设计差异化的战略组合，既避免了“一刀切”政策的对冲，又能让各区域在契合自身禀赋的赛道上实现最优发展，进而构建“各展其长、协同共进”的系统性、差异化空间新格局。
三、“十五五”时期更好发挥四大区域战略叠加效应
面向“十五五”，我国在区域高质量发展方面仍面临政策碎片化导致资源配置效率受限、区域协调中利益冲突阻碍要素自由流动等诸多现实挑战，这些难题集中体现为不同区域发展战略融合不深、发展动力和空间分布不均衡等核心问题。摆脱这些困境，关键在于将战略叠加的潜在优势转化为现实发展效能，这就需要各级政府以经济发展规律、产业演进规律等经济规律为根本遵循，以强化目标集成为方向引领，以提升政策一致性为工具保障，以完善协同机制为制度支撑，构建“目标—政策—机制”三位一体的协同体系。
第一，强化战略目标集成。战略目标的一致性与衔接性，是避免政策实施偏差、凝聚发展合力的根本前提。从全局导向来看，四大区域战略在整体目标上高度契合，均以推动区域乃至全国高质量发展为核心使命。但从具体内涵而言，各战略的目标侧重又存在显著差异，实施对象也相互关联而非孤立割裂。若缺乏顶层设计下的系统性目标集成，极易陷入“政策发力分散”的治理困境，消解战略叠加的潜在效能。为此，需在国家总体战略框架下，统筹兼顾经济增长、生态保护、民生改善等多重发展目标，建立“纵向衔接、横向协同、地方落地”的三级目标衔接机制，最大限度实现战略目标与国家总体目标同频共振。在纵向衔接上，必须确保区域发展战略目标与国家总体目标同频共振。无论是长三角地区以“创新驱动”为核心的发展方向，还是粤港澳大湾区聚焦“对外开放”的战略定位等，本质上都需紧扣“构建新发展格局，推进高质量发展”的国家战略主线。在横向协同上，要推动四大区域战略的具体目标形成互补支撑的联动格局。例如，可将京津冀地区疏解北京非首都功能过程中释放的科技资源，与长三角地区完备的产业链配套能力深度融合，构建跨区域“研发—转化—制造”的全链条体系。从地方落地来看，关键在于实现地方实施目标与区域发展战略目标的精准对接。这就要求地方政府在制定发展规划时，既要立足自身资源禀赋明确发展定位，又要在跨区域协作中秉持“各展所长、优势叠加”原则，避免因局部利益考量导致战略目标碎片化，真正让区域发展“一盘棋”思想落地生根。
第二，提升政策取向一致性。政策是战略落地的核心工具载体，其取向的精准性与一致性直接关乎战略实施效能。若政策制定存在取向偏差、边界模糊等问题，极易引发资源配置低效、要素错配浪费，导致政策效能对冲，最终制约战略目标实现。从实践层面来看，当前政策体系仍然存在国家宏观政策与地方政策衔接不畅，不同战略的政策工具存在冲突等问题，严重影响政策合力的形成。因此，进一步提升政策取向一致性，成为推动战略落地的关键一环，具体可从三大维度重点发力：一是明晰政策边界，避免要素资源错配。在政策制定环节，需率先厘清不同区域发展战略、不同领域政策的核心目标、适用范围等，明确政策发力的重点领域、覆盖范围及实施边界，从源头避免因边界模糊导致的资源分散、重复投入等问题。例如，可建立统一的“政策清单”管理制度，对各类政策工具按战略导向、实施领域、制度力度等维度进行分类梳理、精准标注，以便地方政府快速把握政策方向、精准匹配实施路径。二是强化层级互动，实现政策有机衔接。打破国家制定、地方执行的单向灌输模式，构建“国家—区域—地方”三级政策协商机制。这就要求国家在制定宏观政策时，充分考虑地方诉求，在明确核心导向的同时，为地方预留因地制宜的调整空间；地方政府落实政策时，需立足区域发展实际，在不偏离国家战略的前提下，做好政策的本地化转化与细化。三是推动跨域协同，消除政策对冲效应。借鉴长三角地区设立“长三角区域合作办公室”的成功经验，建立跨战略、跨领域、跨区域的政策协调平台，并针对可能存在的政策冲突提前介入、主动协调。鼓励跨区域政策试点经验共享，以协同化政策体系放大战略实施的整体效能。此外，区域高质量发展是一个动态演进的长期过程，政策体系也需随之迭代优化。为此，应建立常态化的政策动态评估机制，定期结合战略推进阶段、区域发展形势变化，对政策实施效果、适配性进行全面评估，及时调整优化政策工具、补充完善政策内容，确保政策取向始终与战略目标保持高度一致，为区域高质量发展提供持续稳定的政策支撑。
第三，健全完善战略协同机制。机制是保障战略协同落地见效的制度基石，其完善程度直接决定区域协调发展的深度与广度。当前，我国区域协调发展仍面临“制度性分割”难题。这直接表现为地方政府在自身利益导向下形成的隐形壁垒。例如，通过户籍制度、社保转移障碍等设立人才流动“玻璃门”，通过本地企业保护、采购偏好等抬高市场准入门槛，通过税收分成争议、利益分配不均等阻碍要素资源跨域配置等。这些问题直接导致人才链、产业链、创新链出现“断点”，不仅难以形成贯通区域的发展合力，而且成为制约战略协同深化的关键梗阻。因此，健全完善战略协同机制，本质上是通过制度创新打破各类壁垒，推动要素在区域间优化整合、利益在主体间合理协调，为战略协同筑牢制度根基，具体可从三个方面重点突破：一是构建全链条闭环协同机制。国家需强化顶层设计，搭建覆盖“合作、投入、共享、利益、考核”的全链条制度框架。在合作机制上，推广“长三角一体化发展领导小组”“京津冀协同发展领导小组”的成熟经验，建立跨区域统一决策、分级负责的组织架构，实行规划同编、政策同轨、实施同步；在投入机制上，设立国家级跨区域协同发展基金，重点支持跨区域交通互联、生态共治、产业共建等关键项目，缓解地方合作的资金压力；在利益协调机制上，探索建立跨区域基于贡献度的税收分成、产业收益反哺等制度；在考核机制上，将区域协同成效纳入地方政府绩效考核体系，引导地方主动融入协同发展大局之中。二是以数字技术赋能协同治理能力提升。借助数字技术破解“信息孤岛”难题，为打破制度性壁垒提供技术支撑。一方面，搭建跨区域统一的数字治理平台，推动政务数据、市场数据等数据的实时共享与互认；另一方面，运用大数据、人工智能等技术建立跨区域联合监管机制，对市场准入、生态环保等领域实行“一网通管”，以技术赋能降低制度性壁垒的制约。三是聚焦多链深度融合，推动要素资源高效整合。将机制创新的核心目标锚定在“人才链、产业链、创新链、供应链、价值链”的贯通融合上，通过制度设计与优化为要素资源充分自由流动扫清障碍。换言之，需要健全完善多链协同机制，让要素资源在区域间“动起来”“优起来”，真正实现从“各自发展”向“协同共赢”的转变。
（作者：范欣，中国人民大学经济学院副院长，中国人民大学全国中国特色社会主义政治经济学研究中心副主任，教授）
注：本文转载自学习与探索（2025年第12期）。
